La départementalisation de l`action sociale. L`exemple du RSA au

Transcription

Université lumière Lyon 2
Institut d'Études Politiques de Lyon
La départementalisation de l’action
sociale. L’exemple du RSA au Conseil
général du Rhône.
BERT Delphine
Séminaire : Politiques publiques et gestion des risques.
Sous la direction de LE NAOUR Gwenola
Soutenu le 30 août 2010
Table des matières
Remerciements . .
Introduction . .
I. Du RMI au RSA, 20 ans d’évolution . .
A. Le RMI, une « révolution » sociale . .
B. Echec et réformes . .
C. Le RSA, entre continuité et originalité . .
II. Le RSA, un prisme pour analyser la relation Département/Etat . .
III. D’un modèle centre-périphérie à un polycentrisme déséquilibré au profit de l’Etat . .
IV. Cheminement méthodologique . .
A. Matériau utilisé . .
B. Obstacles rencontrés et surmontés...ou contournés . .
V. Plan . .
Chapitre 1 : D’un Etat gestionnaire à un département « chef de file » d’une ingénierie
locale, ou l’autonomisation du département . .
Section 1 : Un RMI centralisé en partie aux mains de l’Etat . .
1 : Une architecture déséquilibrée au profit de l’Etat . .
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2 : L’échec d’une pratique en contradiction avec « l’esprit des lois de
décentralisation »
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Section 2 : La décentralisation du RMI ou la mise en place d’une gouvernance territoriale
efficace, une réponse à l’échec du RMI centralisé . .
1 : L’ancrage départemental ou la question du territoire pertinent . .
2 : Un Etat en retrait : le département responsable unique de l’allocation et de
l’insertion . .
3 : Une gestion départementale centralisée et partenariale . .
Section 3 : La mise en place du RSA, entre continuités et difficultés . .
1 : Choix de la poursuite des pratiques antérieures . .
2 : Des difficultés accrues . .
3 : Un Etat demeurant en retrait mais ré-intervenant dans le financement . .
Conclusion du chapitre 1 . .
Chapitre 2 : Un département sous contraintes, une autonomisation limitée ? . .
Section 1 : Poids de la contrainte financière, réglementaire et politique . .
1 : Le retour de la tutelle étatique par les finances ? . .
2 : L’Etat maître du cadre législatif et réglementaire . .
3 : Jeux politiques locaux d’influence et de pouvoir . .
Section 2 : Entre efficacité et humanisme : un département à la recherche de marges de
manœuvre . .
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1 : Un impératif d’efficacité ou le développement d’une logique gestionnaire . .
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2 : L’activation de ressources historiques, politiques et juridiques au service des
bénéficiaires . .
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Section 3 : Le Conseil général associé à l’élaboration du cadre légal, la clé de
l’autonomisation départementale ? . .
1 : La nécessité « d’une autonomie accrue sur les dépenses »
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..
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2 : Une solution risquée : vers la rupture du principe d’égalité ? . .
3 : Incertitudes quant à l’avenir de l’institution départementale . .
Conclusion du chapitre 2 . .
Conclusion . .
Un changement d’équilibre limité . .
Des limites inhérentes à notre étude, un objet en permanente évolution . .
Un horizon d’ouvertures . .
Annexes . .
Annexe 1 : Organigramme du Conseil général du Rhône . .
Annexe 2: Evolution schématique de l’organisation du RMI/RSA dans le département
du Rhône . .
Annexe 3 : Typologie des référents . .
Annexe 4 : Découpage territorial du Rhône en CLI . .
Annexe 5 : Etapes d’une demande RMI . .
Annexe 6 : Etapes d'une demande RSA . .
Annexe 7 : Les instances RSA . .
Annexe 8 : Rapports relatifs aux Programmes Départementaux d’Insertion 2010 . .
Annexe 9: Cahier des charges, référents socioprofessionnels RSA/PDI 2010 . .
Annexe 10 : Note de cadrage 2010 RSA/PLIE . .
Annexe 11 : Cahier des charges PLIE «accompagnement renforcé personnalisé,
référent de parcours » . .
Annexe 12 : Liste des entretiens . .
Annexe 13 : Grilles d’entretien . .
Sources . .
Sources écrites . .
Textes législatifs et réglementaires . .
Rapports et études publics . .
Travaux universitaires . .
Articles de presse . .
Communiqués/dossiers de presse . .
Documentation officielle . .
Sites internet . .
Sources orales . .
Entretiens semi-directifs . .
Observations . .
Bibliographie . .
Sur l’analyse des politiques publiques . .
Ouvrages . .
Articles . .
Sur l’action sociale . .
Ouvrages . .
Articles . .
Sur le dispositif RMI et RSA . .
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Ouvrages . .
Articles . .
Sur la méthodologie . .
Liste des sigles et des abréviations . .
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La départementalisation de l’action sociale. L’exemple du RSA au Conseil général du Rhône.
Remerciements
Je tiens à remercier Gwenola Le Naour pour ses conseils toujours pertinents, son suivi attentif et
sa grande disponibilité. Je remercie également Sébastien Gardon d’avoir accepté de faire partie
de ce jury. Je suis reconnaissante de l’opportunité qui m’a été donnée de pouvoir réaliser un vrai
travail de recherche.
Un grand merci bien sûr à toutes les personnes qui ont contribué de près ou de loin à ce travail
en m’accordant de leur temps. Je remercie tous ceux qui ont accepté de me recevoir et de répondre
à mes interrogations. Merci également à ceux que je n’ai pu rencontrer mais qui - par d’autres biais
- m’ont permis d’avancer dans mon étude. Toutes ces informations récoltées, ces « points de vue »
1
exprimés
ont constitué des éléments clés pour la rédaction de ce mémoire.
Je remercie également ma famille pour leur soutien et encouragement tout au long de ce travail.
1
J’ai ainsi tenté pour l’élaboration de ce travail de prendre la posture d’un « ethnographe » car lui seul « a le temps, les moyens
et la disponibilité mentale pour restituer tour à tour l’ensemble des différents points de vue sur un évènement » in BEAUD Stéphane,
WEBER Florence, Guide de l’enquête de terrain, Paris, la découverte, 2003, p 301.
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BERT Delphine - 2010
Introduction
Introduction
I. Du RMI au RSA, 20 ans d’évolution
A. Le RMI, une « révolution » sociale
Le symbole est fort : 20 ans après, jour pour jour, le Revenu de Solidarité Active (RSA)
er
instauré par la loi n°2008-1249 du 1 décembre 2008 vient se substituer au Revenu Minium
er
d’Insertion (RMI) crée par la loi n°88-1088 du 1 décembre 1988 (loi Rocard).
Avant d’aborder ce nouveau dispositif, attardons nous d’abord sur le contexte
d’apparition et les objectifs caractérisant la mesure originelle et originale. En 1988,
2
l’instauration du RMI constitue en effet une « véritable révolution » sociale en consacrant
le principe d’universalité de l’aide sociale. Pourtant opposée à la mise en place d’un revenu
minimal, la gauche – sous l’impulsion de Michel Rocard – après une phase d’observation
3
, décide de soumettre au Parlement une loi instaurant un dispositif dont la philosophie
« consistait à mettre en regard deux nouveaux droits : un droit au revenu, qui formait
un nouveau droit social fondamental, et un droit à l'insertion qui devait être le moteur
4
de la sortie vers l'emploi. » . La mise à l’agenda politique de ce projet doit beaucoup
aux mouvements associatifs, qui ont « joué un rôle important d’alerte et d’orientation des
5
politiques » . La nécessité d’une telle mesure apparaît en effet à la fin des années
1980 comme un sursaut salutaire face à la précarisation du lien salarial et social dans
un contexte de montée du chômage et d’apparition d’une nouvelle catégorie sociale, les
« nouveaux pauvres ». La dichotomie assurantiel/assistanciel, - héritée du XIXème siècle
et reposant sur la césure entre le travail, sphère « normale » et le non-travail, espace
2
LAFORE Robert. « Le RSA : la dilution de l’emploi dans l’assistance ? ». Revue de droit sanitaire et social, 2009, n° 2, p
223. « Droit révolutionnaire », in LAROQUE, Michel, « Le Revenu Minimum d’Insertion, droit révolutionnaire et prestation sociale d’un
nouveau type », Droit social, 1989, p 597.
3
Une phase d’observation d’initiatives mises en place telles que les plans d’urgence « pauvreté-précarité » à partir de 1983
qui se sont révélés inefficaces et les initiatives locales de revenu minimal garanti sans engagement de l’Etat, après les « plans
Zeller » (compléments locaux de ressources) instaurés en 1986, in LAFORE Robert. « Les trois défis du RMI », Actualité juridique
du droit administratif, 1989, n° 50, p 563.
4
5
EVIN, Clause. « Du RMI au RSA, une évolution nécessaire ». Les Echos, 26 septembre 2008.
LELIEVRE Michèle, NAUZE-FICHET Emmanuelle (dir.). RMI, l’état des lieux 1988-2008. Paris, La découverte, 2008, p 27.
Ces associations sont notamment le mouvement Emmaüs de l’Abbé Pierre, les Restos du Cœur de Coluche, le mouvement ATD
Quart-Monde du Père Wresinski dont le rapport – Grande pauvreté et précarité économique et sociale – pour le Conseil économique
et social a servi de référence.
7
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de « marginalité »
- se révèle inopérante. La figure du pauvre, « repoussée dans
l’espace marginal de l’assistance » réapparaît ainsi, toutefois il ne concerne plus seulement
des populations catégorisées mais prioritairement des personnes actives : cette nouvelle
7
pauvreté trouve ainsi une reconnaissance légale dans ce nouveau dispositif juridique ,
adopté à l’unanimité par l’Assemblée Nationale et le Sénat. Le RMI est ainsi une allocation
8
attribuée à toute personne résidant en France, âgée de plus de 25 ans ou assumant
la charge d’un ou plusieurs enfants dont les ressources n’atteignent pas un certain seuil.
Le bénéficiaire s’engage en parallèle à participer aux actions nécessaires à son insertion
sociale ou professionnelle par la signature d’un contrat d’insertion. Le RMI se décompose
donc en deux volets, celui de l’allocation d’un revenu de subsistance – dont la gestion est
assurée par l’Etat - et de l’insertion – co-pilotée par le département et l’Etat.
B. Echec et réformes
Ce dispositif connaît un « succès » immédiat – aidé en cela par une conjoncture
économique défavorable. Cette montée en charge fut, cependant, trop rapide pour être
9
correctement gérée et maîtrisée . Le rapport de la Commission nationale d’évaluation,
malgré une appréciation globale positive, pointe ainsi « une dynamique de l’insertion encore
10
11
insuffisante » . En outre, se développent les problèmes de trappes à inactivité
qui
obèrent la réussite du RMI. Des modifications sont ainsi apportées au dispositif, mais elles
12
demeurent mineures . Il faut attendre 2003 et la loi n° 2003-1200 du 18 décembre pour voir
une évolution profonde dans la gestion et la mise en œuvre du Revenu Minimum d’Insertion.
Le constat d’échec du dispositif avait en effet mis en évidence l’incapacité de l’Etat
13
à endiguer et insérer le nombre croissant d’allocataires. En 2000
, plusieurs rapports
affirmaient la nécessité – face à l’imbrication de multiples acteurs – de renforcer les
compétences du département en la matière. Trois ans plus tard, et après une phase de
concertation, la départementalisation du RMI s’impose comme la mesure phare de l’acte
II de la décentralisation. Les Conseils généraux deviennent les véritables pilotes de ce
6
7
8
LAFORE Robert, 1989, op. cit., p 567
Ibidem, p 565
Allocation dont le montant dépend de la composition du foyer. A titre d’exemple, une personne seule et sans enfant percevait
454,63 euros au 31 janvier 2009.
9
10
LELIEVRE, NAUZE-FICHET (dir.), 2008, op. cit, p 85 : trois après son lancement, 200 000 allocataires, dépassant les prévisions.
VANLERENBERGHE Pierre, RMI, le pari de l'insertion. Rapport de la Commission d'évaluation du RMI, Paris, la Documentation
française, p103.
11
« C’est-à-dire situation dans lesquelles la reprise d’un emploi faiblement rémunéré par un bénéficiaire du RMI conduit à une
stagnation voire une baisse du niveau de vie, de telle sorte que celui-ci pourrait « préférer » demeurer dans le dispositif d’assistance »,
in IGAS. Evaluation de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 décentralisant le RMI et créant le RMA. Rapport de Synthèse, [en ligne]
Novembre 2006, p 31. [page consultée le 07.03.2009]. <http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/074000094/0000.pdf>
12
er
Loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 portant modifications de la loi du 1 décembre 1988 relative au RMI et à la lutte contre la pauvreté
et l'exclusion sociale et professionnelle.
13
8
LELIEVRE, NAUZE-FICHET (dir.), 2008, op. cit., p 40
Introduction
dispositif, tant au niveau de l’insertion que de l’allocation. Le montant et les conditions
d’attribution du RMI demeurent toutefois fixés par l’Etat. La loi décentralisant le RMI crée
également un nouveau dispositif, le Revenu Minimum d’Activité (RMA). Un bénéficiaire du
RMI peut ainsi – au cours de son parcours d’insertion - être amené à conclure un Contrat
d’Insertion-RMA (CIRMA) - contrat de travail aidé - et percevoir le RMA. Ce revenu associe
une aide versée par le département à l’employeur – égale au RMI – et un complément à
la charge de l’employeur permettant au salarié de percevoir une rémunération au moins
égale au SMIC
14
.
Toutefois cette réforme décentralisatrice d’ampleur n’a pas réussi à faire disparaître les
insuffisances inhérentes au RMI. Bien que la gestion décentralisée ait sans aucun doute
15
permis une meilleure gestion et insertion des bénéficiaires
, le dispositif – du moins
l’allocation qui n’a pas été modifiée - demeure insatisfaisant. Le nombre d’allocataires se
réduit difficilement, la question des trappes à inactivité demeure
16
, celle des obligations
17
des allocataires, de la fusion des minima sociaux et des droits connexes
notamment
suscitent débats et interrogations. Ainsi en 2007 lors de la campagne présidentielle, les
deux principaux candidats promettent une refonte radicale du système. Nicolas Sarkozy,
élu, souhaite une réforme générale des minima sociaux, c’est au Haut Commissariat aux
18
Solidarités Actives contre la pauvreté – dirigé par Martin Hirsh
– que revient la tâche de
piloter et mettre en œuvre un nouveau dispositif, le RSA, le Revenu de Solidarité Active.
C. Le RSA, entre continuité et originalité
L’instauration de ce RSA puise son origine dans les réflexions de la Commission « Familles,
vulnérabilité, pauvreté », présidée par Martin Hirsch, alors président d’Emmaüs-France,
dont un rapport fut remis à Philippe Douste-Blazy, ministre des Solidarités, de la Santé et
de la Famille le 21 avril 2005. Ce dispositif fait l’objet dès novembre 2007 – dans trente-trois
départements volontaires – d’une première phase d’expérimentation, soumise à évaluation
19
, ce qui « est tout à fait exceptionnel, en France où ne sont généralement menées que
des évaluations ex-post des politiques publiques »
14
20
. Parallèlement au niveau national, un
Pour une étude complète du dispositif : DAMON Julien, « le RMA, genèse, contenu et enjeux », Revue de droit sanitaire
et social, vol. 40, n°1, janvier-mars 2004, pp 30-47.
15
16
Cf. IGAS, novembre 2006, op. cit. 157 p.
Malgré la création en 1998 d’un système d’intéressement permettant aux allocataires du RMI de conserver une partie de
leurs allocations pendant la première année de retour au travail. Une loi de 2006 a transformé ce mécanisme en prime forfaitaire.
Parallèlement, pour inciter au retour au travail, a été créée en 2001 une prime pour l’emploi.
17
Ils correspondent aux aides sociales étatiques telles que la prime de Noël, l’exonération de la redevance audiovisuelle,
la couverture universelle maladie etc. et aux aides sociales des collectivités territoriales : aides pour la restauration scolaire, à la
mobilité etc.
18
19
20
M.Hirsch entre le 19 juin 2007 au gouvernement.
Loi n°2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (1), art 18.
LA DOCUMENTATION FRANCAISE, « Le RSA de l’expérimentation à la généralisation ». [En ligne]. 2008, [page consultée le
19.10.2010] < http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/rmi-rsa-insertion-aide-sociale/rsa.shtml >
9
processus de concertation est lancé, le Grenelle de l’insertion dure six mois, période durant
laquelle des groupes de travail et des consultations s’organisent entre acteurs de l’insertion,
21
22
parlementaires
et grand public
. En mars 2008 est ainsi publié un livre vert sur le
RSA, en mai le Grenelle clos : un projet de loi généralisant le Revenu de Solidarité Active
et réformant les politiques d’insertion est alors présenté par Martin Hirsch en Conseil des
23
er
ministres le 3 septembre 2008
puis promulgué le 1 décembre, 20 ans après le RMI….
Mais quels liens entre ces dispositifs crées à deux décennies d’intervalles ? Le Revenu
de Solidarité Active est-il, à l’image du RMI en 1988, ce « droit révolutionnaire », cette
« prestation sociale d’un nouveau type » ?
24
Le RSA s’inscrit, en réalité, pour une part, dans la continuité de son prédécesseur, mais
25
s’en distingue aussi assez largement . Concernant ses finalités, à savoir assurer à ses
bénéficiaires des moyens convenables d’existence, encourager l’exercice ou le retour à une
activité professionnelle et aider à l’insertion sociale des bénéficiaires
27
26
, le RSA « n’ajoute
rien à ce pourquoi avait été institué le RMI »
. Toutefois le nouveau dispositif n’est pas
qu’une prestation de subsistance de base, il constitue également un complément de revenus
d’activités : il « complète [en effet] les revenus du travail ou les supplée pour les foyers dont
les membres ne tirent que des ressources limitées de leur travail » et « garantit à toute
personne qu’elle soit ou non en capacité de travailler de disposer d’un revenu minimum et de
voir ses ressources augmenter quand les revenus qu’elle tire de son travail s’accroissent »
28
. Le RSA se décline donc en un RSA de base, dit « RSA socle », qui remplace le RMI et
29
l'Allocation Parent Isolé , et un RSA de complément dit « RSA chapeau ou activité », versé
en complément d'un faible revenu de travail, ici se situe la principale novation du dispositif.
Le RSA vise donc un public plus large, puisqu'il remplace dans son premier
versant le RMI mais également l’API et dans son deuxième volet plusieurs mécanismes
d’intéressement à la reprise d’activité tels la prime de retour à l'emploi en ciblant « un public
jusqu’alors oublié des dispositifs existants et pourtant en pleine expansion : les travailleurs
21
22
23
Débat parlementaire le 17 janvier 2008.
Mise en place d’un blog le 16 février 2008 : < www.grenelle-insertion.fr .>
Entre le Conseil des ministres et la promulgation, le comité d’évaluation de l’expérimentation du RSA a remis son rapport d’étape
le 10 septembre à Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Le rapport présente les résultats des
expérimentations menées entre décembre 2007 et avril 2008 dans 33 départements. De plus la rapidité d’adoption est à noter, le
gouvernement ayant eu recours à la procédure d’urgence, in RIHAL Hervé, « La généralisation du Revenu de Solidarité Active »,
AJDA, 9 février 2009, p 198.
24
25
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27
28
29
LAROQUE, 1989, op. cit., p 597.
BORGETTO Michel, « Le Revenu de Solidarité Active », Revue de droit sanitaire et social, n°2, mars/avril 2009, p 212.
er
Loi n°2008-1249, 1 décembre 2008, art 1 modifiant l’article L.115-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles (CASF).
LAFORE Robert, 2009, op. cit. p 226
Cf. Articles L.115-1 et L. 115-2 du CASF.
L’API concerne les parents qui assument seuls la charge d’un ou plusieurs enfants, ainsi que les personnes qui ont été
amenées à le(s) recueillir.
10
Introduction
30
pauvres » . Le RSA devrait ainsi bénéficier à 3,5 millions de foyer. Les personnes éligibles
au RSA doivent être âgées de plus de 25 ans ou assumant la charge d’un ou plusieurs
31
enfants né(s) ou à naître, et résider en France « de manière stable et effective » . Des
droits et devoirs incombent également à certains bénéficiaires qui doivent notamment signer
un contrat d’insertion en contrepartie
32
de l’allocation.
Personne seule, sans enfants, percevant un salaire de 257 € :
30
DUJOL Jean-Benoit, GRASS Etienne, « La construction du RSA », Droit social, n° 3 mars 2009, p 301. Pour une définition
de la notion de travailleurs pauvres, DAMON Julien, « Travailleurs pauvres, de quoi parle-t-on ? », Droit social, n°3, Mars 2009, pp
292- 299.
31
32
L 262-4 du CASF
Sur le concept de contrepartie et de workfare : BELORGEY Jean-Michel, « RMI, le retour de la contrepartie », Revue de droit
sanitaire et social, vol. 40, n°1, janvier-mars 2004, pp 48-52. BARBIER Jean-Claude, « Pour un bilan du workfare », [en ligne], La Vie
des idées, 4 novembre 2008. [page consultée le 28.01.2010] < http://www.laviedesidees.fr/Pour-un-bilan-du-workfare-et-de-l.html>
11
Montant forfaitaire (déterminé par décret) : 460.09 €
Allocation logement : 200 €
Forfait logement : 55,21 €
Salaire à ¼ temps : 257 €
Méthode de calcul:
*Revenu Garanti = montant forfaitaire + 62% des revenus d’activité
= 460.09 + 159,34 = 619.43 €
*RSA = Revenu Garanti – autres ressources
= 619.43 – 257 – 55,21 = 307.22€
*Ressources totales = salaire + RSA + autres ressources
= 257 + 307.22 + 200 = 764.22 €
Source : Documentation interne au Conseil général de Seine-Maritime
II. Le RSA, un prisme pour analyser la relation
Département/Etat
La décentralisation dans le domaine social est particulièrement marquée, les lois de
décentralisation n°2003-1200 du 18 décembre 2003 relative au RMI et n°2004-809 du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales attestent de ce transfert de
compétences vers les collectivités, le département en particulier. Mais déjà en 1983, pour
l’acte I de la décentralisation, il avait été choisi de confier au Conseil général la gestion de
l’action sociale. Avec la deuxième vague décentralisatrice, la collectivité est ainsi devenue
chef de file de l’action sociale et a ainsi pour mission de « définir et mettre en œuvre la
politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’Etat,
aux collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. [Elle] coordonne
les actions menées sur son territoire qui y concourent. [Elle] organise la participation des
33
personnes morales de droit public et privé. » . On assiste ainsi à une départementalisation
de l’action sociale, certains spécialistes parlant même de « l’avènement du département
34
providence » . Le RMI, et aujourd’hui le RSA constitue une des compétences clés de
l’action sociale départementale, et une mesure dont la gestion est particulièrement suivie
dans le département du Rhône, ce qui explique le choix de notre terrain.
En effet le Conseil général du Rhône s’est toujours montré très sensible aux questions
sociales et problématiques d’insertion. Ce vif intérêt doit beaucoup à Michel Mercier,
qui préside l’institution depuis 1990 et les prémices du RMI. Le Président de l’exécutif
local a ainsi connu toutes les phases d’évolution du dispositif, de la centralisation à la
décentralisation, puis aujourd’hui la mise en place du Revenu de Solidarité Active. Président
33
34
L. 121-1 du CASF.
LAFORE Robert, « la décentralisation de l’action sociale, l’irrésistible ascension du département providence », [En ligne]. Revue
française des affaires sociales, n° 4, 2004, p 19 et suiv. [page consultée le 19.10.2010] <http://www.cairn.info/revue-francaise-desaffaires-sociales-2004-4-page-17.htm#citation>
12
Introduction
du Conseil général mais aussi Sénateur – fonction qu’il a quittée pour prendre la tête du
35
Ministère de l’espace rural et de l’aménagement du territoire – il s’est montré très impliqué
dans la mise en œuvre du RMI, notamment à l’occasion de sa décentralisation. Son travail
36
législatif est ainsi marqué du sceau de nombreux amendements et de rapports à ce sujet
. Il occupa également au niveau national de nombreuses fonctions ayant attrait au domaine
37
social et de la décentralisation . Le département du Rhône fit ainsi figure de « modèle » et
fut souvent cité en exemple pour sa gestion du RMI. Un maillage territorial, des partenariats
clairs et une gestion centralisée, voici en quelques mots les clés d’une maîtrise réussie du
dispositif. Il m’apparut ainsi très intéressant d’observer si ces « recettes du succès », avaient
si ce n’est fonctionné, du moins été poursuivies pour la mise en œuvre du RSA. Le rôle du
Président Mercier est aussi – comme nous l’avons souligné - une des clés de la réussite du
RMI, analyser son action et implication dans le nouveau dispositif fut ainsi une des raisons
fondant le choix de notre terrain d’enquête. Le Rhône est en effet un terrain propice à la
recherche, puisque politiquement traversé de multiples jeux et tensions, économiquement
dynamique et géographiquement de taille intéressante pour tirer des enseignements à plus
grande échelle.
L’objet et l’objectif de cette étude sont ainsi d’analyser le rôle du département du Rhône
dans la mise en œuvre du RSA. En confiant la responsabilité entière du RMI puis du RSA
aux Conseils généraux, l’Etat souhaita optimiser la gestion du dispositif d’une part en jouant
sur la proximité du département et de la population et d’autre part en responsabilisant les
Conseils généraux désormais maîtres de l’allocation. Toutefois, l’Etat demeure présent en
fixant le cadre légal et réglementaire de la mesure d’aide sociale.
La question centrale de ce mémoire est donc de savoir si le pilotage du RSA peut
conduire à une réelle autonomisation des départements ou à les assimiler – comme certains
auteurs peuvent le penser - à des services déconcentrés de l’Etat par « l’instrumentation »
38
du dispositif ? L’institution départementale est devenue avec les actes décentralisateurs et
notamment la loi de décembre 2003 une importante productrice de politiques publiques en
particulier dans le domaine de l’insertion. L’objet principal de notre recherche repose ainsi
sur l’analyse de l’autonomisation du département qui s’avère réelle mais aussi largement
limitée par un ensemble de contraintes pesant sur la collectivité.
Notre problématique se fonde ainsi sur un questionnement autour de l’évolution d’un
39
modèle centre/périphérie
vers une forme de polycentrisme où le Conseil général du
Rhône et l’Etat seraient parvenus à une horizontalisation de leurs relations avec un retrait de
l’acteur étatique et une autonomisation de la collectivité. La question qui fonde notre travail
est celle des conditions et limites de l’autonomisation départementale à travers le dispositif
35
36
37
Depuis juin 2009.
Cf. Bibliographie.
Vice-président de l'observatoire de la décentralisation, membre de la commission des comptes de la Sécurité sociale,
membre du conseil de surveillance de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés jusqu’au 23 juin 2009 et du
comité national de l'organisation sanitaire et sociale (CNOSS).
38
AVENEL Cyprien, WARIN Phillipe « les conseils généraux dans la décentralisation du RMI », Pouvoirs locaux, n°75, IV,
2007, p 54-61.
39
Dichotomie utilisé notamment par GREMION Pierre, Le pouvoir périphérique, Bureaucrates et notables dans le système
politique français, Paris, Seuil, 1976, 477 p.
13
du RMI puis du RSA. Nos interrogations sont alors les suivantes : la décentralisation du
RMI puis la mise en place du RSA ont-il permis au Conseil général de s’autonomiser de
l’acteur étatique ? La dimension hiérarchique liant Etat et département a-t-elle complètement
disparu ? Le polycentrisme basé sur une coopération horizontale s’est-t-il substitué de façon
définitive au modèle centre-périphérie fondé sur des rapports verticaux ?
De cette problématique initiale découlent ainsi des questionnements connexes relatifs
notamment aux notions de territorialisation
40
et de gouvernance locale : à la lueur du
41
développement d’une gouvernance urbaine - tel que décrit par Le Galès notamment, y a-til une gouvernance départementale qui s’est mise en place à la faveur d’une gestion efficace
du RMI puis du RSA ? Les jeux d’acteurs, phénomènes de coordination, communication
et concertation qui ont pris place au niveau local sont ainsi des aspects que l’on souhaite
étudier. Les jeux politiques locaux sont largement analysés dans ce mémoire. Nous nous
interrogeons sur la réalité de ces liens, la coordination et coopération semblant se mêler
voire se heurter à des rapports de concurrence exacerbés entre des « associés-rivaux »
42
. Sont également liées à notre questionnement principal des problématiques en terme
d’efficacité, et d’action publique négociée – avec l’analyse notamment du poids du Nouveau
Management Public, de l’importance du lien élus/ territoire et du concept de « magistrature
sociale »
43
.
III. D’un modèle centre-périphérie à un polycentrisme
déséquilibré au profit de l’Etat
44
Contrairement à certains auteurs
, nous ne faisons pas l’hypothèse d’une
instrumentalisation du département du Rhône par l’Etat. Il existe en effet - au sein du Conseil
général - une véritable volonté et des faits attestant d’une certaine autonomisation. On
semble passer d’un Etat gestionnaire – avec la mise en place du RMI en 1988 – à un
département chef de file, pilote du RMI décentralisé et aujourd’hui du RSA. Ce mouvement
est le reflet d’une tendance de fond inhérente au processus de décentralisation initié au
début des années 1980. Concernant les notions de « chef de file » et « pilote », cellesci méritent éclaircissement : elles ne renvoient pas à un statut de leader seul et sans
limite, mais à un coordonnateur d’actions qui possède néanmoins le pouvoir de décision.
Le Conseil général – face à la complexité et les enjeux du dispositif – se doit en effet
de nouer des partenariats. Il ne dispose pas de toutes les compétences nécessaires à
40
DURAN Patrice, THOENIG Jean-Claude, « L’Etat et la gestion publique territoriale », Revue Française de Science Politique,
n°4, 1996, pp.580-623
41
LE GALES Pierre « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, vol. VL,
n° 1, 1995, pp. 57-95; GAUDIN Jean-Pierre, Pourquoi la gouvernance ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, 137 p pour connaitre
l’origine de la notion de gouvernance.
42
43
44
14
ème
MABILEAU Albert, le système local en France, Paris, Montchréstien, 2
ed., 1995, 157 p.
ASTIER Isabelle, RMI et souci d’insertion, Paris, Desclée, de Brouwer, 1997, 276 p.
AVENEL, WARIN, 2007, op. cit.
Introduction
la bonne gestion du dispositif. Il doit ainsi compter sur l’expertise et l’expérience d’autres
acteurs locaux. Ainsi nous faisons l’hypothèse que le département s’autonomise de l’Etat
en mettant en œuvre une véritable gouvernance locale, ingénierie locale de l’insertion et de
l’allocationautour de différents partenaires institutionnels – incluant l’Etat – associatifs voire
économiques. Une configuration polycentrique au profit du département se substituerait
ainsi au modèle centre-périphérie.
Toutefois le département se trouve enserré dans un certain nombre de contraintes au
premier rang desquelles la contrainte financière qui pèse très lourdement sur la collectivité
et qui l’oblige à se diriger vers une logique gestionnaire dictée par les préceptes du Nouveau
Management Public. L’autonomie vis-à-vis de l’Etat s’avère ainsi relative, la liberté de
gestion s’avère réduite par une tutelle financière qui ne dit pas son nom, mais également
par un cadre réglementaire et législatif étatique. Des jeux politiques locaux et rapports de
pouvoirs viennent aussi limiter les marges de manœuvre départementales.
On pourrait alors penser se situer dans une logique département contre Etat, la
collectivité semblant subir les décisions imposées d’en haut, voire être instrumentalisée par
l’acteur étatique. Mais là interviennent le poids politique et jeux d’influence, nous faisons
ainsi l’hypothèse que Michel Mercier – hier Sénateur, aujourd’hui Ministre – pèse dans les
relations Etat/département. Ainsi, nous pouvons penser que nous ne sommes peut-être
pas totalement dans un système de polycentrisme où l’Etat et le département font jeu égal,
la question financière et réglementaire continue à maintenir les départements dans une
situation de dépendance et ainsi à perpétuer le maintien d’un système centre/périphérie où
l’élu local cherche à obtenir auprès du pouvoir central des concessions pour son territoire
45
. Le maintien de cette dichotomie centre/périphérie peut également s’analyser en un
polycentrisme déséquilibré au profit de l’Etat qui détient les ressources stratégiques et
contraignantes.
Toutefois, à l’aune de la décentralisation – le président du Conseil général n’est pas
seulement un élu intercesseur, il est aussi décideur. Le département n’apparaît donc pas
instrumentalisé à travers la gestion du RMI puis du RSA. Malgré une autonomisation
limitée, et la persistance d’un modèle centre-périphérie ou le constat d’un polycentrisme
déséquilibré, le Conseil général se montre à la recherche de marges de manœuvre. Il
conserve ainsi des leviers d’actions en s’appuyant sur une configuration institutionnelle
historique, un tissu associatif dense et des acteurs de terrain aptes à utiliser et orienter des
ressources juridiques. Bien que limité dans son autonomie, le Conseil général active ainsi
un certain nombre de ressources afin de conserver une certaine latitude d’action. Mais la
clé de l’autonomisation totale, la solution face aux contraintes étatiques et politiques semble
nécessiter plus que l’activation de ressources particulières, elle réside dans l’association du
département à l’élaboration des normes législatives et réglementaires.
IV. Cheminement méthodologique
A. Matériau utilisé
45
Pour le lien entre élu et territoire : DOUILLET Anne-Cécile « Les élus et leurs territoires. Représentation et action publique
dans les dispositifs territorialisés de développement local », Sciences de la société, n°71, mai 2007, p. 67-88. De même de nombreuses
références durant l’Assemblée départementale du 26 Mars 2010 à la fonction de ministre et donc à son pouvoir d’influence.
15
Mon étude repose sur une méthode inductive, j’ai en effet choisi de privilégier dans un
premier temps le terrain. Toutefois, avant d’expérimenter entretiens et observations, j’ai
dû m’astreindre à des lectures primaires et fondamentales concernant le fonctionnement
technique du dispositif. Comme toute politique publique, les contours des politiques
d’insertion sont spécifiques et le droit de l’action et de l’aide sociale particulier. De plus, le
dispositif RMI, plus encore le RSA relèvent d’une certaine complexité dans leur mécanisme
et mise en œuvre. Employée en août 2009 à la Maison du Rhône de Meyzieu – unité
territoriale départementale déconcentrée – j’avais pu cependant prendre connaissance
d’un certain nombre de données relatives aux outils d’insertion en général et au RSA en
particulier.
