Les processus d`intégration des étrangers dans la ville de Paris

Les processus d’intégration des étrangers
dans la ville de Paris
Rapport final
Génériques
26 mars 2003
Plan
AVANT-PROPOS ............................................................................................................... 4
INTRODUCTION............................................................................................................... 5
CHAPITRE I...................................................................................................................... 6
DÉFINITIONS ET ENJEUX DE L’INTÉGRATION ................................................................. 6
I.1. Q U’EST-CE QUE L’INTÉGRATION ? ........................................................................................ 6
I.2. LA LECTURE ÉVOLUTIONNISTE DES PROCESSUS D’INTÉGRATION.................................................... 7
I.3. L’INTÉGRATION, L’INDIVIDU ET LA COMMUNAUTÉ.................................................................... 8
I.4. LES INDICATEURS DE L'INTÉGRATION ET LEURS LIMITES.............................................................. 9
I.5. LE REGISTRE SYMBOLIQUE DE L’INTÉGRATION ......................................................................... 9
CHAPITRE II .................................................................................................................. 12
LES ENJEUX D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE D’INTÉGRATION.......................................... 12
II.1. LA DÉFINITION DES PUBLICS CIBLES................................................................................... 12
II.2. LES MODES DE TRAITEMENT ............................................................................................ 13
II.2. 1. Traitement affiché et/ou traitement implicite ......................................................... 13
II.2. 2. Traitement spécifique et/ou de droit commun ........................................................ 13
II.2. 3. Traitement sectoriel et/ou transversal .................................................................... 14
II.3. LES ENJEUX CENTRAUX .................................................................................................. 15
CHAPITRE III ................................................................................................................. 17
LES CONDITIONS D’UNE POLITIQUE LOCALE D’INTÉGRATION ..................................... 17
III.1. IMMIGRATION ET INTÉGRATION DES NON-NATIONAUX À P ARIS : ENTRE CONTRAINTES GLOBALES ET LOGIQUES
D’ACTEURS ........................................................................................................................ 17
III.2. LES PARTICULARITÉS DU CONTEXTE PARISIEN...................................................................... 18
III.3. LA POPULATION ÉTRANGÈRE À P ARIS................................................................................ 19
III.4. LA CONNAISSANCE STATISTIQUE : LA NÉCESSITÉ DE NOUVEAUX OUTILS..................................... 21
CHAPITRE IV ................................................................................................................. 23
PRENDRE EN COMPTE LA PERSPECTIVE DES EXCLUS DU DROIT DE VOTE : L’ENJEU DE LA
CONSULTATION............................................................................................................. 23
IV.1. LA PRATIQUE DE LA CONSULTATION ................................................................................. 23
IV.2. LES PROBLÉMATIQUES CENTRALES LIÉES À LA PRATIQUE DES CONSEILS CONSULTATIFS ................... 24
IV.2.1. La question de la représentativité ......................................................................... 24
IV.2.2. La question de l’autonomie et de l’indépendance................................................... 25
IV.2.3. La question des performances et des moyens.......................................................... 25
IV.2.4. La question des synergies..................................................................................... 26
IV.3. LA CONSULTATION EN E UROPE : UN REGARD COMPARATIF .................................................... 26
CHAPITRE V................................................................................................................... 28
RECOMMANDATIONS POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA POLITIQUE PARISIENNE
D’INTÉGRATION............................................................................................................ 28
1. AMÉLIORER LA CONNAISSANCE DES RÉALITÉS DE L’INTÉGRATION ÀP ARIS ....................................... 28
2. D ÉFINIR UNE VISION D’ENSEMBLE DE LA POLITIQUE D’INTÉGRATION............................................. 29
3. C LARIFIER LA QUESTION DES PUBLICS CIBLES .......................................................................... 30
4. R ENFORCER LA COORDINATION INTRA-MUNICIPALE .................................................................. 30
2
5. D ÉCONCENTRER PARTIELLEMENT LA POLITIQUE MUNICIPALE D’INTÉGRATION .................................. 31
6. APPROFONDIR LES PROCÉDURES DE CONSULTATION ................................................................. 31
7. APPUYER LE DÉVELOPPEMENT DU SECTEUR ASSOCIATIF ŒUVRANT DANS LE CHAMP DE L’INTÉGRATION.. 32
8. VALORISER L’IDENTITÉ PLURIELLE ET COSMOPOLITE DE P ARIS ..................................................... 32
9. D ÉVELOPPER LA DIMENSION EUROPÉENNE DE LA POLITIQUE D’INTÉGRATION.................................. 32
BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................ 33
ANNEXE 1 - APPENDICE MÉTHODOLOGIQUE................................................................ 36
ANNEXE 2 ...................................................................................................................... 38
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES....................................................... 40
3
Avant-propos
Ce rapport s’inscrit dans le cadre du diagnostic sur l’intégration des étrangers à Paris mis
en œuvre par la Délégation à l’intégration et aux résidents non-communautaires sous la
responsabilité de Mme Khédidja Bourcart, adjointe au maire. L’ambition de ce rapport
n’est pas de produire de nouvelles connaissances, mais d’offrir une analyse qui puisse
servir d’appui à la décision politique. C’est notamment pour cette raison que des
préconisations, qui concernent les leviers d’action proprement municipaux, sont formulées
en fin de document.
L’association Génériques a accueilli positivement la volonté de la nouvelle équipe
municipale de relancer la réflexion et l’action sur l’intégration des résidents étrangers et a
souhaité jouer un rôle actif dans cette dynamique de reconnaissance de la diversité
parisienne. C’est dans cet esprit qu’elle a décidé de soumissionner dans le cadre de l’appel
d’offres pour la réalisation d’une étude thématique relative aux processus d’intégration en
cours dans la ville de Paris.
Depuis de nombreuses années, Génériques développe un partenariat étroit avec le monde
de la recherche. Par ses activités, elle collabore activement avec les historiens de
l’immigration en France et en Europe. Mais cela va bien au-delà. À travers l’organisation
de colloques et par le biais de ses publications, l’association a tissé un large réseau
international de collaborateurs universitaires dans différentes disciplines.
L’équipe rassemblée par Génériques en vue de préparer le présent rapport est directement
issue de cette expérience de travail en réseau entre le monde universitaire et le monde
associatif. Coordonnée par Driss El Yazami, délégué général de l’association, l’équipe était
formée de Mustapha Belbah, docteur en sciences politiques de l’Institut d’Etudes Politiques
de Paris, chercheur associé au Groupe d’analyse des politiques publiques (CNRS-ENS de
Cachan), et Hassan Bousetta, docteur en sciences sociales de la Katholieke Universisteit
Brussel et chercheur à la Katholieke Universiteit Leuven. Laurence Canal, assistante et
Farouk Belkeddar, secrétaire général de l’association Génériques complétaient cette
équipe par un travail dans l’ombre d’une efficacité constante. Comme prévu par le cahier
des charges, l’équipe de Génériques était assistée par l’Agence Parisienne de l’Urbanisme
(APUR), dont le rôle consistait à coordonner les différentes études thématiques du
diagnostic intégration et à contribuer au rassemblement des données statistiques relatives
aux étrangers à Paris.
Les auteurs de ce rapport tiennent à exprimer leurs plus vifs remerciements à Mme
Khédidja Bourcart et à l’ensemble de ses collaborateurs, Mme Hamida Ben Saadia et M.
Ricardo Coronado, ainsi qu’aux membres du cabinet du maire de Paris et en particulier
Mme Geneviève Gueydan. Nos remerciements vont également aux membres du Conseil
de la citoyenneté des Parisiens non communautaires, aux élus et aux fonctionnaires de la
ville qui ont accepté de nous consacrer un peu de leur temps et de partager leur réflexion.
Nous exprimons enfin toute notre gratitude aux responsables du FASILD, du GELD ainsi
qu’aux collaborateurs de l’APUR et en particulier M. Mourad Allal. Ce rapport n’aurait pu
voir le jour sans leur contribution.
Mustapha Belbah
Hassan Bousetta
Driss El Yazami
26 Mars 2003
4
Introduction
La mise en place d’une nouvelle équipe municipale à la ville de Paris le 25 mars 2001 a
donné lieu à une nouvelle impulsion en matière de politique d’intégration des étrangers
et des personnes issues de l’immigration. La volonté politique affichée de placer la
problématique de l’intégration parmi les principales préoccupations municipales s’est
concrétisée par la mise en place d’une Délégation à l’intégration et aux ressortissants non
communautaires. Elle s’est également traduite par la création d’un Conseil de la
citoyenneté des Parisiens non communautaires (CCPNC). Elle a débouché enfin sur la
mise en place d’un large diagnostic de l’intégration dans le cadre duquel cette étude
prend place.
Conformément au cahier des charges, le présent rapport constitue une contribution à ce
diagnostic de l’intégration qui comprend également trois études thématiques relatives à la
formation, aux rapports des services de la ville avec les étrangers non communautaires et
aux associations ainsi que le rapport de l’Agence parisienne d’urbanisme (APUR). À la
différence des recherches thématiques menées dans le cadre du diagnostic, l’étude sur les
processus d’intégration a une vocation plus généraliste visant à mettre en évidence les
potentialités et les obstacles rencontrés par les populations étrangères sur la voie de leur
intégration. Elle cherche d’abord à interroger les représentations de l’intégration, tant sur
le plan des perceptions individuelles qu’institutionnelles, et à les confronter aux réalités
du terrain. Son champ exclut donc certaines questions sensibles par rapport au dossier de
l’intégration dont notamment le logement, l’école ou la santé.
Au-delà de cet engagement attendu de la mairie de Paris, l’actualité politique et sociale
des deux dernières années, du 11 septembre 2001 en passant par le séisme électoral du
21 avril 2002, a également contribué à ramener sur le devant de la scène des
problématiques en lien direct avec la question de l’intégration des étrangers. De
nombreux indicateurs soulignent la permanence de cet enjeu de l’intégration, à la fois
comme question de société et question à la société française. Force est de reconnaître
que la multiplicité des discours qui sont posés sur cette question en rend la
compréhension particulièrement malaisée. L’intégration est une notion qui a la capacité
rare de glisser entre les mains aussitôt qu’on pense l’avoir cernée. C’est précisément ce
qui autorise les discours les plus contradictoires à son sujet. Une approche de l’idée
d’intégration à travers une analyse même sommaire de la presse écrite montrerait très
rapidement que le thème de l’échec de l’intégration est quasiment aussi présent que celui
de son succès.
Dans une telle conjoncture, la tâche est rendue encore plus ardue pour le décideur public
qui a pour mission de favoriser des processus dont la première difficulté consiste à les
définir. C’est précisément pour tenter d’apporter des éléments d’objectivation du débat sur
l’intégration que se situe ce rapport. Sa vocation est d’abord normative et vise à offrir un
outil d’aide à la décision politique. Le propos n’est pas seulement d’inviter le lecteur à une
réflexion théorique sur les contours incertains de l’idée d’intégration, mais d’en proposer
une lecture qui, tout en tenant compte des acquis des recherches académiques les plus
récentes, aborde ces questions avec le souci constant de chercher à comprendre pour
mieux agir.
5
Chapitre I
Définitions et enjeux de l’intégration
L’intégration s'est imposée comme l'élément structurel de l'action et du discours politiques
traitant des phénomènes migratoires. Tout se passe comme si l'intégration dans la société
française devait être pour l'immigré le but ultime et devait représenter la fin heureuse de
la course d'obstacles qui jalonnent son parcours au moins depuis son émigration.
Pour beaucoup d’étrangers, l’intégration est un fait acquis. Cependant, au-delà des
affirmations de principe, les réalités que désigne le concept d’intégration sont
extrêmement éclatées. Ainsi l’intégration pourra désigner une demande de mobilité
sociale ou encore la revendication d’une plus grande participation à la vie de la cité. Dans
d’autres cas, elle désigne l’acquisition de compétences culturelles, la maîtrise de la langue
ou l’accession à la nationalité. L’intégration est donc un concept horizon, quasi impossible
à circonscrire de manière définitive. On peut néanmoins tenter une définition.
I.1. Qu’est-ce que l’intégration ?
Le Haut conseil à l’intégration définissait la notion d’intégration comme : “un processus
spécifique permettant la participation active à la société nationale d’éléments variés et
différents, dans une égalité de droits et d’obligations”1. Cette première approche du
concept met en évidence l’importance du processus qui mène vers l’intégration. Et il est
vrai que lorsqu’il se réfère à la situation de l’immigré, le concept d'intégration a tendance à
désigner le cheminement par lequel celui-ci s’est inscrit dans la réalité de la société
d’accueil, autrement dit comment il y a trouvé sa place. Ce processus implique
théoriquement pour l’immigré un relâchement de ses liens à l’égard de son groupe et de
sa société d’origine au profit d’autres formes d’appartenance dans la société d’accueil. Ce
processus implique idéalement la rencontre de deux volontés : celle de l’immigré qui
aspire, en se sédentarisant, à ne plus être perçu comme exogène et celle de la société
d’accueil qui l’accepte et le traite comme l’un des siens.
