Ajouter un expéditeur de message dans son carnet d`adresses.

De nombreux élus locaux ont été interpellés par l’Association des Maires
Ruraux de France (AMRF) et ses déclinaisons départementales concernant le
projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRe). Cette motion comporte 12 doléances. Certaines sont déjà satisfaites
par le projet de loi quand d’autres se basent sur une lecture erronée du texte.
La FNESR a donc souhaité apporter dans une note des réponses et des
précisions fondées sur le texte actuellement en discussion.
 « Réduire à néant la clause générale de compétence des communes » FAUX
Le projet de loi NOTRe supprime la clause générale de compétence des régions
à l’article 1er et celle des départements à l’article 24. En conséquence, les
régions et départements ne pourront intervenir que dans les domaines de
compétences que la loi leur attribue.
En revanche, les communes sont les seules collectivités à conserver une clause
générale de compétence : l’article 2121-29 du code général des collectivités
locales (CGCT) n’est en effet pas modifié par le projet de loi.
 « Organiser la mise sous
l’intercommunalité » - FAUX
tutelle
de
la
commune
par
L’article 72 de notre Constitution dispose que les collectivités territoriales
« s’administrent librement » et qu’aucune d’entre elles « ne peut exercer une
tutelle sur une autre ». Le projet de loi NOTRe est une loi ordinaire et s’inscrit
donc dans le cadre de nos principes constitutionnels.
Le texte ne modifie pas la nature juridique des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre. Ces derniers tirent leur pouvoir
de l’acte juridique de délégation de compétences par les communes membres
qui le composent. Ce transfert est obligatoire ou optionnel selon les compétences
concernées. Un EPCI à fiscalité propre a donc des compétences clairement
définies car limitées, contrairement à une commune. Il ne peut donc y avoir mise
sous tutelle.
 « Donner la possibilité pour un EPCI de décider, à la majorité qualifiée
de l’unification des impôts communaux » - IMPRÉCIS
Cette doléance fait référence à l’article 22 quater A, introduit en première lecture
à l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des
Lois, et voté conforme au Sénat en deuxième lecture.
Aujourd’hui, l’unification de tout ou partie des impôts directs locaux (TH,
TFPB et TFPNB) à l’échelle d’un EPCI à fiscalité propre est déjà possible à
condition d’obtenir l’accord du conseil communautaire et de chacun des conseils
municipaux des communes membres. Dans les faits, l’unanimité demandée a
rendu impossible l’usage de la faculté d’unification fiscale. L’introduction du
système de fléchage pour élire les délégués communautaires n’a fait
qu’accentuer cette situation.
L’article 22 quater A assouplit donc la procédure. Un EPCI à fiscalité propre et
ses communes membres pourront décider d’unifier tout ou partie des impôts
directs locaux, à condition d’obtenir l’accord du conseil communautaire et d’une
majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers des conseils municipaux
représentant plus de la moitié de la population de l’EPCI ou la moitié des
conseils municipaux représentant les deux tiers de la population de l’EPCI). Par
conséquent, un EPCI ne pourra décider seul d’unifier les impôts directs locaux.
Dans le contexte actuel de baisse des dotations de l’État et d’une réforme
annoncée des valeurs locatives, cette unification permettra à ceux qui le
souhaitent de renforcer la péréquation intercommunale et de faciliter la
modernisation de la fiscalité locale.
 « Proposer la désignation des représentants des communes à
l’intercommunalité par un scrutin distinct de l’élection municipale » IMPRÉCIS
Cette doléance fait référence à l’article 22 octies, introduit en première lecture à
l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des
Lois, et supprimé au Sénat en deuxième lecture.
Cet article dispose que les EPCI à fiscalité propre sont administrés par un organe
délibérant élu au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières
fixées par la loi avant le 1er janvier 2017. Il généralise donc à l’ensemble des
EPCI à fiscalité propre l’objet de l’article 54 du projet de loi de modernisation
de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) qui
ne concernait que les métropoles.