Trois types de sources sont donc à la base de mon travail de recherche : sources
écrites, observation et entretiens. Concernant le matériel écrit, j’ai d’abord orienté mes
lectures vers des rapports et autres études publics afin de fixer dans mon esprit les
mécanismes sous-tendant le dispositif RSA, mais également RMI. Il est, en effet, à noter que
mon étude porte principalement sur la mise en œuvre du Revenu de Solidarité Active, mais
une connaissance et référence importante au dispositif antérieur s’avèrent incontournable
dans mon travail afin de saisir les enjeux et problématiques soulevés par la mise en place
du RSA. Parallèlement à cette lecture de rapports, compte-rendu et autres livres verts, j’ai
pris soin de me référer – afin d’avoir une vue d’ensemble – à des livres plus généraux
relatifs à l’aide et l’action sociale ainsi qu’à un certain nombre d’ouvrages et d’articles
couvrant les trois périodes-clés de notre étude : à savoir celle du RMI centralisé, décentralisé
et celle du RSA. Ouvrages et articles à propos du RMI sont foisonnants, mais il existe
encore peu de références liées au RSA. Des articles scientifiques ont été certes publiés,
mais ils ne peuvent conclure à des analyses définitives et correspondent souvent à des
descriptions ou comparaisons juridiques avec les dispositifs antérieurs. D’où mon choix de
fonder principalement mon travail de recherche sur des entretiens et observations.
J’ai ainsi réalisé dix-huit entretiens semi-directifs, souhaitant m’entretenir avec le plus
grand nombre d’acteurs possibles intervenant dans la mise en œuvre de ce dispositif. Ce
travail étant temporairement et quantitativement limité, j’ai fait le choix de ne pas effectuer
plus d’entretiens. En outre, ces dix-huit entretiens m’ont paru suffisants pour comprendre
et saisir les enjeux inhérents au sujet que je souhaitais traiter. Chacun des entretiens
effectués est le résultat d’un long processus à la fois de recherche de l’institution puis de
la personne pertinente. J’ai, en effet, d’abord identifié les acteurs clés de ce dispositif – le
46
travail réalisé par des étudiants de l’IEP sur le RMI décentralisé
m’a en cela beaucoup
aidé. Ensuite, par le biais d’organigramme ou de renseignements téléphoniques, j’ai pu
cibler les personnes en charge de ces missions. Au final, les personnes interviewées sont
donc, il me semble, les interlocuteurs pertinents et les plus à même d’apporter des réponses
précises à mes interrogations, et ce d’autant plus que parfois, certains entretiens sont le
fruit d’une recommandation d’un personne précédemment interviewée. En outre, j’ai pu
remarquer lors des entretiens que mes interlocuteurs citaient souvent des personnes que
j’avais ou j’allais rencontrer, signe que les interviews effectuées avaient été ou seraient
réalisées auprès des bonnes personnes. Le milieu d’enquête s’est donc caractérisé par
un degré élevé d’interconnaissance, une des trois conditions requises pour la conduite
d’une enquête sociologique selon les sociologues Stéphane Beaud et Florence Weber
46
ANTONIOTTI Laure, CAILLEREZ Adrien, PASDELOUP Clément, ROMAIN Judith, Enquête sur le RMI décentralisé dans le
Rhône : nouvelles compétences, nouveaux partenariats. Mémoire collectif. IEP de Lyon, 2007/2008, 156 p.
16
Introduction
47
. Ce type de dispositif fonctionne en effet, du moins dans le département du Rhône,
autour d’acteurs centraux qui se connaissent et travaillent régulièrement ensemble. C’est
cet ensemble d’acteurs que je me suis efforcée de contacter, j’ai ainsi pu rencontrer les
principales personnes intervenant, à différentes échelles et niveaux, dans le dispositif RMI
puis RSA.
Je me suis ainsi entretenue avec des représentants du Conseil général, pilote du
dispositif, à savoir le Directeur-adjoint de l’Insertion, le Vice-président chargé de l’insertion
ainsi qu’une responsable insertion dans une Maison Du Rhône (MDR). J’ai aussi rencontré
des travailleurs sociaux de terrain, tant au niveau des collectivités que des structures
associatives, en l’occurrence une responsable d’un Centre Communal d’Action Sociale
(CCAS), des assistants sociaux de MDR, de chargés d’insertion et directeurs d’associations
d’insertion. De plus sur le volet insertion et emploi, j’ai également rencontré la responsable
à Pôle emploi en charge de la mise en place du RSA et de la collaboration avec le
département, mais également des chargés de mission de la Région sur la formation
professionnelle. Quant au volet allocation du dispositif, je l’ai appréhendé grâce à un
entretien avec le Directeur des prestations de la Caisse d’Allocations Familiales (CAF)
de Lyon. Par ailleurs, une interview de la conseillère formation du Centre National de
la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) en charge des formations RSA des agents du
Conseil général m’a permis de mieux saisir l’aspect organisationnel. Enfin, la rencontre
avec deux conseillères générales de l’opposition, membres de la commission des affaires
sociales, fut l’occasion de saisir la dimension politique du dispositif.
Ce travail de terrain fut, je pense, très important puisque « grâce à l’immersion de
l’enquêteur dans le milieu enquêté, [il] restitue les visions d’en bas plus variées qu’on ne
le croit ; permet le croisement de divers points de vue sur l’objet, [et] éclaire la complexité
des pratiques, en révèle l’épaisseur »
48
Outre ces entretiens qui ont nourri principalement mon étude, j’ai également eu recours
à l’observation, notamment lorsque j’ai travaillé en août 2009 à la MDR de Meyzieu. J’ai
à cette occasion pu sentir et voir les problématiques qui se posaient sur le terrain. J’ai de
même pu percevoir l’état d’esprit et le climat politique entourant ce dispositif en assistant
à la séance publique de l’assemblée départementale le 26 mars dernier, sur conseil du
Directeur adjoint de l’insertion que j’avais rencontré la semaine précédente. Assister à cette
séance m’a permis d’orienter mon étude vers des problématiques plus politiques concernant
la mise en œuvre du RSA. J’ai en effet pu comprendre ou du moins entrevoir – aux prises
de paroles de chacun – les conceptions des différents acteurs en présence. C’est à partir
de ce moment là que j’ai décidé de prendre contact avec des élus.
Cette étude repose donc sur des sources diversifiées, mais elle ne fut pas exempte
de difficultés.
B. Obstacles rencontrés et surmontés...ou contournés
47
« Il faut enquêter sur un milieu d’interconnaissance (MAGET Marcel, Guide d’étude directe des comportements culturels,
« civilisations du sud », SAEP, 1953), il faut que vos enquêtés soient en relation les uns avec les autres et non pas choisis sur des
critères abstraits », in BEAUD, WEBER, 2003, op. cit, p 15. Les deux autres conditions sont citées plus loin : l’enquêteur se donner
les moyens d’une analyse réflexive de son travail, enquête de longue durée, in ibidem, p 294.
48
BEAUD, WEBER, 2003, op.cit, p 9/10.
17
Dans ma démarche d’enquête, j’ai effectivement dû affronter quelques difficultés, tant
d’ordre méthodologique que pratique. En effet, mes différents entretiens m’ont sans cesse
rappelé et ramené à la question du rapport à l’objet et à la nécessité d’une démarche
scientifique. J’ai toujours tenté de garder une certaine neutralité recommandée en sociologie
49
50
, même si cela s’est avéré difficile, l’entretien étant une interaction sociale . En effet,
« la situation d’enquête est tout sauf naturelle. Elle vous place dans une relation sociale à la
51
fois artificielle et inédite » . Mais pour beaucoup de personnes rencontrées, j’ai vraiment
ressenti l’entretien comme un échange. Les sociologues Stéphane Beaud et Florence
Weber affirment dans leur guide de l’enquête de terrain que « l’essentiel est de gagner la
52
confiance de l’enquêté » , je pense ainsi avoir réussi à le faire, d’une part en montrant un
intérêt certain pour le sujet et pour mon interlocuteur et d’autre part en faisant état de mes
entretiens passés ou à venir, qui semblaient me donner pour les interlocuteurs une certaine
légitimité. La problématique de l’imposition aux dominants
53
ne sait donc pas poser. Quant
54
à la l’enregistrement de l’entretien – question cruciale dans un travail de recherche
– ce
ne fut, de la même façon, pas une difficulté puisque sur les dix-huit personnes interviewées,
seule une a refusé. De même, alors qu’au début de ma série d’entretiens, je pouvais rester
trop attachée à ma grille, je m’en suis naturellement détachée au fur et à mesure et saisir
l’opportunité de ces rencontres pour tester certaines hypothèses.
Outre le volet méthodologique, l’aspect pratique de ma recherche m’a également
conduit à faire face à certaines difficultés. D’abord, la complexité du sujet reconnu par tous,
y compris les acteurs impliqués, m’a demandé un réel effort d’analyse et de compréhension
afin de saisir les ressorts de cette politique. On peut ainsi affirmer qu’à l’image d’un marché
économique, les coûts sont assez élevés « pour entrer » dans le dispositif, mais au fur
et à mesure de mes lectures et rencontres, j’ai acquis les informations nécessaires à la
compréhension des mécanismes et enjeux du dispositif. De plus, dans l’organisation de
mes entretiens, j’ai également rencontré quelques difficultés : j’ai d’abord essuyé plusieurs
refus de responsables d’unités territoriales du département qui souhaitaient que je rencontre
d’abord le service central. Ces réticences m’ont d’emblée fait comprendre la sensibilité, le
caractère polémique voire politique du dispositif. Le refus de communiquer de la ville de
Lyon sur la décision du CCAS de refuser d’instruire des dossiers RSA en est également
une illustration. A la lecture de ce travail, on comprendra que derrière la mise en œuvre du
RSA dans le département s’est nouée une situation conflictuelle entre la mairie de Lyon et
le Conseil général. Enfin dernier obstacle auquel j’ai été confrontée, c’est l’incapacité pour
certains interlocuteurs d’évoquer l’état du dispositif antérieur, en effet le RSA est l’héritier
du RMI, mesure instaurée en 1988. Il a ainsi été difficile de rencontrer des acteurs qui
49
« La construction d’un objet d’études passe par un ensemble de distanciations par rapport à soi et au choix initial du sujet de
recherche, mais aussi par rapport aux prénotions », in PAUGAM Serge (dir.), L’enquête sociologique, Paris, PUF, 2010, p 53.
50
51
52
53
« L’ethnographe est personnellement et fortement impliqué dans l’enquête », in BEAUD, WEBER, 2003, op. cit., p 16
Ibidem, p 99.
Ibidem, p 203
CHAMBOREDON Hélène, PAVIS Fabienne, SURDEZ Muriel, WILLEMEZ Laurent, « S’imposer aux imposants », Genèses, n°
16, juin 1994, p 114-132.
54
« il n’y a pas de bon entretien approfondi sans enregistrement, c’est une condition sine qua non », in BEAUD, WEBER, 2003,
op. cit., p 208.
18
Introduction
étaient déjà en place dans ce secteur dès le début des années 1990. C’est pourquoi j’ai plus
largement utilisé des sources écrites pour rédiger mes parties relatives au RMI centralisé.
Ma méthodologie d’enquête repose ainsi principalement sur la réalisation d’entretiens,
mais est également basée sur la lecture de sources écrites et l’observation. La
combinaison des ces trois sources m’apparaissait comme indispensable dans la mesure
55
où leur complémentarité a permis d’enrichir et d’affiner mon étude
. Des difficultés
méthodologiques et pratiques se sont posées, mais comme tout travail de recherche, elles
sont inhérentes à la démarche et permettent souvent d’orienter son esprit vers des horizons
nouveaux et problématiques renouvelées.
V. Plan
Dans un premier chapitre, nous observerons que la décentralisation du RMI – par la loi du 18
décembre 2003 – constitue une remise en question de l’architecture institutionnelle initiale.
A l’origine, le RMI apparaît, en effet, comme un dispositif centralisé aux mains de l’Etat.
L’acteur étatique maîtrise les leviers du financement et participe activement à l’insertion.
Les relations Etat/département sont ainsi largement teintées de verticalité. La prégnance
de ce modèle centre/périphérie conduit, toutefois, à l’échec du dispositif. A la faveur de
la décentralisation, cette configuration hiérarchisée semble ainsi s’effacer au profit d’un
certain polycentrisme et d’une horizontalisation des relations Etat-département symbolisée
par la mise en place d’une gouvernance territoriale. En effet, la départementalisation du
RMI confère au Conseil général le statut de « chef de file » d’une politique sociale qui
se veut partenariale. L’Etat, simple partenaire, est désormais en retrait. Le département
s’autonomise. Le Conseil général du Rhône - dont la gestion se révèle efficace – organise
le dispositif autour de partenaires historiques et d’une direction unique. Décideur en dernier
ressort, il offre la vision d’un polycentrisme quelque peu déséquilibré à son profit. Avec la
mise en œuvre du RSA, la continuité prévaut, même si un certain nombre de difficultés
semble, pour l’instant, limiter la pleine efficacité du dispositif.
Toutefois à l’analyse et à la lueur des entretiens effectués, le second chapitre dévoilera
que le département n’a pas les moyens d’une pleine autonomie. Celle-ci s’avère limitée par
un certain nombre de contraintes au premier rang desquelles la contrainte financière. En
effet, le cadre financier mais également législatif et réglementaire – fixé par l’Etat – obère
sérieusement les marges de manœuvre du département. De même, des jeux et rapports
de forces politiques locaux gênent le Conseil général dans ses velléités d’autonomie.
Ces contraintes font ainsi ressurgir le modèle centre-périphérie qui ne serait pas alors
complètement dépassé. La décentralisation serait donc « un masque égalitaire séduisant »
« déguis[ant] une réalité plus hiérarchisée »
55
56
. Le polycentrisme constaté est déséquilibré
Sur l’importance d’utiliser des sources différenciées : WELLER Jean Marc, « le mensonge d’Ernest Cigare. Problèmes
épistémologiques et méthodologiques à propos de l’identité », Sociologie du travail, 36(1), 1994, pp. 25-42. Et DODIER Nicolas,
« Annexe 1 : une enquête sur différentes arènes» et « Annexe 2 : une expérience de lecture », in Leçons politiques de l’épidémie
du sida, Paris, Editions de l’EHESS, 2003, 359 p. BEAUD et WEBER affirment aussi qu’ « il faut faire feu de tout bois à condition de
toujours se rappeler comment telle ou telle « donnée » a été fabriquée », 2003, op.cit, p 299.
56
LE GALÈS Pierre, THATCHER Mark, Les Réseaux de politique publique : débat autour des policy networks, Paris,
L’Harmattan, 1995, p 227.
19
au profit de l’Etat. La dimension hiérarchique prévalant entre Etat et département réapparaît
en filigrane. De même, les rapports de concurrence entre collectivités atténuent le constat
57
d’une substitution de la séparation par la collaboration
. Ainsi face à cet ensemble
de contraintes, le Conseil général est à la recherche de marges de manœuvre à la
croisée de l’impératif d’efficacité et de la nécessité d’humanité. Toutefois, les ressources
mobilisées ne permettent pas au département de recouvrir l’autonomie recherchée, la clé
de l’autonomisation totale résidant dans l’association du Conseil général à l’élaboration du
cadre légal.
57
D’après MENY Yves, SUREL Yves, Politique comparée – les démocraties, Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne,
Italie, Paris, Montchréstien, Domat politique, 2004, p 452 : « la coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la
séparation et à la hiérarchie formelle ».
20
Chapitre 1 : D’un Etat gestionnaire à un département « chef de file » d’une ingénierie locale, ou
l’autonomisation du département
Chapitre 1 : D’un Etat gestionnaire à
un département « chef de file » d’une
ingénierie locale, ou l’autonomisation du
département
La décentralisation du RMI par la loi du 18 décembre 2003 – conservée pour le RSA en
2009 - a renforcé les compétences du département au détriment de l’Etat en lui confiant la
responsabilité entière du dispositif. Alors qu’à l’origine le RMI était en partie centralisé aux
mains de l’Etat, il est décidé en 2003 – au vu des insuffisances et imperfections du pilotage
de l’insertion – de décentraliser aux Conseils généraux les deux volets du RMI, allocation et
insertion. A partir de ce moment là, le département s’est imposé comme un « chef de file », à
la tête d’une véritable ingénierie locale de l’insertion et de l’allocation. La gouvernance locale
semble donc s’être substituée au gouvernement étatique, le département apparaissant
autonome du pouvoir central. L’Etat devient un simple partenaire. La décentralisation du RMI
58
semble ainsi attester du passage d’un modèle centre/périphérie
à une horizontalisation
des relations, même si des tentatives de territorialisation et transversalité avaient été mises
en place. A partir de 2004, l’échelon local semble totalement outrepasser sa position
de subalterne. Alors qu’elles avaient connu des prémices d’existence avant 2004, « la
coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la séparation et à la hiérarchie
59
formelle » . Cette autonomie laissée aux départements dans le cadre du RMI, s’inscrit
dans le contexte plus large de l’acte II de la décentralisation constitutionnalisant le principe
de libre administration et consacrant le pouvoir et l’importance des collectivités locales.
D’un RMI centralisé en partie aux mains de l’Etat, le législateur transfère le dispositif
au département et lui permet ainsi de s’autonomiser de l’acteur étatique par la mise en
place d’une gouvernance territoriale autour d’un certain nombre de partenaires. Cette
configuration institutionnelle est préservée avec l’instauration du RSA, le Conseil général
ayant fait le choix de la continuité. Toutefois le nouveau dispositif n’est pas sans poser
quelques difficultés d’application.
Section 1 : Un RMI centralisé en partie aux mains de
l’Etat
A contre-courant des évolutions précédant la mise en place du RMI en 1988, il est
décidé de confier la responsabilité du RMI, du moins dans son volet financement, à
58
59
Dichotomie utilisée notamment par GREMION, 1976, op cit.
MENY Yves, SUREL 2004, op. cit, p 452.
21
l’Etat. L’architecture institutionnelle apparaît ainsi comme déséquilibrée au profit de l’acteur
étatique, offrant l’image d’un modèle centre-périphérie toutefois atténué d’une part, au
niveau national, par les prémices de transversalité et territorialisation qui sont observés
dès 1988, et d’autre part, au niveau du département du Rhône, grâce à la mobilisation du
Conseil général. Il n’en demeure pas moins que l’organisation du RMI telle que prévue par le
60
législateur en 1988 est une « une entorse à l’esprit des lois de décentralisation » . De fait,
elle ne pouvait n’être source que d’échecs comme l’affirmait Pierre Louvot dans le rapport
législatif annexé à la loi instituant le RMI : « il n’est en effet pas concevable qu’un système
de lutte contre la pauvreté-précarité puisse être parfaitement efficace et perdurer dans le
temps s’il se fonde sur des principes et des mécanismes qui sont aussi directement opposés
à tout ce qui constitue l’action sociale dans ce pays depuis 1983 ». Ainsi cet avertissement
s’avérera, malheureusement, réalisation. La faillite du RMI sur le « I » de l’insertion obligea,
en effet, le législateur à réagir. C’est ce qu’il fera en 2003 avec la loi de décentralisation du
dispositif, et la dévolution de l’entière responsabilité du RMI aux départements.
1 : Une architecture déséquilibrée au profit de l’Etat
L’architecture institutionnelle offre la vision d’un Etat dominant. En effet, ce dernier supervise
le volet allocation et insertion du dispositif tant au niveau horizontal que vertical par
l’intermédiaire d’un organe spécial, la Délégation Interministérielle au Revenu Minimum
d’Insertion (DIRMI) placée auprès du Premier Ministre. De plus, il intervient sur les deux
volets par le biais des services concentrés et déconcentrés de l’Etat symbolisés par la figure
du préfet. Le choix est effectivement fait d’un financement étatique, et d’une gestion de
l’insertion co-pilotée par l’Etat autour d’instruments de planification.
Une institution surplombante, la Délégation Interministérielle au RMI
61
La Délégation Interministérielle au RMI – instituée par un décret du 7 décembre 1988
constitue la première pièce du dispositif RMI. Cet organe – dont « la création était fondée
sur l'incapacité supposée de la direction de l’action sociale à prendre en charge directement
62
cet important projet »
, est placé auprès du Premier Ministre. Le délégué – à la tête
de ladite délégation – « est chargé de suivre l’application de la loi relative au Revenu
63
Minimum d’Insertion » . A titre principal, il coordonne – au niveau horizontal – l’action des
différents ministères, et – dans le sens vertical – l’action des collectivités locales et acteurs
de terrain « en contribuant à l’animation des politiques d’insertion engagées dans chaque
60
SEILLIER Bernard, Rapport n° 161 (2005-2006) fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi portant
décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité [en ligne], janvier 2006, p 11 [page
consultée le 20.03.2010] <
61
Décret
d’insertion
[en
n°88-1106
ligne]
http://www.senat.fr/rap/l02-304-1/l02-304-11.pdf >
du
[page
7
décembre
consultée
1988
le
instituant
1.11.2009]
une
délégation
<
interministérielle
au
revenu
minimum
http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?
numJO=0&dateJO=19881208&numTexte=&pageDebut=15375&pageFin= >
62
COUR DES COMPTES, Rapport public annuel, [en ligne] 2001, p 11 [page consultée le 07.11.2009]
CC/documents/RPA/Rpa2001Observations2.pdf
63
22
Article du 2 du Décret n°88-1106 du 7 décembre 1988.
http://www.ccomptes.fr/fr/
département »
64
. En outre, il doit aussi « veiller à l'efficacité des procédures d'attribution
65
et de versement de l'allocation » , initier des propositions ou études qu’il juge nécessaire
et articuler le dispositif avec les systèmes d’aide et de protection sociale.
Cette délégation inaugure dans le domaine social la coordination interministérielle et
l’administration de mission déjà largement utilisée par ailleurs. Alors que dans le secteur de
l’aide et de l’action sociale, la pratique était celle de la sédimentation et de la sectorialité, le
RMI ouvre une nouvelle ère en prônant les préceptes de la globalité et de la transversalité.
La DIRMI – selon Robert Lafore – « loin de se substituer aux diverses administrations
potentiellement touchées par le RMI, vient au contraire précéder et surplomber leur action
pour obtenir une unité d’action ».
66
Cette nouvelle structure symbolise ainsi en quelque
67
sorte le « pari du décloisonnement »
sur lequel est fondé le dispositif RMI en 1988. En
effet, dès l’origine, le législateur a souhaité, ou tout du moins essayé, de baser le RMI sur une
logique de transversalité – qui s’avère ici étatique. Toutefois, les espoirs placés dans la mise
en place de cette délégation furent quelque peu déçus. En effet comme le pointe le rapport
de la Cour des comptes de 2001 sur l’insertion des bénéficiaires du RMI « le caractère
68
interministériel de la délégation a rencontré d’emblée des limites » . Des problèmes de
moyens et de légitimité politique ont suffi à affaiblir l’action d’une délégation qui a finalement
fusionnée en juillet 2000 avec la Direction de l’action sociale.
Malgré cette fusion, l’Etat demeure jusqu’en 2003 le pilote du dispositif grâce – au
niveau central - à la Direction de l’action sociale et à l’échelle locale aux Directions
Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales et surtout à la figure du préfet. L’Etat a
ainsi la charge du financement du dispositif et participe à la gestion de l’insertion.
Un financement par l’Etat
er
La loi du 1 décembre 1988 donne compétence à l’Etat en matière de gestion de l’allocation
69
. Les principes d’uniformité et d’égalité de traitement – chers à la République française
unie et unitaire – ont ainsi prévalu lors de la rédaction de la loi. En effet, comme souligné
dans le Rapport Seillier, le RMI correspond à une « prestation de solidarité nationale
70
constituant un droit objectif pour son bénéficiaire » . Ainsi chacun doit pouvoir prétendre
à des conditions de traitement égalitaires, d’où la compétence étatique qui unifie le montant
et les conditions d’attribution. Le financement par l’Etat permet donc au RMI « d’ échapper
aux contingences locales et établit une égalité dans l’ensemble du pays ».
64
65
Idem
Idem
66
67
68
69
71
LAFORE, 1989, op. cit., p 577
Idem
COUR DES COMPTES, 2001, op.cit , p 12.
Article 5 de la loi n°88-1088 du 1 décembre 1988 relative au Revenu Minimum d’Insertion : « Le financement de l’allocation
est à la charge de l’Etat »
70
71
SEILLIER Bernard, janvier 2006, op.cit, p 54.
FRAGONARD Bertrand, « Le Revenu Minimum d’Insertion, une grande ambition », Droit social n°7/8, juillet-août 1989, p.573.
23
Par ailleurs, les incertitudes entourant la montée en charge financière d’un dispositif
d'un type nouveau ont conduit les législateurs à acter dans le sens d’un financement
étatique, l’Etat apparaissant comme le plus apte à gérer les difficultés de mise en œuvre.
Ainsi l’Etat finance et la gestion du paiement de la prestation est assurée par la Caisse
d’Allocations Familiales (CAF) ou la caisse de la Mutualité Sociale Agricole (MSA).
Le choix de la compétence étatique en matière de financement a donc été fait en
1988, mais il n’allait pas de soi pour nombre d’observateurs. Certains ont en effet considéré
cette gestion de l’allocation – dans le contexte décentralisateur des années 1980, comme
participant d’une « recentralisation du social »
la charge financière de prestations nouvelles.
72
dans la mesure où l’Etat intervient pour
L’Etat non seulement présent dans la partie financement l’est aussi pour le volet
insertion, où il co-gère avec le département la politique d’insertion des bénéficiaires du RMI,
et ce autour d’outils et d’instruments visant à organiser et planifier les actions mises en
œuvre.
L’insertion : une cogestion Etat/Département autour d’instruments de
planification
Le volet insertion du RMI se veut le symbole des tentatives de desectorialisation et de
territorialisation des politiques sociales, dont nous avions parlé en abordant la Délégation
Interministérielle au RMI. Ainsi le département est associé à la politique d’insertion. Toutefois
cette collaboration ne rime pas avec décentralisation, mais est synonyme de cogestion.
Il est, en effet, décidé en 1988 de ne pas décentraliser le RMI, mais de partager les
er
missions du volet insertion entre le département et l’Etat. Selon l'article 34 de la loi du 1
décembre 1988 modifiée, « le représentant de l'Etat dans le département et le président
du Conseil général conduisent ensemble et contractuellement l'action d'insertion sociale et
professionnelle des bénéficiaires du RMI ».
Toutefois, à l’analyse et au vue de la mise en œuvre pratique – du moins au début – ce
73
co-pilotage s’est révélé prendre la forme d’une « cogestion imposée » comme le souligne
le rapport d’évaluation du RMI en 1992. Nous reviendrons sur cet aspect prépondérant pour
notre analyse dans la partie suivante.
Ainsi le volet insertion – reposant sur le co-pilotage Etat/département – se caractérise
74
par la mise en place d’un certain nombre de « structures ad hoc »
visant à rendre
opérationnel le partenariat local autour de l’insertion. L’objectif – réalisé partiellement
dans un premier temps – est bien de construire une politique et de gérer des actions
autour d’instruments tels que définis par Pierre Lascoumes et Patick Le Galès, à
savoir « un dispositif à la fois technique et social [soutenu par une conception de la
régulation] qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et
ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur »
72
BORGETTO Michel. « VIII. Les transferts de compétences en matière d'aide et d’action sociales : entre changement et
continuité », Annuaire des collectivités locales. Tome 24, 2004. Réforme de la décentralisation, réforme de l'État. Régions et villes en
Europe, p109 : le financement de la couverture de base prévue par la loi du 27 juillet 1999 instituant la CMU participe de ce mouvement
73
74
24
VANLERENBERGHE
Pierre, 1992, op. cit , p344.
LAFORE, 1989, op. cit., p 578,
75
. La première instance est le Conseil Départemental de l’Insertion (CDI), structure de
coopération réunissant représentants de l’Etat et d’établissements publics de l’Etat, de la
région, du département et des communes, des institutions - organismes ou associations
intervenant dans le domaine économique - ainsi que des représentants des Commissions
Locales d’Insertion (CLI). Les CLI regroupent les acteurs précités et sont chargées du
renouvellement et de la validation des contrats d’insertion. A noter que les CLI sont à la
76
fois des instances et les découpages géographiques du département
. Le CDI devait
ainsi définir et mettre en œuvre un Programme Départemental d’Insertion (PDI), adopté
par le Préfet et le Président du Conseil général. Ce programme devait correspondre à un
instrument de planification, qui avait pour objet le recensement des moyens disponibles, la
création ainsi que l’harmonisation des actions conduites par les acteurs publics et privés.
Le PDI était complété à une échelle territoriale inférieure par des Programmes locaux
d’insertion (PLI) – élaborés par les CLI - qui constituent, de la même façon, des instruments
de définition des orientations d’insertion et de recensement des moyens correspondants.
Les PLI sont ensuite transmis au CDI.
Ainsi « comme pour l’ensemble des politiques publiques, la politique sociale n’échappe
pas à la volonté de contrôler les évolutions en tentant de les prévoir et de leur répondre
par une rationalisation des interventions et des moyens. Ceci se traduit par la multiplication
des instruments de planification et de programmation qui constituent une sorte de « droit
prospectif » ».
77
Le dispositif RMI en est l’illustration.
La politique d’insertion organisée autour d’outils et d’instruments se jouait ainsi – sur le
territoire étudié – non seulement entre le Conseil général du Rhône et l’Etat, mais également
entre ledit département et la ville de Lyon. En effet jusqu’en 2003, le département avait
délégué contractuellement à la ville de Lyon la gestion du PLI applicable sur son territoire
78
79
. Source de « complication »
, puisque aboutissant à des politiques complètement
différentes sur le même département, la convention arrivant à échéance en 2003 n’a pas
été renouvelée.
L’architecture institutionnelle décrite apparaît donc comme déséquilibrée au profit de
l’Etat. Géré d’en haut par une délégation qui se veut interministérielle, le dispositif est financé
par l’Etat et cogéré par ce dernier et le Conseil général. Cette configuration – souhaitée
par le législateur en 1988 – s’avère en réalité à contre-courant des lois de décentralisation
votées quelques années plus tôt.
2 : L’échec d’une pratique en contradiction avec « l’esprit des lois de
75
76
77
78
80
LASCOUMES, LE GALES (dir), 2004, op. cit, p 13
Cf. Annexe 4 : découpage territorial du Rhône en CLI
BORGETTO Michel, LAFORE Robert, Droit de l’aide et de l’action sociale, 7
ème
édition, Paris, Montchréstien, 2009, p 188.
LONG Martine, RIHAL Hervé (dir.). La décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion. Paris, la documentation française,
2007, p 131 ;
79
80
Entretien M. De Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion au Conseil général du Rhône.
VANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p342
25
Bien que la co-responsabilité définie dans la loi du département en matière d’insertion puisse
être interprétée comme participant du processus de décentralisation de l’action sociale
er
engagé depuis le 1 janvier 1984, il n’en demeure pas moins que le RMI contredit aussi
largement « l’esprit des lois de décentralisation » comme le souligne notamment le rapport
d’évaluation du RMI en 1992. En effet l’architecture institutionnelle du dispositif apparaît à
contre-courant des lois décentralisatrices initiées quelques années plus tôt, ce qui conduit
au constat de la contrainte du département et de l’inefficacité du pilotage local de l’insertion.
Toutefois, ce bilan peut être nuancé quant à la situation du département du Rhône.
Une organisation institutionnelle à contre-courant des lois décentralisatrices
En 1982/1983, la France connaît sa première vague de décentralisation : les lois Defferre
n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements
et des régions et du 7 et 22 juillet 1983 relative à la répartition des compétences entre
les communes, les départements, les régions et l’Etat par « bloc » fondent l’acte I de la
décentralisation, qui touche en premier lieu le domaine social. C’est en effet dans le secteur
de l’aide et de l’action sociale que la décentralisation est la plus poussée dès 1983 par la loi
n° 83-663 du 22 juillet qui attribue la compétence de droit commun de l’aide sociale légale
81
et de prévention sanitaire au département.
Ainsi cinq années après ces lois décentralisatrices, la décision du législateur de confier
le financement du dispositif à l’Etat apparaît être une « entorse à l’esprit des lois de
82
, comme l’a pointé le rapport législatif relatif à la loi concernant la
décentralisation du RMI. Ce rapport fait lui-même référence à celui rédigé à l’occasion de
la loi de 1988 par le sénateur Pierre Louvot qui regrettait ainsi qu’ « aucun transfert [ne soit]
prévu de l’Etat aux départements après une période d’expérimentation, en violation absolue
des efforts de décentralisation engagées depuis maintenant 5 ans »
83
.
De même, le rapport d’évaluation du RMI en 1992, tout en soulignant une certaine
continuité avec les lois de décentralisation, note aussi et surtout une rupture :
« Le RMI a aussi contredit l'esprit des lois de décentralisation en pratiquant d'abord une
certaine inversion des compétences : l'État verse une allocation qui n'est pas étrangère à
l'aide sociale, et le département est invité à intervenir dans le soutien insertion - qui passe
surtout par l'emploi, compétence revenant à l’État. Surtout, il est en contradiction avec la
théorie des « blocs de compétences » en mettant en œuvre une compétence cogérée,
l’insertion, dans laquelle l'État est un partenaire « obligé » du Conseil général, alors que
l'objectif d'autonomie des différentes collectivités - avec son corollaire : qui décide paie était essentiel dans les lois de décentralisation. »
81
84
Par aide sociale légale, nous entendons l’ensemble des prestations obligatoires qui correspondent à une dépense obligatoire pour
la collectivité et à des prestations en nature qui – selon l’article L 111-1 du CASF- constituent un droit pour toute personne se trouvant
dans les conditions légales d’attribution.
82
83
SEILLIER, janvier 2006, op. cit. p 11
LOUVOT Pierre, Rapport n° 57 (1988 – 1989) au nom de la commission des Affaires sociales sur la loi n°88-1088 relative
au RMI, octobre 1988, [extraits] in JOURNAUX OFFICIELS, Décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion et création du revenu
minimum d’activité, Paris, Direction des Journaux officiels, 2004, p 65.
84
26
VANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p342
Ainsi la configuration choisie – à contre-courant des lois de décentralisation du début
des années 1980 et donc de l’ère du temps institutionnel – débouche comme certains
l’avaient prédit sur un échec. Le département s’avère, en effet, contraint, il en résulte un
pilotage local inefficace.
Un département contraint, un pilotage local inefficace
On a pu parler de « cogestion imposée » en tout cas au début dans la mesure où le
RMI a obligé les conseils généraux à un certain niveau de dépenses sans la possibilité
de pouvoir négocier autre que sur des modalités techniques d’application de la mesure
85
. Les dépenses départementales d’insertion se sont en effet révélées être contraintes
puisque devait être inscrite obligatoirement au budget dédites collectivités une ligne de
crédits dédiés à l’insertion correspondant à 20%, puis 17% - avec la mise en place de la
86
Couverture Maladie Universelle (CMU)
- de la somme versée au titre de l’allocation
RMI sur leur territoire au cours de l’exercice précédent. Il y avait, de plus, un manque de
87
souplesse dans l’utilisation des crédits . Cette obligation financière fut justifiée à l’époque
par les économies importantes réalisées par les départements au titre des allocations
mensuelles à l’Enfance et des compléments locaux de ressources. A ces crédits d’insertion,
les départements se devaient également de couvrir financièrement l’assurance personnelle
des bénéficiaires du RMI. Le département du Rhône a montré dès l’origine une volonté
certaine dans le domaine de l’insertion puisque son taux d’utilisation des crédits d’insertion
par rapport à la règle des 20% était de 96, 1% en 1990.