Cette définition provisoire de type « opératoire » qui n’a pas pour ambition de rendre
compte de la réalité des liens, étroits et complexes, entre l’immigration et l’intégration,
mais bien d’offrir un point de départ pour examiner la réalité « des processus d’intégration
en cours à Paris ». Il peut paraître évident que l’intégration de l’immigré dans une ville
comme Paris se fait d’elle-même. Celui-ci, par le biais du mélange et du brassage
qu’entraîne nécessairement la vie dans un espace cosmopolite et ouvert, par la
fréquentation de l’école, la formation, l’accès à l’emploi et à la promotion tant
professionnelle que sociale, le choix du lieu de résidence, les modalités d’appropriation de
son logement, le mariage hors du milieu d’origine, etc., trouve nécessairement sa place au
sein de la capitale.
Il faut cependant relativiser, voire mettre en garde, contre les présupposés de l’idée
d’intégration progressive et d’intégration comme dynamique de progrès que véhicule
l’expression « processus intégration ». Pas plus que le « processus migratoire » qui la
conditionne et la rend possible, l’intégration n’est un véritable processus au sens évolutif
du terme. Les retournements de fortune et les accidents de l’existence sont aussi possibles
en situation migratoire que dans n’importe quelle autre situation et peut-être le sont-ils
1
Haut conseil à l’intégration, Liens culturels et intégration, 1995.
6
davantage encore dans ce contexte. L’intégration, pas plus que la migration, n’est pas un
long fleuve tranquille...
I.2. La lecture évolutionniste des processus d’intégration
La réalité de la migration n'est jamais identique ou homogène, de même que les discours
des étrangers sur leur position et sur leurs aspirations. Il s'agit de démêler une réalité prise
entre ce que ces acteurs sont, ce qu'ils font et les représentations qu'ils donnent de ce
qu'ils sont et de ce qu'ils font. Cette réalité est tributaire de la place incertaine que leur
accordent les autres et de l’espace mouvant des identités et des appartenances dans lequel
ils cherchent à se positionner. En effet, l’étranger peut être “intégré” et perçu comme tel,
mais il peut aussi ne pas l’être ou ne pas le vouloir. Entre ces positions, toutes les
combinaisons restent possibles.
Les modalités d’inscription de populations étrangères dans un espace défini et dans une
société déterminée sont toujours multiples et complexes, ils engagent aussi bien des faits
d’ordre objectif et mesurable que des représentations, des jugements de valeur et des
croyances, etc. La question centrale pour nous concerne la manière dont des populations
immigrées s’inscrivent dans la société française et plus précisément encore comment
devient-on parisien après avoir été immigré ou tout en restant immigré, le devient-on
vraiment, en partie ou tout à fait ? Quelles que soient sa condition d’origine et sa situation
dans le pays d’accueil, l’immigré est porteur d’une histoire, la sienne et celle de son
groupe d’appartenance. Et quelle que soit sa société d’accueil, cet immigré ne s’inscrit pas
de la même manière selon qu’il est originaire d’Asie ou d’Afrique, d’un pays pauvre ou
anciennement colonisé, d’un état-nation en construction ou qui n’a jamais existé, etc.
De l’autre côté, la société d’accueil est aussi le résultat d’une histoire qui reste singulière,
quoi qu’en disent les partisans d’une globalisation rampante. Ainsi au sein d’un même
pays et d’une même région, les modalités d’inscription diffèrent d’un espace à un autre.
L’immigré ne s’inscrit pas de la même manière selon qu’il est au centre d’une ville ou dans
sa périphérie, selon qu’il habite tel type de logement ou tel autre, selon qu’il est en
contact avec tel type de population ou tel autre, etc.
Une lecture linéaire de la « demande d’intégration » des étrangers n’y perçoit qu’une
démarche d’adhésion volontaire aux valeurs dominantes de la société d’accueil, ce
processus évolutionniste se déclinant selon une logique double, qui serait à la fois
chronologique et « thématique ». Il commencerait par une intégration socio-économique
(travail, logement, vie dans le quartier, etc.) puis culturelle (avec la maîtrise de tous les
outils et de tous les ressorts de l’économie symbolique... dont la langue) et s’achève par le
niveau (le plus haut et le plus noble) que constitue l’intégration politique (la possibilité
d’être élu et le droit de pouvoir élire). Ceci en passant par ce moment fort et
institutionnellement encadré que constitue l’accès à la nationalité.
Ce processus ou ce schéma d’une intégration à étages multiples, qui obéirait à un modèle
vertical et évolutionniste, correspondrait aussi pour l’étranger au passage d’une
appartenance essentielle, primordiale, et de type communautaire, à une appartenance de
type « sociétale » et contractuelle. L’intégration, pour pousser le schéma encore plus loin,
correspondrait pour l’étranger au passage de la tradition à la modernité. C’est ce mode de
perception qui sous-tend la lecture historique classique, mais sélective, des moments et
des modalités qui ont fait « fonctionner » l’intégration à la française pour les immigrations
précédentes. L’intégration aurait fonctionné selon cette perspective dominante tel un
processus de modernisation libérant les individus des pesanteurs de leurs liens et de leurs
appartenances primaires ou communautaires pour les inscrire dans une culture
démocratique et citoyenne.
7
Ce modèle ne reflète pas la réalité des processus d’intégration des étrangers en cours car il
existe une dissonance, voire même une dissociation, entre les trois niveaux d’intégration
identifiés comme socio-économique, culturel et politique. On peut aujourd’hui être
culturellement intégré, économiquement marginalisé et inversement. Il importe donc, pour
bien saisir le processus d’intégration, d’analyser ces trois composantes et de mieux
comprendre leur articulation. Il s’agit aussi de bien cerner les deux référentiels autour
desquels se joue et s’énonce l’enjeu de l’intégration : le premier s’inscrit dans une
conception universaliste de la culture dominante alors que le second relève d’une
approche « culturaliste et relativiste » qui laisse place à des « communautés de cultures ».
I.3. L’intégration, l’individu et la communauté
Comme nous allons le voir, l’intégration ne désigne pas uniquement le processus par
lequel les différentes immigrations se sont inscrites et s’inscrivent dans la réalité de la ville
et les modalités de leur participation effective à la construction de l’identité parisienne
d’aujourd’hui, mais elle recouvre également les politiques et, plus concrètement, les
moyens qui ont pour objet d’œuvrer dans le sens d’une plus grande cohésion sociale.
Dans sa mission qui consiste à élaborer et à mettre en œuvre une offre institutionnelle
d’intégration, le décideur public est confronté aux modes opposés de perception de
l’étranger. Le premier s’articule autour des difficultés qui seraient inhérentes à la condition
d’existence même du migrant. Cette perception postule en effet, que celui-ci n’est parti de
son pays que pour fuir la misère et qu’il se trouve dans une société dont-il ne maîtrise pas
tout à fait les codes culturels et où il ne dispose ni d’appuis ni d’alliés. C’est sa condition
de dominé dans le champ socio-économique qui conditionne toutes les autres formes de
domination qu’il subit. Le second mode perçoit au contraire l’étranger comme celui qui est
porteur de valeurs nouvelles et de richesses symboliques qui ne demandent qu’à
s’épanouir et à enrichir la société d’accueil.
Il découle de la première position des projets et des actions publiques ayant pour objectif
l’accompagnement du migrant dans la société d’accueil. Les dispositifs pédagogiques,
économiques, sociaux, alors mis en œuvre ont pour objectif de l’aider à dépasser ses
handicaps, à les surmonter ou à vivre avec, alors que la seconde perception favorise au
contraire la mise en place de politiques de valorisation et de reconnaissance culturelle de
l’étranger.
Or, l’intégration comporte des dimensions culturelles, symboliques, mais aussi politiques.
L'exclusion n'est pas seulement "sociale". Elle ne se résume pas davantage à
l’accumulation d’handicaps économiques au sens strict liés aux conditions d’existence :
travail, logement, formation, etc, mais elle est aussi politique en ce sens qu'elle concerne
la "citoyenneté" (avoir “ le droit de cité ”). Car « exister, c’est exister politiquement » pour
reprendre la formule d’Abdelmalek Sayad. La dignité des personnes au sein d’une
démocratie est fondamentalement tributaire de leur capacité de faire entendre leur voix et
de faire valoir leurs droits, y compris sur le plan politique.
À la faveur de la mise à l’agenda de la question de l’intégration politique à travers les
débats sur le droit de vote municipal, tout se passe comme si la démarche de la nouvelle
équipe municipale avait consisté à inverser la perspective et aussi la pratique : l’intégration
n’est plus seulement perçue comme une question de handicap culturel ou de mise à
niveau socio-économique mais bel et bien comme une question politique, au sens de la
participation citoyenne. La citoyenneté locale est la condition d’un renouveau
démocratique et d’une nouvelle approche du rapport entre étrangers et citoyenneté. Les
étrangers parisiens ont ainsi pour vocation d’être des citoyens qu’il convient d’écouter et
de faire participer politiquement. La problématique de l’intégration n'est plus réductible à
8
la question sociale même si elle reste très largement dominée par les indicateurs socioéconomiques.
De ce point de vue, et quelles que soient les suites données au présent diagnostic, on
peut d’ores et déjà noter que le choix fait par la nouvelle majorité municipale de mettre en
place un Conseil de la citoyenneté apparaît comme un signal fort et une initiative qu’il faut
renforcer et développer.
I.4. Les indicateurs de l'intégration et leurs limites
Les indicateurs d’intégration ne sont pas fondamentalement différents de ceux retenus
pour la recevabilité d’une demande lors d’une procédure de naturalisation, démarche
perçue et conçue encore aujourd’hui comme l’acte par excellence par lequel la France
reconnaît à l’étranger la qualité de son intégration. Ceux-ci incluent la maîtrise du français
(niveau scolaire, diplôme, etc.), le statut familial (situation matrimoniale, nombre d’enfants,
etc.), le statut professionnel (activité, profession, CSP, etc.), les conditions de vie et de
logement. La réalité de l’intégration de l’étranger sera ainsi évaluée par rapport au degré
de performance qu’il réalise par rapport à chacun de ces indicateurs. La maîtrise du
français déterminera par exemple le degré d'ouverture de l’étranger sur la société
d'accueil. De son niveau de maîtrise de la communication orale dépendra son niveau
d’accès aux différentes interactions de la vie quotidienne et son intégration dans des
réseaux de sociabilité. L’état de la situation professionnelle de l’étranger, le type de travail
(déclaré/ non déclaré, à plein temps/mi-temps, à durée déterminée/indéterminée, manuel
ou intellectuel, de responsabilité ou de simple exécution) et le secteur dans lequel il
exerce, permettront de saisir le statut social que procure le travail en terme de perception
de soi par rapport aux autres. Le statut matrimonial et la structure familiale constituent
aussi des paramètres pertinents à prendre en compte. Le mariage exogame ouvre par
exemple des rapports plus intimes avec la société d'accueil. S'allier à un individu ou à un
groupe, à des nantis ou à des prolétaires, à des citadins ou à des ruraux, etc., ne relève
pas de la même signification. Enfin, l’accès à la nationalité pourra également être relevé
comme un indicateur pertinent d’une trajectoire d’intégration de l’étranger.
Toutes ces variables peuvent et doivent être prises en compte dans le cadre d’une étude
sur les processus d’intégration en cours dans une ville comme Paris. Cependant, on ne
peut retenir l’hypothèse mécanique selon laquelle la réalité objective de ces indicateurs et
leur interaction produiraient chez l'individu un sentiment d’intégration, d’appartenance ou
d’exclusion au niveau subjectif et favoriseraient une attitude d’ouverture ou au contraire
de repli par rapport à la société d'accueil. On peut certainement postuler que le processus
d’intégration implique la rencontre de deux volontés : celle de l’immigré et celle de la
société d’accueil et de ses institutions qui doivent idéalement répondre par une volonté
positive de reconnaissance ou d’acceptation. Mais cette définition qui repose sur une
rationalité de type contractuelle évacue un élément essentiel de ce processus : l’intégration
relève des mécanismes propres à l’échange symbolique. En d’autres termes, ce processus
ne peut se limiter à dresser la comptabilité de ce que les individus capitalisent d’un côté et
concèdent de l’autre.
I.5. Le registre symbolique de l’intégration
Les discours sur l'intégration s'énoncent souvent comme un effort fait en direction de
l'autre, l’exclu, l’immigré ou l’étranger qu’on perçoit comme tel, rappelant par plusieurs
aspects le discours tenu il n’y a pas si longtemps au colonisé. Ce n’est d’ailleurs pas
toujours pour le stigmatiser mais pour l'aider à trouver sa place dans la société d'accueil
9
et à surmonter ses problèmes économiques, ses difficultés sociales, sa différence
culturelle ou encore sa spécificité religieuse. La seule volonté d’intégration est censée
résoudre une fois pour toutes les problèmes que sa présence génère ou cristallise en
terme d'exclusion, d'échec parfois - voire de violence - sur le marché de l'emploi, à
l'école ou dans la cité.
Parce qu’il tente de répondre à des attentes multiples et complexes, le discours sur
l'intégration engendre nombre de malentendus et porte en lui, et indépendamment même
de la bonne volonté de ses supporters, des formes de disqualification à l'égard de ceux à
qui il s’adresse et qu’il est censé concerner. Car, acceptable en termes généraux, il trouve
très vite ses limites lorsque nous cherchons, dans le cadre d'une immigration, à l'appliquer
à des personnes ou à des groupes définis.