Dans les faits, cet article est déjà satisfait car le système de fléchage utilisé pour
la première fois lors des élections municipales de 2014 est en droit une élection
au suffrage universel direct. L’article 22 octies doit donc plutôt être considéré
comme une disposition incitant le Gouvernement et le Parlement à réfléchir à
terme sur la dimension démocratique des EPCI à fiscalité propre, dans un
contexte d’achèvement de la carte intercommunale et d’un rôle croissant des
EPCI dans la mise en œuvre des politiques publiques locales.
Pour résumer, l’article 22 octies est un article de principe, non normatif, qui ne
définit pas de nouvelles modalités d’élection des élus communautaires, mais
souhaite enclencher un nécessaire débat sur la légitimité démocratique des EPCI
à fiscalité propre.
 « Réviser une nouvelle fois les schémas départementaux de
coopération intercommunale avec des règles plus contraignantes » FAUX
L’article 15 prévoit bel et bien une nouvelle révision des schémas
départementaux de coopération intercommunale, calquée sur la procédure
définie dans la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités
territoriales.
Toutefois, suite à un amendement à l’Assemblée nationale en première lecture,
la procédure de l’article 15 a resserré l'encadrement des pouvoirs du préfet en
prévoyant qu'à défaut d'accord des communes concernées sur les projets
préfectoraux de création d'un EPCI, de modification du périmètre
intercommunal ou de fusion d'EPCI, le préfet ne pourra désormais « passer
outre » l’opposition des communes que sur un avis favorable de la CDCI. Cette
nouvelle procédure est donc indéniablement plus favorable aux élus locaux que
celle de 2010.
En effet, avec la procédure de 2010, le préfet pouvait « passer outre »
l’opposition des communes à son arrêté si la CDCI ne parvenait pas à élaborer et
voter à la majorité qualifiée un arrêté alternatif. Dorénavant, la CDCI pourra
rendre caduc l’arrêté du préfet sans être contrainte de bâtir un arrêté alternatif.
 « Fixer arbitrairement la taille minimale des intercommunalités à
20 000 habitants » - IMPRÉCIS
Le projet de loi initial et la version votée en première lecture à l’Assemblée
nationale prévoient effectivement de relever le seuil minimal pour constituer un
EPCI à fiscalité propre à 20 000 habitants : c’est l’article 14.
Or l’Assemblée nationale a assorti ce nouveau seuil de différentes adaptations
qui prennent en compte les réalités géographiques et/ou démographiques de nos
territoires. Ces adaptations permettront ainsi d’abaisser dans certains cas le seuil
de 20 000 habitants avec un plancher fixé à 5 000 habitants.
Parmi les adaptations proposées, deux d’entre elles sont assises sur la densité
démographique du projet de périmètre pour éviter la formation d’EPCI à
périmètre très vaste du fait d’une faible densité démographique. Une autre
adaptation concerne les EPCI inclus dans une zone de montagne ou composant
un territoire insulaire.
De surcroît, l’article 15 exclut de la procédure du « passer outre » par le préfet la
fusion d’EPCI dont l’un compte plus de 15 000 habitants et résulte d’une fusion
prononcée entre le 1er janvier 2012 et la date de promulgation du projet de loi
NOTRe. Ce « délai de repos » permettra à des EPCI d’une taille déjà
conséquente et issus d’une fusion récente de ne pas voir leur périmètre une
nouvelle fois modifié dans les années à venir.
Avec ces adaptations, le seuil de 20 000 habitants ne s’appliquera donc pas
arbitrairement sur l’ensemble du territoire.
 « Augmenter le nombre de compétences obligatoires et facultatives des
intercommunalités » - VRAI
Les articles 18 à 20 élargissent le champ des compétences optionnelles et
obligatoires des communes aux communautés de communes et d’agglomération.
Pour les compétences « collecte et traitement des déchets des ménages et
déchets assimilés » et « aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil
des gens du voyage », le transfert obligatoire aux EPCI est cohérent avec les
réalités locales. Aujourd’hui, le service public des déchets est déjà assuré à 99 %
par d’autres structures que des communes. Concernant les aires d’accueil, ce
transfert favorisera la réalisation des schémas départementaux relatifs à
l’aménagement des aires d’accueil.