88
Le département était donc contraint dans ses dépenses mais également plus largement
dans ses modalités d’action, d’où un copilotage inefficace. Ce constat a été dressé par de
nombreux observateurs, tant par la Cour des Comptes dans son rapport de 2001 que par
l’IGAS dans son rapport de 2006 :
« Le RMI souffre (...) d'un défaut de pilotage local. Ceci est souvent masqué
par une bonne collaboration technique entre les chargés de mission du RMI
relevant de l'Etat et ceux du département. (...) Le dispositif peut ainsi fonctionner
correctement dans ses aspects quotidiens. Pour autant, le RMI ne bénéficie pas
d'un pilotage local dégageant des orientations prioritaires lisibles, au service
d'objectifs précis. »
De même la mission commune d’information sur la décentralisation en 2000
pointait
que « le département est trop souvent placé dans la situation paradoxale d'être impliqué au
cœur des difficultés de l'insertion sur le terrain, tout en ayant des moyens et les prérogatives
85
86
Rapport de synthèse TEN sur les études Mire/plan urbain, p 86, in
VANLERENBERGHE
, 1992, op. cit., p344.
Cette réduction du pourcentage est due à la suppression de l’aide médicale par la loi créant la CMU. 17 % en métropole et 16,25 %
dans les départements d’outre-mer. Cf. article 38 de la loi de 1988, modifié par la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture
maladie universelle
87
88
SEILLIER, janvier 2006, op. cit. p 106.
Cf. tableau national par départements sur le taux d’utilisation des crédits d’insertion par rapport à la règle des 20% en 1990, in
VANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p 390.
27
89
trop réduits pour jouer un rôle véritablement efficace. »
. Le Conseil général
apparaît ainsi comme dépourvu de moyens lui permettant de mettre en œuvre une politique
d’insertion efficace. L’Etat reste maître de politiques clés telles la formation professionnelle,
la politique de l'emploi ou la politique du logement social. Le Vice-Président De Lavernée
dresse un constat similaire :
« J’ai l’impression d’avoir antérieurement quelque chose de très touffue qui
correspondait à une montée en charge des bénéficiaires du RMI. J’ai le sentiment
qu’on avait un dispositif, je ne dirais pas sans pilotage, ça serait très excessif
mais sans moyen de supervision, sans vision claire de ce qui se passait, car ceux
qui payaient n’étaient pas ceux qui inséraient et vis-versa. Finalement, le public
concerné n’était pas bien connu ni des uns ni des autres. »
90
De plus, comme le souligne la Cour des comptes
ou encore le rapport Seillier les
structures ad hoc se sont révélés défaillantes. En effet les Conseils Départementaux
d’Insertion ont été handicapés par un effectif pléthorique, les Commissions Locales
d’Insertion cantonnées à un rôle de validation pure des contrats, et les contrats d’insertion
restés trop souvent des documents formels. Le taux de contractualisation est, en métropole,
91
de 42% en juin 2002 . Quant au Programme Départemental d’Insertion, qui se voulait un
outil de planification stratégique, il s’est révélé – y compris dans le département du Rhône
– un document « plus quantitatif et disparate ». « C’était moins formalisé [qu’aujourd’hui],
on n’était pas capable de faire un rapport de 15 pages au Conseil général qui donnait
aux conseillers généraux l’action du Conseil général sur l’ensemble du département car on
n’avait pas toutes les pièces du puzzle (…), on avait du mal à trouver une cohérence dans
la politique départementale » reconnaît le Vice-Président en charge de l’insertion.
Un pilotage contraint et inefficace est un constat qui peut, toutefois, être nuancé pour
le département du Rhône.
Un constat à nuancer dans le département
L’échec du RMI centralisé est effectivement quelque peu à relativiser dans le département
du Rhône. En effet, notre terrain d’enquête a révélé à l’analyse certaines particularités
qui rendent le bilan final plus contrasté. En effet le poids des associations, l’amorce de la
territorialisation, ainsi que l’état des relations avec Pôle emploi et la préfecture ont permis
d’atténuer les effets négatifs constatés par ailleurs.
Dominique Martin, directrice de l’Association de Développement Local (ADL) - structure
d’insertion existant depuis plus de 25 ans - affirmait dans l’entretien réalisé qu’ « ADL a
commencé dès 89 dans des actions d’engagement » et qu’elle « et d’autres associations
ont été forces de proposition » : « on rentrait dans une formule que le Conseil général ne
connaissait pas et il a été intéressé par la posture des acteurs de terrain qui lui ont fait
89
MERCIER Michel, Rapport d’information du Sénat n° 447 (1999 - 2000), Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité,
faitau nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de
nature à faciliter l'exercice des compétences locales, [en ligne] juin 2000, 276 p. [page consultée le 14.05.2009] <http://www.senat.fr/
rap/r99-447-2/r99-447-21.pdf>
90
91
COUR DES COMPTES, 2001, op. cit, pp. 17-25.
ODAS, quel acte II pour le RMI ?, [En ligne], février 2003, p 8. page consultée le 18.03.2010] < http://www.odas.net/IMG/
pdf/200302_QuelacteIIpourleRMI2003.pdf>
28
des propositions. Cette période de 15 ans a été une période d’expérimentation sociale, de
construction de partenariat avec le Conseil général ».
« Ce maillage du territoire avec des associations d’insertion » dès l’origine du dispositif
constitue un « acquis opportun » selon le Vice-président De Lavernée, qui voit dans la
territorialisation des services un deuxième point important, faisant du Rhône un territoire
particulier : « la territorialisation des services est un acquis des années 80 qui s’est mis
en place entre 85 et 95 qui n’était pas fait pour le RMI mais destiné à déployer la politique
départementale sous toutes ses facettes et ça s’est trouvé être un chausse-pied formidable
pour l’insertion ». Ainsi l’organisation du RMI dans le département repose dès l’origine sur
un découpage du territoire en CLI (Commission Locales d’Insertion). D’abord au nombre de
15 – puis de 16 - ces CLI, délimitées par les frontières cantonales, constituent des territoires
d’application du dispositif autour d’acteurs clairement identifiés et identifiables
92
.
De plus, depuis 1994, le Conseil général du Rhône co-finançait des postes de
93
conseillers ANPE qui s’occupaient exclusivement de bénéficiaires RMI
. En outre, de
« bons partenariats avec l’Etat » évoqués par Mme Vottero – présidente de la CLI de
Saint-Fons depuis 1995 – ont permis d’atténuer les difficultés posées par la configuration
institutionnelle telle qu’organisée par la loi de 1988.
Cependant, malgré ces nuances spécifiques au département du Rhône, il n’en demeure
pas moins que le RMI centralisé s’est avéré être un échec. A contre-courant des lois de
décentralisation, le département se trouvait contraint, enserré par la gestion étatique. Le
pilotage du dispositif s’est ainsi avéré inefficace.
Face à cet échec, cette défaillance sur le pilotage de l’action d’insertion, les
préconisations du rapport Louvot en 1988 s’imposent avec une acuité particulière au début
des années 2000. En effet, le sénateur exprimait dès la mise en œuvre du RMI ses
préoccupations quant à l’efficacité de l’organisation institutionnelle et ses recommandations
quant à la nécessité de donner plus de poids aux départements : « il faut dès à présent
envisager le moment où, l'expérience faite et les imperfections constatées en voie d'être
corrigées, un mouvement de décentralisation interviendra comme cela s'est déjà passé pour
la quasi-totalité des autres formes d'actions sociales. »
94
C’est ainsi que le législateur en 2003 « a commencé à redessiner le partage des
95
compétences en matière d’action sociale »
. Le mouvement de recentralisation du
social symbolisé par le RMI, s’inverse avec la loi du 18 décembre 2003 et la décision de
96
décentraliser entièrement le dispositif . Cette départementalisation s’impose ainsi comme
la réponse à l’échec du RMI centralisé et comme une opportunité pour les départements,
le Conseil général du Rhône en l’occurrence, de mettre en œuvre une gouvernance locale
efficace autour d’un maillage partenarial solide.
92
93
94
95
96
Cf. Annexe 4 : découpage territorial du Rhône en CLI.
Entretien Mme Couratin, chargée de mission à Pôle emploi.
LOUVOT, 1988, op. cit, p 65.
LAFORE , 2004, op. cit,, p 3.
BORGETTO, 2004, op. cit., p 110.
29
Section 2 : La décentralisation du RMI ou la mise en
place d’une gouvernance territoriale efficace, une
réponse à l’échec du RMI centralisé
La décentralisation du RMI, décidée par la loi du 18 décembre 2003, conduit à confier
aux départements l’entière responsabilité du dispositif. Ce choix politique se justifie
notamment par l’échec du RMI centralisé et de son volet insertion. Le département tend
ainsi à s’autonomiser de l’Etat qui lui délègue entièrement la gestion du RMI. Désormais
responsable de l’allocation, le département saisit l’occasion de la décentralisation pour
consolider les partenariats existants et prendre la tête d’une véritable « ingénierie locale de
97
l’insertion » et de l’allocation. Efficacité et responsabilité vont de paire. Le Rhône est ainsi
le théâtre de la mise en place d’une gouvernance territoriale efficace.
Le Conseil général s’impose comme le pilote, le « chef de file » du dispositif RMI comme
98
99
il l’est au niveau de l’action sociale en général . Cette position de « chef de file » que
Robert Lafore explicite dans son article La décentralisation de l’action sociale. L’irrésistible
ascension du « département providence » à propos de la compétence sociale dans son
ensemble s’applique également au seul dispositif RMI/RSA. Le département apparaît ainsi
comme « proche du « chef d’orchestre », forme de « primus inter pares » qui met en
100
ordre et en musique l’action d’un ensemble d’opérateurs »
. Ce concept de «
chef de file » renvoie pour l’auteur précité plus « à une régulation davantage qu’à une
101
réglementation, à une gouvernance et non à un gouvernement (Timsit, 2004) »
attestant
d’un passage de l’administration au management public se traduisant par la substitution
d’un pouvoir décisionnel diffus à un pouvoir concentré, des logiques partenariales adossées
à la négociation comme moyen d’action à des logiques d’intégration verticale. Nous verrons
que ces caractéristiques se retrouvent dans notre étude, toutefois le Conseil général du
Rhône demeure en première et dernière instance, l’organe d’impulsion et de décision. Le
constat d’une gouvernance locale peut ainsi parfois être nuancé, il serait peut-être plus
juste alors de parler de gouvernement local
97
102
. On observe ainsi l’obsolescence du modèle
LONG Martine, « l’incidence de la mise en place du RSA sur la politique d’insertion du département », Revue de droit sanitaire
et social, 2009, n° 2, p 231. Dans le même sens, Claude Evin affirmait : « on a constaté depuis vingt ans, sous la conduite des
départements, l'émergence d'une ingénierie locale de l'insertion que l'on ne rencontre dans aucun autre pays d'Europe et qui permet
d'apporter des réponses sur mesure aux besoins des personnes en insertion », in « Du RMI au RSA, une évolution nécessaire ».
Les Echos, 26 septembre 2008.
98
L’article L. 121-1 du CASF dans la nouvelle rédaction issue de la loi du 13 août 2004 (article 49) : « Le département définit
et met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités
territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale ».
99
Pour anecdote : souvent lors de la prise de contact auprès d’acteurs externes au Conseil général, ils m’orientaient
naturellement vers le département « pilote » du dispositif avant que je leur explique ma démarche.
100
101
102
LAFORE, 2004, op cit, p 23.
Ibidem, p 25.
Cette distinction est faite dans LE GALES, 1995, op cit. L’auteur revient toutefois sur l’opposition de ces concepts dans LE
GALES Patrick, Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, Presses
de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 2003, 454 p.
30
centre-périphérie et l’avènement d’un polycentrisme plaçant Etat et département sur un le
plan horizontal, voire déséquilibré au profit du Conseil général. L’Etat désormais en retrait
devient, en effet, un partenaire du département, qui est le « chef de file » du dispositif.
Le choix du département, fait en 1988, est ainsi confirmé et amplifié par le transfert
de la globalité du dispositif à la collectivité. La départementalisation répond en effet à
un impératif, celui du territoire pertinent et correspond à un retrait de l’acteur étatique, le
département devenant responsable unique du dispositif. Ainsi dans chaque département,
une organisation spécifique est adoptée, dans le Rhône le choix – qui est fait et qui se
révélera efficace - est celui d’une gestion centralisée et d’une logique partenariale, toutefois
à géométrie variable.
1 : L’ancrage départemental ou la question du territoire pertinent
Le choix du département initié dès 1988 pour le RMI et renforcé en 2003 par la
décentralisation du dispositif renvoie aux analyses du territoire pertinent et problématiques
de territorialisation de l’action publique. Ainsi ce transfert de compétence répond à des
impératifs de proximité et d’efficacité et s’explique par le statut particulier du département,
territoire garant d’une tradition séculaire d’assistance.
Les impératifs de proximité et d’efficacité
103
Guidé par « l’impératif de proximité »
et le souci d’efficacité, le gouvernement soumet
en décembre 2003, un projet de loi portant décentralisation du RMI et créant le RMA.
Cette réforme se veut – comme annoncée dans l’exposé des motifs du projet de loi – la
première application des dispositions issues de la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28
mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République aux termes de laquelle
« les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon »
104
Le choix du département fait en 1984, lors de la première vague décentralisatrice,
105
est ainsi confirmé dix ans plus tard concernant le RMI.
Il participe du mouvement de
reterritorialisation de l’action publique. La désectorisation des politiques publiques sociales
et la transversalité des enjeux tendent à faire de l’échelon local, départemental en particulier
le niveau de production de l’action publique sociale. Dans ce domaine, celui du RMI en
particulier, la territorialisation de l’action se substitue au système de régulation croisée qui se
déployait « dans les interstices d’un mode de gestion centralisée »
103
106
. La décentralisation
Extrait de l’exposé des motifs du projet de loi portant décentralisation du RMI et créant le RMA. « C’est en effet sous l’égide du
principe de proximité que se développe tout le versant de décentralisation de la loi », in LABORDE Jean-Pierre, « RMI et RMA, entre
correction de trajectoire et changement de cap ? », Droit social, Mars 2004, n° 3, p 252.
104
Article 72, alinéa 2 de la Constitution
105
106
Confirmé également pour l’aide et l’action sociale en général par la loi du 13 août 2004.
DURAN, THOENIG, 1996, op. cit., p 581
31
du RMI se veut gage de meilleure efficacité
proximité »
108
107
puisque basée sur une « solidarité de
. « Rapprocher autant que possible les décisions et les mesures du terrain, au
109
plus près des bénéficiaires et des situations, le plus souvent fort diverses »
, telle est la
principale motivation du gouvernement Raffarin en soumettant ce projet de décentralisation.
Proximité rime en effet avec efficacité, concept lui-même basé sur celui de responsabilité. Le
pari engagé avec la loi de 2003 est en effet « celui de la responsabilité » reconnaît le rapport
Seillier : « responsable des allocations versées, le département l’est aussi de l’amélioration
de l’insertion et donc de la sortie des bénéficiaires du dispositif »
110
Cette question du territoire pertinent – à laquelle le législateur a répondu par l’affirmation
du département pour la gestion du RMI – n’est pas évidente pour tous les observateurs.
Ainsi pour Robert Lafore, associer proximité et efficacité « n’a rien de contestable a priori ;
le seul problème c’est que rien ne prouve qu’ [une telle doctrine] soit vraie en général et rien
111
n’atteste qu’elle soit en particulier souhaitable en tous domaines » . De plus, il s’interroge
sur le fait de savoir si le département correspond à la collectivité la mieux armée pour
produire de l’insertion professionnelle.
A ces interrogations, les interlocuteurs rencontrés abondent largement dans le sens
de la nécessité et du bien-fondé d’une départementalisation de la gestion du dispositif
112
RMI
. Les faits attestent également d’une meilleure prise en charge des bénéficiaires et
d’une meilleure gestion de l’allocation depuis la décentralisation du dispositif – en tout cas
dans le département du Rhône. Chaque bénéficiaire dispose désormais d’un référent qui
l’accompagne dans son parcours d’insertion, et est signataire d’un contrat d’insertion. De
même sur le volet allocation, la gestion est meilleure puisque le département a une « vision
113
claire et responsable »
sur l’ensemble du dispositif. Ces résultats positifs s’expliquent
ainsi en partie par le mouvement de décentralisation mais également par la volonté politique
et l’efficacité de l’organisation mise en place dans le département du Rhône.
La départementalisation du RMI est ainsi décidée en 2003 pour des raisons d’efficacité
liées à la proximité et la territorialité, mais également pour le caractère particulier de la
collectivité départementale.
Le département, un territoire particulier, garant d’une tradition séculaire
d’assistance
107
La décentralisation semble « avoir des causes gestionnaires » puisqu’elle « tend à accroître l’efficacité allocative », p
255/256, in LE LIDEC Patrick, « la réforme des institutions locales », p 256, inBORRAZ Olivier, GUIRAUDON Virginie (dir.), Politiques
publiques. . 1. La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po « Académique », 2008, 368 p.
108
109
110
111
112
113
32
BORGETTO, 2004,, op. cit,,
LABORDE, 2004, op. cit., p 253.
SEILLIER, 2006, op. cit, p 26.
LAFORE, 2004, op. cit,, p 10.
Cf. tous les entretiens
Entretien M. De Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion au Conseil général du Rhône.
Le département s’impose en effet comme un territoire aux composantes spécifiques
auxquelles la population se montre attachée. Ainsi dans une récente enquête réalisée par
114
l’Ipsos pour l’Assemblée des Départements de France (ADF) , il apparaît que plus de huit
français sur dix se disent « attachés » à leur département et jugent le département comme
une institution qui fait partie de l’identité de la France et qu’il faut préserver. Ce lien identitaire
recouvre également une dimension rationnelle, puisque fondée sur la reconnaissance du
service rendu. En effet, près de trois français sur quatre considèrent le département comme
une collectivité utile pour répondre aux besoins de la population et portent une appréciation
positive sur son action ne souhaitant pas voir le département disparaître. L’institut de
sondage note également que ce « lien des Français au département est un lien consensuel,
115
qui n’obéit à aucun clivage politique ou générationnel »
puisqu’il concerne la population
dans son entier dénuée de ses distinctions sociales et politiques. Ceci s’explique dans
un contexte général où plus de la moitié des français ont désormais plus confiance dans
les espaces locaux que dans l’acteur étatique pour mettre en œuvre des services publics
efficaces.
Cet attachement se comprend également à la lueur de l’histoire départementale et
116
de sa tradition séculaire d’assistance.
C’est ainsi sous la IIIème République qui voit
l’avènement des institutions décentralisées et des obligations de solidarité envers les plus
démunis, que se met en place une véritable politique départementale d’assistance. Pour
Gérard Aubin, « au fond, comme l’Etat, il y aurait d’abord un département-gendarme, auquel
117
succéderait, à partir de la fin du XIXème siècle, un département-providence » . Toutefois,
selon ce professeur de droit, ce constat doit être nuancé, tous les départements n’ayant
pas avancé aux mêmes rythmes. Il pointe ainsi l’exemple de la Gironde pour qui « « l’éveil
118
au social » n’a pas attendu l’invention du législateur républicain »
. Quoi qu’il en soit,
le rôle du département en matière d’aide et d’assistance sociale demeure le produit d’un
mouvement séculaire.
119
114
Cette départementalisation des politiques d’assistance est ainsi liée pour Robert Lafore
à la position particulière qu’occupe le département dans le paysage administratif et
IPSOS, l’attachement des français à leur département et leur perception de la réforme des collectivités locales, [en ligne] novembre
2009, 10 p. [page consultée le 01.12.2009] <http://www.ipsos.fr/CanalIpsos/articles/images/2922/diaporama.htm>
115
IPSOS. Les Français restent très attachés au département, et s’interrogent sur la réforme des collectivités locales. [en ligne].
[page consultée le 01.12.2009]< http://www.ipsos.fr/CanalIpsos/articles/2922.asp>
116
Mettre en avant le département ne revient pas à nier le rôle des communes, garantes elles aussi d’une tradition d’aide
sociale.
117
AUBIN Gérard, « le département et l’assistance : l’exemple de la Gironde sous le Second Empire », in AUBIN Gérard
et GALITANO Bertrand (dir.):
Les espaces locaux de la protection sociale : études offertes au Professeur Guillaume
, Paris,
Ed. CHSS, 2004 , p 42.
118
119
Idem.
LAFORE Robert, « les espaces locaux de la protection sociale. Rapport de Synthèse », in AUBIN Gérard et GALINATO
Bertrand (dir.): 2004 , op. cit, p 539 : « doté d’une assemblée de notables et dirigée par le représentant de l’Etat, le département est
naturellement l’institution au sein de laquelle les intérêts et les besoins locaux peuvent se négocier face à la loi générale ».
33
politique. Sur ce point il rejoint Pierre Gremion pour qui l’institution départementale est
l’échelon local privilégié des négociations entre niveau politique et administratif
120
.
Cette départementalisation du RMI s’explique ainsi à la fois par des impératifs de
proximité et d’efficacité, et des raisons historiques faisant de ce territoire « le dépositaire de
121
la solidarité locale »
. Là se situe les bases de l’éclatement du modèle centre-périphérie
- fondé sur la verticalité - provoqué par ce processus décentralisateur et l’avènement d’un
polycentrisme reposant sur des relations de nature horizontale voire déséquilibré au profit du
département. Ainsi avec la loi du 18 décembre 2003, l’Etat apparaît en retrait, puisque c’est
au département qu’appartient la responsabilité unique des deux volets du RMI, l’allocation
et l’insertion.
2 : Un Etat en retrait : le département responsable unique de
l’allocation et de l’insertion
La décentralisation du RMI inaugure ainsi une nouvelle architecture organisationnelle. Le
dispositif RMI décentralisé signifie ainsi un retrait de l’Etat, laissant place à un département
responsable de l’ensemble du dispositif. L’article 6 de la loi - qui affirme que « les mots :
« représentants de l’Etat dans le département » ou les mots « représentants de l’Etat »
sont remplacées par les mots « président du Conseil général » » dans un certain nombre
d’articles du CASF – symbolise ce renversement de compétences. Une responsabilisation
des départements et une meilleure efficacité sont attendues de cette nouvelle configuration
institutionnelle.
Un retrait de l’Etat
Ce retrait de l’Etat du dispositif RMI se manifeste sur deux points, à la fois sur le volet
122
allocation puisque l’Etat n’est plus compétent en matière de financement du RMI
et
sur le volet insertion, car le préfet n’a plus de rôle décisionnel à jouer. L’Etat devient
un simple partenaire du département, parmi d’autres. Les représentants étatiques se
bornent à participer aux instances ad hoc et aux actions d’insertion par le biais des
politiques de l’emploi qui font partie de leur domaine de compétence. Toutefois, malgré ce
désengagement, l’Etat conserve ses prérogatives en matière légale et réglementaire pour
fixer le cadre juridique du nouveau dispositif décentralisé. Ainsi le montant et les conditions
d’attribution du RMI sont fixés au niveau national. De même, la loi prévoit un renforcement
de son rôle d'évaluation, en précisant les obligations de transparence à la charge des
départements et les outils de contrôle de l'Etat
120
123
.
GREMION Pierre. Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français. Paris : Seuil,
1976, 472 p.
121
122
123
34
MABILEAU, 1995, op cit, p 57.
Article 2-1° de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003.
Titre III de la loi du 18 décembre 2003, suivi statistique, évaluation et contrôle.
Ces dispositions n’ont pas atténué la crainte de certains observateurs concernant la
124
compatibilité d’un retrait étatique avec l’exercice d’une solidarité nationale
. La saisine du
Conseil Constitutionnel, en date du 15 décembre 2003, à propos de la loi décentralisatrice
125
atteste de cette problématique. En effet une des questions de droit soulevées par les
députés et sénateurs concernait la méconnaissance des dixièmes et onzième alinéas du
Préambule de la Constitution de 1946 et du principe d’égalité. Les auteurs de la saisine
estimaient en effet que ces exigences constitutionnelles n’étaient pas respectées par ladite
loi dans la mesure où la dévolution du RMI, « droit attaché à l’expression de la solidarité
nationale » aux départements, en lieu et place de l’Etat, souffrant d’une insuffisance de
règles édictées au niveau national et permettant d’éviter des ruptures d’égalité entre les
bénéficiaires selon leur lieu de résidence. Cette argumentation n’a cependant pas convaincu
126
le Conseil constitutionnel. Ce dernier a certes, dans sa décision,
considéré le RMI
comme « une allocation d’aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale »
127
mais a également estimé que dès lors que les conditions d’attribution et le montant
de l’allocation du RMI sont fixés par le Gouvernement par voie réglementaire et que le
département agit dans les conditions édictées par la loi pour le suivi des contrats d’insertion,
l’instruction des dossiers et les décisions d’attribution, il convient d’admettre que « le
législateur a fixé des conditions suffisantes pour prévenir la survenance de ruptures
128
caractérisées d’égalité dans l’attribution, du revenu minimum »
. Cette décision –
symbole de « l’équilibre problématique entre les libertés locales et les principes d’égalité et
de solidarité nationale »
129
– correspond ainsi pour certains observateurs à une décision
« largement prévisible » au vu de la jurisprudence antérieure
130
.
Le retrait étatique est donc constitutionnel, la départementalisation du RMI légale.
La compétence départementale se substitue donc au pouvoir étatique, le Conseil général
devient ainsi responsable de l’ensemble du dispositif.
Un département responsable de l’ensemble du dispositif
124
DOLLE Michel, « la décentralisation du RMI et la création d’un revenu minimum d’acticité, le RMA : une réforme
problématique », Droit social, juillet/août 2003, p 694. Cf. également l’article de PRETOT Xavier, « le conseil constitutionnel, la
décentralisation et le Revenu Minimum d’Insertion », Droit social, n° 3 mars 2004.
125
Saisine du Conseil constitutionnel en date du 15 décembre 2003, in DIRECTION DES JOURNAUX OFFICIELS,
Décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion et création du revenu minimum d’activité, Paris, Direction des Journaux officiels,
2004, pp 35-40.
126
Décision n°2003-487 DC du 18 décembre 2003, in DIRECTION DES JOURNAUX OFFICIELS, Décentralisation du Revenu
Minimum d’Insertion et création du revenu minimum d’activité, Paris, Direction des Journaux officiels, 2004, pp 27-33.
127
128
129
Considérant 8 de la décision n°2003-487 DC.
Considérants 4 à 9 de la décision n°2003-487 DC, le dernier cité est le 8.
BORGETTO Michel, « Les enjeux de la décentralisation en matière sociale. L’égalité, la solidarité », [En
ligne]. Informations sociales 2005/1, N° 121, p. 7. [page consultée le 31.01.2010], <
http://www.cairn.info/article.php?
ID_REVUE=INSO&ID_NUMPUBLIE=INSO_121&ID_ARTICLE=INSO_121_0006 >
130
BORGETTO Michel, « la conformité à la Constitution de la loi portant décentralisation en matière de Revenu Minimum
d’Insertion et créant un revenu minimum d’activité », Revue de droit sanitaire et social, n°1, janvier-mars 2004, p 54. Pour la
jurisprudence, cf. Décision n° 96-387 DC, 21 janvier 1997.
35
Bien que la décentralisation puisse soulever des problèmes d’égalité et d’équité, la loi
promulguée transfère effectivement la gestion du RMI aux départements. Le financement
et l’insertion relèvent désormais de la compétence de la collectivité locale. Le département
a donc a sa charge le financement de l’allocation du RMI et du RMA qui devait être
compensée par « l’attribution de ressources constituées d’une partie du produit d’un impôt
131
perçu par l’Etat dans les conditions fixées par la loi de finances »
, à savoir une fraction
de la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP). Nous reviendrons plus tard sur
l’épineuse question financière qui s’avère être une problématique centrale dans la volonté
d’autonomisation du département.
Quoi qu’il en soit, le département se voit attribuer la gestion du volet allocation, sur
lequel le Président du Conseil général devient seul responsable de l’ensemble des décisions
individuelles et du pilotage du dispositif d’instruction des demandes. Il décide de l’octroi de
132
l’allocation du RMI
. Il est seul compétent s’agissant de l’attribution, de la prorogation,
du renouvellement, de la suspension ou de la radiation du bénéfice de l’allocation, sous
réserve de l’avis de la CLI pour les décisions de suspension de l’allocation. Le département
peut également désormais ouvrir aux CAF et aux caisses MSA volontaires, à travers des
procédures d’agrément, la possibilité d’instruire les demandes de RMI et de déléguer
aux CAF et aux caisses de MSA certaines décisions individuelles relatives à l’allocation.
Concernant le volet insertion, le Président du Conseil général (PDG) est désormais seul
pour présider et désigner les membres du CDI et mettre en œuvre le PDI arrêté par le
Conseil général. De même, il désigne seul les membres et le président des CLI et fixe leur
nombre et leur découpage territorial. La compétence en matière de validation des contrats
d’insertion est désormais du ressort des services du Conseil général, les CLI devant se
concentrer sur une mission d’animation territoriale.
Les services du Conseil général et le PDG se substituent ainsi aux services étatiques
et au préfet. Le but est de rendre les départements responsables et de rapprocher
les bénéficiaires du centre décisionnel afin de parvenir à une meilleure efficacité. Le
département du Rhône – déjà investi dans les politiques d’insertion avant le volet
décentralisateur – a saisi l’opportunité de cette nouvelle architecture institutionnelle pour
s’affirmer et développer plus encore une politique propre et efficace. Le Conseil général
s’est donc efforcé de mettre en œuvre une organisation du dispositif cohérente et pertinente
afin de permettre à un maximum de bénéficiaires de sortir positivement du dispositif.
Cette organisation repose sur deux points clés : la centralisation et la contractualisation
partenariale.
3 : Une gestion départementale centralisée et partenariale
133
Le département du Rhône a souvent été cité en exemple pour la gestion du RMI . En effet
ses résultats en terme de sorties positives des « Rmistes » était plutôt bon. Il a su profiter
des dispositions législatives existantes pour mettre en place une véritable ingénierie locale
131
Article 4 de la loi n°2003-1200 du 18 novembre 2003.
132
133
Article 3 de la loi n°2003-1200 du 18 novembre 2003.
Comme le rappellent notamment ses représentants : cf. Entretien M. De Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion du Conseil
général du Rhône et Pierre Jamet : « Nous sommes de plus un des départements toujours cités pour le RMI et RSA », in GUTTINer
LOMBARD François, « Les départements vont devoir faire des économies », Le Progrès, 1 février 2010, p 4.
36
de l’insertion et de l’allocation. Le Conseil général s’est ainsi imposé véritablement dans le
Rhône comme un pilote, un chef de file dans la gestion du dispositif RMI. La substitution
du gouvernement étatique par la gouvernance locale dans les textes, trouve sa traduction
concrète au niveau du département du Rhône. Le département implique en effet dans ce
dispositif RMI un large panel d’acteurs, incluant l’Etat, en raison du caractère transversal
et partenarial de cette politique. Le RMI puis le RSA constituent en effet des mesures
nécessitant une politique globale reposant notamment sur une désectorisation des champs
de l’insertion, l’emploi et de la formation. Cette gouvernance locale se caractérise ainsi par
un réseau de partenaires conventionnés aux relations plus ou moins bonnes avec le Conseil
général, mais également par une gestion centralisée correspondant à la Direction Insertion
du Conseil général.
La direction Insertion, tête du dispositif dans le département
Une des clés du succès du Conseil général concernant la gestion du RMI relève de la
centralisation des services relatifs au domaine de l’insertion dans un service unique. Il s’agit
134
de la Direction Insertion – démembrement du Pôle Intégration sociale
– qui regroupe
donc les services insertion et allocation. 30 agents travaillent dans cette direction, dirigée
par Mme Montmasson et M. Rouvière. Ce dernier – lors de notre entretien – avait souligné
cette spécificité du département du Rhône : « on est une direction insertion qui pilote tout,
on a l’allocation, les contrats aidés, l’insertion, tout est regroupé dans le même service, donc
a vraiment une approche qui est globale, alors que dans beaucoup de départements sont
séparées trois choses, l'allocation, le social et le professionnel. Dans les Alpes-Maritimes,
il y avait même une distinction, social, santé, professionnel, logement, allocation ».
Cette gestion centralisée permet ainsi d’éviter les problèmes de coordination et de
communication intra-départementale. Une efficacité de travail est ainsi induite par cette
centralisation, mais également par l’implication des personnels, fait reconnu non seulement
par les acteurs internes au Conseil général – comme le Vice-président De Lavernée qui
louait « un management de direction, très impliqué, réduit et donc puissant » – mais
également externes comme Mme Voterro qui se disait « assez positive, même assez
émerveillée par la somme de travail que fournisse chacun ». Tous soulignent l’expertise,
l’expérience et le dynamisme dont font preuve les agents du service insertion. Ces derniers
sont également en relation permanente avec tous les partenaires conventionnés, ce qui
participe au fonctionnement du dispositif RMI. Des conseillers spécialisés au nombre de
cinq sont ainsi présents pour faire le lien direct entre partenaires et Conseil général, chacun
disposant d’un domaine de compétence défini.
Outre cette gestion centralisée, puisque pilotée par un service unique, la
contractualisation partenariale constitue une autre des clés de la gouvernance
départementale.
Un réseau de partenaires conventionnés, base d’un maillage territorial
Le Conseil général a ainsi crée – ou tout du moins renforcé – une architecture institutionnelle
lui permettant de mener à bien sa nouvelle mission. Cette organisation repose sur un
réseau d’acteurs, qui s’avèrent pour la plupart être de véritables partenaires dans la mise
en œuvre du dispositif RMI tant sur le volet allocation qu’insertion. On peut ainsi voir dans
ce réseau « le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des
134
Cf. Annexe : organigramme du Conseil général du Rhône.
37
organisations qui se connaissent et reconnaissent, négocient, échangent des ressources
135
et peuvent partager des normes et des intérêts »
. « Les réseaux jouent alors un rôle
déterminant dans la mise sur agenda, la décision et la mise en place de l’action publique ».
Ce concept de réseaux qui s’applique à notre terrain d’enquête est fortement lié à celui de
gouvernance qui « renvoie avant tout à l’idée du passage d’une logique de gouvernement
vertical, correspondant à des politiques imposées par un groupe restreint d’acteurs étatiques
centraux, à des politiques de gouvernance horizontale, correspondant à des politiques
136
négociées entre plusieurs acteurs, tant étatiques que non étatiques »
et qui atteste
d’une autonomisation des collectivités locales . Avec la décentralisation du RMI s’est mise
en place autour du département une gouvernance locale ou gouvernance territoriale qui
compose avec un certain nombre d’acteurs, dont l’Etat.
Ces derniers sont ainsi associés à la gestion du RMI soit que leur participation est
inscrite dans la loi, soit qu’il s’agisse d’une volonté du Conseil général. Ainsi sur le volet
allocation sont impliqués la CAF et la MSA, sur le volet insertion participent les MDR
(travailleurs sociaux et responsable insertion), les CCAS, Pôle emploi, la Région, les villes
et l’Etat - représenté par les unités territoriales de la DIRECCTE
137
138
- et tout un ensemble
d’associations voire d’opérateurs privés
. Chacun dispose d’un rôle précis. Ainsi la
CAF et les MSA ont pour mission de gérer les instructions et verser les allocations. Les
139
travailleurs sociaux des MDR et des CCAS
, les référents associatifs, de Pôle emploi et
de quelques structures privés doivent accompagner les bénéficiaires sur un parcours social,
socio-professionnel ou professionnel.