Le discours sur l'intégration lorsqu'il désigne spécifiquement l'immigré ne semble donc
paradoxalement pas le concerner. Il s'adresse en réalité et en priorité à la société d'accueil
pour la rassurer d'abord sur son unité, son intégrité et sa capacité d’intégration. Ce
discours cherche ensuite à la conforter par un sentiment de puissance, car il vise à traduire
et à entretenir le rapport de domination entre celui qui est intégré et celui qui devrait
l'être ; entre, d'un côté, le national : celui qui a la norme avec lui, celui qui est sûr de son
être, de ses valeurs, de ses manières d'être, etc. et qui ne cherche, dans un élan de
générosité, qu'à les communiquer ou à les partager ; de l'autre, l'immigré, l'étranger,
l'autre.
Le discours sur l'intégration dans la mesure où il se présente comme une offre politique
opère davantage sur la société d'accueil que sur celui dont il traite: l'immigré. De fait,
faisant l'impasse sur son expérience, sur sa trajectoire et sur ses choix, il ignore l'immigré.
Ce discours procède en réalité de la même logique que ceux qui l'ont précédé,
notamment celui sur le retour au pays d'origine (et celui de la politique d'aide au retour).
Ces discours évacuent en effet ce qui est essentiel dans ce phénomène, c'est-à-dire la
logique et l'intérêt même de l'immigré, qui sont déterminés par sa trajectoire et
déterminants pour ses choix, pour ne retenir que la séquence ou les éléments qui font
sens pour la société d'accueil.
Ce qui caractérise le migrant c'est avant tout sa capacité à jouer sur ses appartenances au
sein de sa société d'origine et sur ses références à celle d'accueil, puisque son destin est
d'être un émigré pour l'une et un immigré pour l'autre et donc d'être doublement exclu
lorsqu'il est marqué par l'échec et d'être unanimement revendiqué et doublement inscrit
lorsqu'il est censé avoir réussi.
La réalité migratoire ne peut être réduite aux seuls discours sur l'intégration comme elle ne
peut être subordonnée aux seules préoccupations, par ailleurs légitimes, de la société
d'accueil ou de l'une ou l'autre de ses institutions. Les questions relatives à l'immigration
doivent prendre en considération le rapport particulier à l'espace qui caractérise l'immigré
et qui contribue à structurer son expérience et à produire ses choix qui, vus de l'extérieur,
apparaissent comme contradictoires. « L'intégration » n'est qu'une option et l'immigration
même n'est qu'une étape dans un processus complexe, long et souvent inachevé.
L'immigration est surtout le résultat d'un rapport à la mobilité sociale. L'émigré cherche
aussi par son « déplacement » à échapper à des systèmes sociaux de classement qui le
désavantagent aussi bien dans sa société d'origine qu'au sein de sa société d'accueil. Il
cherche souvent par les valeurs, — argent, expérience, compétence, diplôme —, acquises
au sein de cette dernière à réintégrer dans de meilleures conditions la hiérarchie sociale de
la première. Mais pour des raisons multiples, souvent indépendantes de sa volonté, le
moyen de sa quête pour l'accès à un statut social se transforme lui-même en statut, en une
position sociale distincte même de sa double position, d'émigré d'un bord et d'immigré de
10
l'autre. D'où un second rapport à la mobilité, cette fois-ci spatiale ou géographique, qui va
naître des « allers/retours » entre les deux sociétés et des avantages et désavantages que
procure la non-inscription (en cas d'échec) ou la double inscription (en cas de réussite)
dans deux systèmes sociaux de classement et de mobilité.
Pour revenir à la définition donnée par le Haut conseil à l’intégration (HCI) en début de
chapitre, on retiendra d’abord la notion, cardinale de notre point de vue, de participation
active, comme élément déterminant de tout processus d’intégration. À cet égard, la
création du CCPNC devrait être conçue comme l’amorce d’une politique globale
d’insertion civique des ressortissants non communautaires. De même, on retiendra de la
proposition du HCI l’exigence d’une politique active d’égalité. Comme en matière de droits
civiques, l’acteur local ne peut répondre à lui seul à tous les défis. Il lui revient néanmoins
d’expliciter pour lui-même (i.e. élus comme administration municipale) comme pour tous
ses administrés ce qui lui revient en propre dans ces deux domaines et veiller à la mise en
œuvre.
11
Chapitre II
Les enjeux d’une politique publique d’intégration
Le développement d’une politique parisienne d’intégration doit pouvoir répondre aux
questions fondamentales suivantes : de quoi parle-t-on lorsqu’on parle d’intégration ? à qui
s’adresse-t-on ? Comment et où agir ? Pour quels résultats ? En d’autres termes, il s’agit de
développer une vision d’ensemble. À cet égard, des incertitudes semblent encore
caractériser la politique parisienne d’intégration et sa définition. Et les difficultés, qui l’ont
accompagnées depuis son lancement, apparaissent comme liées à des représentations non
convergentes (1) des publics cibles, (2) des modes de traitement et (3) des enjeux
centraux. La politique d’intégration est donc en permanence soumise à ces trois axes de
tension. C’est à leur analyse qu’est consacré le présent chapitre.
II.1. La définition des publics cibles
L’intitulé
de
la
Délégation
à
l’intégration
et
aux
ressortissants
non
communautaires mérite un commentaire liminaire. Si la Délégation est compétente pour
s’occuper de la question des résidents non communautaires, l’intégration quant à elle ne
se limite pas aux seuls non communautaires. Elle ne se limite pas davantage aux
étrangers de manière générale, c'est-à-dire aux Européens en sus des non Européens.
Sans un travail de pédagogie, de sensibilisation et d’information en direction de la
population parisienne dans son ensemble, il ne peut y avoir d’intégration. Sans
accompagnement et sans participation des nouveaux venus, qu’ils soient issus
d’anciennes ou de récentes vagues d’immigration, il ne peut pas y avoir davantage
d’intégration réussie.
Pour des raisons pragmatiques, les politiques d’intégration s’intéressent le plus souvent au
deuxième aspect, c'est-à-dire l’action en direction des étrangers et des personnes issues
de l’immigration. Si une telle approche peut se comprendre à la lumière des enjeux
sociaux qui se profilent sur le terrain, il faut immédiatement noter que les populations
dont il est question ici sont profondément diversifiées. Et elles le sont encore davantage à
Paris étant donné sa nature de capitale mondialisée et compte tenu des multiples
fonctions migratoires qu’elle remplit.
La politique d’intégration de Paris ne peut donc pas répondre à une définition archétypale
des publics cibles. Il ne peut pas s’agir ici de développer un schéma classique en
direction de ceux dont on se représente communément qu’ils constitueraient les seuls
porteurs d’un problème d’intégration : les Maghrébins et les Africains. Or, ainsi qu’il
ressort des entretiens menés dans le cadre de cette étude, ce tropisme est encore très
fréquemment entretenu par les acteurs parisiens de l’intégration.
Le constat qui se dégage est celui d’une présence d’origine étrangère à deux niveaux de
lisibilité. Certaines catégories d’étrangers sont visibles et lisibles, soit du fait d’un rapport
colonial antérieur soit du fait d’une inscription dans l’espace urbain de longue date, alors
que d’autres sont invisibles et méconnues. En effet, une analyse fine des catégories de
population présentes sur le territoire parisien montre que Paris répond aujourd’hui à un
schéma migratoire mondialisé, qui est bien éloigné du schéma post-colonial des années
1960 et 1970. La conséquence qu’il convient de tirer de ce constat est que le problème de
l’intégration à Paris n’est pas réductible à un problème d’immigration. Les nouveaux venus
à Paris sont autant des personnes issues de l’immigration « traditionnelle », que des
expatriés, des réfugiés, des personnes à la recherche de protection par le biais de l’asile,
12
des créateurs attirés par les potentialités de la ville, etc. À côté de cette diversité des
statuts juridiques de l’étranger, il existe également à Paris une grande diversité sur le plan
des profils socio-économiques des étrangers. C’est en effet à Paris que se concentrent les
plus forts taux d’étudiants et de cadres de nationalité étrangère. Il faudra donc, dans le
contexte d’une politique d’intégration bien comprise, évoluer vers un traitement adapté de
ces catégories de populations et de leurs attentes différenciées.
La définition d’une politique d’intégration en direction de l’ensemble des étrangers a
l’avantage d’éviter l’enfermement symbolique et la stigmatisation de ces publics.
Cependant, l’opportunité d’inclure des expatriés (notamment ceux en provenance des
pays riches), des réfugiés et anciens réfugiés dans le cadre d’une politique d’intégration
ne va pas sans poser de difficultés. C’est pour cette raison que les auteurs du présent
rapport suggèrent dans leurs recommandations de définir les publics cibles en fonction
d’une explicitation des objectifs centraux de la politique d’intégration. L’inclusion des
étrangers non communautaires insérés socialement et économiquement et/ou issus des
pays riches peut continuer à s’imposer dans le cadre d’une politique de relations
interculturelles, de consultation et de participation.
II.2. Les modes de traitement
Un autre axe de tension de la politique d’intégration concerne les modes de traitement :
affiché et/ou implicite ; spécifique et/ou de droit commun ; sectoriel et/ou transversal .
II.2. 1. Traitement affiché et/ou traitement implicite
L’absence d’une définition articulée de la politique d’intégration n’empêche pas la plupart
des directions de la ville de Paris de mener des programmes et des actions qui concourent
de fait à l’intégration. Les auteurs du rapport ont notamment été surpris de constater que,
jusqu’à la réalisation du diagnostic intégration, les services spécialisés de la mairie de Paris
n’avaient pas d’idée précise sur l’état des subventions consenties par la municipalité en
faveur des associations œuvrant dans le domaine de l’intégration. Pour des raisons que
nous n’avons pas pu explorer jusqu’au bout, cette volonté d’agir en faveur de l’intégration
dans la discrétion et de ne pas donner une visibilité trop importante à la politique
d’intégration relève parfois aussi d’une volonté consciente visant à éviter l’appréciation
négative traditionnellement associée au traitement spécifique dans le contexte français ou
tout simplement pour éviter la stigmatisation des publics visés. En tout état de cause, le
diagnostic intégration dont le présent rapport constitue une partie contribuera à donner
une plus grande visibilité et, espérons le, une plus grande lisibilité de la politique
d’intégration, condition préalable d’une politique volontariste.
II.2. 2. Traitement spécifique et/ou de droit commun
Il est très fréquent dans la littérature comparative européenne en matière d’intégration
d’opposer un modèle français, républicain et d’inspiration jacobine, aux modèles
pluralistes anglo-saxons. Selon cette grille de lecture, la tradition française privilégierait
l’approche de droit commun dans sa gestion du phénomène migratoire alors que les
modèles pluralistes auraient une préférence pour les modes de traitement spécifiques
centrés sur les groupes ethniques.
Sans être erronée, cette grille de lecture ne paraît pas être déterminante dans les
modalités d’intervention des acteurs institutionnels. Le registre du droit commun est certes
très présent, comme l’indique ce fonctionnaire de la ville de Paris :
13
« Ici, quand on reçoit un projet, on ne fait pas attention au porteur du projet.
Qu’il soit de nationalité française, européenne ou autre, ne nous intéresse pas.
S’il a son siège social à Paris et qu’il est porteur d’un projet intéressant, on l’aide
au même titre que les autres. ».
Cependant, le registre du traitement spécifique se situe très régulièrement dans la
complémentarité avec un traitement généraliste par le droit commun, même si les
administrations rencontrées ont exprimé leur volonté d’éviter les approches spécifiques
qui pourraient conduire à un traitement stigmatisant :
« Chaque communauté a sa culture et vouloir intégrer à tout prix des
communautés étrangères dans un cadre bien défini qui correspond quand
même à une culture qui nous est propre, c’est un pari perdu d’avance… il faut
respecter chacun et essayer de trouver des outils qui s’adaptent à chaque
communauté et à chaque type de cultures. Le mot ‘intégration’ est un mot
colonialiste. Je le trouve contre-productif. ». (Un haut fonctionnaire municipal)
D’autres reconnaissent dans le même temps que la formation linguistique,
l’accompagnement scolaire des enfants de familles étrangères, les femmes relais,
l’intervention des interprètes, etc. ne peuvent se concevoir que dans un cadre spécifique.
II.2. 3. Traitement sectoriel et/ou transversal
La municipalité intervient rarement seule en matière d’intégration et les intervenants dans
ce domaine à Paris sont potentiellement très nombreux. Or ces divers acteurs - Etat,
région, établissements publics,…- ont des logiques d’intervention qui peuvent être
relativement divergentes ou obéir à des contraintes différentes2. De plus, les modalités
d’action des délégations et des directions de la ville contribuent à la multiplicité des types
d’intervention, accentuant parfois les approches sectorielles.
L’ensemble des acteurs rencontrés nous ont présenté le détail des différents dispositifs
qu’ils mettent en place soit au titre du droit commun soit au titre d’une intervention
spécifique. Ce n’est pas le lieu ici d’exposer l’ensemble de ces dispositifs ni de les juger. Il
est cependant permis de s’interroger sur la capacité pour les services de la ville de créer
de la cohérence en matière d’intervention sur le thème de l’intégration ; de ce point de
vue, la question des structures administratives paraît essentielle.