Le transfert obligatoire de « l’eau » et de « l’assainissement » suscite plus
d’oppositions. Dans les faits, l’échelle de gestion de ces compétences varie
énormément selon les territoires : elle peut être communale, intercommunale,
voire départementale. Notre pays compte ainsi environ 13 220 services d’eau
potable par exemple. Transférer ces compétences de manière obligatoire aux
EPCI serait donc vecteur de rationalisation.
Sur cette question, beaucoup s’opposent au transfert de la compétence « eau »
aux EPCI en rappelant que les logiques de bassin dépassent souvent le cadre des
EPCI. C’est parfois vrai. Mais cela signifie donc que l’exercice au niveau
communal d’une telle compétence est encore moins justifié. D’autant plus que
ce transfert n’interdirait pas à un EPCI de confier l’exercice de cette compétence
à un syndicat mixte au périmètre plus large et plus pertinent (voir page 6),
comme le font déjà certaines communes.
En deuxième lecture, les sénateurs ont fait de l’eau et de l’assainissement des
compétences optionnelles des communautés de communes.
 « Supprimer le dispositif interdisant le transfert automatique de la
compétence PLU à l’intercommunalité, issu de la loi ALUR » - FAUX
Cette doléance fait référence à l’article 15 ter B, introduit en première lecture à
l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des
Lois, et supprimé au Sénat en deuxième lecture.
Pour rappel, la loi ALUR transfère, à partir de mars 2017, la compétence
d'élaboration du PLU des communes aux communautés de communes et aux
communautés d'agglomération dont elles sont membres, sauf si une minorité de
blocage réunissant au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de
la population s'y oppose, au plus tard dans les trois mois précédant mars 2017.
L’article 15 ter B ne supprime pas le dispositif interdisant le transfert
automatique de la compétence PLU à l’intercommunalité. Pour être exact, il
transforme la minorité de blocage en majorité de blocage. Ainsi il serait
nécessaire de réunir deux tiers des communes regroupant la moitié de la
population de l'EPCI ou la moitié des communes regroupant les deux tiers de la
population de l'EPCI pour s'opposer au transfert de la compétence PLU.
Il est certain que cet article sera un des points discutés en commission mixte
paritaire.
 « Réduire le champ d’application de l’intérêt communautaire » - VRAI
Le projet de loi initial et la version votée en première lecture à l’Assemblée
nationale prévoient effectivement de supprimer la notion d’intérêt
communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire de
compétences communales aux communautés de communes et d’agglomération.
Le Sénat, en première lecture, comme en deuxième lecture, est revenu sur ce
point.
En première lecture, nous avions estimé que la définition de l’intérêt
communautaire ne devait plus être la règle en matière de compétences
obligatoires, mais seulement réservée à certaines compétences précises comme
la « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales ».
Afin de trouver un compromis avec les sénateurs, il est probable que la notion
d’intérêt communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire de
compétences soit rétablie lors de la suite de l’examen parlementaire, mais que
les compétences obligatoires en matière d’économie des EPCI en soient
exemptées.
 « Supprimer la minorité de blocage reconnue aux communes membres
d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion » - IMPRÉCIS
Cette doléance fait référence à l’article 17 bis B, introduit en première lecture à
l’Assemblée nationale par un amendement du groupe SRC en commission des
Lois, et supprimé au Sénat en deuxième lecture.
Aux termes de l'article L. 5211-41-3 du CGCT, la fusion d’EPCI dont l’un au
moins est à fiscalité propre doit être autorisée par les deux tiers au moins des
conseils municipaux de l'ensemble des communes incluses dans le projet de
périmètre représentant plus de la moitié de la population totale, ou l'inverse. Ces
majorités doivent comprendre au moins un tiers des communes membres de
chacun des établissements publics concernés.
L’article 17 bis B vise à faciliter ces fusions en supprimant la clause du tiers des
conseils municipaux. Toutefois, le projet de fusion requerrait toujours la
majorité qualifiée des conseils municipaux des communes incluses dans le projet
de fusion.
 « Supprimer les syndicats et syndicats mixtes » - FAUX
Le projet de loi NOTRe a notamment pour objectif de rationaliser la carte des
syndicats mixtes et intercommunaux. Notre pays en compte aujourd’hui plus de
13 000, représentant un budget total de 17 milliards d’euros, dont 9 milliards
d’euros pour la seule partie fonctionnement.