Référents spécialisés
Ces structures référentes sont la plupart du temps rattachés à un territoire, une CLI
d’appartenance. Elles peuvent ainsi ne pas être présentes sur tout le département. D’autres
opérateurs n’ont pas d’attache territoriale et peuvent intervenir sur tout le territoire, il s’agit
140
de référents spécialisés – une des spécificités du département
- qui s’occupent de
populations spécifiques en termes de retour à l’emploi, telles les artistes, les gens du
voyage, les jeunes diplômés ou les cadres.
Source : entretiens
Quant à la Région, l’Etat et les villes, ils interviennent respectivement dans le dispositif
RMI par le biais - pour les deux premiers - de leurs compétences dans le domaine de la
formation professionnelle et de l’emploi, et pour les dernières par leur participation financière
dans les Plan Locaux pour l’Insertion et l’Emploi (PLIE). La multiplicité des partenaires est
135
« L’étude des réseaux d’action publique s’enracine dans une conception des politiques publiques qui souline leur nature
incrémentale et qui s’est développée contra la vision d’un Etat monolithique, d’un centre unique de domination », in LE GALÈS,
THATCHER, 1995, op. cit ,p 14.
136
HASSENTEUFEL Patrick, Sociologie de l’action publique, 1998, p. 8.
137
138
139
Anciennement Directions Départementales du Travail.
Cf.Annexe 2/3 : Evolution schématique du RMI/RSA dans le département du Rhône, Typologie des référents.
CCAS et MDR se partagent le suivi social selon un découpage particulier. Par exemple à Saint-Fons, le CCAS s’occupe
des personnes isolées, et la MDR des couples ou familles.
140
38
Entretien Mme Farabet, responsable insertion à la MDR de Saint-Fons.
ainsi un souhait du Conseil général, mais aussi une nécessité pour un dispositif tel que le
RMI dont la réussite repose sur une organisation desectorialisée et transversale.
PLIE et RMI
Les PLIE (Plan local pour l’insertion et l’emploi) - initiés dès 1993 - sont des plateformes
de mise en cohérence des politiques publiques d’insertion et d’emploi. Il en existe 4 dans le
département du Rhône : le PLIE de Lyon (ALLIES), du Sud-Ouest Lyonnais (SOL), de Rhône
Sud Insertion (RSIE) et de l’Est lyonnais (UNI-EST). Leur principal objectif est d’aider les
demandeurs d’emploi à trouver un emploi durable. Les communes sont les porteurs du PLIE
et en cela leur principal financeur. L’Etat, la région, le département et l’Union Européenne –
par le biais du Fonds Social Européen (FSE) - financent également ce dispositif. Les PLIE
participent au RMI. Dans ce cadre, ils représentent la structure intermédiaire entre le Conseil
général et les opérateurs d’insertion, la plupart du temps des associations.
Les opérateurs – impliqués dans les PLIE - sont référents pour les bénéficiaires du RMI
mais doivent respecter un cahier des charges PLIE distinct et plus exigeant que celui du
Conseil général. Toutefois, les opérateurs peuvent également conventionner « en direct »
avec le département et être ainsi soumis au cahier des charges du Conseil général quant
au suivi des bénéficiaires.
Source : Entretiens
141
et site PLIE Uni-Est
Le Conseil général est donc lié à tous ces acteurs sur la base de conventions. Les
vagues de décentralisation, y compris dans le domaine social, ont en effet contribué à
rendre prépondérant les relations négociées et politiques contractuelles entre l’Etat et les
collectivités mais également entre les collectivités elles-mêmes et d’autres acteurs comme
le développe Jean-Pierre Gaudin dans Gouverner par contrats. « Contractualisation et
142
décentralisation s’avèrent donc étroitement imbriquées »
. Ainsi entre le Conseil général
et ses partenaires institutionnels étatiques ou locaux, associatifs et privés existe un lien
conventionnel basé sur un cahier des charges régissant leurs relations et engagements. De
même tous ces acteurs participent à la politique d’insertion départementale en étant membre
du CDI et concourant ainsi au PDI. De même, ils siègent dans les instances RMI de chaque
143
CLI
, à savoir l’équipe d’animation qui décide de l’orientation du bénéficiaire, le bureau
de CLI qui intervient en cas de problèmes avec le bénéficiaire, et l’Instance Technique
144
Territoriale (ITT) qui valide les contrats d’insertion et les changements de référent
. Ainsi
il y a un travail de fond de concertation et négociation entre les acteurs qui travaillent en
collaboration. « La contractualisation met en place donc un polycentrisme différencié dans
lequel les notions de partenariat et de coopération sont employées pour qualifier non plus
une hiérarchie verticale centre/périphérie mais une hiérarchie horizontale entre acteurs
141
Notamment entretien Amélie Salvit, chargée de mission procédures PLIE
142
Il poursuit « l’une étant largement devenue la mise en actes de l’autre, sa condition de possibilité et la concrétisation de
ème
la nouvelle posture d’action des départements entreprenants », in GAUDIN Jean-Pierre, Gouverner par contrat, 2
édition, Paris,
Presses de Sciences Po, 2007 , p 28. « Avec les lois de décentralisation de 82/83 s’ouvre une seconde décennie qui est celle d’une
généralisation des procédures contractuelles à tout un ensemble de politiques publiques », in Gaudin Jean-Pierre, l’Action publique,
sociologie et politique, Paris, Presses de Sciences po : Dalloz, 2004, p 175.
143
144
Au sens de découpage géographique et non d’instance.
Cf. Annexe 5 : Etapes d’une demande RMI.
39
145
divers associant leurs contributions »
. A noter que cette politique d’insertion se
distribue à plusieurs niveaux de collectivités : communes, départements, régions et Etats,
146
on peut ainsi parler de « gouvernement multi-niveaux »
qui atteste d’un retrait des
approches top-down – où les initiatives descendent du centre politique vers la périphérie
147
au bénéfice de nouveaux rapports de coopération et à des dynamiques bottom-up
. Le
département tend donc à concilier les différents intérêts, et la politique d’insertion apparaît
comme le produit d’une négociation explicite.
148
Toutefois, comme le pointait le Vice-président De Lavernée
, on reste dans un
rapport de forces, où le département demeure maître de ses choix d’interlocuteurs et
de ses décisions. C’est également la limite que pointe Gaudin dans ses travaux sur la
contractualisation en notant le biais de la sélection des acteurs et de l’encadrement des
élus. Ainsi « si ces partenariats prennent souvent la forme de contrats d’action publique,
négociés explicitement et librement signés, cela ne signifie pas qu’ils soient exempts d’âpres
149
compétitions et surtout de rapports de pouvoir asymétriques
». De la même façon, Le
Galès reconnait que « l’image du réseau ne doit pas masquer les enjeux de pouvoirs et de
force »
150
. Le Conseil général est ainsi l’acteur clé, le responsable du dispositif doté de
ressources supérieures
151
.
Il n’en demeure pas moins que ce réseau de partenaires permet un maillage territorial
extrêmement bénéfique, renforcé, en cela, par le mouvement de territorialisation des
services départementaux, initié en 1993, à travers l’installation de Maisons du Rhône
dans chaque chef-lieu de canton. Ces unités territoriales sont présidées par un directeur
152
153
et composées de responsables territoriaux
et d’une équipe pluridisciplinaire
chargés de mettre en œuvre sur le terrain les missions départementales. Ce processus
de territorialisation a, de fait, permis le rapprochement des bénéficiaires du RMI des
154
instances départementales ainsi qu’une certaine « solidarité de proximité »
. De même,
ces institutions territorialisées permettent de faire le relais, dans le cadre de ce réseau
145
FOUCHER Hélène, « Gouverner par contrat, l’action publique en question, Jean Pierre Gaudin », [en ligne], p 2. [page
consultée le 20.04.2010], < http://www.croisements.fr/IMG/pdf/Jean_Pierre_Gaudin.pdf>.
146
147
148
149
150
151
Notion développée par les anglo-saxons et Lisbeth Hooghe notamment.
GAUDIN Jean-Pierre, l’Action publique, sociologie et politique, Paris, Presses de Sciences po : Dalloz , 2004, p 78 et 176.
Cf. Entretien.
GAUDIN Jean-Pierre, 2004, op. cit., p 78
LE GALES, THATCHER, 1995, op cit, p 227.
« Les ressources possédées par les acteurs au sein d’un réseau sont de nature inégale, de telle sorte que certains acteurs-
clés puissent normalement s’imposer. (…) dans ce sens, le réseau peut apparaître comme un masque égalitaire séduisant qui déguise
une réalité plus hiérarchisée ». , in ibidem, pp. 227-228.
152
Généralement une UT est composée de responsables territoriaux social, enfance, santé, personnes âgées/personnes
handicapées, insertion, voirie et bâtiments.
153
Médecins, puéricultrices, sages-femmes, psychologues, travailleurs sociaux, instructeurs, secrétaires, ingénieurs ou
techniciens.
154
40
BORGETTO, 2004, op. cit,
partenarial, entre les acteurs de terrain et le central, la direction Insertion. Ainsi les
responsables insertion qui travaillent au sein des MDR effectuent un important travail de
médiation et de remontée d’informations en provenance des opérateurs de terrain. Ces
155
derniers considèrent ainsi ces responsables comme leur principal interlocuteur
. C’est
là aussi pour de nombreuses personnes rencontrées, une des composantes de la réussite
du dispositif dans le département. Face à ce constat plus que positif, quelques bémols sont
néanmoins à apporter. En effet, cette logique partenariale s’avère être à géométrie variable,
comprenant tant des coopérations très fructueuses que difficiles.
Une logique partenariale à géométrie variable
« Partenaires », tous les acteurs associés n’utilisent pas ce qualificatif pour s’auto-désigner
dans ce dispositif. En effet pour certains interlocuteurs rencontrés, les mots « d’opérateurs »
ou de « prestataires » étaient plus appropriés. Ainsi d’importants problèmes de coordination
156
et de communications entre la CAF et le Conseil général
ont généré des relations très
tendues entre les deux institutions pendant un certain laps de temps. Chacun tourné vers
ses impératifs et possibilités, le dialogue a souvent été difficile. Un rapport de Michel Mercier
157
atteste de ces difficultés qui se sont finalement résolues devant la justice par un jugement
du Tribunal administratif. Le problème portait principalement sur la gestion des indus, le
département - face au refus de la CAF de verser les montants correspondants - avait bloqué
des transferts importants de fonds mettant l’organisme payeur dans une situation financière
difficile.
De la même façon, certaines associations ont pu me faire part de leur sentiment de ne
pas être assez associées aux politiques mises en œuvre, voire de n’être que de simples
prestataires répondant à un cahier des charges. A noter toutefois qu’il ne s’agit pas là de
l’opinion dominante parmi les associations d’insertion rencontrées. La logique partenariale,
cette gouvernance locale trouve également ses limites avec les partenariats institués dans
158
le monde de l’entreprise
. En effet il semble que les conventions négociées avec des
structures économiques ne produisent pas les résultats escomptés. Rapprocher le monde
économique d’ associations militantes « avec une vraie volonté d’approche sociale »
quelque peu compliqué.
155
159
est
Cf. Entretiens de tous les acteurs de terrain travaillant dans l’insertion. Les secrétaires de CLI sont aussi des interlocuteurs
importants pour les gens de terrain.
156
Beaucoup d’interlocuteurs rencontrés ont souligné les difficultés techniques liant les deux organismes, notamment pour l’échange
de données statistiques et relatives aux bénéficiaires.
157
MERCIER Michel, Rapport d'information du Sénat n° 316 (2004-2005) fait au nom de l’observatoire de la décentralisation sur la
décentralisation du revenu minimum d’insertion (RMI) [en ligne], 47 p, mai 2005 [page consultée le 28.01.2010] < http://www.senat.fr/
rap/r04-316/r04-3161.pdf >
158
Ce constat n’est pas propre au Conseil général du Rhône mais constitue une problématique récurrente, celle de la
combinaison du social et de l’économique, in AVENEL Cyprien, WARIN Philippe « les conseils généraux dans la décentralisation
du RMI », Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 59. ODAS, la lettre de l’ODAS : RMI et insertion professionnelle, forces et faiblesses,
décembre 2007, 8 p.
159
Entretien M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône et Mme Couratin, chargée de
mission à Pôle emploi..
41
Toutefois ces quelques difficultés sont également à confronter à un partenariat
extrêmement fructueux, celui qui avait été mis en place avec l’ANPE. Il s’agit d’une des
plus grandes conventions de France qui fait la fierté tant de l’institution étatique que du
département. Tant le représentant du Conseil général que celle de Pôle emploi ont loué ce
partenariat et les résultats obtenus
160
.
La décentralisation du RMI s’impose ainsi comme une réponse à l’échec de la
configuration institutionnelle antérieure. Il est ainsi décidé – à la lueur d’une tradition
séculaire et d’impératifs d’efficacité – de confier aux départements l’entièreté du dispositif.
L’Etat est ainsi en retrait. Une horizontalisation des relations et un polycentrisme
se substituent à des rapports centre-périphéries où l’Etat demeurait prépondérant.
Département et Etat collaborent sur le même plan, même si le Conseil général demeure le
pilote du dispositif, ce qui contribue au déséquilibre du modèle polycentrique au profit du
département.
La décentralisation a en effet pour corollaire la mise en place d’une gouvernance
locale de l’insertion autour du département. Négociation explicite, contractualisation, et
concertation s’imposent ainsi comme les bases d’un réseau partenarial associant divers
acteurs tant institutionnels - étatique et locaux - associatifs que privés. On se situe ainsi
bien dans une logique de gouvernance, une gouvernance départementale à l’image de
161
la gouvernance urbaine telle que définie par Patrick Le Galès
. Toutefois, la notion de
gouvernement local n’est pas à exclure totalement, dans le cas du département du Rhône :
certains éléments peuvent ainsi venir nuancer – et ce pas obligatoirement dans un sens
négatif – les concepts de négociation et polycentrisme associés à celui de la gouvernance :
en effet on observe une gestion centralisée du dispositif au niveau de la direction centrale
du département, de même le Conseil général semble agir selon une ligne claire et définie
sous-tendant une volonté politique certaine. Mais ces éléments peuvent être considérés
comme des atouts, c’est aussi certainement à ces conditions que se joue l’efficacité d’un
dispositif. La concertation doit savoir laisser place à une prise de décisions qui permet une
162
gestion efficace et cohérente
. Quoi qu’il en soit avec l’arrivée du RSA, le Conseil général
a fait le choix de la continuité comme gage d’efficacité. Toutefois ce nouveau dispositif ne
va pas sans poser quelques difficultés…
Section 3 : La mise en place du RSA, entre continuités
et difficultés
160
161
Entretien M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône.
LE GALES, 1995, op. cit., pp 57-95. L’introduction des préceptes de nouveau management public, que nous développerons
dans la seconde partie de ce travail, constitue également un élément participant de la mise en place d’une gouvernance locale.
162
Le concept de gouvernance peut également recouvrir des caractéristique du « gouvernement », Gilles MASSARDIER pointe
l’ambigüité du concept, pour lui la gouvernance se situant « entre « actionnisme » et autorité » se définit comme des « procédures
d’articulation et de hiérarchisation des actions pour réduire le surpeuplement et l’incertitude », in MASSARDIER Gilles, Politiques et
actions publiques, Paris, Armand colin, 2003, p 144.
42
er
Le Revenu de Solidarité Active – instauré par la loi n°2008-1249 du 1 décembre 2008
er
et mis en œuvre à partir du 1 juin 2009 après une phase d’expérimentation inachevée –
demeure un dispositif piloté par les départements qui conservent compétence sur le volet
insertion et allocation en partie. Toutefois, la mise en place de ce nouveau dispositif contraint
également les conseils généraux à réfléchir à leur organisation interne. Le département
du Rhône a ainsi fait le choix de poursuivre les pratiques mises en place lors de la
décentralisation du RMI. Il ne souhaitait, en effet, remettre en cause des modes de gestion
et d’organisation qui avaient prouvé leur efficacité. La gestion du RSA repose ainsi sur les
mêmes partenaires et des dispositifs similaires. Néanmoins, malgré ce choix de la continuité
considéré comme gage de sûreté, le Conseil général a dû faire face à un certain nombre
de difficultés dans la gestion de ce nouveau dispositif, parmi lesquelles une réintervention
étatique implicite.
1 : Choix de la poursuite des pratiques antérieures
Cette poursuite des pratiques antérieures instituées pour la gestion du RMI s’explique d’une
163
part par la loi qui tend à conserver les dispositifs
et instances mises en place pour le
RMI, mais aussi et surtout par le choix fait par le Conseil général de ne pas annihiler tout
le réseau partenarial qu’il a construit et qu’il s’est efforcé de consolider au fil des années.
164
Ce choix s’explique ainsi par un phénomène de « dépendance au sentier »
institutionnel
emprunté. Bien que la dénomination des instruments utilisés ait quelque peu changé, le
principe demeure – pour l’essentiel - inchangé. Ainsi le département du Rhône a fait le choix
de conserver ses partenaires en préservant des outils renouvelés, base d’une gouvernance
locale réaffirmée.
Des outils renouvelés pour une gouvernance départementale réaffirmée
Le département demeure, avec l’instauration du RSA, le pilote de ce dispositif, le chef de file
d’une gouvernance locale réaffirmée sur des bases renouvelées au travers d’instruments
similaires à ceux existant au temps du RMI. Ainsi, le Programme Départemental d’Insertion
est ainsi maintenu dans une optique semblable à celle prévalant sous le RMI. En vertu de
165
l’article 15 de la loi
, le PDI définit donc « la politique départementale d’accompagnement
social et professionnel, [recense] les besoins d’insertion et l’offre locale d’insertion et
[planifie] les actions d’insertions correspondantes ». Toutefois, la loi instituant le RSA ne
prévoit plus d’instances telles que les Conseils départementaux d’insertion (CDI) et les
Commissions Locales d’Insertion (CLI). Pourtant, le Rhône a décidé de conserver ces deux
regroupements qui ont été dans le département à la base d’une ingénierie locale efficace.
Ainsi les partenaires siégeant au Conseil Départemental d’Insertion, au premier rang
desquelles les associations ont souhaité la continuation, sous une autre forme, de cette
163
Entretien de Mme Couratin, chargée de mission à Pôle emploi. : « L’objectif de Martin Hirsch était de ne surtout pas casser
ce qui marchait »
164
Reprise de la notion de « path dependence » qui explique la continuité et contingence de certaines politiques publiques. Pour
un exemple de l’utilisation de ce concept : PIERSON Paul. Dismantling the Welfare State ? Reagan, Thatcher and The Politics of
Retrenchment, Cambridge, Cambridge University Press, 1994.
165
Article L263-1 du CASF.
43
166
instance, lieu d’échanges et de discussions
. Même son de cloche du côté du Conseil
général qui considère comme nécessaire que les différents partenaires puissent continuer
à participer à la définition de la politique d’insertion comme l’a précisé M. De Lavernée,
Vice-président chargé de l’insertion, lors de l’assemblée départementale du 26 mars 2010 :
« Je pense que c’est de l’intérêt général, et je crois que tout le monde sera d’accord làdessus, pour qu’à défaut de recréer dans l’immédiat un nouveau CDI, au moins tous les élus
qui sont intéressés à suivre l’insertion, autour du service insertion et de moi-même, nous
puissions reprendre un contact, que nous nous efforcerons de rendre régulier, avec nos
167
partenaires habituels de cette politique d’insertion ».
Lors de cette assemblée, le Viceprésident a ainsi fait état de deux rendez-vous prévus l’un fin avril, l’autre début mai, avec
les associations d’une part, et Pôle emploi d’autre part mais également avec les présidents
de CLI afin de préparer « de façon concertée le deuxième semestre [du] plan départemental
d’insertion »
168
. Toutefois la loi – bien qu’ayant supprimé le CDI – a instauré un outil
169
similaire, le Pacte Territorial d’Insertion (PTI)
qui a pour objet d’organiser les interventions
des différents partenaires afin de mettre en œuvre les orientations du PDI. Ce pacte doit
être élaboré par le Département et conclu avec tous les acteurs intervenant dans ou la
170
périphérie des problématiques de l’insertion et de l’emploi
. Il n’a pas encore été rédigé
dans le département du Rhône, néanmoins la convention d’orientation prévue à l’article
L. 262-32 du CASF a été signé le 24 juillet 2009 entre le Département du Rhône, l’État,
Pôle emploi, les Caisses d’Allocations familiales de Lyon et de Villefranche-sur-Saône, la
Mutualité sociale agricole et l’Union départementale des CCAS. Cette convention définit
les modalités de mise en œuvre du dispositif d’orientation et du droit à l’accompagnement
garanti aux bénéficiaires du RSA.
Quant aux CLI – dont l’existence légale a été supprimée – elles demeurent
des instances que le Conseil général a également préservées puisque bien ancrées
dans le département du Rhône. Elles constituent, en outre, des découpages
géographiques permettant de délimiter et d’organiser clairement le territoire autour d’acteurs
171
identifiés.Quant aux autres instances RMI qui s’organisent autour des CLI
, elles sont
maintenues par la loi mais sous une dénomination différente : ainsi à l’équipe d’animation
se substitue l’instance d’orientation, l’Instance de médiation remplace le bureau de CLI
172
et l’Instance Technique Territoriale demeure telle qu’elle
. Ainsi malgré ce changement
sémantique, le vœu a été « conserver l’esprit et l’organisation des instances précédentes »
173
166
167
168
169
170
Entretien Mme Martin, Directrice de l’association d’insertion ADL.
CONSEIL GENERAL DU RHONE, Procès verbal de la séance du 26 mars 2010, p 2.
Idem.
L. 263-2 du CASF.
A savoir, l’État, Pôle Emploi, les Maisons de l’emploi, les PLIE, les organismes d’insertion, les organisations syndicales,
les organismes consulaires, les collectivités territoriales et les associations de lutte contre l’exclusion.
171
172
173
44
Au sens de territoire.
Cf. Annexe 7 : instances RSA.
Les différences entre le dispositif RMI décentralisé et RSA sont minimes quant aux
instances et institutions impliquées. Cette continuité, lorsqu’elle n’a pas été prévue par la
loi, a été souhaitée par le département, comme gage d’efficacité et de sûreté. Ainsi les
conventions partenariales liant le Conseil général aux acteurs de l’allocation et de l’insertion
ont été reconduites.
Reconduction des conventions partenariales
Cette volonté de pérennité explique et s’explique également par la reconduction des
conventions avec les différents partenaires au premier rang desquels les référents
accompagnant les bénéficiaires du RMI. C’est un choix fait dans le département comme
nous l’expliquait M. Rouvière, Directeur adjoint de l’Insertion :
« Beaucoup de départements au moment de l’entrée en vigueur du RSA ont
donné fin de mission à tous les référents RMI et redésigner de nouveaux
référents dans le cadre du RSA, donc certains n’ont nommé encore personne.
Nous - au niveau du département - on a choisi de garder les mêmes partenaires
car les dispositifs RMI et RSA sont relativement proches, donc on a maintenu les
accompagnements qui étaient réalisés ».
Ainsi le champ socio-professionnel, pré-carré notamment des associations, est conservé
malgré le caractère binaire de la loi instituant le RSA. Cette dernière prévoit, en effet,
seulement deux possibilités : doit être mis en place « de façon prioritaire » un suivi
professionnel pour les personnes proches de l’emploi c’est-à-dire « disponibles pour
174
occuper une emploi au sens des articles L 5411-6 et L. 5411-7 du code du travail »
ou pour « créer [leur] propre activité », ou un suivi social en cas de « difficultés tenant
notamment aux conditions de logement, à l’absence de logement ou à son état de santé
[qui] font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche
175
d’emploi »
. Toutefois seuls les bénéficiaires soumis, selon la loi, aux droits et devoirs,
c'est-à-dire les RSA « socle » et « socle + activité » si chaque membre du foyer a un
salaire inférieur à 500 euros peuvent être suivis par des référents. Les « anciens Rmistes »
continuent donc d’être accompagnés vers une insertion sociale et professionnelle, mais
seuls une partie des travailleurs pauvres, nouvelle cible de la loi, le sont.
174
175
Art. L. 262-29 alinéa 1.
Art. L. 262-29 alinéa 2.
45
Les associations demeurent des structures partenaires du Conseil général soit par
une convention propre s’inscrivant dans le cadre du PDI, soit par l’intermédiaire du PLIE.
Elles participent ainsi au RSA via la convention RSA/PDI les liant directement au Conseil
général, soit par la convention RSA/PLIE les rattachant au département via le PLIE. Les
deux conventions disposent – comme nous l’avons explicité précédemment – d’un cahier
des charges différent en termes de suivi et d’objectifs. En effet, les bénéficiaires dans le
dispositif PLIE reçoivent un accompagnement renforcé avec un suivi bi-mensuel, alors que
pour les bénéficiaires suivis dans le cadre de la convention RSA/PDI, le suivi est mensuel.
Les prix des places diffèrent ainsi : 780 euros environ pour un suivi PLIE et 472, 80 pour
un suivi PDI.
Ainsi les référents socio-professionnels ont été conservés, de même, comme indiqué
précédemment – toujours dans ce souci de continuité – la signature des contrats d’insertion
n’a pas été interrompue et chaque bénéficiaire a continué d’être suivi par son référent RMI.
Le réseau de partenaires qui s’était mis en place, source de richesse du département du
Rhône, a été ainsi maintenu. De même il a été fait le choix de conserver la convention avec
46
176
Pôle emploi par laquelle le Conseil général finance des conseillers spécialisés
malgré
la disposition de la loi faisant de Pôle emploi droit commun un opérateur à part entière du
dispositif.
Des améliorations ont même pu être observées, de façon corollaire à la mise en place
du RSA mais, toutefois, non causale : en effet, il semble que le temps – aidé en cela d’une
décision de justice – ait permis d’aplanir les relations quelque peu tendus – si ce n’est très
difficiles – entre le Conseil général et la CAF. En effet, comme expliqué plus en amont, la
non-compensation des transferts de masses financières de la part du Conseil général et la
177
gestion problématique des indus
ont été sources de tension entre les deux institutions.
Il a fallu attendre un jugement du Tribunal administratif statuant en faveur de la CAF pour
voir la situation s’aplanir. Ainsi sous le dispositif RSA, un vrai partenariat unit désormais les
deux institutions, comme nous l’expliquait M. Toupenet : « c’est vrai que les relations se sont
bien améliorées (…) on est dans une phase où la confiance est rétablie. (…)Aujourd’hui
on va dire qu’on se réoriente plus sur du partenariat, mais on va rester prudent car on ne
sait pas de quoi demain sera fait ». Le partenariat avec la CAF s’est même enrichi, puisque
cette dernière est également chargée, outre la gestion de l’allocation, de l’instruction des
dossiers pour la circonscription de Lyon et Villeurbanne
178
.
De même les comités de suivi veillant au bon fonctionnement de ces conventions
ont été reconduits. Conseil général et acteurs de l’insertion et de l’allocation se voient
ainsi régulièrement par le biais d’instances bi- ou multilatérales. Il peut s’agir comités de
pilotage où siègent des représentants politiques, soit de comités techniques réunissant
des techniciens. Il existe ainsi ces types de comités pour assurer le suivi de la
convention d’orientation et proposer si besoin des évolutions du dispositif d’orientation et
d’accompagnement mis en place dans le département.
Ainsi dans le département du Rhône, « le choix politique a été de ne pas modifier des
179
choses de façon importante »
. Le Conseil général a donc fait le choix de la continuité
en s’appuyant d’une part sur des dispositifs et instances similaires à celles prévalant au
temps du RMI et d’autre part sur des conventions reconduites avec les mêmes partenaires.
Toutefois la mise en place du RSA n’a pas uniquement rimé avec continuité, le dispositif
s’est également avéré synonyme de complexification pour le département et les acteurs
associés à la gestion du dispositif.
2 : Des difficultés accrues
Le RSA fut et l’est encore sous certains aspects source de difficultés pour tous les acteurs
intervenant dans sa mise en œuvre. En effet la rapidité de sa mise en place comme sa
complexité ont été sources d’incertitudes voire d’inquiétudes pour le Conseil général et ses
différents partenaires. Certaines dispositions difficiles d’application sur le terrain font en
effet figures de véritables « serpents de mer », et ce dans un contexte de mise en œuvre
à « moyens constants ». La montée en charge relativement faible du « RSA activité » a
cependant atténué le poids des difficultés.
176
177
178
179
75 pour cette année d’après Mme Couratin, chargé de mission à Pôle emploi.
Entretien M. Toupenet, Directeur des prestations à la CAF de Lyon
Instruction régie par le principe de gratuité inscrit dans la loi.
47
Entre précipitation et complexité, un dispositif source d’incertitudes pour les
acteurs
Ce que regrettent principalement les acteurs locaux, c’est la mise en œuvre précipitée du
RSA. En effet, le temps et l’ampleur de l’expérimentation et du bilan ont été insuffisants
180
. Le dispositif, expérimenté d’octobre 2007 à juin 2009, ne l’a été que dans trente-trois
départements et a été généralisé en juin 2009 alors que le terme de l’expérimentation était
fixé à mai 2010. Le rapport Jamet évoque ainsi le « mauvais souvenir de l’expérimentation
181
du RSA »
, qui a suscité une certaine déception chez les élus locaux faisant perdre à
cette notion une certaine crédibilité qu’elle avait pourtant difficilement obtenue.
L’explication réside certainement dans le positionnement politique de Martin Hirsh, qui
a souhaité mener rapidement à terme ce projet RSA, raison pour laquelle il avait décidé
d’intégrer un gouvernement de droite. Quant à l’adoption de la loi, « il avait une fenêtre, il
182
n’en avait pas deux ».
. Ainsi la plupart des référents ont regretté cette mise en place
rapide qui les a empêchés de pouvoir s’approprier en amont la loi. Des informations ont bien
été mises en œuvre par le Conseil général, notamment par l’intermédiaire de la CAF et du
CNFPT, bien que certains acteurs rencontrés n’ont pu en profiter. Mais concernant le volet
formation, il est encore inexistant du point de vue du CNFPT qui est en train de finaliser avec
le département la mise en place de formations modulaires. Mais il semble dommage que ces
formations arrivent plus d’un an après la mise en œuvre effectif du dispositif. Toutefois, la
rapidité de mise en œuvre du RSA semble expliquer cette défaillance. De même, le Conseil
général a pu donner un sentiment d’inquiétudes et d’incertitudes à ses partenaires dans la
mesure où il était lui-même dans l’attente d’un dispositif, dont le public visé était de plus de
90 000 personnes. Cette explosion des bénéficiaires – qui n’a finalement pas eu lieu – a
suscité ainsi beaucoup d’inquiétudes au Conseil général et chez les différents partenaires.
Des réunions entre les différents acteurs impliqués dans le RSA avaient été mises en place
pour prévenir cette augmentation sensible des bénéficiaires
183
.
L’autre source d’incertitudes pour les acteurs intervenant dans la mise en œuvre
du RSA réside dans la complexité du dispositif. Ainsi le texte est certes à l’origine de
dispositions novatrices mais « sans pour autant atteindre un niveau de clarté qu’on pourrait
184
souhaiter »
. En effet outre la distinction « RSA socle », « RSA activité », il y a également
celle entre les personnes soumises ou non aux droits et devoirs, qui crée une situation
d’instabilité dont souffrent en premier lieu les bénéficiaires évidemment mais également
les référents associatifs, socio-professionnels dans la conduite du suivi. En effet, un travail
retrouvé ou une simple augmentation de salaire implique un changement de parcours pour
le bénéficiaire.
180
En conséquence, non seulement le système s’avère complexe, mais le système d’information et de gestion n’a pas pu être mis
en place. Et « la notion même d’expérimentation y a perdu en crédibilité, d’autant qu’elle s’inscrit en rupture avec la tradition juridique
française, depuis la Révolution, sur les principes d’égalité et d’unité », in JAMET Pierre, MOLEUX Marguerite, PHILIPPOT Florian,
PONROY Pierre, Rapport à Monsieur le Premier ministre sur les finances départementales, [en ligne], avril 2010, p 65, [page consultée
le 24.04.2009], <http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000203/0000.pdf>
181
Idem.
182
183
184
48
Entretien M. Toupenet, Directeur des prestations à la CAF de Lyon.
Cf. Entretiens.
DARMON Julien, « Du RMI au RSA en passant par le RMA », Revue de droit sanitaire et social, n°2, mars-avril 2009, p 220.
Le RSA est aussi synonyme pour les acteurs de terrain de charges plus importantes,
le Directeur des prestations de la CAF pointant la complexité de la gestion et des dossiers.
Des dispositions induisent des effets pervers inattendus. La CAF de Lyon « était – avant
de passer sur le RSA – à une moyenne de liquidation de dossiers à 42 par jour, puis était
redescendue à 35 dossiers, et aujourd’hui peine à atteindre cette moyenne de 35 dossiers ».
Enfin, dernière source de difficultés, qui n’est pas causée directement par le RSA
mais qui s’impose sous l’empire de ce dispositif : la question de la mise en place d’un
marché public dans le domaine de l’insertion. En 2008, une première tentative de mise en
œuvre d’un appel d’offre avait échoué
185
. Cette question se repose aujourd’hui avec plus
d’acuité, puisque liée à des impératifs européens
délicate, voire « le flou »
187
186
. Pour certaines associations, la position
dans lequel se trouve le Conseil général pourrait expliquer la
semestrialisation du PDI pour l’année 2010
188
189
. Toutefois « la précarité des conventions
met en difficulté les associations »
tant du point de vue financier qu’organisationnel, les
structures ne pouvant gérer correctement leurs ressources humaines.
A ces zones d’inquiétudes et d’incertitudes générées par la complexité d’un dispositif
trop rapidement mis en œuvre, d’autres s’ouvrent causées par des dispositions difficiles
d’application.
Les « serpents de mer »
d’application
190
du RSA : des dispositions difficiles
En effet, outre les difficultés d’ordre général pointées plus haut, la loi sur le RSA est source
d’incertitudes dans la mesure où elle prévoit plusieurs dispositions qui apparaissent pour
les acteurs de terrain comme difficiles voire impossibles d’application. D’abord, le Pacte
Territorial d’Insertion qui n’a d’intérêt pour le Directeur adjoint de l’Insertion que si tous
les acteurs réunis s’accordent sur plus qu’une simple signature mais sur leurs missions et
l’organisation de leur collaboration. Ainsi un pacte territorial cohérent et consistant nécessite
du temps et ne pourra être fait selon les impératifs de temps prévus par la loi. Deuxième
disposition législative que l’on peut qualifier de « serpent de mer », l’orientation vers Pôle
emploi droit commun pour certains bénéficiaires, article qui fait l’objet de vives critiques sur
le terrain. En effet il apparaît comme regrettable voire contre-productif, pour les référents,
d’orienter des personnes bénéficiaires du RSA vers un organisme dont les défaillances nés
de la fusion ANPE/Assedic sont notoires, et les missions uniquement relatives à l’insertion
professionnelle. Autant dire que pour des bénéficiaires – souffrant de problématiques
185
186
187
Les raisons sont explicitées dans la Section 2, paragraphe 1, B.