Le choix a été opéré d’associer la thématique de l’intégration et celle de la politique de la
ville au sein d’une administration commune. À cet égard, il semble légitime de soulever les
questions suivantes. La politique d’intégration est-elle une politique de la ville à l’échelle
de l’ensemble du territoire parisien ou relève-t-elle d’une autre logique d’intervention ? Et
si oui, laquelle ? En quoi la politique de la ville serait-elle distincte d’une politique
d’intégration ?
Il ne nous est pas apparu, à l’issue des entretiens menés, que des réponses précises aient
été apportées à ces questionnements. De même, il convient de pointer l’insuffisance de la
coordination entre les deux délégations précitées (intégration ; ville) avec les autres
délégations et directions centrales. Le discours visant à faire de la politique d’intégration
une démarche partagée par l’ensemble des directions de la ville manque encore de
réalisations concrètes. La condition de succès de cette politique est par définition liée à la
2
Il faudrait, pour être exhaustif, ne pas oublier les logiques d’intervention des acteurs privés de toutes sortes qui
influent d’une manière ou d’une autre sur les processus d’intégration : employeurs, propriétaires privés de
logements, organismes transnationaux (religieux par exemple), … ainsi que les Etats d’origine et leurs
représentations.
14
présence de relais transversaux. Notre analyse nous incite donc à encourager le
développement de mécanismes de coordination intra-municipale (Voir recommandation
4). Parce que l’intégration, en tant que phénomène total et multidimensionnel, c’est-à-dire
touchant aussi bien la question de l’apprentissage de la langue que la participation à la vie
civique ou le logement, ne peut se concevoir en dehors d’une approche transversale
coordonnée, la politique d’intégration n’a pas vocation à se profiler en tant
qu’administration spécialisée du droit des étrangers, - certains interlocuteurs ont utilisé à
cet égard le terme de « ghetto institutionnel » -, mais bien d’évoluer vers une instance
d’impulsion et de coordination des politiques publiques menées par l’ensemble des
secteurs de la municipalité.
Parallèlement, on constate que le cabinet de la Délégation à l’intégration, consacre une
charge de travail importante au suivi des cas individuels. Les attentes suscitées non
seulement au sein de la population étrangère, mais également au sein des services de la
ville, par l’approche mise en place par la nouvelle équipe municipale conduit à un afflux
de requêtes individuelles. Il importe à court et à moyen terme de désengorger ce canal en
déchargeant le cabinet de la tâche de suivi de tels recours. Il convient d’étendre les
missions du Bureau de médiation de la ville en lui confiant une mission de suivi en
matière de citoyenneté et d’égalité des chances (Voir recommandation N°5). Le Bureau de
médiation aurait donc aussi comme mission l’accompagnement des dossiers individuels,
notamment les plaintes pour discrimination.
II.3. Les enjeux centraux
La troisième dimension à considérer dans l’analyse de la politique parisienne d’intégration
relève de la perception des enjeux et de leur centralité. Étant données les spécificités de la
capitale et de la structure socio-démographique de sa population étrangère, développées
dans le chapitre 3, la problématique de l’intégration se pose de manière différente par
rapport à d’autres villes au niveau national. La présence d’une population d’origine
étrangère est une donnée structurelle, permanente et renouvelée. Depuis les années
soixante au moins, il y a à Paris en moyenne 13% d’étrangers.
Cette présence pose une série d’interrogations, voire de difficultés liées à l’intégration au
niveau de la ville et des quartiers parisiens qu’il serait impossible de relever de manière
systématique. La problématique du (re)logement occupe certainement une place de choix
parmi les questions soulevées. Avec elle se pose également celle des foyers, du logement
d’urgence et des catégories particulières comme les demandeurs d’asile, les familles
nombreuses, les personnes expulsées, etc. L’accompagnement scolaire des enfants de
familles étrangères, la formation qualifiante, l’alphabétisation, l’accompagnement des
mineurs isolés, l’accueil de la petite enfance en crèche, la lutte contre l’isolement des
anciens travailleurs immigrés âgés constituent des enjeux récurrents qui non seulement
façonnent le vécu des populations étrangères mais interrogent la capacité d’intervention
des pouvoirs publics.
Au vu des données de contexte propre à la situation des étrangers à Paris, il va de soi que
la politique d’intégration doit mettre en œuvre des outils de mise à niveau socioéconomique. Les données relatives à la formation, à l’activité et à l’emploi plaident pour
une action qui articule trois niveaux d’intervention : l’apprentissage de la langue pour les
adultes et pour les populations des primo arrivants, la formation professionnelle et une
politique volontariste en matière d’emploi. Il faut en effet veiller au renforcement de
l’insertion sociale et professionnelle par la formation en relation avec des projets
professionnels et pour une véritable intégration socio-économique des étrangers. La mise à
15
niveau socio-économique devrait en outre prendre en compte les problèmes lancinants du
logement.
Cependant, l’intégration ne se limite pas à une action publique de mise à niveau socioéconomique ou de lutte contre l’exclusion dont peuvent souffrir des couches sociales
économiquement fragiles et souvent immigrées. Elle est, et se doit d’être, une politique
volontariste en faveur d’une participation citoyenne, synonyme d’une implication de tous
les Parisiens dans un processus de démocratie locale et en même temps qu’une action
culturelle ouverte et renouvelée. Même si l’intégration reste largement considérée comme
une question d’insertion socio-économique des personnes issues de l’immigration, elle ne
peut dans la pratique se limiter à cela et doit forcément tenter d’articuler une réflexion sur
la participation des étrangers à la fois à la vie civique et culturelle.
16
Chapitre III
Les conditions d’une politique locale d’intégration
En France, toutes les politiques migratoires mises en œuvre depuis l’ordonnance du 2
novembre 1945 pour organiser les flux, l’accueil, le retour ou l’intégration semblent buter
sur au moins trois principaux obstacles : la nature fluctuante des flux, la diversité et la
complexité des contextes locaux, les motivations des populations migrantes, auxquelles
s’est ajouté récemment la globalisation grandissante des
migrations. Ces politiques
élaborées au niveau central évoluent, depuis au moins deux décennies, dans une double
direction. D’une part, l’acteur européen est de plus en plus appelé à y intervenir,
notamment par le biais du contrôle des flux (visas, accueil des réfugiés, contrôle des
frontières externes de l’Union, etc.). D’autre part, les acteurs locaux doivent mettre en
œuvre, autant au nom de la décentralisation qu’au nom de leurs compétences territoriales
classiques, des dispositifs d’accueil, de formation ou d’intégration des populations issues
des migrations. Ces deux niveaux s’ajoutent donc au rôle traditionnellement prépondérant
de l’Etat.
Cette configuration d’une politique migratoire se référant à trois niveaux de décision
« autonomes » et nécessitant un travail constant de mise en cohérence entre les acteurs
étatiques, européens et locaux (région, département et commune) peut paradoxalement
donner plus de souplesse et, sans doute, davantage de moyens à l’acteur local pour agir
sur une question migratoire toujours sensible, quoique largement débattue. Mais, même
entreprise à l’échelle locale, toute politique d’intégration doit prendre en compte (1) la
nature fluctuante des mouvements migratoires, (2) les attentes souvent contradictoires de
l’ensemble des populations migrantes et non-migrantes et enfin (3) les spécificités du
contexte territorial, en l’occurrence, parisien.
III.1. Immigration et intégration des non-nationaux à Paris : entre
contraintes globales et logiques d’acteurs
La globalisation des flux, qui est aujourd’hui une donnée inhérente au phénomène des
migrations internationales, rend inopérant le traitement des questions migratoires dans un
cadre bilatéral ou même multilatéral avec les seuls acteurs étatiques. Ce type de traitement
ne prend que partialement et imparfaitement en compte cette nouvelle donne. La
migration d’aujourd’hui n’est pas réductible à l’immigration d’hier. Elle n’est plus
uniquement le fait de populations qui arrivent et qui s’installent selon un schéma
classique : arrivée d’hommes seuls puis regroupement familial et enfin sédentarisation.
L’immigration telle qu’elle s’est déployée au cours des deux dernières décennies recouvre
toutes sortes de mobilités. Profils des migrants, motivations de départ et modalités de la
migration se diversifient de jour en jour ; l’aire de recrutement de l’immigration parisienne
s’étend de plus en plus renforçant encore davantage le cosmopolitisme de la capitale. De
nouveaux groupes de migrants adoptent des modèles inédits d’insertion à cheval sur
différents espaces nationaux, alors que persistent les dynamiques migratoires de l’aprèsguerre.
La migration ne se définit plus uniquement comme la présence à l’intérieur des frontières
d’un état-nation de ressortissants appartenant à un autre état-nation. Les attitudes et les
attentes des groupes ou des sociétés d’origine à l’égard de leurs migrants et le rôle que
ceux-ci jouent vis-à-vis de leur pays d’origine sont une composante essentielle de la
problématique migratoire telle qu’elle se profile aujourd’hui. On voit à titre d’exemple
17
émerger chez les groupes de migrants des demandes récurrentes concernant le
développement de leur région d’origine alors même qu’ils sont dans un processus actif
d’intégration dans l’espace municipal.
Les politiques migratoires des pays d’accueil, tant au niveau central qu’au niveau local,
doivent donc s’ouvrir pour prendre en compte les attentes des populations pour lesquelles
elles sont élaborées. Les motivations des populations migrantes peuvent apparaître à priori
comme contradictoires tant ces populations développent à la fois des logiques de
maintien, si ce n’est de véritables stratégies d’intégration dans le pays d’accueil, par le biais
du regroupement familial, de la scolarisation de leurs enfants, de l’acquisition de la
nationalité ou encore par des mariages exogames, etc. En même temps et parallèlement,
elles se dotent de moyens aptes à renforcer leurs rapports avec leur groupe et leur société
de départ : fréquence des voyages et transferts d’argent vers le pays d’origine,
développement de projets de jumelage, maintien de pratiques culturelles ou de traditions
religieuses, etc.
Ces incertitudes quant aux motivations des migrants et quant à leur volonté de s’inscrire
pleinement et durablement dans le pays d’accueil, sont souvent interprétées d’un point de
vue unilatéral comme des signes manifestes de refus d’intégration. Elles sont même parfois
données comme l’exemple par excellence d’une incapacité de certaines populations à
s’intégrer. En réalité, la volonté du migrant de s’inscrire dans la réalité locale du pays où il
a choisi de vivre, sans être submergé, et de renégocier ses attaches dans son pays
d’origine, sans les essentialiser, traduit à la fois une formidable capacité d’adaptation et en
même temps l’aspiration de s’affranchir des contraintes étatiques et territoriales pour
réduire les tensions entre systèmes sociaux globalisants (Nord/Sud, Europe/Afrique, etc.)
et des modèles culturels toujours perçus comme concurrents et irrémédiablement
inconciliables (Occident/Orient, modernité/tradition, etc.).
III.2. Les particularités du contexte parisien
La spécificité et la complexité du contexte local parisien imposent probablement plus
qu’ailleurs une adaptation et des ajustements. Paris cumule en effet de nombreuses
exceptions : territoriale, administrative, politique, socio-démographique et même
culturelle. Du point de vue territorial, comparée à d’autres capitales européennes, Paris
peut être décrite comme une ville à taille humaine : aucun endroit de la ville n'est distant
de plus de cinq kilomètres de son centre géographique. Paris n’est pas confrontée de
manière aussi aiguë aux problèmes de déplacement que peuvent rencontrer les
populations des quartiers périphériques. La superficie de la ville est d’environ 105 km2,
contre 889 km2 pour Berlin et 1579 km2 pour Londres. Cette faiblesse territoriale alliée à
l’incontestable attractivité de la capitale, font que des problèmes tel celui du logement se
posent de façon particulièrement lancinante : “ On ne pourra jamais loger à Paris tous
ceux qui veulent y vivre ... Paris attire énormément... ceux qui y vivent veulent y vivre
mieux, veulent avoir plus d’espace, plus de moyens, plus d’espaces verts ” (un élu parisien).
Le phénomène de la dégradation de l’habitat et de la concentration concomitante de
populations fragilisées y sont toutefois moins sensibles que dans des métropoles comme
Londres ou Bruxelles.
Cette situation relativement « privilégiée » n’empêche pas la capitale de connaître des
phénomènes importants d’exclusion sociale, plus accentués encore chez les nonnationaux, comme le rappelle en préambule le Contrat ville 2000-2006 : « près de 130 000
chômeurs à la fin de 1999, plus de 54 000 RMistes. Environ 50 % des 73 000 inscrits au
fichier des demandeurs de logement social ont des ressources inférieures au SMIC. 30 % des
établissements scolaires sont classés en zones d’éducation prioritaire [...]. Paris dont les
densités de population sont parmi les plus élevées du monde (600 h./hectare dans certains
18
quartiers), connaît une importante concentration de population exclue, marginalisée, et, à
bien des égards, confinée dans son exclusion. Ces populations représentent environ 200
000 personnes soit 10 % de la population parisienne. » . Des ajustements de la politique
municipale sont donc nécessaires, même s’ils peuvent par moments contredire les
principes d’une gestion de droit commun.