Aujourd’hui, les différents cas de figures possibles sont les suivants :
• Syndicat et EPCI aux périmètres identiques : l’EPCI se substitue au
syndicat qui disparaît et se retrouve investi de l’ensemble des
compétences du syndicat ;
• Périmètre du syndicat inclus dans le périmètre de l’EPCI : l’EPCI se
substitue au syndicat pour les compétences qui lui ont été transférées, le
syndicat disparaissant si la totalité de ses compétences ont été transférées ;
• Périmètre de l’EPCI inclus dans le périmètre du syndicat ou
chevauchement des deux périmètres : la situation n’est pas la même selon
la catégorie d’EPCI concernée :
• dans le cas d’une communauté de communes : elle est
automatiquement substituée à ses communes membres au sein
du syndicat. Le syndicat reste compétent et devient syndicat
mixte (s’il ne l’était pas déjà) puisque l’EPCI y adhère au lieu et
place de ses communes membres ;
• dans le cas d’une communauté d’agglomération, d’une
communauté urbaine ou d’une métropole : les communes de
l’EPCI sont retirées du syndicat pour les compétences
obligatoires et optionnelles de l’EPCI, l’EPCI pouvant par la
suite transférer ces compétences au syndicat.
L’article 14 du projet de loi NOTRe incite à amplifier la réduction du nombre de
structures syndicales dans le cadre d’une révision des schémas départementaux
de coopération intercommunale (SDCI), en modifiant les orientations 4° et 5° de
l’article L. 5210-1-1 du CGCT, qui énumère les grandes orientations que le
SDCI doit prendre en compte, comme suit :
4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats
mixtes au regard en particulier de l’objectif de suppression des doubles
emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes, en
particulier par la suppression obligatoire des doubles emplois entre
des établissements publics de coopération intercommunale ou entre
ceux-ci et des syndicats mixtes ;
5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes
ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre, ou à un autre syndicat exerçant les
mêmes compétences conformément aux objectifs de rationalisation
des périmètres des groupements existants et de renforcement de la
solidarité territoriale ;
Il n’est donc aucunement question de supprimer l’ensemble des syndicats mixtes
et intercommunaux, mais plutôt d’éviter les doubles emplois et la coexistence de
structures exerçant les mêmes compétences. Par conséquent, les grands
syndicats, parfois à échelle départementale, déjà issus de mouvements de
rapprochement ou de mutualisation, n’ont pas vocation à être démantelés. Ce
sont au contraire des exemples à promouvoir.
 « Étendre la règle de la représentation démographique des communes
dans les intercommunalités aux syndicats » - VRAI
Cette doléance fait référence à l’article 16 bis, introduit en première lecture à
l’Assemblée nationale par un amendement en commission des Lois, et amendé
fortement au Sénat en deuxième lecture.
Tel qu’issu de la première lecture à l’Assemblée, l’article 16 bis vise notamment
à modifier les modalités de composition des comités des syndicats de communes
et des syndicats mixtes ouverts et fermés pour observer les prescriptions du
Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sur l'égalité du suffrage : « dès
lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités
territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur
auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des
bases essentiellement démographiques » (cf. décision n° 2014-405 QPC du 20
juin 2014). Aujourd’hui, les règles actuelles ne tiennent pas forcément compte
du poids démographique des communes.
Les dispositions votées à l’Assemblée auraient vocation à entrer en vigueur,
pour tout syndicat, à l'occasion de la modification de la répartition des sièges au
sein du comité syndical et, en tout état de cause, au plus tard à compter du
prochain renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2020.
En deuxième lecture, les sénateurs ont supprimé ces dispositions. Ils ont en effet
estimé que la nature juridique distincte des syndicats et des EPCI à fiscalité
propre pouvait justifier des règles de représentativité différentes.
Il n’est pas certain que le dispositif initial de l’article 16 bis soit rétabli en
deuxième lecture à l’Assemblée nationale.
Ce document est édité par la Maison des Elus :
FNESR -Condorcet -Communes de France
Nicolas Soret - Directeur Général / 01 53 20 46 36 / [email protected]
www.maisondeselus.fr