Cf. Encadré « les services sociaux et le droit communautaire », Chapitre 2, section 1.
Expression ou tout du moins sentiment qui est ressorti de quasiment tous les entretiens effectués avec les partenaires
du Conseil général.
188
189
190
Cf. Bibliographie pour retrouver les rapports explicitant les deux PDI de l’année 2010.
Entretien de Mme Najjarian, Directrice de la structure d’insertion Innovation et développement et du collectif RMI 69.
Expression M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône.
49
191
sociales connexes voire « enlisés » dans le dispositif
– cette orientation ne peut aller
dans le sens d’une amélioration de leur situation. Il est vrai aussi – comme le soulignaient
plusieurs interlocuteurs - que Pôle emploi constitue le service public de l’emploi et qu’à ce
titre il est légitime qu’il constitue un pilier d’un dispositif dont le but est le retour à l’emploi
des personnes suivies comme le pointe le Conseil général du Rhône. Il semble qu’il soit
trop tôt pour tirer des conclusions définitives quant à l’application de cette disposition dans
le département où l’orientation se fait pour l’instant de façon modérée. Toutefois, le contexte
des difficultés financières peut laisser craindre une application large de cette disposition, au
détriment peut-être de tout le champ socio-professionnel et des bénéficiaires
192
.
Enfin troisième disposition législative qui semble impossible à mettre en œuvre :
la participation des bénéficiaires aux instances RSA, certainement une fausse bonne
idée. En effet, les intentions du Haut Commissariat sont louables de faire place à des
représentants des bénéficiaires dans les instances, mais la mise en œuvre concrète de cette
193
disposition s’avère impossible
. Quels bénéficiaires choisir ? Sur quels critères ? Faut-il
les rémunérer ? Comment préserver le caractère anonyme des dossiers ? C’est face à cet
ensemble de questions, que le Conseil général a tenté de trouver des pistes de réponses
notamment en mobilisant quatre associations qui devaient se charger de cette question.
Mais cela n’a semble-t-il pas fonctionné. Reste la solution préconisée notamment par MarieChristine Burricand, conseillère générale d’opposition, de déléguer cette responsabilité aux
CLI qui – au plus proche du terrain – seraient plus à même d’organiser cette participation
via un turn-over impliquant les structures associatives.
Dans ce contexte d’incertitudes, d’inquiétudes et de complexité, la mise en œuvre
du dispositif s’est néanmoins effectuée, la plupart du temps, à « moyens constants ». Ce
manque de ressources humaines a toutefois pesé dans une moindre mesure, la montée en
charge du « RSA activité » s’étant avérée relativement faible.
Une mise en œuvre à « moyens constants » atténuée par une lente montée
en charge du dispositif
Face à la complexité du dispositif, on peut regretter que la mise en œuvre du RSA se
soit faite la plupart du temps à moyens constants chez les acteurs du dispositif. Ainsi
face à la gestion de charges plus importantes induites par le RSA, la CAF de Lyon a
décidé d’embaucher 27 techniciens et de financer avec le Conseil général une plateforme
téléphonique de 18 personnes – maintenant réduite à 5 personnes – car « aujourd’hui
on est dans une logique de politiques publiques, RGPP, de suppression d’un poste sur
deux ». Les difficultés rencontrées par les CAF ont effectivement fait la une des journaux,
certaines caisses « proches de l’implosion »
191
194
avaient même dû fermer quelques
Selon la Mission régionale d'information sur l'exclusion (MRIE) de Rhône-Alpes, 30 à 35% des RMIstes sont en situation
d'exclusion.
192
Plusieurs chargés d’insertion m’ont ainsi fait part de leur crainte d’une augmentation du nombre radiations du dispositif avec
l’orientation Pôle emploi droit commun.
193
194
Idem.
Expression de Jean-Louis Deroussen, le président du conseil d'administration de la CNAF tirée d’une note confidentielle envoyée
à Xavier Darcos, alors ministre du Travail le 26 février dernier, in « La CAF "au bord de l'implosion" » [en ligne] Les Echos, 11 mars
2010, [page consultée le 12.03.2010] <http://archives.lesechos.fr/archives/2010/lesechos.fr/03/11/300416649.htm>
50
jours afin de rattraper le retard pris dans le traitement des dossiers. La CAF de Lyon
« grâce à des mesures spécifiques en termes d’organisation, de renforts inter-directions,
de redéploiement des moyens et d’heures supplémentaires » a réussi à réguler son stock.
Il est bien évident que cette surcharge de travail n’est pas due exclusivement à la mise en
œuvre du RSA, mais ce dernier y contribue en grande partie. La CAF de Lyon a ainsi sur
l’année 2008/2009 vu sa moyenne d’allocataires augmenter de 2,9%, soit 10 000 personnes
en plus. L’institution tente ainsi de se créer des marges de manœuvre en développant les
mécanismes de téléprocédure. 26% des bénéficiaires du RSA font ainsi leur déclaration
trimestrielle de revenu par ce biais. Ces personnes sont autant de flux en moins aux guichets
de la CAF de Lyon qui accueille 2000 personnes par jour, ce qui en fait la troisième caisse
de France.
Tout comme la CAF, les Maisons du Rhône du département doivent œuvrer « à moyens
195
constants »
. « Le personnel dans les MDR n’a pas augmenté de manière suffisante par
rapport à toutes ces compétences qui ont été transférées dans le département » regrettait
Mme Vottero. A Pôle emploi, même son de cloche, il n’y a pas eu de recrutement spécifique
relatif à la mise en place du RSA. 1000 CDD ont cependant été embauchés au niveau
national pour pallier les difficultés inhérentes à la crise économique.
Ces problèmes d’effectif ont toutefois été atténués par une montée en charge du
dispositif dans son versant « RSA activité » qui s’est révélée relativement faible. Alors que
90 000 bénéficiaires du RSA étaient attendus dans le département du Rhône, 45 000 pour
le « RSA activité », en février 2010 – soit 8 mois après l’entrée en vigueur du dispositif –
seuls 47 469 personnes dont 10 333 de « RSA activité » s’étaient manifestés
197
196
. Au niveau
national, 1, 756 millions de personnes
ont perçus du RSA au mois de février 2010,
dont 615 000 le « RSA activité » soit 35% des allocataires potentiels. Ce « non-recours »
198
trouve plusieurs sources d’explication : un accès aux droits complexe pour un résultat
199
parfois modeste
, une campagne de communication quelque peu ratée, ou encore la
persistance du stigmate associé « Rmiste ». Toutefois avec la crise économique, le nombre
de « RSA socle » a fortement augmenté.
Ainsi avec la mise en place du RSA, le département demeure le pilote du dispositif. Il a
fait le choix de la continuité, celui d’outils et d’un réseau partenarial préservés. Toutefois, les
acteurs impliqués dans la gestion de ce dispositif ont dû faire face à un certain nombre de
difficultés liées principalement à la complexité de la mesure et à la gestion des ressources
humaines, mais aussi – comme nous allons l’analyser – à une réintervention implicite de
l’acteur étatique.
195
196
197
198
Chiffres issus d’un tableau de bord interne au Conseil général.
http://www.rsa.gouv.fr/Le-rSa-activite%CC%81-permet-depuis-sa.html
Sur cette notion : DUVOUX Nicolas, « Le RSA et le non-recours », [en ligne], La Vie des idées, 1er juin 2010. [page consultée
le 10.07.2010]. <
http://www.laviedesidees.fr/Le-RSA-et-le-non-recours.html > et WARIN Philippe « Qu’est-ce que le non-recours
aux droits sociaux ? », [en ligne], La Vie des idées , 1er juin 2010. [page consultée le 10.07.2010]. < http://www.laviedesidees.fr/Quest-ce-que-le-non-recours-aux.html>
199
Il est possible de n’avoir qu’un surplus de « RSA activité » de l’ordre de 20 à 30 euros.
51
3 : Un Etat demeurant en retrait mais ré-intervenant dans le
financement
Le RSA s’inscrit dans la continuité du RMI décentralisé puisque sa mise en œuvre revient
aux départements qui s’imposent comme des pilotes du dispositif. L’Etat demeure en retrait,
toutefois certains pointent sa position ambiguë dans la mesure où il ré-intervient dans le
financement d’une partie du dispositif et demeure maître du cadre législatif et réglementaire.
Un Etat initiateur mais absent des instances RSA
L’Etat a certes été l’initiateur du dispositif par le biais du Haut Commissariat aux Solidarités
200
Actives (HCSA), mais il s’est montré ouvert aux propositions départementales
et
demeure absent des instances RSA. En effet, il n’est en aucun cas question d’un retour
du rôle de l’Etat tel qu’institué au temps du RMI centralisé. Les principes d’organisation
découlant de la décentralisation décidée pour le RMI en 2003 sont conservés avec la mise
en œuvre du RSA. Ainsi le préfet et les services de l’Etat ne sont plus impliqués – ils
le restent seulement sur le volet de l’emploi, domaine de compétence étatique – et ses
représentants ne siègent pas dans les instances RSA.
Concernant l’impulsion du projet, il est vrai que ce rôle fut celui de l’Etat au travers du
Haut Commissariat et de son Haut Commissaire, Martin Hirsch, qui a fait du RSA un projet
personnel. Toutefois, comme le Conseil général nous l’a précisé, la rédaction de la loi s’est
201
faite en symbiose avec les départements
. Ainsi le département du Rhône a participé à la
rédaction de la loi et ses amendements. Le Conseil général a été ainsi fortement impliqué et
a pu faire remonter ses inquiétudes, incertitudes non seulement de vive voix mais également
par la voie législative.
Ainsi l’Etat apparaît, à première vue, en retrait dans la configuration du dispositif RSA,
cependant son intervention via le financement du RSA activité et le cadre législatif est
remarquée.
Un Etat législateur et financeur
L’Etat demeure, comme auparavant, responsable de l’élaboration du cadre normatif, mais
qui plus est réintervient fortement en finançant une partie du dispositif. Ainsi, d’abord,
la participation des départements, et notamment du Conseil général du Rhône à la
rédaction de la loi n’a pas empêché des dispositions législatives contraires aux intérêts
départementaux. Ainsi le cas, le plus éclairant est celui de l’API – inclue désormais dans le
« RSA sole » -, dont les critères ont été modifiés de telle façon que le nombre de bénéficiaires
soit plus important. De même, la position ambiguë de l’Etat qui se veut à la fois en retrait et
en action est symbolisée par son intervention dans le financement du RSA activité. Comme
le soulignait le Directeur adjoint de l’Insertion du Conseil général : « RMI décentralisé, mains
100% Etat, RSA : retour de l’Etat puisque tout ce qui est RSA socle c’est le département
qui paye, tout ce qui est RSA activité c’est l’Etat qui paye ». L’Etat finance effectivement
une partie du dispositif par le biais du fonds national des solidarités actives, ou FNSA.
Demême, ce fonds finance une aide nouvelle à la disposition des bénéficiaires du RSA,
l’Aide Personnalisée de Retour à l’Emploi (APRE). Cette aide permet de prendre en charge
200
201
52
Idem.
tout ou partie des coûts auxquels les bénéficiaires doivent faire face lorsqu'ils débutent ou
202
reprennent une activité ou une formation professionnelle
. Elle est gérée au niveau de
la Région Rhône-Alpes par Pôle emploi. Ce financement du RSA sera ainsi assuré par le
203
budget de l’Etat grâce à une contribution additionnelle
de 1, 1% de 2% sur les revenus
du patrimoine et les produits de placement. Cette participation au volet allocation peut ainsi
être considérée comme une atteinte à des préceptes décentralisateurs, à savoir « qui décide
paye ».
Conclusion du chapitre 1
Ainsi à l’origine centralisé – du moins en partie – le RMI s’avère être maîtrisé et piloté
par l’Etat. On se situe dans un modèle de centre-périphérie tel que décrit dans les
travaux de sociologie des années 1960. L’Etat apparaît comme gestionnaire, maîtrisant les
leviers du financement et participant activement à l’insertion, et le département contraint.
Les rapports Etat-département sont encore largement teintés d’une dimension verticale
voire hiérarchique. Avec la décentralisation « la pertinence de cette dichotomie (…)
204
apparaît singulièrement remise en question »
. Le Conseil général devient chef de
file de cette politique. Il s’autonomise ainsi de l’Etat en mettant en place une véritable
gouvernance départementale autour d’acteurs locaux de l’insertion et l’allocation. Il devient
seul responsable de cette politique et l’Etat ne devient qu’un partenaire parmi d’autres.
On observe ainsi une horizontalisation des relations avec l’Etat au profit toutefois du
département, pilote du dispositif. Cette autonomisation se poursuit ainsi avec la mise
en œuvre du RSA, le Conseil général du Rhône ayant fait le choix de la continuité. Le
Directeur adjoint de l’Insertion pointait ainsi cette liberté d’action née de la décentralisation
et conservée avec l’arrivée du RSA : « Il n’y a aucun rapport tutélaire entre Etat et Conseil
général, car on est complètement indépendant pour programmer les actions que l’on veut,
se donner les règles que l’on souhaite en termes de gestion de l’allocation en respectant la
loi bien sûr, mais les relations nouées avec l'Etat sont partenariales. On n’est pas du tout sur
un rapport de pouvoir Etat/Conseil général ». L’Etat serait ainsi devenu un simple partenaire
dans un dispositif où le modèle de polycentrisme et de relations intergouvernementales
prévaudrait.
Mais à l’analyse, une situation plus complexe apparaît. L’autonomie départementale
n’est en réalité pas totale. Un certain nombre de contraintes – en large partie étatiques
- pèsent en effet sur le Conseil général obérant de fait ses marges de manœuvre. Le
département ne serait alors qu’un « géant aux pieds d’argile »
qu’« une victoire à la Pyrrhus »
202
206
205
et la décentralisation
…
Les dépenses susceptibles de donner lieu au versement de l'aide sont les dépenses : de transport, d'habillement, de logement,
d'accueil de jeunes enfants, d'obtention d'un diplôme, d'une licence, certification ou autorisation.
203
204
Article L262-24 du CASF.
LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark, 1995, op. cit, p 136.
205
LAFORE Robert, 2004, op. cit., p 21.
53
206
LE LIDEC Patrick, « Patrick Le Lidec : « le département n’est pas insubmersible, même si l’acte II l’a consolidé... » »,
Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 117.
54
Chapitre 2 : Un département sous contraintes, une autonomisation limitée ?
Chapitre 2 : Un département sous
contraintes, une autonomisation
limitée ?
A l’analyse, et en observant les rapports de forces existant, le département semble ne pas
avoir les moyens d’une pleine autonomie. Le poids des finances et du cadre réglementaire
et politique semble en effet contrarier les marges de manœuvre en pesant sur les décisions
et les orientations prises par le Conseil général. Dans ce contexte, le département du Rhône
est contraint à rechercher des marges de manœuvre à la croisée de l’impératif d’efficacité
et de la nécessité d’humanité.
La décentralisation du RMI n’a donc pas suffi à gommer la présence étatique. La
substitution du modèle centre/périphérie par une situation de polycentrisme – quoi que
déséquilibrée au profit du département et à laquelle le processus décentralisateur nous
avait permis de conclure – ne peut être considérée comme une hypothèse définitive. Le
département demeure sous contraintes et son autonomisation apparaît comme limitée,
mais toutefois non instrumentalisée. Le Conseil général du Rhône parvient, en effet, à
activer un certain nombre de ressources pour conserver une latitude d’action, qui s’avèrent
cependant insuffisantes. La clé de l’autonomisation résiderait ainsi dans une association du
département à l’élaboration du cadre légal et réglementaire.
Section 1 : Poids de la contrainte financière,
réglementaire et politique
Les finances, le cadre réglementaire et politique constituent autant de contraintes pesant
sur le département et obérant son périmètre et ses leviers d’action. La non-compensation
des transferts de compétences ainsi que la maîtrise du cadre législatif et réglementaire
par l’Etat semblent attester de la permanence d’une hiérarchie entre Etat et département.
Ainsi l’horizontalisation des relations à laquelle avait été associée le processus de
décentralisation du RMI doit être relativisée. L’autonomisation du département est ainsi
limitée, et ce d’autant plus que le poids du politique et des jeux d’influence locaux viennent
également contraindre ses marges de manœuvre.
1 : Le retour de la tutelle étatique par les finances ?
Une des premières et plus importantes contraintes pesant sur le département est
la contrainte budgétaire en raison notamment des transferts de compétences non
compensés par l’Etat qui constituent ainsi une remise en cause de l’autonomie financière
départementale. A cela s’ajoute le contexte de crise et de réformes institutionnelles qui
55
rendent encore plus difficiles la situation financière des Conseil généraux. Toutefois, le
département du Rhône reste un territoire relativement préservé dans lequel les problèmes
financiers sont certes importants mais moins préoccupants que dans certaines autres
collectivités départementales.
Des transferts de compétences non compensés, une remise en cause de
l’autonomie financière départementale
La compensation financière du transfert des compétences a d’abord été un principe législatif
prévu dès l’Acte I de la décentralisation par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Il a été ensuite
érigé en principe constitutionnel par la révision constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars
2003, l’article 72-2-4 de la Constitution prévoyant que « tout transfert de compétences
entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources
équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension
de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités
territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
Mécanismes de compensation pour le RMI et RSA
La loi du 13 août 2004 prévoit que la compensation financière s’opère par
le fractionnement d’impôts nationaux. Une fraction de la Taxe Intérieure
sur les Produits Pétroliers (TIPP) est ainsi reversée aux départements pour
financer le RMI décentralisé. Pour la première année de mise en œuvre de la
décentralisation, elle a été calculée sur la base des « dépenses engendrées
par le paiement du RMI en 2003 » (article 4 de la loi du 18 décembre 2003). En
2004, l’Etat a ainsi versé 4,7 milliards de TIPP. Mais le faible dynamisme de
cette ressource a engendré un déficit de 456 millions d’euros dans les budgets
départementaux dès la première année d’exercice. Ainsi un supplément de 456
millions d’euros de TIPP supplémentaires en Loi de Finances Rectificatives
(LFR) 2005 et a été mis en place en LFR 2006 le fonds de mobilisation
départementale pour l’insertion (FMDI) permettant de verser aux départements
une enveloppe annuelle de 500 millions d’euros repartie selon trois critères
207
. Concernant le RSA, seul le « RSA socle » –comprenant les ex-RMI et API
– est financé par les départements. Ainsi sur le volet ex-RMI, les mécanismes
208
de compensation restent inchangés
alors que sur le volet ex-API qui
représente une « extension de compétences », il sera financé par une fraction
supplémentaire de la TIPP. Toutefois il est à noter que le législateur a choisi
d’utiliser pour le transfert du dispositif API, autrefois à la charge de l’Etat
le qualificatif « d’extension de compétences » et non de « transferts
207
Un critère de compensation correspondant à l’écart entre la dépense constatée en n-1 et et les droits à verser en
année n, un critère de péréquation prenant en compte le potentiel financier du département et le nombre de bénéficiaires
du RMI et un critère d’incitation a l’insertion calculé à partir du nombre de bénéficiaires du RMI en contrat d’avenir, CI-RMA
et intéressement au 31 décembre de l’année précédente.
208
L'article 3 du présent projet de loi dispose que « le maintien de la compétence transférée par la loi n° 2003-1200 du
18 décembre 2003 portant décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion
et créant un revenu minimum d'activité,
demeure compensé
».
56
dans les conditions fixées à l'article 4 de cette loi
». Cela n’est pas anodin puisque cette formulation permet de passer outre
l’obligation constitutionnelle de compensation intégrale, la possibilité de
saisine la Commission consultative sur l’Evaluation des charges et la garantie
209
constitutionnelle.
Source : IGAS 2007 – Rapport Sénat 2008 relatif au RSA
210
Toutefois, ces transferts étatiques se sont avérés insuffisants, le produit des ressources
fiscales transférées étant beaucoup moins dynamique que les charges nouvellement
supportées par les collectivités territoriales. Ainsi sur ce point, il est fort intéressant de se
référer au rapport de Pierre Jamet, Directeur Général des Services du Conseil général du
Rhône, remis au Premier Ministre le 22 avril dernier sur les finances départementales. Ce
rapport pointe ainsi un effet de ciseau manifeste qui va en s’accentuant
211
. Reprenant les
212
données extraites du mémorandum de l’ADF présenté à la presse le 26 janvier 2010
,
Pierre Jamet montre que sur la période 2000-2008, le différentiel entre les recettes et les
dépenses en taux annuel de croissance est de 1,3% en moyenne, ce différentiel s’étant
accentué sur la dernière année avec la crise. Et il précise que, basé sur les seules recettes et
dépenses de fonctionnement, le différentiel passe à deux points par an sur la même période,
puisque les dépenses se sont accrues de 9,3% en moyenne annuelle entre 2000 et 2008
et les recettes, de 7,3%. Le rapport, dont les auteurs ont réalisé une consultation auprès
des départements, souligne que cette différence entre recettes et dépenses s’est accentuée
à partir du deuxième semestre 2008, et amplifiée en 2009 en raison principalement de la
montée en charge du RSA. L’exemple du Rhône est cité, l’appel mensuel du département
passant en 6 mois de 9 millions d’euros à plus de 14 millions.
Le point d’achoppement concerne ainsi les principes retenus pour la compensation
des charges liées à la décentralisation: la base de compensation pour le RMI repose en
213
effet sur les dépenses engagées au titre de l’année 2003
. La mise en place du fonds
de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) n’a pas empêché un déficit cumulé
des départements au titre de la dépense RMI évalué entre 1 et 1,4 milliards d’euros dès
2007. Concernant le RSA, le Rapport Jamet regrette que « la situation non seulement
ne se [soit] pas améliorée mais [qu’] elle [ait] empiré». Le rapport note en effet que la
progression du RSA s’est lourdement faite sentir courant 2009 (1 661 milliers d’allocataires
en octobre 2009 pour plus de 6 milliards d’euros), en particulier avec le transfert de l’API
vers le « RSA socle », et craint que le basculement des chômeurs en fin de droits courant
209
DOLIGE Eric, Avis n°32 (2008-2009) fait au nom de la Commission des finances s ur le projet de loi , adopté par
l’Assemblée Nationale, après déclaration d’urgence, généralisant le Revenu de Solidarité Active et réformant les
politiques d’ insertion , [en ligne], octobre 2008, 96 p. [page consultée le 14.05.2009] <http://www.senat.fr/rap/a08-032/
a08-0321.pdf>
210
Idem.
211
212
JAMET Pierre, MOLEUX Marguerite, PHLIPPOT Florian, PONROY Pierre, avril 2010, op. cit., p 6.
ADF, « les déficits publics ne sont pas le fait des départements de France », [en ligne]. 25 janvier 2010 [page consultée le
30.01.2010] <http://www.departement.org/sites/default/files/Dossiers%20de%20Presse_Conférence%20des%20déficits.pdf>
213
Le rapport précisant que « les dépenses de 2004, devant initialement servir de base de correction, n’ont été prises en compte
qu’au titre de dotation exceptionnelle et en tenant compte de deux facteurs – la réforme de l’allocation de solidarité spécifique et la
création du revenu minimum d’activité », in JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit., note de bas de page 14, p 40.
57
2010 aggrave la situation. La particularité du RSA par rapport aux autres dépenses sociales
est l’imprévisibilité de son évolution non seulement liée à la conjoncture économique, mais
également corrélée aux décisions prises au niveau national en faveur des chômeurs arrivant
en fin de droit. De plus, « l’évolution de la répartition du RSA entre RSA socle et RSA
chapeau, (…), s’est opérée à la charge des départements ».
Ce problème de non compensation a été soulevé par de nombreuses institutions, le
Sénat en tête par la voix de Michel Mercier, mais également par la Cour des comptes qui
dans son rapport d’octobre 2009 sur l a conduite par l’État de la décentralisation remet en
214
215
cause « le financement non stabilisé de la décentralisation sociale » . De même l’IGAS
avait pointé cette défaillance tout comme des agences internationales telles que Standard
and Poor’s qui dans un récent rapport a souligné la nécessité de réinventer le système
216
de financement départemental
. Le non-respect du principe de compensation est selon
le constitutionnaliste Dominique Rousseau une atteinte au principe de libre administration,
217
et au-delà une atteinte à la Constitution
. La juridiction administrative suprême ellemême, dans un arrêt opposant l’Etat au Conseil général de Saône-et-Loire, a reconnu
les responsabilités de l’Etat condamné à verser une partie des sommes qu’il n’avait pas
transférée en contrepartie des charges nouvelles incombant au département en matière de
protection de l’enfance.
218
L’Association des départements de France dans un courrier adressé au premier
ministre en date du 4 juin 2010 annonce un budget en déséquilibre pour 28 départements
219
. De même le rapport Jamet prévient que « certains départements, après le vote du
budget primitif 2010 auront sans doute des difficultés pour financer une augmentation des
charges sociales, notamment du RSA, au-delà de ce qu’ils ont inscrits. Une intervention de
l’Etat sera sans doute nécessaire ». Le rapport fait ainsi état d’un ensemble de propositions
er
tout comme l’ADF, dont des représentants ont rencontré François Fillon le 1 juin dernier,
lui demandant de réaffecter le reliquat de 400 millions d’euros du Fonds National des
Solidarités Actives non dépensé par l’Etat aux Conseils généraux puisque le nombre de
bénéficiaires du « RSA activité » a été surestimé, requête infructueuse selon les intéressés
220
. Le chef du gouvernement a seulement annoncé la mise en place de plusieurs « groupes
de travail » et « d'une réflexion sur les trois prestations qui constituent l'essentiel du problème
214
COUR DES COMPTES, la conduite par l’Etat de la décentralisation, [en ligne], octobre 2009, p 34, [page consultée le
07.11.2009] < http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/Rapport-decentralisation-271009.pdf >
215
IGAS, Les politiques sociales décentralisées - Rapport annuel 2007-2008, [en ligne] décembre 2008, 169 p. [page consultée
le 17.10.2009] <http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000754/0000.pdf>
216
STANDARD & POOR’S, les départements français, un système de financement à réinventer, [en ligne] 19 avril 2010, 9 p.
[page consultée le 22.04.2010],< http://www.departement.org/sites/default/files/STANDARD-POOR-S-Departements-francais.pdf>
217
ADF, « l’autonomie financière des départements : un principe constitutionnel », , [En ligne], 6 avril 2010, 13 p [page consultée
le 14.04.2010] < http://www.departement.org/sites/default/files/Dossier_de_presse_du_06-04-02010_0.pdf>
218
CE, 30 décembre 2009, req. n° 325824 et 330223. Pour la lecture intégrale de l’arrêt : [page consultée le 20.01.2010],<http://
www.lagazettedescommunes.com/actualite/pdf/CE_30_12_2009_CONSEIL GÉNÉRAL_Saone_et_loire.pdf>
219
ADF, « lettre adressée à François Fillon », [En ligne], 4 juin 2010, [page consultée le 14.06.2010] <http://
www.departement.org/sites/default/files/2010-06-07_-_Courrier_Francois_Fillon_-_difficultes_financieres_0.pdf>
220
58
PEROL Aurélien, « les départements veulent récupérer l’argent du RSA ». Aujourd’hui en France, Vendredi 11 juin 2010, p 20
financier des départements » : APA, RSA et PCH. Il a néanmoins prévupour une dizaine
de départements « en situation de difficulté urgente » - la mise en place d' « une mission
d'appui » et la signature de « contrats de stabilisation », incluant « des mesures de soutien
financier » qui seront des « avances financières remboursables »
221
.
La non-compensation des transferts est ainsi une réalité qui place les départements
dans une situation financière extrêmement difficile et ce dans un contexte de crise
économique et de réformes fiscales.
Une situation financière difficile dans un contexte de crise et de réformes
A ce problème de non compensation financière s’ajoute en effet le contexte de
crise économique et de réformes gouvernementales qui réduisent les ressources
départementales. En effet – comme le note l’agence Standard and Poor’s dans son rapport
- alors que les collectivités départementales pouvaient jusqu’en 2007 compenser le manque
222
de ressources étatiques par les droits de mutations
qui ont connu une croissance
moyenne de 8 %par an sur la période 2004-2007 ainsi que par des hausses successives
des taux de la fiscalité directe dont la progression moyenne fut de 3,6 % sur 2004-2007,
dès 2008 leur marges de manœuvre se sont amoindries.
Sont en cause plusieurs facteurs, le premier est la réforme et la suppression de la Taxe
Professionnelle (TP).
La réforme et la suppression de la taxe professionnelle
La taxe professionnelle, dans un premier temps réformée, est aujourd’hui supprimée.
Le projet de réforme de la taxe professionnelle, annoncé en janvier 2004 et qui a
donné lieu au « rapport Fouquet » s'est concrétisé par l'article 85 de la loi de finances
pour 2006 , qui complète le mécanisme de plafonnement de l’imposition en fonction de
la valeur ajoutée et pérennise le dégrèvement au titre des investissements nouveaux.
Mais il est aujourd’hui question de sa suppression.
L'article 2 de la Loi de Finances Initiales (LFI) pour 2010, validée par le Conseil
er
Constitutionnel le 29 décembre 2009, a en effet supprimé – depuis le 1 janvier 2010 pour
toutes les entreprises - la TP et lui substitue une contribution économique territoriale (CET).
La taxe professionnelle :
représentait 50% des ressources des collectivités locales
son assiette était constituée de la valeur locative cadastrale des immeubles utilisés par
l’entreprise et par la valeur comptable brute des autres immobilisations corporelles qu’elle
utilise (matériels, machines…),
La CET est composée :
221
Pour les départements les plus en difficulté, il a avancé la possibilité d'une « dotation » non remboursable, in LA GAZETTE
SANTE SOCIAL. « François Fillon annonce un "soutien financier" aux départements les plus en difficulté ». [En ligne] 4 juin 2010. [page
consultée le 14.06.2010] <http://www.gazette-sante-social.fr/actualite/actualite-generale-francois-fillon-annonce-un-soutien-financieraux-departements-les-plus-en-difficulte-18273.html>
222
Ces droits s’appliquent à la quasi totalité des transactions immobilières, décomposés en taxe départementale (3,60%), taxe
communale (1,20%) et prélèvement au profit de l’Etat (0,29%). Les départements sont ainsi les plus touchés par la baisse de ces
droits, qui représentent en moyenne 11% de leurs recettes
59
d'une cotisation foncière des entreprises (CFE) acquittée dès 2010 par les entreprises
et perçue par les communes et les groupements à compter de 2011.
d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par l'ensemble
des collectivités et leurs groupements à compter de 2011.
L'article 77 de la LFI pour 2010 précise que cette CET est perçue à compter du 1er
janvier 2011 par les collectivités territoriales et leurs groupements. Ainsi à compter de 2011,
chaque niveau territorial bénéficiera de nouvelles ressources fiscales.
Source
: Ministère de l’Economie
223
La réforme de la TP qui en diminuant l’assiette fiscale, a, dès 2007, amoindri le
rendement d’une hausse de la fiscalité et s’est parfois traduite par une perte nette de
224
recettesfiscales avec l’introduction du mécanisme de ticket modérateur
. Avec la
suppression de la taxeprofessionnelle, les départements n’auront de levier fiscal que sur
moins de 15 % des recettes de fonctionnement, contre 39 % en 2009 et plus de 50 %
en1995. Les départements percevront 48,5% de la CVAE avec la garantie d’un montant au
moins égal au produit de la TP en 2009, payable en 2011 mais ces compensations seront
figées ensuite quant à leurs montants. De même, les conseils généraux ne percevront plus
de taxe d’habitation et ne pourront fixer de taux que sur le foncier bâti.
Le deuxième facteur, expliquant la réduction des marges de manœuvre financières des
départements, avancé par l’agence de notation est l’indexation de l’enveloppe normée sur
la seule inflation à partir de 2008 alors qu’il intégrait jusqu’alors une partie de la croissance
économique, elle a ainsi considérablement freiné la dynamique des dotations d’Etat aux
collectivités.
Enfin, troisième raison, la baisse des droits de mutation d’environ 30% entre 2008 et
2009
225
avec la crise économique alors que ces taxes – dont les départements sont les
226
principaux bénéficiaires
- représentent en moyenne 11% de leurs recettes. Ainsi les
départements ne devraient plus à l’avenir profiter de progressions du produit des droits de
mutation comparables à la période 2004-2008 où le taux de croissance annuelle moyen
était de 8 % contre 4 % pour l’APA-RMI.
Dans ce contexte de crise et de réformes, les marges de manœuvre financières des
départements sont largement réduites. Toutefois, il est nécessaire de nuancer les choses
quant à la situation du département du Rhône.
Le département du Rhône, des difficultés à relativiser
223
MINISTERE DE L’ECONOMIE, « Suppression de la taxe professionnelle et réforme de la fiscalité locale », 3 mars 2010[en
ligne] [page consultée le 23.04.2010] < http://www.economie.gouv.fr/actus/reforme-taxe-professionnelle.html>
224
A compter de 2007, les entreprises ne paieront pas de taxe professionnelle globale au-delà de 3,5 % de leur valeur ajoutée,
au taux de la TP de l'année d'imposition. Par conséquent, l'Etat prendra à sa charge la différence, pour chaque collectivité locale,
entre le plafond de 3,5 % de la VA et la somme des cotisations dues Si le dégrèvement est insuffisant, il restera à la charge des
collectivités, un « ticket modérateur ».
225
D’après une enquête de l’ADF sur 52 départements, 33% de chute in « Les effets de la crise sur l’immobilier mettent
les départements à l’épreuve », [en ligne] la gazette des communes, le 27 mars 2009, [page consultée le 28.03.2010] <
infos.lagazettedescommunes.com/5499/les-effets-de-la-crise-sur-limmobilier-mettent-les-departements-a-lepreuve/ >
226
60
Avec une part de 3, 60%/
http://
Bien que le département du Rhône ait également à souffrir de difficultés financières, il
nous apparaît nécessaire de replacer sa situation budgétaire dans un contexte national.
Elle apparaît ainsi moins critique que d’autres. Le Rhône ne fait ainsi pas partie « des
départements pauvres » pointés dans le Rapport Jamet ou par l’ADF. Les territoires sont
ainsi touchés de façon différenciée, il existe une hétérogénéité des départements, et ce pour
227
plusieurs raisons. Une étude – citée dans ledit rapport
– relative aux facteurs expliquant
la situation différenciée des départements a été menée par Guy Gilbert Alain Guengant,
directeurs de recherche au CNRS et au Commissariat au plan. Elle tend à conclure que
la variance est liée principalement aux spécificités géographiques pour 40% ; aux besoins
(population et nombre de bénéficiaires) pour 30% ; ainsi qu’au revenu moyen pour 20%.