Du point de vue de sa gestion, la ville a connu un régime d'exception jusqu'à la loi du 31
décembre 1975 qui va enfin rapprocher la capitale des autres collectivités locales. C’est en
effet à cette date qu’on assiste à un recul de l’autorité centrale dans la gestion de Paris au
profit d’un pouvoir local. Depuis cette loi, la ville, comme toutes les autres communes est
dirigée par un conseil municipal avec à sa tête un maire élu. Si la gestion de Paris se
rapproche des Parisiens, l’enracinement d’une identité politique municipale autonome de
l’identité nationale ne semble pas pour autant acquis. Les traces d’une longue pratique
centralisatrice dans la gestion de la ville ne peuvent être du jour au lendemain effacés
malgré l’évolution remarquable des instruments de démocratie locale. Ce rapport
local/national, qui a longtemps hypothéqué l’ancrage d’une identité politique distincte,
contribue probablement aussi à donner sens aux positionnements actuels autour de la
question de la citoyenneté des exclus du droit de vote. Le débat sur la nécessité de faire
participer les résidents parisiens non-nationaux au destin de leur ville, question marquée
idéologiquement, se pose à Paris selon une logique argumentative plus nationale que
proprement locale. Le lien de la citoyenneté semble être davantage médiatisé par
l’appartenance à la nation qu’à la résidence dans un espace municipal partagé. Lors du
débat qui a présidé à la création du CCPNC, les orateurs de l’opposition municipale ont
pratiquement tous été d’accord avec la position du maire et de la majorité pour souligner
l’importance et le rôle des étrangers à Paris et sur la nécessité de les faire participer, mais
le désaccord semblait se cristalliser autour de principes historiques, philosophiques, voire
sémantiques. Or à supposer qu’on puisse trouver des réponses théoriques pertinentes à
ces questions, il reste à résoudre la question pratique qui est de savoir comment faire
participer des hommes et des femmes qui font vivre Paris à des décisions qui concernent
leur vie, la vie de la cité et l’avenir de leurs enfants. Malgré la rupture radicale introduite
par la citoyenneté de l’Union européenne dans la conception française classique du
citoyen, le débat s’est porté à Paris sur la qualité de citoyen que l’opposition municipale
refusait de voir attribuer à des étrangers et surtout aux plus étrangers parmi eux, les non
communautaires, puisque c’est de ceux-là qu’il s’agissait (Cf. Le débat qui a précédé la
délibération sur la création du CCPNC).
III.3. La population étrangère à Paris
Les travaux disponibles avant le lancement du présent diagnostic, l’analyse proposée par
le rapport de l’APUR sur la population étrangère à Paris et notre propre exploitation du
recensement permettent de dresser un premier tableau de la population étrangère de la
capitale. Le constat qui s’en dégage plaide pour le développement d’une politique
municipale active en faveur des Parisiens non communautaires, plus vulnérables à
plusieurs titres. Mais cette politique exige des outils statistiques plus affinés en vue de
détecter et de suivre les évolutions de cette population.
Selon le recensement général de la population de 1999, les étrangers représentent 14%
environ de la population parisienne dont le nombre était de 2 125 246 habitants. Cette
proportion est légèrement supérieure à la moyenne régionale qui s'établit à 13,3%3. Elle
est plus de deux fois supérieure à la moyenne nationale qui est de 5,6%. Il s’agit là d’une
tradition historique bien établie : « le prestige de Paris, son poids économique, la vaste
3
Il faut rappeler à titre indicatif que le département de la Seine-Saint-Denis compte proportionnellement plus
d’étrangers que Paris : environ 19%.
19
gamme d’emplois qu’on y trouve, la mobilité sociale qu’on y espère expliquent cette
hypertrophie » souligne l’historien Ralph Schor. Cependant le nombre d'étrangers à Paris
est en baisse de 10% par rapport au recensement précédent de 19904. Cette baisse
générale concerne aussi bien la région Ile-de-France que l'ensemble de l'hexagone et peut
s'expliquer par les dynamiques de sédentarisation et le phénomène d'acquisition de la
nationalité française qu'elle implique chez tous les groupes d’étrangers. À Paris la
proportion de naturalisés est passée en effet de 5,9% en 1990 à 7,3% en 1999, elle
augmente d'un point pour l'ensemble du territoire pour la même période. Les dynamiques
de sédentarisation et de naturalisation n'expliquent qu'imparfaitement cette baisse qu'il
faut plutôt mettre en relation au niveau national (et même européen) avec les politiques
de plus en plus restrictives en matière d'accueil des nouveaux arrivants, et au niveau de la
ville de Paris, avec les dynamiques démographique et les processus de rénovation urbaine
propres à la capitale.
Le rapport de l’APUR note la grande diversité des origines nationales des étrangers5. Sur le
plan de la géographie urbaine, il indique l’existence de zones de concentration de cette
population et une implantation différenciée en fonction des arrondissements de la capitale.
Deux autres caractéristiques de ces groupes sont également mentionnées : le vieillissement
et la féminisation continue depuis 1962. Sur le plan socio-économique, le rapport indique
que la situation des étrangers face au chômage et à la précarité est moins favorable que
celle des autres Parisiens. Il met finalement en évidence les conditions de logement
difficiles que connaissent ces étrangers : « De façon générale, la question du logement des
personnes venues en France et de leurs enfants qui y sont nés reste un enjeu majeur. Elle va
souvent jouer un rôle déterminant pour favoriser la qualité et la rapidité de l’intégration de
l’ensemble de la famille à Paris ».
En résumé, l’étude de l’APUR rappelle l’ancienneté et l’importance de la présence des
populations étrangères dans la capitale, ainsi que la continuité historique de cette
présence. Elle suggère que les étrangers ne se différencient pas seulement des nationaux
par leur statut juridique, mais se distinguent aussi fortement par leurs caractéristiques
démographiques, socio-économiques, et par leur répartition marquée dans l’espace
parisien. Ces conclusions s’inscrivent en droite ligne des constats auxquels aboutissent des
recherches antérieures6.
En exploitant différemment les résultats du recensement de 1999, le diagnostic établi par
les études citées ci-dessus se confirme : il y a bien une nette démarcation entre Parisiens
nationaux et non-nationaux aussi bien dans leurs caractéristiques socio-démographiques,
qu’au niveau de leurs conditions socio-professionnelles. La lecture des schémas proposés
en annexe 1 fait clairement apparaître deux catégories de population. D’une part, une
population parisienne constituée de nationaux scolairement qualifiés, moins actifs, mais
bien intégrés professionnellement. De l’autre, une population parisienne constituée de non
nationaux peu ou pas qualifiés scolairement, plus actifs mais moins employés. La réalité
objective de cette dernière catégorie constituée pour l’essentiel d’ouvriers et d’employés,
4
En 1962, les étrangers étaient plus de 220 000. Leur effectif culmine en 1982 à plus de 360 000 et va connaître une
décroissance relativement faible, mais continue, à partir de 1982 pour s’établir au dernier recensement de 1999
autour de 305 000 individus.
5
Les ressortissants de l'UE ne représentent que 30% et ceux des trois pays du Maghreb 24,3% (contre 34,8% et
36,6% respectivement au niveau national). Les autres groupes de nationalités les plus représentés sont les Asiatiques
(17%), les Africains (13,3%), les Américains et Océaniens (7%), les Européens non communautaires (7%) et les Turcs
(1,7%).
6
Voir notamment l’enquête de la Direction Régionale de l’Equipement de l’Ile-de-France ( Les populations étrangères
dans l’agglomération parisienne, M. Guillon et Y. Chauvire, 249 p., 1992) ainsi que la thèse de doctorat de Patrick
Simon : La société partagée, relations inter-ethniques et inter-classes dans un quartier en rénovation, Belleville, Paris
XXème, EHESS, 557 p., 1994.
20
mise en relation avec son statut juridique (i.e. étranger) qui les exclut de la fonction
publique, pèse structurellement sur son taux de chômage deux fois plus élevé que celui
des Parisiens nationaux.
Les effets de structure sont une donnée inhérente à l’immigration et à la présence
étrangère à Paris. Ils pèsent considérablement sur les processus d’intégration et sont
surtout visibles pour les populations des primo arrivants. Il faut nécessairement et
prioritairement y remédier à la fois dans un souci de justice sociale et en même temps
d’efficacité économique. Mais plus encore, il faut veiller à ce que « l’effet de structure » ne
se perpétue pas à travers la mécanique sournoise, mais connue et bien décrite par la
sociologie française : celle de la « reproduction sociale ». Une politique parisienne
spécifique en direction des étrangers se justifie donc pleinement et exige notamment une
connaissance statistique fine des populations concernées. Les données fournies à ce jour
par les recensements de l’INSEE ne sauraient y suffire.
III.4. La connaissance statistique : la nécessité de nouveaux outils
La connaissance de la population étrangère à Paris repose quasi exclusivement sur les
données tirées du recensement général de la population de l'Institut national de la
statistique et des études économiques (I.N.S.E.E.)7. Ce recensement permet de mesurer à
un moment déterminé les écarts ou similitudes entre Parisiens nationaux et non-nationaux
à travers des variables démographiques, socio-économiques ou encore celles relatives aux
conditions de logement.
Cependant, il faut tout d’abord noter que les données produites par l’INSEE n’ont pas pour
vocation principale de répondre à la question de l’intégration des étrangers. Comme toute
statistique, ces données sont un construit qui vise à répondre à une problématique
déterminée à un moment donné. Leur pertinence est donc relative ; elle l’est encore plus
en ce qui concerne un phénomène aussi complexe que l’intégration des étrangers. Une
autre précaution qu’impose l’usage des statistiques de l’INSEE est d’ordre interprétatif. On
ne peut pas par exemple extrapoler l’idée que les naturalisés seraient quelque part une
classe d’individus à part présentant nécessairement des comportements démographiques
spécifiques ou des caractéristiques socio-professionnelles particulières. Ces données ne
permettent pas non plus de mesurer s’il existe des formes de ségrégation ou de
discrimination qui s’exercent à l’égard de telle ou telle catégorie de la population
parisienne. À partir des statistiques de l’INSEE, il n’est certainement pas envisageable de
savoir s’il y a des formes de traitement discriminant qui touchent par exemple les
diplômés étrangers par rapport à ceux qui ne le sont pas.
Il faut ensuite prendre en considération le fait que l’année de référence en ce qui
concerne les dernières données du recensement est l’année 1999. En d’autres termes, près
de quatre années se sont écoulées depuis lors, ce qui du point de vue de la connaissance
des réalités des étrangers pose problème. Cette durée somme toute relativement courte
n’aurait probablement aucune incidence si nous avions à travailler sur la population d’une
zone rurale ou urbaine à faible densité humaine et à faible taux de mobilité résidentiel.
Or tel n’est pas le cas pour Paris. Entre le dernier recensement en 1999 et celui qui l’a
précédé en 1990, la population parisienne s’est renouvelée de près de 30 % tout en
restant globalement stable. La proportion des étrangers tout en baissant sensiblement en
7
D’autres institutions françaises (en premier lieu le ministère de l’intérieur, le ministère des affaires sociales Direction de la Population et des Migrations, Sous-Direction des Naturalisations et l’Office National d’Immigration),
européennes (Eurostat) ou internationales (Bureau International du Travail, Unesco), produisent également des
statistiques sur les étrangers. Les pays d’origine tiennent également une comptabilité de leurs ressortissants à
travers leurs services consulaires.
21
chiffres absolus a connu une mobilité encore plus marquée avoisinant les 40%.
Considérant que cette population s’est renouvelée à raison de 4% en moyenne annuelle
entre les deux derniers recensements, on peut avancer l’hypothèse très probable que les
chiffres à partir desquels nous travaillons pour ce diagnostic intégration ont déjà varié de
près de 16%. Rappelons enfin que le recensement de 1999 est le dernier de ce type et à
cette échelle en France. L’INSEE prévoit de mettre en œuvre d’autres méthodes et d’autres
modalités d’intervention à l’avenir.
En conséquence, les auteurs du rapport plaident pour une prise en compte par la ville de
Paris de ce déficit dans la production de données statistiques propres. Une entreprise
visant à mieux cerner les profils des étrangers pourrait prendre la forme d’un moniteur de
l’intégration (Voir recommandation N°1). Ce moniteur constituerait un tableau de bord
quantitatif affiné au sujet des attentes, des attitudes, de la mobilité et des pratiques sociales
de la population étrangère comparativement à la population française.
Trois stratégies sont envisageables en vue de produire ce moniteur statistique de
l’intégration :
⇒ une exploitation statistique des données propres de la ville de Paris
⇒ une enquête municipale spécifique sur la base d’un échantillon représentatif des
populations étrangères (e.g. panel représentatif des étrangers à Paris)
⇒ une contractualisation avec l’INSEE en vue de procéder à des enquêtes thématiques
spécifiques par sondage.
22
Chapitre IV
Prendre en compte la perspective des exclus du
droit de vote : l’enjeu de la consultation
Ce chapitre traite des modalités de prise en compte de la perspective des exclus du droit
de vote et plus largement des usagers des politiques d’intégration. Après avoir discuté
brièvement la notion de consultation, nous analysons au regard des entretiens menés
dans le cadre du présent rapport l’enjeu de la mise en place du CCPNC. Dans une
dernière section, nous présentons une analyse des expériences de consultation similaires
menées dans d’autres pays européens.
IV.1. La pratique de la consultation
La consultation est une forme de participation qui autorise les citoyens à exprimer leurs
préoccupations en marge du canal d’expression démocratique par excellence qu’est le
vote. Bien que la théorie politique considère que la consultation revêt une moindre
légitimité démocratique que le vote, elle a aujourd’hui acquis une importance centrale
dans la mise en œuvre des politiques publiques. La complexité croissante des processus
de prise de décision amène les élus à se tourner de plus en plus souvent vers les experts
et les groupes de citoyens mobilisés tant pour élaborer que pour évaluer les implications
de leurs décisions. La consultation régulière de la population est aussi un moyen efficace
pour les élus de maintenir le contact avec les aspirations et les besoins de leurs électeurs.
Les avantages de la consultation dépassent de loin ses inconvénients, même s’il faut
rappeler qu’il existe un certain nombre de pré-conditions pour que la consultation soit
réussie. Parmi ces facteurs clés de succès, il y a la nécessité pour les consultés de
percevoir que leurs points de vue sont pris en compte dans la formulation et la mise en
œuvre des politiques. En d’autres termes, il ne s’agit pas seulement pour une institution
publique comme la ville de Paris de consulter ses citoyens, mais il faut également s’assurer
que leur perspective est prise en compte.
La nouvelle équipe municipale a bien perçu l’importance de la consultation, notamment
en direction des exclus du droit de vote en créant le 19 novembre 2001 le Conseil de la
citoyenneté des Parisiens non communautaires. D’emblée, cet organe a été pensé comme
un substitut à l’absence du droit de vote municipal des étrangers. Sa mission est de donner
des avis sur toutes les questions intéressant la vie à Paris des résidents étrangers non
ressortissants d’un pays membre de l’Union européenne »8.
Il s’agit là bien entendu d’un enjeu démocratique fondamental. Cependant, dans l’optique
de consolider les premiers acquis de la politique générale de consultation des Parisiens, il
importe de rappeler que les exclus du droit de vote ne correspondent pas parfaitement
aux usagers des politiques d’intégration ; ces derniers forment une catégorie beaucoup
plus large qui comprend également des citoyens français et des citoyens de l’union
européenne.
8
Le CCPNC est une assemblée de 90 personnes sélectionnées par le Maire de Paris sur la base de candidatures
individuelles et après consultation d’une commission de candidatures composée de conseillers de Paris des
différents groupes politiques et de personnalités qualifiées. La position centrale du Maire dans ce dispositif
consultatif est renforcée par la prérogative qu’il détient de présider l’assemblée plénière et le bureau exécutif.
23
Il ne faudrait pas limiter cependant la pratique de la consultation au seul canal que
constitue ce Conseil. La consultation des publics cibles de la politique d’intégration
requiert une attention constante de la part des élus. Elle doit notamment être renforcée au
sein des autres conseils consultatifs tels les conseils de quartiers, de la vie associative et
des jeunes.
La conception du CCPNC comme chambre permettant l’expression politique des résidents
étrangers qui ne bénéficient pas des droits politiques entraîne une conséquence majeure.
Dès lors qu’il se naturalise, le membre du Conseil perd immédiatement sa qualité de
conseiller, ce qui constitue une restriction très significative de sa composition. La
différence du CCPNC avec les conseils consultatifs mis en place aux Pays-Bas ou au
Canada, est ici évidente. Les comités consultatifs des usagers des politiques d’intégration
sont conçus dans ces pays comme des palliatifs aux déficits de participation démocratique
qui caractérisent ces groupes. La consultation est donc vue, à la différence de l’expérience
parisienne actuelle, comme un complément au droit de vote dont ils disposent
généralement dans ces pays.
IV.2. Les problématiques centrales liées à la pratique des conseils
consultatifs
L’équipe de Génériques a mené des entretiens avec une série d’interlocuteurs impliqués
dans la création et l’animation du CCPNC. Ces entretiens se sont déroulés durant une
phase relativement précoce du travail de l’institution puisque celle-ci avait à peine
quelques mois d’existence lorsque l’enquête fut lancée. Il ne nous appartient donc pas de
proposer une évaluation en bonne et due forme du Conseil, laquelle serait de toutes
façons prématurée. Nous tenons néanmoins à attirer l’attention sur ce qui nous apparaît
être les quatre problématiques fondamentales liées à la pratique des conseils consultatifs.
Si nos mises en garde dépassent parfois les enjeux actuels qui se posent au CCPNC, il
n’est pas inutile de rappeler que les critiques et les remises en cause les plus virulentes
des conseils consultatifs ne se manifestent que dans les périodes de crise et de tension.
IV.2.1. La question de la représentativité
La question de la représentativité est certainement l’une des plus complexes à aborder.
Non seulement celle-ci dépend des variables à l’aune desquelles on cherche à la mesurer
(âge, genre, nationalité, orientation politique, etc.), mais sa légitimité est toujours
relativement fragile lorsqu’il s’agit de conseillers d’organes consultatifs. En l’occurrence, les
conseillers du CCPNC ont été désignés de manière à être représentatifs d’une catégorie de
la population qui se définit moins sur des bases sociologiques que sur une base juridique.
Les 90 membres du CCPNC sont en effet tous des non nationaux. Or, comme nous l’avons
déjà signalé plus haut, les enjeux de la citoyenneté, et plus encore ceux de l’intégration,
sont loin de se limiter à la seule catégorie des étrangers. Ils touchent en réalité l’ensemble
des populations d’origine étrangère. Si le CCPNC est organiquement représentatif des
étrangers, son activité dès lors qu’il traite des questions de logement, de formation ou
d’emploi vise donc en réalité une population bien plus large que celle qu’il est censé
représenter sur le plan formel
Dès sa mise en place, il est apparu que certains membres du Conseil manifestaient une
plus grande disponibilité que d’autres, ce qui est une constatation somme toute assez
normale compte tenu du très grand nombre de membres du Conseil et de la diversité de
leurs profils. Cependant, l’un des enjeux actuels pour le CCPNC sera précisément de
maintenir un niveau d’engagement suffisant parmi les membres du Conseil et de
24
contribuer à maintenir une motivation maximale parmi ses membres. Le scénario négatif
classique qu’il convient d’éviter et que l’on a pu constater parmi d’autres conseils
consultatifs européens repose généralement sur une démotivation des consultés liée à une
incapacité à véritablement influencer la prise de décision ; ce qui généralement conduit à
des conséquences en cascade qui vont de l’absentéisme à la distorsion de représentativité :
seuls continuent à travailler les plus motivés et ils finissent toujours par ne plus
représenter qu’eux-mêmes.
IV.2.2. La question de l’autonomie et de l’indépendance
Les appréciations divergent au sujet du degré d’autonomie du CCPNC. Il existe dans la
pratique une tension entre l’ambition affichée de construire une voix autonome des
résidents non communautaires et le rapport organique à la municipalité, seul gage de
l’efficacité. Il va de soi que si l’indépendance est considérée comme le point d’autonomie
maximale, son exercice reste toujours conditionné par la disponibilité de ressources
organisationnelles et financières suffisantes. C’est pour cette raison que la question de
l’autonomie et de l’indépendance doivent, selon nous, moins se poser en termes d’une
discussion de principes qu’en termes très pragmatiques visant la recherche d’un
accommodement raisonnable. Il est important de rappeler que la mission même d’un
conseil consultatif est de concourir à la formation de la décision au sein de la municipalité.
Il doit donc éviter de céder à la tentation de prendre lui-même une orientation politique,
légitime au demeurant, mais qui relève plus du registre d’action des associations de la
société civile.
IV.2.3. La question des performances et des moyens
L’un des enjeux principaux du CCPNC est de parvenir à un équilibre entre la volonté
d’autonomie interne et la nécessaire articulation avec la dynamique de travail propre à la
mairie de Paris. Sur un plan organique, le CCPNC dispose de la latitude d’émettre des avis
sollicités et non sollicités. En soi, cette faculté est très importante et autorise une certaine
marge d’appréciation des priorités du moment de la part des membres du Conseil.
Cependant, de nombreuses expériences de conseils consultatifs mises en place en faveur
des populations d’origine étrangère en France et en Europe ont été confrontées à un
manque de pertinence de l’activité interne par rapport à l’activité du conseil municipal.
Produire des avis et des analyses opportuns et en phase avec l’agenda politique municipal
est la condition sine qua non du succès d’un conseil consultatif, particulièrement lorsqu’il
est habilité à émettre des préconisations non sollicitées.
Les membres du CCPNC sont conscients du fait que leur Conseil sera jugé sur ses
performances. À cet égard, il n’est pas anodin de rappeler que l’une de ses premières
activités a consisté en une journée de formation des membres aux mécanismes de prise de
décision au niveau municipal. Par ailleurs, nos entretiens confirment la nécessité de
procéder à un travail permettant de familiariser l’ensemble des membres du conseil avec la
pratique consultative.
Vu la diversité de cette assemblée, il existe une très grande probabilité de voir cette
diversité de compétences, d’expériences de vie et d’aspirations se refléter dans la vision
que peuvent avoir les membres des missions prioritaires du Conseil. Même s’il faut noter
que les conseillers se sont tous investis sur une base bénévole et qu’il serait donc
inopportun de développer des attentes excessives par rapport à leur niveau d’engagement,
il faudra éviter de laisser cet organe dériver vers ce que les anglo-saxons appellent un
talk-shop, c'est-à-dire un lieu de libre parole probablement nécessaire mais sans effets
pratiques sur les politiques municipales.
25
La question du niveau de financement est cruciale pour le développement du CCPNC. Au
moment de notre enquête, le CCPNC disposait d’un budget de fonctionnement, d’un
coordinateur qui soutient son activité et bénéficie également des locaux et de
l’infrastructure mise à sa disposition par la ville. Cependant, les opinions semblent diverger
sur l’appréciation des besoins du CCPNC,certains reprochant l’étroitesse de l’enveloppe
budgétaire allouée au conseil. Dans un tel contexte, la question fondamentale pour le
CCPNC sera de rechercher un équilibre entre les missions et les besoins potentiellement
très nombreux qu’il peut exercer et ses moyens par définition limités.
IV.2.4. La question des synergies
La réussite de la mission de consultation du CCPNC, repose dans une grande mesure sur
la maîtrise des canaux d’information. Les membres du bureau exécutif et de l’assemblée
plénière doivent être en mesure de disposer d’une information précise au sujet des
dossiers qu’ils sont amenés à traités. Cela passe inévitablement par la diffusion de
l’information, principalement de la part du cabinet du maire et des adjoints vers le bureau
du CCPNC. Mais cela sous-entend aussi une gestion active des réseaux politiques
municipaux. Pour ce faire, le bureau du CCPNC doit impérativement éviter la logique
autocentrée pour entrer en synergie avec les acteurs clés de l’intégration sur le terrain
parisien, à savoir les élus, les services de la ville, les maires et élus d’arrondissements, les
conseils de quartiers, les conseils de la jeunesse, les réseaux de la politique de la ville et le
milieu associatif.
La ville de Paris a opté pour la mise en place de mécanismes de consultation des citoyens
à la fois de type généralistes (tels les conseils de quartier) et spécifiques (le Conseil de la
jeunesse par exemple). Il importe également d’articuler entre eux ces différents organes.
Pour éviter l’isolement institutionnel de la problématique de la citoyenneté et de
l’intégration, il importe de plaider auprès des conseils généralistes pour qu’ils incluent la
question des publics étrangers et d’origine étrangère dans leurs assemblées et dans leur
préoccupation de travail. L’objectif d’une telle stratégie est à terme une véritable
implication des usagers des politiques d’intégration dans l’ensemble des canaux de
consultation classiques et l’intégration de leurs préoccupations dans la politique
municipale.
IV.3. La consultation en Europe : un regard comparatif
Au niveau européen, la pratique de la consultation des exclus du droit de vote, et plus
largement des usagers des politiques d’intégration, est bien établie, mais se fait selon des
modalités relativement différentes. Historiquement, les comités consultatifs en direction
des populations issues de l’immigration ou d’origine étrangère sont apparus dans les
années 1970. À la suite d’une recommandation du Conseil de l’Europe, la Belgique fut le
premier pays européen à mettre en place sur une large échelle ces assemblées désignées
alors comme conseils consultatifs communaux des immigrés. Ces conseils furent conçus
comme une expérience préparatoire dans l’attente de l’octroi du droit de vote.
La plupart des conseils consultatifs communaux des immigrés belges ont aujourd’hui
disparus. Avec l’augmentation massive des naturalisations et l’émergence politique de
jeunes de la seconde génération au sein des conseils communaux belges, la pertinence de
ces conseils a décliné au cours des années 1980 et 1990. Néanmoins, il existe une
tendance récente à vouloir relancer la pratique de la consultation en direction des publics
issus de l’immigration. Certaines formes de consultation se font aujourd’hui par exemple
sur base non pas d’une représentation communautaire ou d’origine nationale, mais sur
base associative. C’est par exemple le cas de la ville d’Anvers qui a récemment transformé
26
son conseil consultatif des immigrés en conseil consultatif des organisations œuvrant à
l’intégration de ces groupes.