228
D’autres recherches telles que celles effectuées par la DATAR
confirment
que le développement économique des territoires, les mouvements de population
liés notamment à l’âge de la retraite et les effets de la crise sont très largement
différenciés. Ainsi les dépenses en matière d’aide sociale, du RMI/RSA en particulier,
dépendent fortement des caractéristiques socio-économiques du territoire (attractivité et
dynamisme économique, structure du tissu économique) et de leur population (structure
et croissance démographiques, niveau d’éducation de la population) mais aussi de la
conjoncture économique locale. Quant aux recettes départementales, elles sont également
dépendantes de la situation socio-économique du territoire à travers notamment la taille et
le dynamisme des bases de taxes directes versées par les ménages et les entreprises, la
concentration sectorielle des bases fiscales ainsi que l’importance et la vitalité du marché
229
immobilier conditionnant les produits de droits de mutation
. De plus, la différenciation
des départements est d’autant plus forte que leurs recours à l’emprunt, charges de
fonctionnement et choix d’investissements sont très hétérogènes, disparité trouvant son
origine dans le principe de libre administration et la clause générale de compétence des
collectivités.
Ainsi l’étude menée par Gilbert et Guengant conclut à une typologie des départements :
230
les départements « riches », « ruraux et pauvres » et « urbains et pauvres »
. Ainsi
le Rhône ne semble pas faire partie des Conseils généraux les plus en difficulté. Les
représentants du Conseil général mettent ainsi en avant le dynamisme économique du
territoire, la vitalité de l’immobilier, la relative faiblesse du taux de chômage ainsi que la part
importante de jeunes dans la population, d’outils de rattrapage social ainsi que la quasiabsence de zones rurales en dépression. S’explique ainsi, en partie, l’impact relatif de la
crise économique qui s’impose également comme un facteur explicatif indirect de la relative
bonne santé financière du département.
Il est ainsi à noter que les dépenses d’insertion demeurent stables – malgré il est vrai
une augmentation des bénéficiaires – dans un contexte de non hausse des impôts locaux
depuis cinq années. Toutefois, un certain nombre d’élus pointent l’augmentation de fait des
impôts à l’initiative certes non départementale mais étatique. Quoi qu’il en soit, l’insertion
227
JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit., p 10.
228
229
230
Etude effectuée par Laurent Davzies, in ibidem, p 4.
DORE Christophe, « la situation financière des départements », Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 92.
Cf. schéma in JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit., p 12.
61
apparaît comme un domaine relativement préservé. Les efforts budgétaires du Conseil
général sont conséquents
231
.
Le poids de la contrainte financière pèse ainsi lourdement sur le département, à
travers l’insuffisante compensation des charges transférées. Cet épineux problème place
les collectivités locales dans une situation financière d’autant plus difficile dans un contexte
de crise économique et de réforme fiscale. Toutefois, il est à souligner que le Conseil général
du Rhône demeure relativement moins touché que d’autres départements.
Il n’en demeure pas moins que la non compensation des transferts de compétences,
conduit, si ce n’est à un retour de la tutelle étatique par les finances, tout du moins
à un renforcement du pouvoir central vis-à-vis des départements, qui se manifeste non
seulement par la voie financière mais également par celle législative et réglementaire.
2 : L’Etat maître du cadre législatif et réglementaire
L’Etat limite en effet non seulement l’autonomie des départements de façon négative en
ne compensant pas les transferts de compétences, mais également positivement en fixant
le cadre législatif et réglementaire du dispositif RMI puis RSA. Ce constat s’explique pour
l’IGAS par « le fait que la France demeure un État unitaire où la responsabilité de la loi
appartient au pouvoir central »
232
. Certes, «l’organisation décentralisée » de la République
233
est reconnue constitutionnellement
, mais l’Etat demeure unitaire – se distinguant
d’une organisation fédérale telle qu’adoptée en Allemagne ou régionale telle qu’instituée
en Espagne. L’Etat fixe ainsi, à travers la loi et le règlement, les cadres fondamentaux
du dispositif RMI et RSA. Le principe à valeur constitutionnelle de libre administration
des collectivités doit être concilié avec celui – de même valeur - du caractère unitaire
234
235
de l’Etat
. Le pouvoir normatif initial
n’appartient donc pas aux collectivités mais
relèvent des organes étatiques. La tradition jacobine en France explique ainsi en partie
cette fixation par l’Etat des dispositions législatives et réglementaires qui s’appliquent pour
chaque département. Le souci d’égalité entre collectivités est aussi prégnant. Le débat à
propos de la décentralisation du RMI et la saisine du Conseil Constitutionnel sont à cet
égard significatifs de la tradition française.
Certes gage d’égalité, quoi que certains observateurs ne le considèrent pas comme
suffisant
231
236
, la fixation par l’Etat du cadre légal et surtout financier des dispositifs
Pour le budget 2009, l’insertion représentait 21,2% du « budget solidarité » regroupant les actions sociales, soit 163, 5
milliards d’euros. Source : documentation interne au Conseil général.
232
233
234
IGAS, décembre 2008, op. cit., p 52.
Article 1 de la Constitution française de 1958.
Le Conseil constitutionnel a maintes fois réaffirmé ce principe notamment dans les décisions n°82-137 et 138 DC du 25 février
1982, in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.),, 2008, op. cit. p 21, note de bas de page 1, p 11
235
Toutefois les collectivités « disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences », article 72 alinéa 3 de
la Constitution tel qu’issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
236
BORGETTO Michel, « Les enjeux de la décentralisation en matière sociale. L’égalité, la solidarité », [En
ligne]. Informations sociales 2005/1, N° 121, p. 6-16, . [page consultée le 31.01.2010], <
62
http://www.cairn.info/article.php?
237
décentralisés est ressentie par les départements comme une contrainte insupportable
.Cet échelon des collectivités locales assume, en effet, des dépenses sociales dites « à
guichet ouvert », c'est-à-dire sans possibilité de contrôler leur montant, fixé à l'échelon
national, ni le nombre de bénéficiaires. Les aides sociales - l'allocation pour personnes
âgées, le Revenu de Solidarité Active, les prestations compensatoires pour handicapés...
238
– représentent ainsi 60 % de leurs dépenses
. Le Vice-président De Lavernée soulignait
cela lors de l’entretien. Le sénateur Michel Mercier pointait également dans un rapport
d’information qu’ « il [était] anormal que le Premier Ministre soit seul à décider de la
239
hausse »
de l’allocation en rappelant que le RMI avait été revalorisé de 7,08% depuis
janvier 2003. Le Rapport Jamet souligne également les conséquences budgétaires pour les
départements découlant de cette production de normes législatives et réglementaires.
L’intervention de l’Etat se manifeste également par le bais du contrôle de légalité, en
vertu de l’article 72 alinéa 5 de la Constitution qui dispose que « le représentant de l’Etat
(…) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
Le préfet, représentant de l’Etat, doit ou peut déférer certains actes administratifs édictés
par les départements au juge administratif pour vérification de la légalité interne et externe,
dans le but de préserver une application homogène de la réglementation étatique sur tout
le territoire. Concernant le RMI et RSA, un système d’évaluation et de contrôle a ainsi été
mis en place
240
.
Les départements voient donc leurs décisions notamment budgétaires prises en
matière du RSA enserrées non seulement par des orientations fixées par l’Etat, mais
également aujourd’hui par l’Union Européenne. En effet avec le développement du
droit communautaire, l’Etat mais aussi subséquemment ses entités infra-nationales sont
soumises à la législation communautaire originaire et dérivée. Les principes de transposition
et d’applicabilité directe obligent ainsi les collectivités à appliquer les dispositions
communautaires. Le département du Rhône est ainsi aujourd’hui confronté à la question
de la mise en place d’un marché public pour l’offre d’insertion. Deux séries de normes
européennes – le paquet « Monti-Kroes » du 28 novembre 2005 sur les aides publiques
et la directive Services du 12 décembre 2006 visant l’achèvement du marché intérieur –
viennent en effet modifier le droit applicable aux services sociaux d’intérêt général (SSIG).
Services sociaux et droit communautaire
Les services économiques d’intérêt général (SIEG) érigés en tant que valeur de l’Union
Européenne dans le traité d’Amsterdam de 1999 peuvent avoir une finalité sociale. Ce
type de service a ainsi été qualifié par la Commission européenne dans son livre vert sur
les SIG de mai 2003 de services sociaux d’intérêt général (SSIG) dont la mission vise à
répondre aux besoins vitaux de l’être humain, à lui permettre de bénéficier de ses droits
fondamentaux telles que la dignité et l’intégrité de la personne et d’un niveau élevé de
protection sociale.
237
238
LAMBERT Alain, les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales , RGPP, novembre 2007, p 11.
DREES, les dépenses d’aide sociale départementale en 2008, [en ligne], n°714, janvier 2010, p2 [page consultée le
14.05.2009] <http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/er714.pdf>
239
MERCIER Michel, Rapport d’information du Sénat n° 206 (2006-2007), fait au nom de l’observatoire de la décentralisation
sur le suivi du transfert du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) aux départements, [en ligne] 2006, p 30. [page consultée le 14.05.2009]
<http://www.senat.fr/rap/r06-206/r06-2061.pdf>
240
Cf. titre III de la loi °2003-1200 du 18 décembre 2003.
63
Les SSIG sont au cœur depuis quelques mois des préoccupations des collectivités
locales, et particulièrement des conseils généraux, échelons privilégiés du social. En effet
deux séries de normes européennes viennent complexifier le droit applicable en la matière :
La directive Services du 12 novembre 2006 qui étend le régime de la concurrence au
secteur des services. Toutefois peuvent être exclus du champ d’application de la directive
« les services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles
et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation
de besoin qui sont assurés par l’Etat, par des prestataires mandatés par l’Etat, ou par des
associations caritatives reconnues comme telles par l’Etat ». Or la France a choisi de ne pas
élaborer de loi cadre pour transposer ladite directive, mais de procéder par secteur, ce qui
est source de différence de traitements entre services publics sociaux. Une circulaire édictée
le 18 janvier dernier n’a pas suffi à dissiper les incertitudes et inquiétudes puisqu’elle se
montre restrictive sur le champ de l’exclusion et impose le recours à la commande publique
(marché public ou délégation de service public) lorsque l’initiative d’une collaboration avec
des associations émane de la collectivité.
Cette difficulté s’ajoute à une situation déjà complexe, puisque depuis 2005 le paquet
«Monti-Kroes» - ensemble de décisions communautaires - régule les subventions aux
services publics et prévoit que les subventions de plus de 200 000 euros sur trois exercices
fiscaux consécutifs doivent faire l’objet d’un « mandatement » express de la collectivité à son
prestataire et ne servir qu’à compenser le coût du service public (« juste compensation »)
pour que les sommes qu’elles perçoivent ne soient pas considérées comme des aides
publiques illégales. Un mandat dont ils ont également besoin pour être exclus de la directive
Services. Or, la définition du «mandatement» est une notion qui n’existe pas telle quelle
dans le droit français. D’où une insécurité juridique forte à laquelle sont confrontées 37 000
collectivités qui recourent à 60 000 opérateurs de services locaux.
Source : Rapport de Jean-Louis Destans – Localtis – Gazette des Communes
ème
Le Président Michel Mercier à l’occasion du rapport sur le PDI du 2
semestre 2010
a ainsi exprimé « l’obligation qu’aura le Département de se mettre en conformité avec la
réglementation européenne dans ses relations avec les associations intervenant dans les
241
politiques sociales ».
Toutefois, la possible mise en place d’un marché public ne va
pas sans poser problème étant donné l’échec subi en 2008 dans le département. Mais les
associations demeurent inquiètes, craignant de disparaître faute de pouvoir proposer un
tarif attractif, mais rien pour l’instant n’a été décidé. Un séminaire entre les différents acteurs
est prévu au mois de septembre pour discuter de cette épineuse question.
Le poids de la législation communautaire, mais également étatique demeure, quoi qu’il
en soit, extrêmement pesant et contraignant pour les départements, le Conseil général
du Rhône en particulier. Les marges de manœuvres départementales sont également
amoindries en raison des jeux et contraintes politiques s’exerçant au niveau du territoire.
3 : Jeux politiques locaux d’influence et de pouvoir
241
CONSEIL GENERAL DU RHONE, « Rapport au Conseil général, programmation référents RSA de janvier à juin 2010 »,
[en ligne] 2 p. [page consultée le 30.03.2010] < http://www.rhone.fr/institution/assemblee/decisions_adoptees>
64
A la faveur de la décentralisation, on a, ainsi, observé une montée en puissance des
242
élus locaux
. Le processus décentralisateur a effectivement permis d’établir « la
responsabilisation des élus ; les maires, les présidents de Conseil général et régional sont
243
désormais responsables des décisions prises et de l’action de leur collectivité » . En effet,
les décideurs politiques se sont substitués aux fonctionnaires des services déconcentrés
de l’Etat. Ils « occup[ent] aujourd’hui la position centrale dans le système local qu’il[s] [ont]
244
ravie au préfet »
. De fait, le champ de l’action sociale, du RMI/RSA en particulier, met au
premier plan « des décideurs politiques, dont la rationalité est territoriale et pour lesquels les
245
actions sociales constituent un enjeu politique d’importance » . C’est ainsi au Président du
Conseil général, et à l’Assemblée délibérante, que revient le pilotage du dispositif RMI puis
RSA. Ces dispositifs sont ainsi emprunts du poids du politique, le département du Rhône
n’y fait pas exception. Ainsi le Conseil général, son Président en tête doit composer d’abord
avec l’opposition interne - ce qui semble être réalisé dans des conditions relativement
bonnes - mais également avec les élus locaux des institutions partenaires et notamment
de l’opposition, ce qui semble être plus difficile voire conflictuel, si l’on s’attache au cas du
CCAS de Lyon et de la Région Rhône-Alpes.
Ainsi l’autonomisation du département dans la gestion du RSA se trouve contrariée,
à un degré plus ou moins important, par les jeux d’influence et de pouvoir politiques
intra et extra-départementaux. Des rapports de force plus ou moins cordiaux se sont
noués. Le Président Mercier se doit d’abord de travailler avec l’opposition, qui joue
un rôle important dans la mise en œuvre du dispositif, non seulement par le biais de
l’Assemblée départementale, mais également par leurs statuts de présidents de CLI. En
effet, l’occupation des postes de présidents de CLI par les élus du canton est une des
spécificités du Rhône. Le choix a été fait de nommer les conseillers du territoire, initiative
246
saluée par les élus d’opposition
. Mme Burricand, élue communiste, pointe toutefois
l’ambiguïté de cette décision, en effet elle y voit en filigrane un calcul politique savant qui
permet d’allier ouverture et neutralisation. Toutefois, les élus de l’opposition – tout comme
de la majorité - rencontrés m’ont tous rapporté l’atmosphère cordiale de travail qui existait
à propos du RMI et qui existe toujours concernant le RSA. Le président semble attaché
à prendre l’avis de chacun, et la prise de décision se déroule dans la concertation. Mme
Runel lors de l’Assemblée départementale du 26 Mars reconnaissait ainsi« la volonté du
Département, et notamment du service insertion, d’associer les élus et les présidents de
247
CLI à la réflexion et à la mise en œuvre du RSA »
. Cette relative bonne entente et
esprit de compromis qui règne - symbolisée l’unanimité du vote du PDI depuis 6 ans n’empêchent pas des désaccords de fond sur le dispositif en lui-même. Le PCF et ses
élus sont ainsi opposés par principe au RSA, mais participent cependant aux CLI, afin –
selon eux - d’atténuer les conséquences d’un dispositif qui « concourt à l’aggravation de
242
243
244
245
Conclusion générale, in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.), 2008, op. cit., p 283
MABILEAU, 1995, op. cit., p 86
Idem
in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.),, 2008, op. cit., pp. 282-283.
246
247
Cf. Entretien de Mme Vottero, conseillère général PS du canton de Saint-Fons.
CONSEIL GENERAL DU RHONE, « Procès-verbal de la séance du 26 mars 2010 », p 3
65
la précarité »
248
. Leur rôle de contre-pouvoir n’est pas non plus négligeable, les élus
communistes estimant ainsi avoir contribué à l’échec du marché public en 2008
249
.
L’opposition interne au Conseil général participe ainsi – tout en conservant leur rôle
de contradicteur - à la réflexion et la mise en œuvre du RSA, d’une façon constructive et
pacifiée, ce dernier qualificatif ne semble toutefois par correspondre aux relations entre
Conseil général et élus de gauche d’autres collectivités. Ainsi le « conflit » opposant le
département à la ville de Lyon est significatif de ces relations quelque peu tendues et
des marges de manœuvre départementales limitées par la contrainte politique. En effet le
point d’achoppement entre les deux collectivités réside dans le refus du Maire de Lyon,
250
président du CCAS
, d’instruire et de suivre des bénéficiaires du RSA par l’intermédiaire
des antennes solidarité du CCAS de Lyon. Gérard Collomb souhaitait en effet être payé
pour ces missions, ce que le Conseil général refusa puisque le principe de gratuité de
l’instruction est inscrit dans la loi. Il n’est pas dans l’obligation des communes de participer
à la mise en œuvre du RSA. Toutefois, certains voient dans la décision du maire de Lyon
une posture politique. L’opposition interne au conseil municipal a ainsi protesté contre cette
décision qui va à l’encontre du vote du Conseil d’Administration du CCAS en date du 25
mai 2009 actant l’instruction des demandes de RSA pour une durée transitoire de 6 mois
soit jusqu’au 30 novembre 2009. De son côté Gérard Collomb se défend en arguant du
risque financier craignant que « les finances de la Ville en supportent seules le coût »
251
. Son adjointe Najat Vallaud-Belkacem précise que cette décision repose sur « une
252
nécessité technique, administrative et financière »
dénonçant le désengagement de
l’Etat de ses prérogatives sans aucune contrepartie financière, et soulignant le risque de
multiplication de guichets et d’incapacité des équipes administratives de réaliser cette tâche
d’instruction. Cette décision de la ville de Lyon se comprend également à la lueur des
relations passées avec le département qui n’ont pas été des meilleures. Gérard Collomb a
253
ainsi dans la délibération précité fait état « d’une mauvaise expérience »
en matière de
gestion du RMI. En effet jusqu’en 2004, la ville de Lyon était conventionnée par le Conseil
général pour le suivi des bénéficiaires lyonnais. Le non-renouvellement de cette convention
a, selon l’intéressé, posé des difficultés en terme de ressources humaines, puisque 52
agents s’occupant de la gestion du RMI ont du être redéployés dans d’autres services.
A la lecture des délibérations, vraies joutes verbales, opposition et municipalité en place
semblent camper sur leur position. Quant au Conseil général, il n’a pas décidé de verser une
quelconque somme au CCAS de Lyon, mais a cependant été placé en difficulté par ce refus,
248
Entretien avec Mme Burricand, conseillère générale PCF du canton de Vénissieux. Robert LAFORE pointe également
« la prestation de solidarité active, en sa qualité de complément fiscalisé de ressources, vient donc diluer les statuts professionnels
dans l’assistance », p 230.
249
250
251
Entretien avec Mme Burricand, conseillère générale PCF du canton de Vénissieux
Tout CCAS est présidé par le maire.
VILLE DE LYON, « Procès verbal de la séance relative à la Convention – Groupement de commandes entre la Ville de Lyon
et le Centre Communal d’Action Sociale de Lyon relatif au dispositif Localyon - Aide à l’accès locatif des agents de la Ville de Lyon et
du CCAS de Lyon », 29 juin 2009, [en ligne] [page consultée le 07.11.2009] < http://www.lyon.fr/static/pdf/200907/cr/20091532.pdf>
252
er
VILLE DE LYON, « Procès verbal de la séance relative à la Convention entre la Ville de Lyon et le C.C.A.S », 1 juin
2009, [en ligne] [page consultée le 07.11.2009] <http://www.lyon.fr/static/pdf/200906/cr/20091469.pdf>
253
66
VILLE DE LYON, 29 juin 2009, op. cit.
puisque les CLI des arrondissements lyonnais sont les plus importantes. Le département a
ainsi du s’organiser pour pallier cette difficulté. Ainsi des moyens supplémentaires en termes
d’effectif ont été déployés dans les maisons du département, et la CAF, avec le RSA, se
charge désormais de l’instruction pour les territoires de Lyon et Villeurbanne.
Ce conflit « politique » entre ville de Lyon et le Conseil général reflète également la
dimension politique et polémique d’un tel dispositif comme le RSA. A noter que le CCAS de
Vénissieux a également refusé d’instruire, mais pour des raisons idéologiques clairement
affirmées selon les conseillers généraux communistes, le PCF s’étant largement opposé à
la mesure RSA comme souligné précédemment.
Tensions, et contraintes politiques au niveau municipal certes, mais aussi à l’échelon
régional. Les « relations intergouvernementales » à l’œuvre entre les différentes collectivités
254
à propos du dispositif RSA se caractérisent ainsi par un jeu d’ « associés-rivaux »
. L’existence de rapports de force nuance le constat d’une coopération et coordination
255
comme substitutifs à la séparation et hiérarchie formelle
. Il semble en effet que les
relations entre le Conseil général et le Conseil régional ne soient pas des meilleures
quant au partenariat les liant. Certes, une convention relative aux places de formations
réservées aux bénéficiaires du RSA existe, et bien que les objectifs soient respectés,
des tensions persistent entre les deux collectivités. Il semble que d’un côté une meilleure
coordination du RSA avec les dispositifs de formation régionaux au premier rang duquel
256
le CARED
soit souhaitée, et que de l’autre un nombre plus élevé de places réservées
aux bénéficiaires du RSA soit demandé. En outre le point d’achoppement semble se situer
– selon les chargées de mission de la Région – dans le refus de la collectivité régionale
d’accorder au département le statut de prescripteur sur les entrées en formation, ce rôle
restant dévolu à Pôle emploi. Cette configuration semble en effet poser problème au
Conseil général qui dans les faits réalise déjà la prescription, Pôle emploi apportant son
tampon. Le statut de prescripteur leur permettrait d’alléger la lourdeur des procédures.
Ainsi entre les deux institutions, la communication semble défaillante. Le comité de pilotage
qui devait se réunir régulièrement, ne l’a été qu’en octobre. De plus le Conseil général,
257
acteur et financeur du Contrat Territorial Emploi Formation (CTEF)
– dispositif territorial
de la Région recouvrant un plan d’action et de formation – n’assiste que rarement aux
258
instances associées. Toutefois comme le reconnaissait l’agent de la Région
, malgré le
dysfonctionnement du volet politique, le versant opérationnel fonctionne. Les bénéficiaires,
par l’intermédiaire de Pôle emploi, bénéficient effectivement de formation. Une amélioration
des relations institutionnelles ne serait cependant que bénéfique pour la situation des
bénéficiaires.
254
255
MABILEAU, 1995, op. cit, p 68. JP Gaudin aussi
Reprise d’une citation de MENY ET SUREL : « la coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la séparation
et à la hiérarchie formelle », cité dans le chapeau du chapitre I.
256
257
Contrat d’aide et de retour à l’emploi durable
Cf. REGION RHONE-ALPES, « Plan régional pour l’emploi – Contrat territorial emploi formation », [en ligne] aout 2005, 2
p. [page consultée le 20.04.2010] <http://www.rhonealpes.fr/139-contrats-territoriaux-emploi-formation-ctef.htm>
258
Entretien Mmes Nicole Thomas et Isabelle Herbster, chargées de mission à la Direction de l’Emploi, de la Formation
continue et de l’Egalité professionnelle à la Région Rhône-Alpes.
67
Cette absence de communication, ces tensions constatées entre les deux collectivités
nous amène à réfléchir sur le poids du politique. Il est vrai que la période électorale régionale
n’a pas favorisé l’amélioration de la situation. Tous attendaient de la mise en place du nouvel
exécutif local un renouvellement des relations. A suivre donc.
Les jeux politiques internes, et externes opposant des collectivités « associés-rivales »
sont autant de contraintes que le Conseil général doit prendre en compte dans la gestion du
RSA. Des rapports de force sont ainsi à l’œuvre, la gouvernance locale n’est pas exempte
de rapports de concurrence et de conflits.
Un Etat de retour, l’UE en filigrane…
Ainsi le cadre financier et réglementaire fixé par l’Etat les rapports de force politiques
locaux viennent limiter les marges de manœuvres départementales. On observe donc
la permanence de rapports verticaux et d’une contrainte étatique qui tend à réinstaurer
une dimension hiérarchique au sein des rapports entre département et Etat, dimension
qui semblait avoir disparue avec la décentralisation du RMI. Cependant, cette contrainte
réglementaire et financière qui pèse sur le Conseil général laisse apparaître en filigrane
une dynamique externe, celle de l’Union européenne. En effet, certains observateurs
considèrent que le déclin de l’autonomie fiscale et réglementaire locale résulte « moins
259
d’évolutions endogènes que de contraintes exogènes »
. Ainsi les engagements
européens en matière budgétaire, au premier rang desquels le Pacte de Stabilité et de
Croissance issu du traité de Maastricht fixant les règles en matière de dette et déficit publics,
mais également les normes européennes – telles la Directive Services ou le Paquet « MontiKroes » - obèrent indirectement les marges de manœuvres départementales.
Quoi qu’il en soit, l’Etat ne doit pas être dédouané de ses responsabilités. En tant que
membre de l’UE, il pèse dans le processus décisionnel. Les normes européennes sont aussi
260
sujettes à « un travail de construction sociale et de légitimation »
pouvant ou non être
valorisées. L’Etat reste maître des contraintes qu’il impose aux départements.
Le Conseil général – dans ce contexte de contraintes pesant sur ses leviers d’action
– se doit d’activer un certain nombre de ressources pour conserver quelques marges de
manœuvre.
Section 2 : Entre efficacité et humanisme : un
département à la recherche de marges de manœuvre
Ainsi, face à cet ensemble de contraintes, le département est à la recherche de marges
de manœuvre. Il existe au sein du Conseil général du Rhône pour toutes les raisons
évoquées précédemment une vraie préoccupation pour les politiques d’insertion. A
l’impératif d’efficacité dicté notamment par la contrainte budgétaire et réglementaire, le
département mobilise un certain nombre de ressources afin de préserver la dimension
humaine d’un dispositif, qui concerne majoritairement – ne l’oublions pas – les franges les
plus en difficulté de la population française.
259
260
LE LIDEC Patrick, 2008, op. cit., p 272
LASCOUMES Pierre, LE GALES Patrick, Sociologie de l’action publique, Paris, Armand Colin, 2006, p 91 : ils montrent
que pendant une certaine période l’impératif européen de déficit budgétaire fut « allègrement ignoré »
68
1 : Un impératif d’efficacité ou le développement d’une logique
gestionnaire
Le poids des finances, principalement, semble orienter la gestion du dispositif RSA vers
les préceptes d’un Nouveau Management Public (NMP), « véritable puzzle doctrinal,
mélange d’axiomes tirés de théories économiques (économie du public choice, théorie
des coûts de transaction, théorie de l’agence) et de prescription issues de savoirs
261
de gestion »
. Cette doctrine néo-managériale - qui se décline selon un triptyque
politique, budgétaire et organisationnel - repose sur des principes de performance et de
transparence et des concepts de contractualisation, contrôle et rationalisation. Introduite
262
en France – sous l’influence anglo-saxonne - à la fin des années 1960
et « selon
des modes incrémentaux » depuis les années 1980, ce Nouveau Management Public
263
s’installe avec force au tournant des années 1990 . Pour certains, cette logique « déborde
manifestement le social, mais celui-ci reste l’un des terrains de colonisation les plus
perméables »
264
sous les effets de la décentralisation et de la construction européenne.
265
L’impératif d’efficacité
issu du NMP se retrouve ainsi sur notre terrain d’enquête et se
traduit par la mise en place d’objectifs clairs à respecter et de résultats à atteindre, par un
coût à observer et la crainte des associations de disparaître ainsi que par la priorité accordée
à l’insertion professionnelle.
Des objectifs à respecter, un résultat à atteindre
Les partenaires liés au Conseil général par une convention, et par un cahier des charges
pour les organismes référents sont ainsi soumis à un certain nombre d’objectifs à respecter.
Concernant le volet insertion, tous les référents socioprofessionnels et professionnels – à
266
l’exception des référents sociaux
– ont ainsi des résultats en termes de sorties positives
à atteindre. Ces objectifs qualitatifs sont quantifiables et donc mesurables. Ainsi le cahier
des charges des référents socio-professionnels – découlant de la convention PDI/RSA précise que 55% des bénéficiaires doivent sortir à l’emploi, grâce pour 25% à des contrats
tels que le CDI, CDD de plus de trois mois y compris dans le cadre d’une structure d’insertion
261
BEZES Philippe, Réinventer l’État. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Paris, PUF, coll. « Le lien social »,
2009, p 37.
262
Sous l’angle de la rationalité budgétaire avec la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) sur le modèle du Planning
Programming Budgeting System (PPBS) américain.
263
Philippe BEZES parle du tournant néo-managérial qu’il explique par trois facteurs principaux, à savoir…., Il conclut en
s’interrogeant sur « l’appropriation politique du tournant néomanagérial » avec la présidence de Nicolas Sarkozy, in BEZES Philippe,
le tournant néomanagérial de l’administration française, inBORRAZ Olivier, GUIRAUDON Virginie (dir.), Politiques publiques. . 1. La
France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po « Académique », 2008, 368 p.
264
CHAUVIERE Michel. Trop de gestion tue le social. Essai sur une discrète chalandisation , Paris, 2007, La Découverte, coll.
Alternatives sociales, p 9.
265
Entretien M. De Lavernée, Vice-président en charge de l’insertion utilise ce mot : « ça nous oblige à travailler sur l’efficacité
des leviers de l’insertion »
266
Cf. Entretien Mme Dardier, Directrice adjointe du CCAS de Saint-Fons « on n’a pas d’objectifs de placement, on a un objectif
d’accompagnement »
69
267
par l’économique, Contrat Initiative Emploi (CIE), Contrat Aidé Unique (CAU)
marchand,
création d’entreprise effective, et grâce pour 30% à un CAE, CAU non marchand, CDD ou
à des missions d’intérim de moins de trois mois y compris dans une structure d’insertion
par l’économique, ou à une formation de plus de quatre mois. Quant à la convention PLIE/
RSA, l’objectif est plus contraignant, il est de 50% de sorties positives – à savoir un CDD de
plus de 6 mois, CDI, une création d’activité ou formation qualifiante – dont 42% en emploi
durable et 8% en formation qualifiante. En ce qui concerne l’équipe conventionnée de Pôle
emploi, les conseillers ont un objectif de placement de 80%.
Quant au volet allocation, les acteurs sont également contraints par un certain nombre
d’objectifs à respecter dont les indicateurs correspondent à ceux fixés dans la Convention
d’objectifs et gestion (COG) entre la CNAF et l’Etat, à savoir notamment la qualité, le délai
de traitement qui est de 85% de demandes satisfaites en moins de 20 minutes. Toutefois
ces chiffres relatifs à l’allocation ne servent qu’à des bilans statistiques, dépourvus de toute
analyse.
Le respect de ces objectifs est regardé au niveau de la Direction de l’Insertion par le
biais de bilans semestriels et annuels que les partenaires doivent transmettre au Conseil
général. Concernant les référents socio-professionnels, les grilles de bilan doivent contenir
268
des indicateurs quantitatifs et qualitatifs tels que répertoriés sur le cahier des charges.
Toutefois, il est important de noter que les structures référentes – excepté Adecco – ne sont
pas payées au résultat, et qu’il est extrêmement rare que les conventions ne soient pas
reconduites. Mais le Conseil général demeure attentif.
269
Le Conseil général semble ainsi « gouverner par les instruments »
. Les tableaux
de bord, évaluation, contractualisation sont autant d’outils qui permettent au département
d’orienter l’action de ses partenaires. L’instauration de cette « boîte à outils de la traçabilité
270
des pratiques »
dans l’action sociale apparaît comme regrettable pour Michel Chauvière,
dont le titre de son dernier ouvrage explicite sa pensée : trop de gestion tue le social.
En effet il semble que les acteurs du dispositif RSA sur le territoire du Rhône déplorent
la mise en place d’une certaine logique gestionnaire se traduisant par l’instauration d’un
certain nombre de formalités administratives. Tout rendez-vous, toute action auprès des
bénéficiaires doit être consigné, les allocataires doivent émarger à chaque rencontre.
Toutefois, cette gestion ultra-développée semble plus provenir de la convention RSA/PLIE
– à cause des exigences européennes – que de la RSA/PDI. Il n’en reste pas moins que les
associations regrettent de ne plus être dans des schémas de proposition, et redoutent même
une instrumentalisation: Font-elles partie de ces « de nombreux exemples [qui] montrent
comment l’hégémonie gestionnaire emporte avec elle une révision des ambitions et des
convictions des associations » ? La question est posée. Il semble en tout cas qu’ « une
partie de la liberté associative s’évapore »
267
271
Ces contrats aidés sont remplacés désormais par le Contrat Unique d’Insertion instituée par la même loi que le RSA.
268
269
270
Cf. Annexe 8 : Cahier des charges, référents socioprofessionnels RSA/PDI 2010
LASCOUMES Pierre, LE GALES Patrick (dir), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de sciences po, 2004.
« Ces nouveaux outils composent un triptyque : ex ante : les référentiels et les schémas ; in itineris : les bonnes pratiques ;
ex-poste : l’évaluation », in CHAUVIERE Michel. 2007, op. cit, p 63.
271
70
CHAUVIERE Michel. 2007, op. cit, p 31
Cette culture du chiffre semble ainsi induire quelques effets pervers, au premier rang
duquel la sélection par les référents professionnels ou socio-professionnels d’un certain
type de bénéficiaires. Ainsi les travailleurs sociaux doivent souvent faire face à un afflux
de bénéficiaires suivis professionnellement « rebasculés » vers du social. Sous couvert
de problématiques de santé, de modes de garde ou d’absence aux rendez-vous, les
référents professionnels, Pôle emploi notamment, semblent se délester des personnes avec
lesquelles une sortie positive semble difficile
272
. Or la mise à l’emploi ou la recherche
273
d’emploi ne relèvent pas des compétences d’assistants sociaux.
. De la même façon, les
travailleurs sociaux se heurtent parfois à la réticence des structures d’insertion par l’activité
économique (IAE) à prendre dans leur programme de formation ou de mise à l’emploi
274
des personnes avec des difficultés trop importantes
. Un chargé d’insertion rencontré
reconnaissait ainsi que « le niveau d’exigence de l’IAE a augmenté en partie à cause de
l’obligation de résultat »
275
.
Ce que regrettent également les structures référentes, principalement les associations,
c’est la contrainte financière, c’est-à-dire l’atteinte de ces résultats et objectifs au meilleur
coût.
Un coût minimum à observer et la crainte des associations de disparaître
Il existe, en effet, un point d’achoppement entre les référents socio-professionnels et
notamment les associations au niveau du financement des places conventionnées. Le
Conseil général défend en effet un coût minimum à observer – dû aux contraintes
276
budgétaires – et demande aux associations de réduire leur frais de structures
.