Mais c’est probablement vers les Pays-Bas qu’il faut se tourner pour trouver les pratiques
de consultation les plus originales. Ainsi les villes d’Amsterdam et d’Utrecht ont adopté à
la fin des années 1990 des stratégies de consultation centrées sur les groupes ethniques et
qui s’accompagnent d’un soutien administratif et financier d’un niveau très élevé9. Dans la
pratique, cela signifie que les communautés surinamiennes, turques, marocaines et
antillaises ont toutes à leur disposition des chambres consultatives spécifiques. Celles-ci
sont soutenues et coordonnées par un référent (liaison officer ) pour chaque groupe,
lequel est un fonctionnaire municipal qui a également pour mission d’assurer une
communication efficace entre l’exécutif municipal et les conseillers communautaires qui
forment les chambres consultatives. Une autre dimension intéressante du processus
consultatif des villes d’Amsterdam et d’Utrecht réside dans le fait que certaines chambres
consultatives, notamment le Conseil consultatif des Marocains de la ville d’Amsterdam,
sont organisées sous forme d’associations totalement indépendantes sur le plan juridique,
mais dont le budget est entièrement alloué par la ville.
L’Angleterre connaît également des formes multiples de consultation des minorités
ethniques. La ville de Bristol a par exemple mis en place en 1997 un Forum pour l’égalité
raciale (Race Forum) aux côtés d’autres fora pour les handicapés, les lesbiennes et les
homosexuels. La particularité de ce Race Forum est qu’il est un réseau ouvert composé
d’une centaine de personnes, parmi lesquelles dix-huit sont élus en tant que conseillers
selon une formule assurant une représentation de chaque groupe ethnique. Jusqu’à la
réforme des gouvernements locaux introduite par le gouvernement de Tony Blair en 2000,
ces conseillers étaient habilités à participer aux débats dans les commissions municipales
régulières et notamment à Bristol au sein du sous-comité pour les questions d’égalité
raciale. Cependant, malgré les aspects innovants de la structure mise en place et malgré
l’ancienneté de l’immigration des groupes ethniques dans cette ville, la pratique
consultative du Forum de l’égalité raciale n’a pas produit de résultats marquants et a fait
face aux mêmes difficultés organisationnelles que l’on peut relever dans la plupart des
expériences similaires en Europe.
Ce bref tour d’horizon des expériences locales européennes indique clairement que la
consultation des populations étrangère et d’origine étrangère sous forme de comités est un
exercice difficile. À l’exception de la méthode néerlandaise, la plupart des autres cas
présentés sont confrontés à des difficultés majeures qui vont souvent jusqu’à la remise en
cause de leur propre existence. Le cas néerlandais montre à tout le moins que les
conditions de succès d’un comité consultatif sont autant liées à la capacité propre de ces
acteurs qu’au soutien institutionnel, politique et financier qui leur est accordé.
9
A titre de comparaison, la ville d’Amsterdam investit près de £ 269 555 (soit 122 318 Euros) par an, qui
comprennent £ 187 217 (soit 84 955 Euros) pour les salaires du personnel.
27
Chapitre V
Recommandations pour le développement de la
politique parisienne d’intégration
Les quatre impératifs d’une politique
parisienne d’intégration
Connaître
Se concerter
Agir
Évaluer
Les préconisations que nous soumettons s’articulent autour de quatre impératifs qui
correspondent grosso modo à quatre phases successives d’une action politique municipale
en faveur de l’intégration et des étrangers non-communautaires. Ces quatre phases se
déclinent comme suit : la nécessaire volonté de connaître et d’informer, l’exigence
politique de se concerter, l’engagement pour agir et la nécessité d’évaluer. Elles sont
articulées ci-dessous en neuf recommandations principales.
Ces préconisations sont à la fois issues de la présente enquête sur les processus
d’intégration en cours à Paris et des trois rapports thématique présentés par les autres
équipes de recherche qui ont contribué au diagnostic intégration10. Si cette opération a le
désavantage de dupliquer les recommandations contenues dans les autres rapports, elle
offre le grand avantage de donner une cohérence à l’ensemble du diagnostic intégration et
de mettre en lumière les convergences qui existent au sein de ces différents documents en
termes de recommandations. La présentation proposée se veut délibérément très
pragmatique et pourra le cas échéant servir de point d’appui au développement d’un
programme d’action municipal en la matière.
1. Améliorer la connaissance des réalités de l’intégration à Paris
L’un des constats principaux qui fut aussi l’un des obstacles auquel s’est confronté cette
enquête est l’absence d’instruments de connaissance concernant les processus
d’intégration. La ville de Paris n’a pas à ce jour développé un outil de connaissance de
ces réalités. Il est évident qu’une telle connaissance doit d’abord être produite sur le plan
de la statistique. À cet égard, les analyses quantitatives développées dans l’ensemble du
diagnostic intégration pourraient utilement être prise comme point de départ en vue de
développer un rapport statistique annuel sur les processus d’intégration touchant les
résidents étrangers à Paris. Cette exigence est d’autant plus importante que l’INSEE
envisage de mettre un terme à la méthode classique de collecte des données sur la
population par la voie du recensement. En complément de ce rapport statistique, les
auteurs du présent rapport suggèrent la mise en place d’un moniteur de l’intégration, qui
serait en quelque sorte un tableau de bord quantitatif affiné au sujet des attentes de la
10
Il s’agit des études présentées par Acadie sur les rapports des services de la ville avec les étrangers non
communautaires, par Act sur les relations entre les associations et la ville de Paris et par l’AEFTI au sujet des
formations linguistiques. Dans la suite des recommandations, nous désignons chacun de ces rapports par les noms
de ces organismes qui les ont produits (i.e. rapport Acadie, rapport Act, rapport AEFTI)
28
population étrangère ainsi que des attitudes de la population française et étrangère. Enfin,
il est important de poursuivre le travail d’identification des associations œuvrant dans le
champ de l’intégration qui a été entamé à la faveur du présent diagnostic (Voir le rapport
ACT).
2. Définir une vision d’ensemble de la politique d’intégration
En vue de répondre en partie aux tensions mises en évidence dans ce rapport, les auteurs
recommandent de procéder à une définition plus explicite des différents domaines de la
politique d’intégration de la ville de Paris. Il s’agit moins de suggérer de nouvelles actions
à mener que de contribuer à définir de manière plus étroite le champ d’intervention de la
politique parisienne d’intégration et à proposer un nouveau format, mieux articulé, des
différentes sphères de l’intervention. Comme nous l’avons signalé tout au long de ce
rapport, il s’agit simplement d’éviter la dispersion que peut entraîner un usage non
circonscrit de la notion, par définition polysémique, de l’intégration. Il est donc
recommandé de distinguer au moins quatre piliers au sein de cette politique:
⇒ la politique d’accueil (information et orientation, notamment vis-à-vis des
nouveaux arrivants et particulièrement des demandeurs d’asile),
⇒ la politique d’insertion (lutte contre les discriminations, accès aux droits, mesures
de rattrapage socio-économique, formation, apprentissage de la langue),
⇒ la politique de consultation et de participation (le CCPNC et l’encouragement à la
participation dans les structures consultatives municipales non spécifiques de type
conseils de quartier, conseils des jeunes, etc.),
⇒ la politique des relations interculturelles
La politique de consultation et de participation ainsi que la politique des relations
interculturelles font respectivement l’objet de préconisations aux points 6 et 8. La
politique d’accueil et d’insertion fait par contre l’objet de recommandations très précises
dans les rapports Acadie et AEFTI.
Propositions issues du rapport Acadie en matière de politique d’accueil
⇒ Améliorer l’accueil physique des étrangers à l’hôtel de ville et en mairie
d’arrondissement notamment par l’organisation de services de pré-accueil en
charge de l’information et de l’orientation et par l’amélioration de la signalétique.
⇒ Améliorer la formation du personnel municipal et le familiariser au droit des
étrangers, à l’existence d’outils informatiques d’orientation (e.g. CD ROM,
Internet), aux pratiques culturelles spécifiques des publics étrangers.
⇒ Faciliter l’accès du personnel municipal aux services de traduction et
d’interprétariat (Cf. le conventionnement d’Inter Services Migrants) et poursuivre
les efforts entrepris au niveau central et au niveau des arrondissements pour
diffuser des brochures d’information multilingues.
⇒ Conventionner le travail de permanence en mairie réalisé par les associations en
termes d’information et d’orientation
⇒ Adapter les temps de service notamment en mairie d’arrondissement
Propositions issues du rapport Acadie en matière de politique d’insertion
⇒ Organiser un pôle de compétence sur le droit des étrangers en interne au sein des
services municipaux ou en externe.
⇒ Pérenniser les services généralistes d’accès au droit (Agents d’accès au droit, Point
d’accès au droit, Maisons de la justice et du droit) tout en les incitant à mieux
29
prendre en compte le droit des étrangers.
⇒ Conventionner le travail de permanence en mairie réalisé par les associations en
termes de médiation et d’accompagnement aux démarches administratives.
⇒ Améliorer l’accès des étrangers aux services de la médiatrice de la ville de Paris.
Propositions issues du rapport AEFTI en matière de politique d’insertion
⇒ Améliorer les dispositifs de formation linguistiques et développer une offre
concertée dans le cadre d’une politique d’intégration lisible.
⇒ Organiser une contractualisation de l’offre dans le cadre de dispositifs élaborés en
commun, cohérents et intégrés.
⇒ Favoriser la mutualisation, la coopération et la coordination entre intervenants
⇒ Améliorer l’information en direction des usagers potentiels
⇒ Augmenter le financement de l’investissement en matériel pédagogique
⇒ Améliorer la formation des bénévoles
⇒ Mettre en place des postes de coordinateurs
⇒ Améliorer l’accès et l’aménagement des locaux.
3. Clarifier la question des publics cibles
La spécification des différentes dimensions de la politique parisienne permettrait de
mieux servir les besoins des différentes catégories d’usagers. Ainsi si les volets relations
interculturelles, consultation et participation doivent, comme c’est le cas aujourd’hui
continuer à toucher l’ensemble des étrangers non communautaires, les volets accueil et
insertion doivent toucher en priorité ceux dans la population étrangère qui manifestent
un retard ou des difficultés particulières sur le plan socio-économique. A ce niveau, ainsi
qu’il ressort de notre analyse socio-démographique, les populations issues du schéma
classique de l’immigration post-coloniale continuent à mériter un traitement particulier. Ce
qui ne se justifie pas pour les non communautaires issus de pays riches, notamment ceux
de l’OCDE.
4. Renforcer la coordination intra-municipale
La faiblesse des moyens humains affectés à la Délégation municipale à l’intégration et
aux ressortissants non communautaires limite sa capacité de peser sur une série de
dossiers touchant de manière très directe les processus d’intégration parce qu’ils relèvent
d’autres délégations et administrations. Cette carence en personnel se double d’une
difficulté d’accès à l’information. La Délégation à l’intégration ne peut disposer en l’état
d’une vision aussi précise que nécessaire au sujet des politiques développées par les
différentes administrations de la ville de Paris en matière de résidents étrangers.
En vue d’offrir des pistes permettant de contrecarrer les effets néfastes de cette limitation,
les auteurs proposent la mise en place d’une structure de coordination intra-municipale
renforcée. Celle-ci prendrait la forme d’une commission inter-municipale de l’intégration
au sein de laquelle chaque direction déléguerait un correspondant administratif. Le
correspondant à l’intégration serait chargé de veiller à la prise en compte de la dimension
‘intégration’ dans la politique générale de sa propre direction. Il aurait également pour
mission de contribuer à la rédaction du rapport annuel ‘intégration’ coordonné par la
Délégation à l’intégration. Concrètement, son rapport ferait état des initiatives en lien
avec l’intégration des étrangers prises au sein de sa propre direction.
30
5. Déconcentrer partiellement la politique municipale d’intégration
À l’heure actuelle, la Délégation intégration, particulièrement les membres du cabinet,
consacre une charge horaire importante à la gestion et au suivi de cas individuels en
matière d’accès aux droits. Il importe à court et moyen terme de désengorger ce canal en
déchargeant le cabinet de la tâche de suivi des dossiers individuels afin de redonner à la
mission de politique générale de l’intégration et des ressortissants non communautaires
toute la place qu’elle mérite. Pour ce faire, il est proposé d’étendre les missions du
Bureau de médiation de la ville de Paris en lui confiant une mission de suivi en matière
de la citoyenneté et de l’égalité des chances. Le Bureau de médiation aurait comme
nouvelle mission, non seulement l’accompagnement des dossiers individuels (notamment
dans le cas des plaintes pour discrimination), mais surtout un rôle de médiation entre les
citoyens et les différents services de la ville.
6. Approfondir les procédures de consultation
La ville de Paris a pris un engagement fort en créant le Conseil de la citoyenneté et des
Parisiens non communautaires. Elle s’est dotée d’une instance susceptible de favoriser
l’expression et la participation à la vie publique d’une partie de sa population privée du
droit de vote. Ce n’est pas tant l’originalité de ce Conseil qu’il faudra retenir mais le rôle
d’exemplarité qu’il est appelé à jouer au niveau national et européen. Son importance et
son rayonnement sont certes déterminés par l’importance et le rayonnement de la capitale,
mais ils peuvent à termes se révéler à leur tour déterminant sur la manière dont les
questions de démocratie locale seront désormais envisagées en France.
Il importe donc de donner au Conseil toutes les chances de succès dans sa mission de
consultation et de conseil auprès du maire et du Conseil de Paris. Cela signifie
concrètement de maintenir un soutien politique et institutionnel fort. Pour réussir dans sa
mission, le Conseil devra veiller à éviter les écueils qui ont marqué les expériences des
conseils consultatifs ailleurs en France et en Europe. Les auteurs soulignent la nécessité
de veiller au respect de cinq principes de bonne pratique :
1. Maintenir un équilibre entre la volonté d’autonomie interne et la nécessaire
articulation avec la dynamique de travail propre à la mairie de Paris.
2. S’assurer un renouvellement des membres en conformité avec les réalités
sociologiques de la population non communautaire à Paris.
3. S’engager à mettre en œuvre les moyens permettant de mener une action de
consultation performante et efficace, et éviter de doubler les délibérations déjà
menées dans le cadre du Conseil de Paris.
4. Rechercher l’équilibre entre les missions et les besoins potentiellement très
nombreux et les moyens par définition limités.
5. Favoriser les synergies avec l’ensemble des institutions locales et des acteurs de
l’intégration : élus, Conseils de quartiers, Conseils des jeunes, associations, etc.
L’approfondissement des procédures de consultation doit également consister à renforcer
la participation et la représentation des étrangers dans les diverses assemblées
consultatives de la ville de Paris (jeunesse, quartier, etc.). Il ressort en effet des interviews
menées que ces groupes ne sont pas suffisamment représentés au niveau des conseils de
quartiers. Et il sera particulièrement important de prendre en considération les points de
vue des femmes et des jeunes qui représentent des catégories vulnérables à l’intérieur de
groupes vulnérables.
31
7. Appuyer le développement du secteur associatif œuvrant dans le
champ de l’intégration.
La politique d’intégration ne peut se concevoir sans l’implication des associations. Le
rapport ACT sur les « relations entre associations et la ville de Paris autour de l’immigration
et de l’intégration des étrangers non communautaires » offre quelques recommandations
pour valoriser cet apport des associations à la politique municipale d’intégration.
Propositions issues du rapport ACT en matière de soutien aux associations
⇒ Approfondir la concertation entre la ville de Paris et les associations œuvrant dans
le champ de l’intégration et améliorer l’information des associations au sujet des
initiatives municipales.
⇒ Assurer une plus grande sécurité aux associations en termes de subventionnement,
notamment par la mise en place de conventions pluriannuelles
⇒ Mettre en place des dispositifs d’appui du type ‘Maison des associations’
⇒ Capitaliser et mieux valoriser les projets associatifs d’intégration innovants par la
mise à disposition de moyens de diffusion adaptés (journées d’étude, séminaires,
publications, etc.)
⇒ Mettre en place des lieux de concertation sur des thématiques qui posent
problème (i.e. logement d’urgence, accueil de jour, etc.).
8. Valoriser l’identité plurielle et cosmopolite de Paris
La politique d’intégration passe également par un travail de valorisation de l’identité
plurielle et cosmopolite de Paris au sein des délégations municipales généralistes, au
premier rang desquelles la culture et les relations internationales. Il importe de contribuer
à valoriser l’apport des étrangers à l’identité parisienne et promouvoir les expressions
culturelles qui contribuent à faire émerger cette réalité plurielle et cosmopolite.
9. Développer la dimension européenne de la politique
d’intégration
La jeunesse de la politique d’intégration de la ville de Paris se traduit par une insertion
encore très faible dans le cadre des dynamiques européennes. Les auteurs du rapport
soulignent la nécessité stratégique pour la délégation à l’intégration d’approfondir son
engagement sur le plan européen, notamment à travers les réseaux des villes. Comme le
suggère la mise en œuvre du projet EQUAL, il conviendra de faire un meilleur usage des
ressources mises à la disposition des villes par l’Union européenne dans le cadre des
politiques d’intégration et de renouveau urbain. L’Europe est non seulement le lieu par
excellence pour apprendre à travers l’échange des bonnes pratiques, mais elle est aussi le
lieu à partir duquel de nouvelles initiatives locales en matière d’intégration pourraient être
financées à l’avenir.
32
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35
Annexe 1 - Appendice méthodologique
Selon les termes du cahier des charges, l’apport de l’équipe Génériques au diagnostic
Intégration devait se centrer autour d’un travail de définition du concept d’intégration et
du processus que cette intégration implique ainsi que du contenu et des moyens de sa
mise en œuvre. Cette étude devait s’appuyer sur le travail réalisé par les autres équipes
(formation, rapport des étrangers aux services de la ville et diagnostic sur les associations)
et devait consister avant tout à mettre en perspective des données qualitative et
quantitative fournies par l’APUR et les autres équipes dans l’optique de contribuer à
l’élaboration d’un rapport global sur la situation actuelle des étrangers à Paris.
Il s’agissait donc de :
⇒ documenter l’objet du point de vue quantitatif et qualitatif
⇒ réaliser des entretiens avec des responsables politiques et administratifs concernés par
le thème
⇒ explorer la thématique de l’intégration à travers le vécu de quelques personnes
choisies pour l’exemplarité de leur parcours.
a. Les entretiens qualitatifs
Les entretiens qualitatifs ont été entamés dès après les clarifications intervenues au cours
de la réunion du 19 juin entre les différents opérateurs du diagnostic. L’équipe de
Génériques a pris contact avec l’ensemble des services de la ville (élus, conseillers de
cabinet, fonctionnaires) et les acteurs associatifs de l’intégration (voir liste en annexe). Si
certains nous ont immédiatement accueilli, ce ne fut pas toujours le cas. Dans un premier
temps, nous avons du faire face à un taux relativement élevé de non-réponses et de
réponses non concluantes (nos demandes d’entretiens étaient fréquemment redirigées
vers la Délégation à l’intégration). Pour répondre à cette difficulté et expliquer l’objectif
de notre enquête, une réunion a été convoquée grâce à la Délégation à l’intégration avec
l’ensemble des cabinets des adjoints et des responsables de délégation. Cette rencontre a
permis une première prise de contact avec différents cabinets, tout en leur exposant les
orientations de la recherche. Elle a également permis d’augmenter le nombre de
personnes interrogées. Tous les entretiens ont été réalisés par l’équipe de Génériques (en
règle générale par deux personnes). Ils ont été menés dès la mi-juin et se sont poursuivis
tout au long des mois de juillet, août et septembre 2002 en fonction des disponibilités des
répondants.
Elus de la ville de Paris
Fonctionnaires de la ville de Paris
Conseillers de cabinet des élus de la ville de
Paris
FASILD
GELD
CCPNC
Experts extérieurs et observateurs privilégiés
Total
Nombre d’entretiens
réalisés
3
5
5
2
1
6
5
27
b. La recherche documentaire bibliographique et les données quantitatives
fournies par l’APUR
36
Nous avons entrepris en parallèle aux entretiens un travail de recherche documentaire
relatif à cette problématique dans le fonds documentaire de Génériques, de l’ADRI, au
centre de documentation de l’APUR, ainsi qu’à la Bibliothèque Nationale. Nous avons
étudié attentivement l’ensemble des documents et notes qui nous ont été transmis par M.
M. Allal, coordinateur du diagnostic, MM. J.M. Audry, M. Esponda et D. Valdan de
l’Agence parisienne d’urbanisme (APUR). Nous avons recueilli un ensemble de données
statistiques et démographiques relatives à la présence des étrangers à Paris et pris
connaissance d’un ensemble de rapports, d’études ou de travaux de recherches
universitaires produits autour de cette question. Nous avons également constitué et pris
connaissance d’un volumineux dossier de presse de plus de 200 articles parus ces deux
dernières années et relatifs à la situation des étrangers à Paris.
c. Les difficultés dans la mise en œuvre de la recherche
Les difficultés liées à la mise en place et à la coordination des trois équipes thématiques
partie prenante à ce diagnostic ont compliqué la nécessaire articulation des différentes
conclusions d’étape. Nous devions initialement intervenir en même temps, si ce n’est à la
suite des équipes chargées des diagnostics autour des thèmes de la formation, des
rapports aux services de la ville et des associations. Nous avons été contraints d’intervenir
en même temps qu’eux alors qu’il aurait été souhaitable pour une mise en perspective
globale que l’étude sur les processus d’intégration intervienne a posteriori.
Les délais relativement longs pris pour mettre à notre disposition les données statistiques
demandées et surtout le fait d’avoir attendu le 31 juillet dernier pour nous orienter vers
l’INSEE ont également retardé le processus. La période de l’été a également pesé à la fois
sur les délais de confection et de livraison d’un «fichier individus et logement» pour le
département de Paris commandé à l’INSEE et sur une partie de nos rendez-vous pour des
entretiens, qui n’ont pas pu se dérouler pour des problèmes d’agenda des personnes
sollicitées. Il faut aussi souligner le fait que malgré notre insistance, certains de nos
interlocuteurs ont parfois estimé qu’ils n’étaient pas directement concernés par la
problématique de l’intégration des étrangers dans la ville de Paris et n’ont en conséquence
pas souhaité nous recevoir.
37
Annexe 2
Les graphiques comparatifs présentés ci-dessous confirment le diagnostic du rapport de
l’APUR : il existe bien des différences significatives entre nationaux et non-nationaux à
Paris. Il faut néanmoins ne pas oublier les limites des outils statistiques existants,
particulièrement les données du recensement de l’INSEE. Ainsi, la stabilité des effectifs de
la population étrangère peut à tort faire croire que Paris n’est pas confrontée à la
problématique spécifique des nouvelles migrations (voir annexe 2).
Ces schémas présentent les données issues du recensement général de la population,
INSEE 1999. Ils doivent être lus à chaque fois en fonction du taux d’étrangers dans la
population parisienne totale. Pour rappel, ce taux est de 14,4%.
Nationaux et non-nationaux selon le diplôme
Français
Etranger
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
< de 15
ans
Aucun
diplôme
Certif.
Brevet des
études
collèges
primaires
ou équ.
CAP
BEP
Bac.
général
Bac.
Dip. 1er
Dipl.
techno. ou
cycle,
univ. 2epro., ou BTS, DUT, 3e cycle,
équ.
ou équ. dipl. ingé.
38
Français
Etranger
Nationaux et non-nationaux
selon le type d'activité
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Sans objet
Intérimaire
Emploi
aidé
Apprenti
Stagiaire
rémunéré
(SIFE...)
Fonctionnaire
CDD
Indépendant
CDI
Aide familial
Emplo
-yeur
Nationaux et non-nationaux selon
leur résidence en 1990
Français
100,00
Etranger
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Par
convention:
Dans le
même
logement
Autre
logement
même
commune
Autre
Autre région
département de métropole
de la région
Dans un
DOM ou
TOM
Dans un
pays
étranger de
l'UE
Dans un
pays
étranger,
hors UE
39
Annexe 3 - Liste des personnes rencontrées
1. Mme Jocelyne Adriant, Responsable de la mission intégration
2. M. Raphaël Aulas, Chef de cabinet de M. Alain Lhostis, adjoint au maire chargé de la
santé et des relations avec l’AP/HP
3. Mme Hamida Bensadia, Directrice de cabinet de Mme Khédidja Bourcart
4. Mme Françoise Bernard, Directrice pédagogique, association La Clairière
5. Mme Khédidja Bourcart, Adjointe au maire chargée de l’intégration et des populations
non communautaires
6. M. Ricardo Coronado, Collaborateur de cabinet de Mme Khédidja Bourcart
7. M. Bruno Dion, Chef de cabinet de Mme Clémentine Autain, adjointe au maire chargée
de la jeunesse
8. M. Daniel Duchemin, Délégué régional, FASILD Ile de France
9. Mme Danièle Gioli, Directrice de cabinet de Mme Martine Durlac adjointe au maire
chargée de la politique de la ville
10.M. François Grémy, Conseiller technique de M. David Assouline, adjoint au maire
chargé de la vie étudiante
11.M. Jorge Huerta, membre du bureau du Conseil de la citoyenneté des Parisiens non
communautaires
12.M. Kamel Jendoubi, Directeur, AEFTI
13.Mme Brigitte Joseph-Jeanneney, Directrice de l’action sociale, de l’enfance et de la
santé
14.Mme Françoise Khelif, Chargée de mission politique de la ville
15.Mme Nicole Legrand-Vermorel, Chargée de mission auprès de M. Eric Ferrand, adjoint
au maire chargé de la vie scolaire et de l’aménagement des rythmes scolaires
16.M. Etienne Marty, Coordinateur, GELD
17.M. Jean-Yves Mano, Sénateur, adjoint au maire chargé du logement
18.M. Ruben Marinc, Maison du Mexique
19.M. Zine-eddine M’jaty, Coordinateur du Conseil de la citoyenneté des Parisiens non
communautaires
20.M. Azzedine M’rad, Directeur, FASILD Ile-de-France
21.Mme Carole Prat, Responsable de la mission des relations internationales à la Direction
des affaires culturelles
22.M. Philippe Roatta, Délégué à la politique de la ville et à l’intégration
23.M. Aurélien Rousseau, Directeur de cabinet de M. Pierre Mansat, adjoint au maire
chargé des relations avec les collectivités territoriales d’Ile-de-France
24.Mme Marie-Claire Saint-Jean, sous-directrice de l’action sportive à la Direction de la
jeunesse et des sports
25.Pierre Schapira, adjoint au maire chargé des relations internationales
26.M. Mathieu Souquière, Directeur de cabinet de Mme Clémentine Autain, adjointe au
maire chargée de la jeunesse
27.M. Roger Yoba, membre du bureau du Conseil de la citoyenneté des Parisiens non
communautaires
L’équipe Génériques a également assisté à une réunion du bureau du conseil de la
citoyenneté et à la réunion plénière du Conseil de la citoyenneté du 12 octobre 2002.
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