Face à ces vœux départementaux, les structures mettent en avant la spécificité de leur
277
accompagnement, les coûts incompressibles
associés aux suivis des bénéficiaires voire
leur santé financière. Tous les représentants d’association rencontrés m’ont en effet précisé
qu’avec un coût par place à 472, 80 euros, ils ne pouvaient – avec le RSA - survivre
voire se trouvaient en situation déficitaire. Une chargée d’insertion reconnaissait que sa
structure avait de « la chance d’être diversifiée, le manque à gagner, on peut le compenser
sur d’autres appels d’offre. C’est aussi important de rester sur ce volet là ». En effet être
associé à un tel dispositif est nécessaire. Ce partenariat permet de bénéficier « d’un socle
272
273
Entretien M. Mathieu Comte, M. Nicolas Stretti et Mme Peguy Grattessole, assistants sociaux à la MDR de Saint-Fons.
Les assistants sociaux de la MDR, et Mme Dardier me l’avaient précisé : « je sais aussi ce que peut faire ou ne pas faire
un travailleur social, il y a des choses qui ne sont pas de notre métier. (…) Faire de l'accompagnement professionnel ce n’est pas
notre métier ».
274
275
276
Entretien M. Mercier, chargé d’insertion à Recherche et Formation.
Idem.
Entretien Mme Najjarian, Directrice de la structure d’insertion Innovation et développement et du collectif RMI 69 : Le Conseil
général souhaiterait une baisse à 7% alors que les associations se situent à 20%.
277
Notamment le salaire des chargés d’insertion qui est déjà bas, et qui fait qu’un référent peut parfois être dans une situation sociale
et financière équivalente au bénéficiaire RSA.
71
de légitimité permettant d’étendre son implication dans l’action sociale locale à d’autres
activités »
278
.
Quoi qu’il en soit cette question du financement constitue un âpre débat qui fait l’objet
d’intenses réflexions des deux côtés. Deux audits concernant le coût des places ont ainsi
été menés par le collectif RMI 69 et le Conseil général et concluent tout deux à un coût
similaire de 570 euros. Contraint budgétairement, le département a cependant conservé
279
le coût initial. Cette logique de réduction des coûts avait en partie
conduit le Conseil
général en 2008 à instaurer un marché public, qui avait finalement échoué. Le département
avait dû en effet faire face à des offres en provenance de structures étrangères au territoire
local voire national qui n’avaient souvent aucun lien avec le domaine de l’insertion.
On ressent chez les associations une vraie crainte de disparaître, avec l’ombre d’un
marché public planant au dessus de leur tête : « nos emplois sont menacés, on est dans
l’incertitude depuis deux ans, on voit venir cet appel d’offre, nous ça nous fait peur en tant
qu’associations » me rapportait une personne en charge d’insertion. La présidente d’une
autre structure m’a tenu des propos similaires : « Clairement on est en train de disparaître.
On est dans un contexte général où nos subventions sont de plus en plus réduites, on est
de plus en plus contraint à rendre des comptes administratifs, financiers de plus en plus
pointus. ».
Outre la dimension objectifs et coûts, l’importance accordée à l’insertion professionnelle
constitue un autre des volets qu’induit une logique gestionnaire et d’efficacité.
Une priorité accordée à l’insertion professionnelle, un changement de
paradigme
280
L’impératif d’efficacité semble ainsi se manifester à travers la priorité accordée à l’insertion
professionnelle. Dans le département, 60 voire 70% du dispositif repose sur du socio281
professionnel ou du professionnel
. Certes, le retour à l’emploi est un objectif naturel
de tout dispositif d’insertion, cependant il peut être également à lier à cette logique
282
managériale
dans le sens où il permet au département d’économiser le versement de
l’allocation. La mise en place du RMI avait encouragé cette transformation en opérant un
283
changement de paradigme
du social vers l’emploi. Le rapport de 1992 notait ainsi que
la compétence des travailleurs sociaux était davantage tournée vers l’enfance et la famille
278
FRIGOLI Gilles, « Lorsque gérer l'action sociale devient affaire d'action collective. Une contribution à l'analyse des partenariats
dans l'action sociale territorialisée. Le cas de la lutte contre l'exclusion », Revue française des affaires sociales, n° 4, octobre-décembre
2004, p 90 < http://www.sante.gouv.fr/drees/rfas/rfas200404.htm >
279
280
281
282
L’autre tenant aux normes européennes qu’il fallait appliquer.
Au sens de Peter HALL, « Policy paradigm, social learning and the state », Comparative politics, vol 25, 1993, n°3,
Entretien de M. Rouvière, Directeur adjoint de l’Insertion au Conseil général du Rhône.
LE BIHAN Blanche, MARTIN Claude, « la décentralisation du RMI : une pluralité de logiques d’action », Pouvoirs locaux, n°75
IV/2007, p 65.
283
Ce changement de paradigme peut également s’analyser comme une modification du « référentiel d’action public » au sens de
Bruno JOBERT et Pierre MULLER, L'Etat en action. Politiques publiques et corporatismes,Paris, PUF, 1987
72
284
que vers l’emploi.
. Le RMI a correspondu en effet à « un enjeu qualitatif, d’ordre
culturel, celui du rapprochement du service social vers le domaine du développement
économique local explorant de nouveaux liens entre l’insertion et le secteur de l’économie
285
marchande »
. Mais plus qu’un rapprochement, il semble que l’économique ait pris une
place prépondérante.
Ainsi – comme souligné par Martine Long, maître de conférences en droit public,
la logique d’insertion professionnelle est privilégiée. Elle note que cette réorientation des
dispositifs d’insertion vers l’insertion professionnelle était déjà très largement présente
dans la loi du 18 décembre 2003 malgré le relatif échec du CI-RMA, mais qu’avec la loi
instituant le RSA, on a franchit « un nouveau cap » symbolisé par une logique droits/
devoirs. « Désormais, l’insertion sociale est appréhendée comme secondaire et temporaire,
286
l’insertion économique devant, dans tous les cas être recherchée »
. Cette logique
provient d’une volonté de la part notamment de Martin Hirsch de « décloisonner les
287
politiques d’insertion »
et de faire ainsi sortir une partie du public de la case « exclusion ».
Ainsi le texte de loi met en avant deux profils de bénéficiaires, ceux suivis pour un retour
à l’emploi et ceux qui – en raison de problématiques sociales, de santé ou autres – sont
orientés vers un suivi social. Toutefois, il est prévu dans la loi que cette deuxième catégorie
de public puisse se tourner vers l’insertion professionnelle dans un délai de 6 à 12 mois.
Dans le département du Rhône, bien que l’accent soit mis sur l’insertion professionnelle,
288
cette « vision binaire »
n’a pas été reprise et il est admis que toute personne ne peut
accéder à l’emploi. En effet, une des spécificités du Rhône réside dans cette troisième voie,
le champ socio-professionnel. De même comme me l’ont confirmé les travailleurs sociaux
de la MDR, il existe des personnes qui étaient au RMI, au RSA désormais, qui – enlisés
dans le dispositif - ne pourront jamais en sortir par l’emploi, leurs problématiques sociales
étant devenues trop importantes.
289
Mais le Conseil général s’est, cependant, « saisi de l’opportunité offerte par la loi »
qu’est l’orientation vers Pôle emploi droit commun. Cette nouvelle disposition témoigne ainsi
de la priorité accordée à l’insertion professionnelle et « d’une volonté de concilier de manière
290
rénovée solidarité et travail »
, mais soulève aussi un certain nombre d’interrogations.
Cette possibilité d’orientation vers le service public de l’emploi qui peut paraître comme
logique voire naturelle pour un dispositif d’insertion, risque au vu des contraintes financières
pesant sur le département – de devenir la règle commune dont pourrait pâtir les bénéficiaires
284
285
VANLERENBERGHE , 1992, op. cit, p 346.
WARIN Philippe, AVENEL Cyprien, « les conseils généraux dans la décentralisation du RMI », Pouvoirs locaux, n°75 IV/2007, p 59
286
287
288
289
290
LONG, op. cit, p 237.
Idem
Entretien de M. Rouvière, Directeur adjoint de l’Insertion au Conseil général du Rhône.
Idem.
DARMON Julien, 2009, op. cit., p 221.
73
les plus fragiles. En effet, les prestations fournies par Pôle emploi – dans le cadre du droit
commun -sont gratuites, le département n’a rien a déboursé
291
.
Ainsi la priorité accordée à l’insertion professionnelle est certes un objectif noble dans le
cadre d’un dispositif tel le RSA, toutefois, avec cette disposition concernant Pôle emploi, le
chemin du retour à l’emploi pourrait s’avérer forcé, et se révéler très difficile pour un certain
nombre de bénéficiaires.
Les acteurs de terrain ressentent donc la prégnance de l’impératif d’efficacité dans la
gestion du dispositif. D’une manière générale, pour certains, « trop de gestion » pourrait
292
tuer le social et un phénomène de « chalandisation » et de « privatisation »
traverserait
tous les domaines du social. On pourrait ainsi conclure en citant Philippe Bezes :
« Le NPM constituerait le « référentiel » ou le « paradigme » des politiques
contemporaines de l’administration, c’est-à-dire une doctrine assemblant des
diagnostics, des problèmes, des images et des valeurs (impératif d’efficacité ;
de transparence, de redevabilité etc.), des normes générales d’action (changer
l’organisation, développer un gouvernement par la performance, réformer
la procédure budgétaire, etc.) et des instruments (raisonnements microéconomiques, contractualisation, indicateurs de performance, enveloppe globale,
293
standards de qualité pour les usagers, création d’agences, etc.) »
.
Toutefois, comme souligné par l’auteur précité, le NMP ne peut prétendre à l’universalité,
294
« les configurations politiques, institutionnelles et professionnelles sont primordiales »
,
elles génèrent effectivement « des modes de production et des types de management public
295
différent »
. Ainsi les conditions et représentations internes au Conseil général du Rhône
font que les préceptes de cette doctrine néo-managériale se trouvent contrebalancés par
une dimension humaine indéniable qui existe au sein du département et de ses instances
représentatives.
Cette logique gestionnaire – imposée au et par le département en raison des contraintes
budgétaires – n’est donc pas la seule à peser, une logique plus humaine anime également
le Conseil général, dont l’investissement et les efforts dans le domaine de l’insertion sont
reconnus par tous.
2 : L’activation de ressources historiques, politiques et juridiques au
service des bénéficiaires
Ainsi à cette logique d’efficacité se combine également une dimension humaine, mettant
l’accent sur le sort des bénéficiaires. Comme indiqué plus haut, l’influence des idées
néomanagériales peut être nuancée par « les conditions [locales] de développement et
291
Contrairement aux prestations fournies dans le cadre de la convention, où le Conseil général finance des postes de
conseillers RSA.
292
293
294
295
74
CHAUVIERE Michel. 2007, op. cit, p 15.
BEZES Philippe, 2009, op. cit, p 37
Ibidem, p 38
Idem
296
d’appropriation.»
. Les paramètres historiques, politiques et institutionnels inhérents
au département du Rhône font ainsi que le Conseil général apparaît comme un
territoire particulier dans la gestion du dispositif. Ainsi le département réalise depuis
l’origine des efforts particuliers visant le bon fonctionnement du dispositif. Il n’est donc
pas instrumentalisé comme certains peuvent le penser. L’institution d’un champ socioprofessionnel avec le financement de 80 associations est à cet égard significative. Le rôle
de Michel Mercier est prépondérant dans l’organisation de cette politique d’insertion. Ainsi il
s’est engagé pour assurer des marges de manœuvres plus importantes aux départements.
A l’activation de ressources historiques et politiques s’ajoute également le développement
de ce qu’on appelle « la magistrature sociale », terme utilisé notamment par Isabelle
Astier dans son étude sur le RMI
297
, à la suite des analyses de Pierre Rosanvallon
298
sur l’individualisation du social et « les nouvelles magistratures du sujet »
. Ainsi
conseillers généraux et responsables insertion notamment jouent un rôle non négligeable
dans l’interprétation du droit en faveur des bénéficiaires.
L’importance historique du tissu associatif
Dès 1988, les associations d’insertion ont joué un rôle prépondérant dans la mise en œuvre
du dispositif RMI. Elles ont œuvré comme « forces de proposition » auprès du Conseil
général qui a, semble-t-il, saisi l’opportunité des initiatives associatives. « C’était du pain
béni pour le Conseil général que les associations aient des idées, proposent des actions»
comme nous l’expliquait la Directrice d’ADL. Cette configuration historique s’explique ainsi
– comme l’a reconnu M. Rouvière – par la tradition militante des associations lyonnaises.
En effet existe « à Lyon une tradition puissante d’engagement associatif, qui n’est pas
299
aussi dense ailleurs »
. C’est ainsi une des spécificités du département du Rhône que
d’avoir intégrer au sein du dispositif RMI un nombre important de structures associatives
pour des références majoritairement socio-professionnelles. Dans d’autres départements,
les bénéficiaires sont soit suivis dans un parcours social par l’intermédiaire d’assistants
sociaux du département ou des CCAS ou soit dans un parcours professionnel par le
bais de Pôle emploi. Ce tissu associatif fait donc la richesse du département dont les
bénéficiaires sont les premiers gagnants. Ce lien entre associations et Conseil général
repose ainsi sur une histoire vieille de 20 ans que le département a décidé de ne pas
interrompre avec la mise en place du RSA. Le département continue de conventionner
et donc financer plus de 80 associations sur tout le territoire. Ces référents associatifs
apportent en effet une véritable plus-value en termes d’insertion. Les associations disposent
300
de ressources-clés telles que l’expertise et la connaissance du terrain
. Elles dispensent
un accompagnement personnalisé tentant de prendre en compte tant les problématiques
sociales que les paramètres d’insertion professionnelle. Ainsi en termes de résultats, les
associations apparaissent comme des structures référentes de qualité.
296
297
298
299
300
Idem, adaptation de la citation du national au local.
ASTIER Isabelle, 1997, op. cit. p 16.
ROSOVALLON Pierre, la nouvelle question sociale. Repenser l’Etat providence, Paris, Seuil, 1995, p 211
Entretien M. Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion au Conseil général du Rhône.
FRIGOLI Gilles, 2004, op. cit, p 91. Pour illustration, les chargés d’insertion de Recherche et Formation sont formés aux conduites
additives.
75
301
Ce maillage territorial est donc la preuve d’un effort, d’une « volonté politique claire »
qui est celle de Michel Mercier depuis l’origine du dispositif, ou quand le politique se
mue en ressource…
Le politique comme ressource : le rapport Mercier /Etat ou l’importance de la
figure du notable local disposant d’une assise nationale
Le politique ne doit ainsi pas être vu seulement comme une contrainte mais également
comme une ressource, non négligeable dans un département où l’exécutif local exerce
302
également un mandat national de premier rang
. Ainsi face aux contraintes pesant
sur le département, au travers desquelles on observe un retour du pouvoir étatique, le
département tend à dégager des marges de manœuvre. Il y ainsi toujours une volonté
d’autonomisation qui se manifeste par la figure politique de Michel Mercier, toutefois ce rôle
du politique peut également nous ramener au modèle centre/périphérie à la Grémion dans
lequel l’élu local joue un rôle prépondérant. Certains revendiquent la permanence - avec la
décentralisation - du pouvoir notabiliaire et voient dans les élus cumulant mandats locaux et
nationaux « de grands notables (…) qui assurent le relais entre le centre et la périphérie »
303
. Toutefois avec la décentralisation, l’élu intercesseur est aussi décideur. Ainsi le rôle du
président du Conseil général du Rhône est d’autant plus intéressant et important que ce
dernier, figure de notable local dispose d’une part d’une assise nationale et d’autre part est
très investi dans les politiques d’insertion.
Ainsi « situé à l’interface entre des mondes disjoints et irréductibles l’un à l’autre, celui
de la rationalité des bureaux et des ministères d’une part et celui du monde vécu d’autre
304
part, il assure la jonction minimale entre des logiques nécessairement en tension »
.
Le département, par la figure de Michel Mercier président du Conseil général mais aussi
sénateur hier et ministre aujourd’hui, a participé à la construction de la politique du RMI
puis du RSA. Les nombreux rapports cités en introduction, les amendements et propositions
de loi également illustrent cette intervention politique du département par le biais de son
Président. De même pour le RSA, Michel Mercier s’est investi dans la mise en place du
dispositif. Le Conseil général du Rhône a participé à la rédaction du livre blanc et à l’écriture
de la loi, et Michel Mercier fut l’auteur d’amendements, notamment concernant l’article 6.
De plus, le président de l’exécutif local s’est chargé lui-même de la mise en place de la
convention liant le département à Pôle emploi avec le Directeur général, Christian Charpy,
s’étant auparavant engagé pour l’organisme demeure un établissement public
305
.
Ainsi Michel Mercier joue de sa stature locale et nationale pour participer à l’élaboration
et la mise en œuvre du dispositif, et ainsi en garantir le bon fonctionnement et préserver les
301
Idem : « on a une volonté politique claire exprimée par le président qui connaît bien les questions insertion, qui connaît les
questions du RMI en étant parlementaire, qui a participé avec le DGS à la définition d’une politique nationale »
302
303
Mais aussi important dans un contexte de présidentialisation des institutions explicité in MABILEAU, 1995, op. cit, pp 109-115.
Michel Mercier fait ainsi partie de ces élus qualifiés de « supernotables » qui « disposent de ressources politiques et administratives
indispensables à la mise en œuvre [de son action] », « débordent de leur assise électorale » et « ont accès au pouvoir central où ils
exercent – hier, aujourd’hui et demain –des responsabilités », in MABILEAU, 1995, op. cit , p 116.
304
A propos de la figure du notable local. LAFORE Robert, « les espaces locaux de la protection sociale. Rapport de Synthèse »,
in AUBIN Gérard et GALITANO Bertrand (dir.), 2004 , op. cit,p 541.
305
76
Par le biais d’un amendement.
intérêts du département. C’est ce qu’explique Patrick Le Lidec à propos plus généralement
de la réforme des institutions locales : « les choix réalisés aux plans constitutionnel
comme législatif sont, dans notre pays, fortement tributaires des préférences collectivement
306
exprimés par les élus locaux »
, cette influence des élus locaux reposant sur quatre
mécanismes, à savoir le regroupement dans des associations nationales généralistes
type ADF, le cumul des mandats parlementaires et locaux, le pouvoir du Sénat et la
composition « locale » du personnel gouvernemental. Ces paramètres structurants « limitent
[ainsi] fortement les marges de manœuvre des gouvernants dans la fabrication des réformes
307
des institutions locales »
. Le poids de Michel Mercier dans l’élaboration et la mise en
œuvre du dispositif RMI/RSA illustre parfaitement la configuration et les jeux d’influence
ainsi explicités.
A la question de savoir si le président du Conseil général, considéré comme « figure
308
de proue du système local »
, profite de ses positions nationales pour obtenir des
concessions en faveur son territoire, je n’ai pu obtenir de réponse claire, mais il semble
qu’elle soit plutôt positive. Le territoire est, en effet, une donnée fondamentale pour l’élu local
309
et pour la construction d’un leadership
. Il faut rappeler que Michel Mercier est à la tête
du département depuis plus de 20 ans, et que son action – du moins dans le domaine social
– est reconnue par tous. Et c’est sans doute ce prestige local qui lui a permis d’accéder au
ministère de l’aménagement du territoire.
310
Il est effectivement décrit comme « viscéralement attaché au département »
.
La conservation de son mandat local lors de sa nomination gouvernementale atteste de
cet attachement. Cette logique d’ancrage et de représentation territoriale peut trouver
son origine dans la conception du mandat d’élu local qui est la sienne. « L’élu se voit
[alors] comme le représentant et le défenseur d’un territoire circonscrit »
312
311
qui apparaît,
en outre, « comme un espace de légitimité politique »
puisque lui fournissant un
certain nombre de ressources. Ainsi l’hypothèse faite que Michel Mercier intervient dans
une logique d’intercession en faveur du département est probable. Toutefois, la clarté de
son engagement en faveur des politiques locale est à nuancer aujourd’hui pour certains
observateurs politiques locaux. Son changement de statut national, de Sénateur à Ministre
de la République, serait ainsi à l’origine d’un détournement, de sa part, des intérêts
306
LE LIDEC Patrick, « la réforme des institutions locales », p 256, inBORRAZ Olivier, GUIRAUDON Virginie (dir.), Politiques
publiques. . 1. La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po « Académique », 2008, 368 p.
307
308
309
Ibidem, p 259.
MABILEAU, 1995, op. cit , p 116.
Pour le concept de leadership politique, cf. SMITH Andy, SORBETS Claude (dir.), Le leadership politique et le territoire, Les
cadres d’analyse en débat, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2003, 291 p. Jacques Lagroye définit le leadership comme
une « configuration sociale spécifique » (p 54) où « se pose de façon cruciale la question des rapports entre un leader ou acteur
principal et son entourage » (p 55). Nous ne développerons pas ce point ici, notre étude n’ayant pas permis de récolter le matériel
nécessaire et suffisant à l’élaboration d’une réflexion.
310
311
312
Entretien Mme Vottero, conseillère générale PS du canton de Saint-Fons.
DOUILLET, Anne-Cécile, 2007, op.cit, p 80.
DOUILLET Anne-Cécile, « les élus ruraux face à la territorialisation de l’action publique », Revue française de science
politique , vol. 53, n° 4, août 2003, p. 599
77
départementaux. Cependant, il s’agit d’une hypothèse confirmée mais aussi infirmée par
d’autres acteurs. Le temps permettra certainement de voir plus clair dans le nouveau rôle
joué par le président du Conseil général.
Toutefois, ce dernier symbolise l’activation de ressources politiques qui permettent
au département de pouvoir jouer de quelques marges de manœuvres. Des ressources
juridiques sont également détenues par les acteurs impliqués dans le dispositif qui tentent
de développer une interprétation du droit particulière et adaptée aux situations locales. On
est donc loin d’une instrumentation étatique.
Le développement d’une « magistrature sociale
droit au niveau local
313
» ou l’interprétation du
Une des marges de manœuvre du département réside ainsi dans l’interprétation et
l’application des textes réglementaires et législatifs sur le terrain. Cette posture va ainsi
à l’encontre d’une définition des politiques publiques « comme un système de normes
314
formelles qui encadrent l’action des acteurs, publics ou non, des politiques publiques »
.
Cette vision juridique impose en effet « l’image d’une administration agissant dans un monde
vidé de ses acteurs, de leurs jeux et de leurs stratégies, mais entièrement fabriquée par des
règles et des principes conditionnés et finalisés par les exigences supérieures de l’intérêt
315
général »
Là se situe le problème pour un droit tel celui de l’aide et de l’action sociale
mettant aux prises un certain nombre d’acteurs et fondé sur une certaine subjectivité.
Le droit seul ne peut définir le cadre des politiques publiques. Au contraire les règles
316
normatives sont des ressources avec lesquelles les acteurs de terrain jouent
. Le cadre
réglementaire et législatif est certes fixé au niveau national, mais un travail très important
d’interprétation du droit se joue au niveau local pour des dispositifs décentralisés tels le
RSA. Robert Lafore soulignait ainsi que « la dimension de proximité recouvre en réalité une
capacité requise pour adapter les normes centrales et leur conférer la plasticité nécessaire
317
pour que l’épaisseur des relations sociales réelles puisse être prise en compte »
. En
effet les diverses instances locales décrites dans notre première partie et acteurs participent
ainsi à la redéfinition du contenu des normes, se dotant ainsi de «normes secondaire
318
d’exécution »
expression de Pierre Lascoumes qui affirme que « dès que l’on s’attache
aux conditions d’application, d’un texte de loi ou d’un règlement précis, le caractère unitaire
313
314
315
ASTIER Isabelle, 1997, op. cit,
MASSARDIER Gilles, Politiques et actions publiques, Paris : Armand colin, 2003, p 23
Ibidem p 24, in CAILLOSSE Jacques, « le droit comme méthode, réflexion depuis le cas français » in CAILLOSSE, DE
BECHILLON, RENARD, L'analyse des politiques publiques aux prises avec le droit, Paris, LGDJ, 2000.
316
317
LASCOUMES Pierre, « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », l’Année sociologique, 40, 1990, p 58.
LAFORE Robert, « les espaces locaux de la protection sociale. Rapport de Synthèse », in AUBIN Gérard et GALITANO
Bertrand (dir.), 2004 , op. cit. p 541.
318
Entendues comme des normes d’interprétation d’après la typologie de Lascoumes. A noter que la notion de règle secondaire
provient du théoricien anglais Hart, comme indicateur des systèmes de droit développés, inLASCOUMES Pierre, « Normes juridiques
et mise en œuvre des politiques publiques », l’Année sociologique, 40, 1990, pp. 62-63
78
du droit formel éclate à l’observation face à la multiplicité des situations particulières et des
réponses pragmatiques qui leur sont faites »
319
.
Dans le cadre du dispositif étudié, ce travail d’adaptation aux situations, d’interprétation
du droit national se fait principalement par les conseillers généraux et les responsables
insertion qui président chacun les différentes instances de décision relatives à l’attribution
du RSA. Il est ainsi possible que d’une CLI à l’autre
320
, les décisions puissent varier.
Nous pouvons ainsi reprendre l’expression de « magistrature sociale »
322
321
utilisée par
Isabelle Astier pour qualifier l’activité des CLI
dans lesquelles les différents acteurs en
présence délibèrent et ajustent l’attribution d’un droit, celui de l’insertion. La particularité
de la magistrature sociale est ainsi pour l’auteur « l’évaluation des situations des individus
fragilisés ou en voie de l’être, tentant de concilier une logique générale de production
d’égalité et une logique de l’identité pour assurer plus d’autonomie et de sécurité aux
323
personnes concernées »
. Ainsi concernant notre terrain d’enquête, les présidents de
CLI et des instances d’orientation, de médiation et techniques territoriales - à savoir les
conseillers généraux et responsables insertion des MDR - sont soucieux pour la plupart de
324
« différencier les situation individuelles »
et d’interpréter le droit dans un sens favorable
aux bénéficiaires. Ceci n’est cependant pas le cas dans toutes les CLI, c’est ainsi que les
applications législatives peuvent être différentes d’un territoire à l’autre. Cette liberté d’action
325
est selon Michel Borgetto à lier avec « la procéduralisation du droit »
- mais aussi avec la
nature même du droit à l’aide sociale, un droit subjectif qui « n’étant non pas défini de façon
universelle, mais apprécié aux cas par cas c’est-à-dire in concreto, le droit à l’aide sociale
laisse bel et bien à ceux qui sont chargés de son application une latitude qui, pour n’être
pas illimitée, n’en est pas moins tout à fait conséquente »
326
.
Ainsi l’orientation vers Pôle emploi droit commun qui doit se faire pour les bénéficiaires
de RSA « socle et activité » – selon la loi – est plus ou mois effective selon les territoires.
Il en est de même pour l’application de la disposition législative prévoyant qu’un contrat
« social » devait devenir professionnel au bout de 12 mois de suivi. Ainsi comme l’affirme
Isabelle Astier, quand «l’usage des normes n’arrive pas encore à se faire , il manque
319
320
321
Ibidem, p 45. Il insiste également sur l’importance « des régulations par le bas », ibidem, p 57.
Compris au sens de découpage géographie donc de territoires.
Expression utilisée par d’autres auteurs, tels WELLER Jean-Marc dans son article intitulé « une controverse au guichet :
vers une magistrature sociale ? », Droit et société, p 44.45 ou GARAPON Antoine, « le sujet de droit », Revue interdisciplinaire
d’études juridiques, 31, 1993. .
322
323
Compris en tant qu’instances.
ASTIER Isabelle, « Dossier les magistrature sociales », [en ligne] Droit et Société, 44/45 -2000 ,p 86. [page consultée le
14.05.2009], < http://www.reds.msh-paris.fr/publications/revue/pdf/ds44-45/ds044045-00.pdf>
324
325
ASTIER Isabelle, 1997, op. cit, p 43.
BORGETTO Michel, in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.), 2008, op. cit. p 19-20 : il observe depuis les années 80 dans le
champ de l’action sociale un passage d’une normativité substantielle (définition de droits à prestations) à une normativité procédurale
caractérisées par des procédures d’action collective, telles que l’établissement d’instances multipartenariales (commissions, conseils),
d’instruments d’orientation (plan, programme etc.) et contractualisation entre acteurs.
326
Ibidem, p 24
79
de jurisprudence (…) [les] professionnels tentent de réduire l’écart entre la règle et les
327
pratiques, entre le droit et les faits » . Cette capacité d’interprétation individualisée du droit
n’est pas détenue par tous, mais semble être l’apanage des gens de terrain pour certains,
des politiques pour d’autres par opposition aux gens de dossiers ou administratifs « ancrés
dans la ligne ». Ainsi « le fait qu’il y ait [dans les instances RSA] un politique, même au-delà
328
de la couleur politique, évite que les gens soient traités de manière trop administrative »
.
Toutefois il est aussi à souligner que cette latitude d’action peut se trouver strictement limitée
par des dispositions législatives et réglementaires qui s’avèrent incontournables dans leur
329
application, ce que regrettait Mme Burricand
, qui se félicite cependant d’avoir toujours
mis en œuvre le RSA « de façon très humaine » à Vénissieux.
Le Conseil général du Rhône met ainsi en œuvre un certain nombre de ressources
pour conserver quelques marges de manœuvre dans un contexte relativement contraint.
Toutefois, elles ne suffisent pas à passer outre les limites pesant sur les décisions et
actions départementales. Elles ne permettent pas d’atteindre une autonomisation totale
départementale. « Faut-il aller [alors] plus loin encore et envisager que les collectivités
territoriales acquièrent, pour partie au moins, une pleine autonomie dans la détermination
330
de leurs politiques sociales ?»
en étant associées à l’élaboration du cadre légal et
réglementaire ? La question se pose.
Section 3 : Le Conseil général associé à l’élaboration
du cadre légal, la clé de l’autonomisation
départementale ?
Le département est ainsi en quête de marges de manœuvre par l’activation de ressources
historiques, politiques et juridiques, mais cela ne suffit pas à diminuer le sentiment
d’inquiétude qui anime les dirigeants des collectivités. Au contraire « croît progressivement
le sentiment, pour nombre d’élus décideurs, que comme leurs agents, ils deviennent des
331
« « guichets » agissant pour le compte d’autrui, en l’occurrence l’Etat »
indiquait en
ouverture de son rapport Pierre Jamet, DGS au Conseil général du Rhône. Cette inquiétude
provient majoritairement de la contrainte étatique sur le volet allocation puisque comme
327
328
329
ASTIER, 1997, op. cit, note de bas de page 7, p 16.
Entretien Mme Burricand, conseillère générale PCF du canton de Vénissieux.
Cf. Entretien : « Évidemment que la composition de l’instance et la couleur, pas seulement la couleur et le tempérament
du conseiller général etc. intervient », « mais enfin la loi nous contraint »
330
PRETOT Xavier, « La garantie des droits sociaux est-elle compatible avec la décentralisation ? », Droit social, n°2, février
2003, p 192. Il souligne l’exemple des territoires d’outre mer où l’autonomie normative s’étend en particulier à la protection sociale
à charge pour l’assemblée délibérante d’édicter les dispositions appropriées en matière de Sécurité sociale et d’aide sociale, en
respectant bien sur le principe d’égalité.
331
80
JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit , 86 p.
332
souligné dans le rapport Mercier
les deux déterminants quasi exclusifs de la dépense
sont fixés au niveau national, à savoir le niveau de la prestation et les conditions de
son attribution. Ainsi pour nombre d’élus locaux, au premier rang desquels le Président
du Conseil général du Rhône, la clé d’un bon fonctionnement du dispositif et donc de
l’autonomisation du département réside dans la nécessité d’une autonomie accrue sur les
dépenses. Toutefois, le pouvoir légal départemental s’avère être pour certains observateurs
une solution risquée susceptible de remettre en cause le principe d’égalité, à la base de
notre pacte républicain.
1 : La nécessité « d’une autonomie accrue sur les dépenses »
333
Les élus et fonctionnaires du Conseil général de premier plan, que ce soit Michel Mercier,
Pierre Jamet ou encore Albéric De Lavernée, ils ont tous exprimé cette nécessité d’une
autonomie accrue sur les dépenses. Ils réclament un vrai pouvoir de décision sur la gestion
et le montant du RMI. Pour Michel Mercier, certes le législateur doit fixer « les conditions
suffisantes pour prévenir la survenance de ruptures caractérisées d’égalité dans l’attribution
du Revenu Minimum d’Insertion, allocation d’aide sociale qui répond à une exigence de
334
solidarité nationale » , mais ce principe doit être concilié avec celui de libre administration
des collectivités. Ainsi pour le président du Conseil général, alors Sénateur, la prééminence
des autorités de l’Etat central et l’absence totale de possibilité de modulation de la prestation
ne sont pas des données incontournables. Il est possible et même nécessaire « d’inventer
un processus de décision qui homogénéise les grandes lignes du régime du RMI au niveau
national, mais qui laisse aux responsables du RMI, à savoir les conseils généraux, une
place prééminente dans la définition de ce régime »
335
. Michel Mercier tout comme Pierre
336
Jamet dans son rapport plaide pour une association « étroite et déterminante »
du
département aux décisions concernant le niveau et les conditions d’attribution du RMI
devenu RSA. Le rapport de L’IGAS 2007/2008 rejoint cette idée, en pointant la nécessité
« de mieux associer les collectivités locales à la fonction normative et la conception
337
des politiques publiques »
. Il souligne ainsi que « dans la mesure où législateur
continue de définir des politiques nationales, même dans le champ des compétences
décentralisées, il importe que son intervention soit réalisée de façon concertée en amont
avec les collectivités locales ». A l’appui de ses préconisations, il met en avant l’audit de
338
modernisation de 2007
qui suggérait fortement cette participation à la fonction normative
étatique, notamment lorsque l’adoption d’un texte est susceptible de produire une incidence
financière. À cet égard, il recommandait d’une part la mise au point d’une étude d’impact
332
333
334
335
336
337
338
MERCIER Michel, 2006, op. cit., p 37.
Idem
Idem
Ibidem, p 38.
Idem
IGAS, décembre 2008, op. cit, p 97
Idem
81
des projets de texte pour les collectivités locales ainsi que d’une fiche financière, et d’autre
part l’instauration d’un délai permettant la concertation entre la diffusion des projets de
339
textes et leur adoption. De même, le Rapport Lambert
plaide pour la création d’une
Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) qui permettrait aux collectivités
de se prononcer sur la production réglementaire de l’Etat. De même – comme nous l’avions
souligné précédemment – l’impact des normes européennes sur l’activité des départements
est non négligeable. Le même rapport propose ainsi que cette CCEN soit également le lieu
dans lequel les collectivités délivrent leurs avis sur les textes communautaire ayant une
incidence technique et financière locale.
Concrètement le Président du Conseil général du Rhône pense que bien que réduites
des marges de manœuvre quant à la fixation du niveau et des conditions d’attribution de la
prestation seraient envisageables pour les départements. Selon lui, un bonus ou un malus
pourrait être attribuée par le Conseil général en fonction des efforts d’insertion réalisés par
les bénéficiaires d’une part et il préconise d’autre part que les Conseils généraux puissent
plus librement apprécier la réalité des conditions d’attribution.
Cette collaboration du Conseil général à la fonction normative et corollairement sa
liberté d’appréciation et d’attribution de la prestation n’est pas du souhait de tous. En effet
340
les élus de l’opposition semblent plus que réticents face à cette approche
, qui - il est
vrai - est une solution risquée pouvant conduire à une situation de différenciation et donc
d’inégalités territoriales.
2 : Une solution risquée : vers la rupture du principe d’égalité ?
Déjà la décentralisation avait suscité des craintes quant au maintien d’une égalité entre
bénéficiaires résidant dans des départements différents. Ces inquiétudes se sont révélées
légitimes, puisqu’il a été observé d’importantes disparités départementales tant au niveau
341
des dépenses des Conseils généraux que de leur mode d’organisation
. Ces inégalités
qui existaient, en réalité, déjà avant 2004 comme l’avaient mis en évidence à la fois la
Commission d’évaluation du RMI de 1992 et la Cour des comptes dans son rapport annuel
de 2001
342
.
Ainsi malgré les gardes-fou posés dans la loi du 18 décembre 2003 tendant à éviter
tout risque d’inégalité et considérés par le Conseil Constitutionnel comme des éléments
343
garantissant le principe d’égalité
, la décentralisation du RMI a engendré ou plutôt
accentué la différenciation des situations des bénéficiaires selon leur département de
résidence. En effet d’après une étude de la Direction de la Recherche, des Etudes, de
l’Evaluation et des Statistiques (DREES), les dépenses départementales en matière d’aide
339
LAMBERT Alain, les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, novembre 2007, op. cit, p 12.
340
341
Entretien Mme Vottero, conseillère générale PS du canton de Saint-Fons.
DREES, les modes d’organisation adoptés par les conseils généraux pour la gestion du RMI suite à la décentralisation, [En ligne],
Etudes et résultats n°432, octobre 2005, 12 p . [page consultée le 07.02.2010] < http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/er432.pdf >
342
COUR DES COMPTES, 2001, op. cit ,845 p.
343
A savoir l’impératif de solidarité nationale et la détermination par la loi des conditions d’attribution et du montant de l’allocation
ainsi que les modalités de suivi des contrats d’insertion, d’instruction des dossiers et d’intervention des décisions
82
sociale et du RMI en particulier varient d’un département à l’autre. Ainsi est souligné que
344
« l’effort consacré à l’insertion des allocataires du RMI reste très disparate »
. En effet
d’une part, la répartition du nombre d’allocataires du RMI sur le territoire métropolitain est
très inégale et demeure quasiment la même entre 1999-2001 et 2005 du fait du maintien des
disparités économiques entre départements. D’autre part, l’étude précise que les dépenses
d’insertion sont variables selon les départements et que leur dispersion d’un département
à l’autre s’est accrue depuis la période 1999-2001.
Pour expliquer ces disparités sociales, et notamment concernant le RMI, un certain
nombre de facteurs sont mis en évidence tels la richesse des départements en termes de
revenu fiscal ou de part de foyers imposables, le taux d’urbanisation, ou la structure par
âge de la population. Toutefois, l’ensemble de ces éléments ne suffit pas à eux seuls à
expliquer les différences entre les départements. C’est là que nous faisons l’hypothèse que
la variable politique et donc la volonté politique d’investir dans l’insertion intervient. Outre
une différenciation sur le volet dépense, les modes d’organisation départementales varient
également, une typologie avait ainsi été dressée de six groupes homogènes de département
345
par une étude de la DRESS d’avril/juin 2006 . Il était ainsi démontré que les départements
n’avaient pas atteint le même niveau d’organisation et développé, de manière différenciée,
les instruments et partenariats nécessaires à la mise en œuvre du RMI décentralisé. Le taux
de chômage, corrélé à celui du nombre d’allocataires, le degré de richesse de la collectivité
étaient autant de facteurs avancés dans l’étude pour expliquer ces disparités.
De plus, les départements souffrent d’un système de péréquation évalué comme
défaillant. La péréquation – soit « verticale », effectuée par l'État dans le cadre de la Dotation
Globale de Fonctionnement, ou « horizontale », réalisée entre collectivités territoriales de
la même catégorie – vise à corriger les inégalités de richesse entre territoires. Il s’agit
depuis 2003 d’un impératif constitutionnel
346
. Or de nombreux observateurs pointent de
347
nombreuses insuffisances dans son application
. Les départements en font ainsi les
frais. La nécessité de réviser les systèmes dé péréquation, à l’aune notamment de la
réforme fiscale locale, semble actée. Toutefois, il n’en demeure pas moins qu’aujourd’hui
des départements continuent à souffrir d’une péréquation insuffisante.
Ainsi malgré les dispositions de la loi de 2003 censées prévenir les inégalités entre
départements, il n’en reste pas moins que les disparités – observées dès la mise en place
344
DREES, les disparités départementales en matière d’aide sociale, [En ligne], Etudes et résultats n°602, octobre 2007, 8p
[page consultée le 07.02.2010] <
345
<
http://www.sante.gouv.fr/drees/etude-resultat/er602/er602.pdf >
DRESS, Dossier solidarité et santé, Etudes diverses, [En ligne], n°2, avril-juin 2006, 82 p. [page consultée le 07.02.2010]
http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/dossier200602.pdf >
346
347
Cf. Article 72 de la Constitution française de 1958.
Christelle Branquart, professeur à l'université de Haute-Alsace participant le 4 décembre à un colloque consacré
à la péréquation des richesses entre collectivités locales, est formelle : « Que ce soit la péréquation verticale (de l'Etat
aux collectivités) ou horizontale (entre collectivités), les moyens mis en balance sont insuffisants et les critères déterminant
la réaffectation de ces enveloppes ne révèlent pas la réalité. »: « L'article 72 de la Constitution a seulement une valeur
décorative », in VILLEDIEU Clémence, « cherche nouveaux traitements pour péréquation déficiente », [en ligne] Localtis
info, 6 décembre 2007, [page consultée le 14.05.2009]<http://www.localtis.info/cs/ContentServer?c=artVeille&pagename=Localtis
%2FartVeille%2FartVeille&cid=1196918829998.>
83
348
du RMI en 1988 – existent toujours
. De fait, la participation du Conseil général à cette
fonction normative et donc la possibilité de modulation départementale de l’allocation que
réclame notamment le président Mercier aurait des conséquences extrêmement risquées
en termes de renforcement des inégalités, comme le pointe Mme Vottero.
Ce débat autour des marges de manœuvre départementales, notamment au niveau
de la gestion de l’allocation ne peut cependant s’avérer pertinent que dans la mesure où
la collectivité conserve - si ce n’est son existence - du moins ses compétences. En effet,
le projet de réforme des collectivités souhaitée par le Président Nicolas Sarkozy suscite un
certain nombre d’inquiétudes quant à l’avenir de l’institution départementale.
3 : Incertitudes quant à l’avenir de l’institution départementale
En octobre 2008, un décret et lettre de mission présidentielle investissaient un comité
composé de personnalités et présidé par Edouard Balladur, dont l’objet était de réfléchir
349
à « toutes les modifications d’ordre administratif, juridique ou fiscal »
nécessaires à
l’évolution de l’organisation territoriale. Les conclusions de ce comité ainsi que les réflexions
menées par une mission temporaire du Sénat présidée par le sénateur Claude Belot sont
à l’origine de quatre projets de loi déposés devant le Sénat le 21 octobre dernier dont un
relatif à la réforme des collectivités territoriales. L’exposé des motifs du texte fait état de 4
objectifs principaux :
« 1° Réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départementsrégion et un pôle communes-intercommunalité ; 2° Simplifier le paysage
institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire national,
en élargissant le cadre des intercommunalités, en favorisant les regroupements
de collectivités sur une base volontaire et en supprimant les niveaux devenus
superflus ; 3° Créer des métropoles en offrant à nos grandes agglomérations
un nouveau cadre institutionnel plus adapté ; 4° Clarifier les compétences des
différents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements. »
350
.
351
Ce projet de loi, associé à ceux relatifs à l’élection des conseillers territoriaux
– élus
uniques remplaçant les conseillers régionaux et généraux siégeant ainsi dans les deux
assemblées – est considéré comme la deuxième étape de modernisation des institutions
après le lancement de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP).
Toutefois, bien qu’un consensus existe sur la nécessité de faire évoluer l’organisation
territoriale française, des voix s’élèvent quant aux moyens et solutions préconisés, mais
348
349
Même si peuvent être différentes par leur niveau et objet
Cf. SARKOZY NICOLAS, lettre de mission adressée au Premier Ministre [en ligne], 22 octobre 2008, [page consultée le
20.04.2010] <http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/sa_mission/?mode=letter_mission&intId=2>
350
MINISTERE DE L’INTERIEUR, Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, [en ligne] [page consultée le
20.04.2010]<http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/projets-loi/projets-loi/downloadFile/attachedFile/01__Projet_de_loi_de_reforme_des_collectivites_territoriales.pdf?nocache=1262619549.45>
351
Projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, Projet de loi permettant
l'élection des conseillers territoriaux en mars 2014, Projet de loi organique à caractère technique.
84
aussi quant aux méthodes utilisées. L’Assemblée des Départements de France regrettait
352
ainsi « l’absence de concertation »
concernant l’adoption de l’article 1 du projet de loi
portant création du conseiller territorial et concernant subséquemment le redécoupage des
territoires, mais déplorait aussi le fond de la réforme craignant notamment une réduction
considérable des marges de manœuvre et des capacités d’action des départements
353
.
Il existe ainsi, si ce n’est une crainte, du moins une incertitude quant à l’avenir
de l’institution départementale. Certains redoutent sa disparition, comme l’avait pourtant
préconisé le Rapport Attali, mais les projets gouvernementaux ne sont pas explicites sur
le sujet. A l’heure actuelle, rien n’est encore décidé, le projet de loi voté par l’Assemblée
Nationale a été largement remanié et voté in extremis par le Sénat par 166 voix contre
160 le 8 juillet dernier. La chambre haute a supprimé deux dispositions clés de ce texte, le
mode d'élection du futur conseiller territorial et la nouvelle répartition des compétences entre
communes, département et régions, renvoyée à un projet de loi ultérieur. Le texte doit ainsi
354
être examiné à la rentrée en deuxième lecture par l’Assemblée Nationale
. Quoi qu’il en
soit, un certain nombre d’éléments inhérents à cette réforme permettent de comprendre ce
sentiment d’inquiétude chez les élus départementaux : ainsi la fin du mandat de conseiller
général - élu de proximité attaché à son canton - pour celui de conseiller territorial, la
constitution de métropole recouvrant les découpages départementales ou encore la fin
de la clause générale de compétences sont autant de dispositions remettant en cause la
collectivité départementale. Certains considèrent ainsi cette réforme non seulement comme
une tentative de recentralisation mais également comme l’acte de décès du département
au profit d’un nouvel échelon, la région sous l’impulsion européenne
355
.
Toutefois, cette réforme territoriale semble loin d’être adoptée, le processus législatif
étant encore loin d’être achevé. Le Sénat a ainsi largement modifié le texte adopté
par l’Assemblée Nationale en première lecture. L’explication réside certainement dans la
356
présence en nombre d’élus locaux, et notamment départementaux
dans la Hautechambre. L’attachement des élus locaux à leur territoire est effectivement prouvé et
357
attesté
. La capacité du gouvernement à modifier l’organisation locale dépend ainsi
fortement de la position des élus locaux. Or « chaque niveau de collectivité s’estime
au moins aussi légitime que les autres et aucun chef d’exécutif local ne souhaite être
358
bridé »
. Une réforme d’ampleur ne pourrait ainsi avoir lieu sans une modification
du système de production des normes, à savoir le Sénat et le cumul des mandats.
352
ADF, « redécoupage des territoires départementaux : l’ADF regrette l’absence de concertation », [en ligne] 27 mai 2010
[page consultée le 03.06.2010] <http://www.departement.org/sites/default/files/2010-05-27-CP-ConseillerTerritorial.pdf>
353
ADF, « réforme territoriale : rien n’est fait », [en ligne] 9 juin 2010 [page consultée le 20.06.2010] <http://
www.departement.org/sites/default/files/06-Adoption-de-la-reforme-territoriale.pdf>
354
« Sénat : réforme des collectivités adoptée », [en ligne] Le Figaro, 8 juillet 2010, [page consultée le 23.07.2010] <http://
www.lefigaro.fr/flash-actu/2010/07/08/97001-20100708FILWWW00297-la-reforme-des-collectivites-adoptee.php>
355
VIDAL Pierre-Marie, « la fin du département, Acteurs publics », [en ligne] 25 mai 2010 [page consultée le 06.06.2010] <
http://www.acteurspublics.com/article/25-05-10/la-fin-du-departement >
356
357
358
LE LIDEC, 2008, op. cit, p 264.
DOUILLET, 2007, op. cit.
LE LIDEC, 2008, op. cit, p 264.
85
Les modifications entourant le département apparaissent comme d’autant plus difficiles
à entériner et mettre en œuvre que le Conseil général constitue l’échelon privilégié des
359
transferts de compétences, selon un phénomène de « dépendance au sentier »
.
Les Conseils généraux mieux préparés et organisés ainsi que la prépondérance des élus
départementaux dans les assemblées notamment le Sénat sont en effet autant de facteurs
qui expliquent cette configuration historique.
L’avenir du département demeure incertain : assisterons-nous à une spécialisation de
360
la collectivité sur l’insertion et l’action sociale comme certains le préconisent
; à une carte
territoriale à géométrie variable, la présence du département dans chaque région n’étant
pas obligatoire
361
critère rural/urbain
suppositions.
; à un partage du social entre Conseil général et métropole selon un
362
? Voilà autant de propositions qui demeurent en l’état de simples
Conclusion du chapitre 2
Le Conseil général doit ainsi faire face à un certain nombre de contraintes, financière,
réglementaires et politiques qui laissent apparaître en filigrane la permanence de rapports
verticaux et de la présence étatique. Le modèle centre-périphérie perdure. Le polycentrisme
auquel nous avions conclu est en réalité quelque peu déséquilibré au profit de l’Etat et non
au profit du département. Toutefois, loin de conclure à un constat d’instrumentalisation de
la collectivité départementale, celle-ci se montre volontaire en activant un certain nombre
de ressources, mêlant à l’impératif d’efficacité une dimension d’humanité indéniable. Ces
moyens mis en œuvre semblent cependant insuffisants à l’obtention d’une pleine autonomie
départementale.
Dans ce contexte, les élus et fonctionnaires de premier rang du Conseil général
du Rhône préconisent une association du département à l’élaboration du cadre légal et
réglementaire. Cette participation serait ainsi la clé de l’autonomisation départementale, la
solution pour une décentralisation totale et réussie. Toutefois, cette autonomisation accrue
ne va pas sans poser de problèmes quant à l’égalité ou plutôt l’inégalité entre territoires.
En effet, conférer des marges de manœuvre au département sur la fixation du montant et
des conditions d’attribution de la prestation semble pour certains constituer une atteinte
au principe d’égalité, et un risque d’aggravation d’inégalités territoriales déjà existantes.
Ce débat n’a toutefois d’importance et même de sens que si la collectivité départementale
continue – si ce n’est d’exister – du moins à couvrir le même champ de compétences. Ce
qui est loin d’être décidé.
359
360
361
362
86
Idem
LAMBERT Alain, , novembre 2007, op. cit , 42 p.
PASQUIER Romain, « L’hypothèse de la rupture », Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 126.
Conclusion
Conclusion
Un changement d’équilibre limité
Albert Mabileau souhaitait ainsi - dans son ouvrage sur le système local français
– déterminer « l’impact des réformes qui ont été successivement effectuées comme
instruments de codification et de rééquilibrage des relations centre-périphérie pour porter
363
en fin de compte un diagnostic sur le degré de l’autonomie locale au temps présent » . De
même notre souhait était – à travers ce travail de recherche – de comprendre l’évolution des
relations département/Etat à travers la décentralisation et la création d’un nouveau dispositif,
le RSA et ainsi d’évaluer le degré d’autonomisation acquis par le Conseil général.
On observe ainsi un « changement d’équilibre entre centre et périphérie » avec la
départementalisation du RMI. « Le « gouvernement » de l’action publique se mue en
364
« gouvernance » (…) le partenariat se généralise »
. Le modèle centre-périphérie
qui prévalait en 1988, à la naissance du RMI, semble être dépassé. L’Etat n’est plus
gestionnaire, le département est désormais le chef de file. Le RSA ne semble pas avoir
modifié cette configuration institutionnelle, conférant au Conseil général le statut de leader,
mais un leader sachant travailler et coordonner l’action d’autres acteurs. Le département
s’autonomise en effet de l’Etat par la mise en place d’une gouvernance locale autour d’un
certain nombre de partenaires, parmi lesquels l’acteur étatique. Ce dernier devient ainsi –
à l’aune du processus décentralisateur – un simple partenaire départemental. On observe
donc une horizontalisation des relations dans le cadre d’une configuration polycentrique.
L’action publique est négociée, même si le Conseil général demeure, en dernier ressort,
le responsable de la politique, l’action publique n’étant qu’un « dilemme entre autorité et
action »
365
. Le polycentrisme semble ainsi être déséquilibré au profit du département.
Toutefois, à l’analyse, la situation apparaît comme plus complexe. « A y regarder de
plus près, les marges de manœuvre des départements semblent plus réduites qu’il n’y paraît
366
quant au pilotage politique »
du dispositif. En effet, le département se trouve enserré
dans un ensemble de contraintes, qui font poindre le retour de l’acteur étatique. Le cadre
financier, réglementaire et législatif fixé par l’Etat – sous initiative européenne pour certains
-, mais également les rapports de force locaux – qui nuancent le constat d’une gouvernance
horizontale - limitent grandement les leviers d’action départementaux. La coopération et
la coordination ne semblent pas avoir effacé le modèle de séparation et de hiérarchie
363
MABILEAU, 1995, op cit, p 18.
364
365
366
LAFORE Robert, op.cit, in AUBIN Gérard et GALINATO Bertrand (dir.), 2004 , op. cit, p 542-543.
MASSARDIER, 2003, op. cit, p 85.
AVENEL, WARIN, 2007, op. cit,p 61.
87
367
informelle
. Le polycentrisme auquel nous avions conclu est en réalité quelque peu
déséquilibré non au profit du département mais au profit de l’Etat, des relations verticales
semblant réapparaître en filigrane. Le modèle-centre périphérie semble ainsi revivre sous le
poids des ressources étatiques supérieures et contraignantes. La figure du notable perdure.
Ce constat ne peut toutefois nous conduire à conclure à l’instrumentation du
département du Rhône. Certes limité dans ses décisions et orientations politiques, le
Conseil général se montre actif et volontaire à la recherche de marges de manœuvres. Le
président du Conseil général représente certes la figure du notable local intercesseur mais
s’avère également – à la faveur de la décentralisation – un élu pleinement décideur. Le
département active ainsi un certain nombre de ressources, qui malgré l’impératif d’efficacité,
confère à la politique départementale une dimension humaine indéniable. Toutefois, cette
configuration politique, historique et institutionnelle particulière ne lui permet pas d’atteindre
l’autonomisation souhaitée, elle n’agit que comme une tentative d’opposition à l’acteur
central, l’Etat. Face à l’insuffisance de ces ressources dans l’activation de marges de
manœuvre départementales, la clé de l’autonomisation totale serait ainsi ailleurs et d’un
niveau plus complexe. Elle résiderait dans une maîtrise du cadre réglementaire et législatif.
L’autonomisation départementale passerait ainsi par une adaptation locale de la politique
nationale mais également par un renforcement des inégalités territoriales. Conférer, en effet,
un tel pouvoir normatif aux départements ouvrirait la voie à de possibles disparités.
368
Accepter la différenciation, comme « rançon de la libre administration »
et de
l’autonomisation, telle est donc la question qui se pose et qui mériterait sans aucun doute
plus qu’une simple évocation parachevant une conclusion.
Toutefois, cette étude – comme tout travail universitaire – répond à des impératifs de
temps et d’écriture. Il n’est pas possible d’aller plus en avant dans l’argumentation. Limité
dans son expression, ce mémoire offre cependant un horizon d’ouvertures conséquent.
Des limites inhérentes à notre étude, un objet en
permanente évolution
Des limites sous-jacentes à ce mémoire existent donc. La difficulté principale tient, en
réalité, dans la nouveauté du dispositif étudié. En effet, le RSA n’est mis en œuvre que
er
depuis le 1 juin 2009, c’est ainsi un objet en évolution permanente. Nous avons ainsi
369
dû faire face « au syndrome du terrain interminable »
, des analyses, informations ou
données nouvelles apparaissant au fil des mois, ou même des jours. L’impression était
celle de ne jamais avoir vraiment pu clôturer la phase de recueil de données : en cause
l’évolution statistique et législative permanente. En effet, outre le volet principal de notre
étude, l’allocation RSA, les versants connexes tels la réforme fiscale et des collectivités
territoriales correspondaient à des objets au cœur de l’actualité. Il fut alors nécessaire de
367
Reprise de la citation de MENY et SUREL : « la coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la séparation
et à la hiérarchie formelle », cité dans le chapeau du chapitre I.
368
369
88
RIHAL 2009, op. cit, p 205.
BEAUD, WEBER, 2003, op cit.
Conclusion
prendre toute nouvelle information avec beaucoup de précaution. Travailler sur un sujet
en train de se faire, voilà une des principales difficultés de ce mémoire dont résultent
immanquablement des pistes de recherches inexplorées. Malgré une volonté de produire
un travail le plus actualisé possible, des informations trop récentes n’ont pu être analysées
dans le corps de cette étude. Elles trouveront ainsi place dans cette conclusion comme
horizon d’ouvertures.
Un horizon d’ouvertures
Il est, cependant, à noter que les dimensions non explorées de ce mémoire ne le sont pas
seulement pour des raisons de temps, mais également pour des raisons liées à des choix
de recherche, des choix tenant à des impératifs de temps certes mais aussi à une volonté
de clarté de la problématique exposée.
Ainsi, l’annonce le 6 juillet dernier de mesures relatives à la simplification et à
l’amélioration du dispositif par Marc-Philippe Daubresse, nouveau ministre de la Jeunesse
370
et des Solidarités Actives
constitue un des éléments clés qui aurait du faire l’objet d’une
analyse et incorporation au sein de ce travail. De même, la mise en œuvre du « RSA jeune
371
» dès septembre 2010 pour des personnes de moins de 25 ans ayant travaillé au moins
deux ans – soit l’équivalent de 3600 heures – sur une période de référence de trois ans
aurait pu trouver sa place dans ce mémoire.
Par choix également, certains pans du sujet n’ont pas ou peu été évoqués dans ce
travail. Ici est fait notamment référence à toute la « dimension bénéficiaires », qui ne
correspond pas à l’angle d’enquête choisi, même si des aspects relevant de ce domaine
ont été abordés. Nous pensons aux relations bénéficiaires et administration analysées au
travers du concept de « magistrature sociale ». Le RSA fut toutefois considéré – dans ce
travail - comme un prisme, pour analyser les relations département/Etat, la configuration
institutionnelle et non pas les rapports bénéficiaires/administration. Il serait ainsi possible
d’analyser le RSA au travers de l’accès aux droits des bénéficiaires, de la problématique du
372
373
« non-recours » , ou de celle de l’administration au quotidien . Des entretiens avec des
bénéficiaires constitueraient à cet égard un matériau très intéressant. La réalisation d’un
travail en ce sens paraît aujourd’hui d’autant plus intéressante qu’un premier bilan quantitatif
a été dressé et s’est révélé relativement décevant.
Un élargissement en termes d’acteurs mais également en termes géographiques aurait
pu être pertinent. Il aurait en effet été intéressant de compléter notre travail par l’étude d’un
autre département voire de plusieurs autres Conseils généraux. Cette analyse comparative
370
Le 22 mars 2010, le haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté et le haut commissariat à la jeunesse
deviennent le
371
ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives , et Marc-Philippe Daubresse remplace Martin Hirsch.
Sur la nécessité d’un RSA pour les jeunes: ALFANDARI Eric, « Le revenu de solidarité active et les jeunes », Revue de
droit sanitaire et social, n°2, mars-avril 2009, pp 235-340.
372
373
DUVOUX, op. cit, 2010 et WARIN, op. cit, 2010.
Cf. SIBLOT Yasmine, Faire valoir ses droits au quotidien. Les services publics dans les quartiers populaires, Presses de
Sciences Po, 2006. DUBOIS Vincent, La vie au guichet, Paris, Economica, 1999.
89
aurait permis de renforcer la légitimité et scientificité de nos propos quant à la spécificité
du département du Rhône.
Ainsi ce mémoire – à la fois porteur d’analyses inédites mais également de limites
intrinsèques – laisse entrevoir un « horizon d’ouvertures »… à qui voudra le saisir…
90
Annexes
Annexes
Précision
Vous ne trouverez pas dans les annexes les textes législatifs et réglementaires
correspondant à notre sujet, les références sont précisées dans le cœur du mémoire et
dans la bibliographie. Il ne m’est pas apparu comme pertinent de les publier ici au vu de
la complexité et la longueur de ces documents. J’ai préféré utiliser des schémas et autres
simplifications pour faire ressortir les dispositions législatives et réglementaires importantes.
Annexe 1 : Organigramme du Conseil général du
Rhône
91
Source : Site du Conseil général du Rhône.
Annexe 2: Evolution schématique de l’organisation du
RMI/RSA dans le département du Rhône
RMI centralisé (1988-2003)
92
Annexes
RMI décentralisé (2004-2009)
RSA (2009-)
93
Annexe 3 : Typologie des référents
94
Annexes
Annexe 4 : Découpage territorial du Rhône en CLI
95
Source : Documentation interne au Conseil général
Annexe 5 : Etapes d’une demande RMI
Annexe 6 : Etapes d'une demande RSA
/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques de
Lyon /!\
96
Annexes
Annexe 7 : Les instances RSA
Lyon /!\
Annexe 8 : Rapports relatifs aux Programmes
Départementaux d’Insertion 2010
RAPPORT AU CONSEIL GENERAL
DIRECTION GENERALE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX
DIRECTION DE L’INSERTION
Programmation référents RSA de janvier à juin 2010
Mesdames, Messieurs,
Ce rapport a pour objectif de présenter la programmation référents RSA pour la période
de janvier en juin 2010.
er
La loi du 1 décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les
politiques d’insertion m’oblige à désigner, dès l’attribution de l’allocation RSA, un référent
chargé de l’accompagnement individualisé du bénéficiaire soumis aux droits et devoirs
dans son parcours d’insertion sociale et/ou professionnelle. Le dispositif que nous avons
mis en place depuis 2004 doit donc s’adapter au nouveau contexte réglementaire. J’ai
souhaité que cette programmation se fasse sur six mois dans l’attente de la mise en place
de Pôle emploi comme référent unique, du résultat de l’étude que j’ai demandée sur le
suivi des bénéficiaires par les référents et du résultat de l’étude menée par l’Observatoire
départemental sur les coûts salariaux des référents.
En 2009, la programmation référents a fait l’objet de deux rapports :
un premier en janvier 2009, qui a permis de mettre en place 11 944 places pour un total
de 2 814 782,47 € pour la période de janvier à mai 2009 ;
un second en juin 2009, qui a permis de prolonger l’intervention de 83 organismes
référents socioprofessionnels représentant 9 093 places et un montant financier de
3 062 195,72 €, et 42 organismes à caractère social représentant 2 821 places et un montant
de 868 336 €.
Ce rapport intègre l’ensemble des demandes 2010 des organismes d’insertion sur la
base des cahiers des charges qui leur ont été envoyés en novembre 2009. Elles ont été
examinées par toutes les CLI et ont été validées par les PLIE. Elles ont été présentées à
une réunion des présidents de CLI le 10 mars 2010.
À l’échéance de janvier 2010, le nombre de bénéficiaires du RSA du département
du Rhône est de 25 015 RSA socle (23 283 en juin 2009), 4 582 RSA socle et activité
(3 009 en juin 2009) et 9 787 RSA activité (5 404 en juin 2009). Il est probable que cette
augmentation se poursuive dans les mois à venir compte-tenu du contexte économique
actuel et de l’arrivée dans le dispositif RSA de nombreux demandeurs d’emploi en fin de
97
droit ASSEDIC. 29 013 personnes sont suivies par un référent : MDR (10 232), Pôle emploi
- convention et organismes conventionnés (17 885) et Pôle emploi droit commun (896).
er
La loi du 1 décembre 2008 a modifié la place de Pôle emploi dans sa mission de
service public de l’emploi. Cet organisme peut maintenant devenir référent unique pour des
bénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs en recherche active d’emploi. À ce jour,
16 983 bénéficiaires du RSA sont inscrits à Pôle emploi, dont 13 272 en catégorie A. Il sera
nécessaire de prendre en compte cette évolution dans le cadre de la programmation du
deuxième semestre 2010. Par ailleurs, le travail en cours avec l’Observatoire départemental
nous permettra d’être au plus prêt de la charge réelle qu’implique, pour les organismes
conventionnés, l’exercice de la mission de référents.
Je vous prie, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir délibérer sur ces propositions.
Le Président
RAPPORT AU CONSEIL GENERAL
DIRECTION GENERALE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX
DIRECTION DE L’INSERTION
Programmation référents RSA de janvier à juin 2010
Mesdames, Messieurs,
Ce rapport a pour objectif de présenter la programmation référents RSA pour la période
de juillet à décembre 2010.
er
La loi du 1 décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les
politiques d’insertion m’oblige à désigner, dès l’attribution de l’allocation RSA, un référent
chargé de l’accompagnement individualisé du bénéficiaire soumis aux droits et devoirs dans
son parcours d’insertion sociale et/ou professionnelle. Le dispositif que nous avons mis en
place depuis 2004 doit donc s’adapter au nouveau contexte réglementaire. J’ai souhaité que
la programmation se fasse sur le premier semestre 2010 dans l’attente de la mise en place
de Pôle emploi comme référent unique et du résultat de l’étude menée par l’Observatoire
départemental sur les coûts salariaux des référents.
En ce qui concerne la désignation de Pôle emploi droit commun comme référent, le
mouvement est maintenant engagé et, à ce jour, 2 848 bénéficiaires sont suivis dans ce
cadre en accompagnement individualisé et ont un projet personnalisé d’accès à l’emploi
PPAE. Il devrait s’amplifier dans les mois prochains. Actuellement, 10 854 bénéficiaires
du RSA sont suivis par un référent MDR et 18 276, par des référents associatifs, les
CCAS et Pôle emploi dans le cadre de la convention 2010. Par ailleurs, l’étude faite
par l’Observatoire départemental a confirmé l’importance des frais de structure dans
les associations d’insertion et les difficiles conditions salariales des chargés de suivi en
insertion. À ceci s’ajoute l’obligation qu’aura le Département de se mettre en conformité
avec la réglementation européenne dans ses relations avec les associations intervenant
dans les politiques sociales. Toutes ces questions seront examinées lors d’une journée de
travail prévue en septembre, qui permettra de clarifier les orientations 2011.
En 2009, la programmation référents a fait l’objet de deux rapports :
un premier en janvier 2009, qui a permis de mettre en place 11 944 places pour un total
de 2 814 782,47 € pour la période de janvier à mai 2009 ;
98
Annexes
un second en juin 2009, qui a permis de prolonger l’intervention de 83 organismes
référents socioprofessionnels représentant 9 093 places et un montant financier de
3 062 195,72 €, et 42 organismes à caractère social représentant 2 821 places et un montant
de 868 336 €.
En 2010, pour le premier semestre ont été validées par l’assemblée du 26 mars 2010 :
2 381 places de référent social pour un total de 626 717 € ;
9 054 places de référent socioprofessionnel pour un total de 2 592 120,30 €.
Ce rapport intègre l’ensemble des demandes 2010 des organismes d’insertion sur la
base des cahiers des charges qui leur ont été envoyés en novembre 2009. Elles ont été
examinées par toutes les CLI et ont été validées par les PLIE. Elles ont été présentées à une
réunion des présidents de CLI le 10 mars 2010. Il est proposé une reconduction à l’identique
pour le deuxième semestre. Le nombre de places en moins est lié au retrait du CCAS de
Tarare. La variation financière est due à la prise en compte sur 6 mois de places qui l’avaient
été sur 3 mois en mars 21010. La demande d’un nouvel organisme a été introduite sur la
CLI 14 mais n’a pas fait l’objet d’un accord.
Le montant total des propositions du rapport s’élève à 3 241 119,10 € pour 11 405
places.
Je vous prie, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir délibérer sur ces propositions.
Le Président
Source : Site du Conseil général du Rhône
Annexe 9: Cahier des charges, référents
socioprofessionnels RSA/PDI 2010
Lyon /!\
Annexe 10 : Note de cadrage 2010 RSA/PLIE
Lyon /!\
Annexe 11 : Cahier des charges PLIE
«accompagnement renforcé personnalisé, référent de
parcours »
Source : Site du PLIE UNI-EST
99
Annexe 12 : Liste des entretiens
Lyon /!\
Annexe 13 : Grilles d’entretien
Lyon /!\
100
Sources
Sources
Sources écrites
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Liste des sigles et des abréviations
119
ADF
ADPA
APA
API
APRE
CAF
CARED
CASF
CDI
CET
CFE
CI-RMA
CLI
CMU
CNAF
CNFPT
CUI
CVAE
DATAR
DIRM
DREES
FMDI
FNSA
FSE
HCSA
IGAS
ITT
LFI
LFR
MDR
MSA
PCH
PDG
PDI
PLI
PLIE
RMA
RMI
RSA
TH
TIPP
TP
UT
120
Assemblée des Départements de France
Allocation Départementale Personnalisée d’Autonomie
Allocation Personnalisée d’Autonomie
Allocation de Parent Isolé
Aide personnalisée de retour à l’Emploi
Caisse d’Allocations Familiales
Contrat d’Aide et de Retour à l’Emploi Durable
Code de l’Action Sociale et des Familles
Conseil Départemental d’Insertion
Contribution Economique Territoriale
Cotisation Foncière des Entreprises
Contrat d’Insertion – Revenu Minimum d’Activité
Commission Locale d’Insertion
Couverture Maladie Universelle
Caisse Nationale d’Allocation Familiale
Centre National de la Fonction Publique Territoriale
Contrat Unique d’Insertion
Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises
Délégation Interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité
Régionale
Délégation Interministérielle au Revenu Minimum d’Insertion
Direction de la Recherche, des Etudes, de l’Evaluation et des Statistiques
Fonds de Mobilisation Départementale pour l’Insertion
Fonds National des Solidarités Actives
Fonds Social Européen
Haut Commissariat aux Solidarités Actives
Inspection Générale des Affaires Sociales
Instance Technique Territoriale
Loi de Finances Initiale
Loi de Finances Rectificative
Maison du Rhône
Mutualité Sociale Agricole
Prestation de Compensation du Handicap
Président du Conseil général
Programme Départemental d’Insertion
Programme Local d’Insertion
Plan Intercommunal pour l’Insertion et l’Emploi
Revenu Minimum Activité
Revenu Minimum d’Insertion
Revenu de Solidarité Active
Taxe d’Habitation
Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers
Taxe Professionnelle
Unité Territoriale

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