Working paper - Ville Management

Working paper
LA MESURE DE LA PERFORMANCE DANS
LES MAIRIES : DIMENSIONS ET
INDICATEURS
Workshop VM – Décembre 2005
« La performance publique locale :
composants et mesures »
Ville - Management
http://www.ville-management.org
Ali DEBBI / La mesure de la performance dans les mairies : dimensions et indicateurs.
LA MESURE DE LA PERFORMANCE DANS
LES MAIRIES : DIMENSIONS ET
INDICATEURS
Ali DEBBI
Doctorant en sciences de gestion
Campus Universitaire
Avenue du Doyen Poplawski
BP 575 - 64012 Pau Cedex
France
[email protected]
Résumé : cette étude examine l’adoption des
Abstract: This study examines the adoption of
indicateurs de performance par les dirigeants
the indicators of performance by the local leaders
locaux pour mesurer et piloter la performance
to measure and control the local performance,
locale, et met en évidence le besoin des
and highlights the need for the leaders at this
dirigeants à cet outil. La mise en place de
tool. The installation of the indicator depends on
l’indicateur
en
the concerns as regards measurement of the
matière de mesure de la performance. Nous
performance. We test starting from the analysis
essayons à partir de l’analyse des indicateurs
of the indicators adopted to highlight specific
adoptés de mettre en évidence des perspectives
prospects for performance which reflect the
de performance spécifiques qui reflètent
les
concerns specific to the town halls. This study
préoccupations propres aux mairies. Cette étude
does not validate a model but is used for a
ne valide pas un modèle mais sert à un
groping of the ground (context of the town halls)
tâtonnement du terrain (le contexte des mairies)
to draw more information to the measure of the
pour tirer plus d’information sur la mesure de la
local performance.
dépend
des
préoccupations
performance locale.
Mots
clés :
Performance
organisationnelle,
Key
words:
Organizational
Indicateurs, dimensions de la performance,
Indicators,
système de mesure de la performance, tableau
system of measurement of the performance,
de bord prospectif.
balanced scorecard.
Working paper WM – décembre 2005
dimensions
of
the
performance,
performance,
2
Introduction
Le contrôle de gestion a connu ces dernières années des mutations remarquables qui résultent
de la remise en cause de la pertinence des outils classiques. Plusieurs auteurs ont remis en
cause les outils du CDG et ont essayé de montrer que ces derniers ne sont ni efficients ni
efficaces. La mise en relief d’une distinction entre les indicateurs : des mesures financières et
des mesures non financières était le centre des travaux réalisés sur le sujet, notamment par R.
KAPLAN et ses collaborateurs : H.JOHNSON (1987) et R.NORTON (1992). Ils ont critiqué la
concentration sur les mesures financières et recommandent le recours à des mesures non
financières pour développer les capitaux tangibles et des capitaux non tangibles. Kaplan et
Norton considèrent ces derniers comme des indicateurs prospectifs qui reflètent les
perspectives de la création de valeur, et ils ont intégré l’ensemble des indicateurs dans un outil
de mesure et de pilotage de la performance : le tableau de bord prospectif, avec quatre axes :
financier, client, processus interne et apprentissage organisationnel.
Une question pertinente qui se pose est la validité de ces quatre perspectives de performance,
notamment que la théorie enregistre un autre modèle de mesure de la performance (Morin et al)
avec quatre perspectives différentes aux premiers perspectives : efficience économique, valeur
des ressources humaines, pérennité de l’organisation et légitimité de l’organisation. Les deux
modèles mettent l’indicateur de performance au centre de l’analyse qui présente un outil de
mesure, de pilotage et d’anticipation de la performance organisationnelle.
Plusieurs auteurs étaient intéressés dans les dernières années à étudier l’adoption du BSC par
les différentes organisations dans les différents continents, alors qu’on enregistre peu de travaux
sur l’adoption des organisations publiques et précisément les mairies de cet outil.
Nous posons les questions suivantes :
Existe-il un besoin chez les mairies à tel outil ? S’il existe, est ce que le système de mesure
prend une configuration (les composantes où les perspectives) similaire au BSC, où au modèle
de MORIN et al, où il prend une configuration spécifique ? Peut-on parler d’un vrai système de
mesure de la performance intégré dans les processus managérials de la mairie ?
3
1. Le cadre théorique :
Nous présentons dans cette paragraphe quelques éléments théorique sur la mesure de la
performance et nous mettons en évidence l’importance de s’interroger sur l’adoption des
indicateurs de performance par les mairies.
1.1 L’indicateur de la performance :
L’indicateur
présente l’outil le plus utilisé par les contrôleurs de gestion et qui permet de
synthétiser les informations comptables et non comptables dans touts les fonctions de
l’entreprise et de contrôler les flux financiers et les flux physiques.
Les indicateurs de performance sont utilisés ainsi pour fournir des informations « spécifiques »
sur les performances, car l’objectif principal de la mise en place de tel outil est bien
l’accroissement de la performance de l’entreprise à court et à long terme (H.BERGERON,
2002). J.P.GANDHAUE (2001) estime que l’indicateur de performance est un outil pertinent pour
mesurer la performance et donne une typologie des indicateurs : indicateurs de résultats,
indicateurs de processus et indicateur d’environnement. En contrôle de gestion on peut trouver
plusieurs typologies des indicateurs : indicateurs financiers et non financiers, indicateurs de
gestion ; de résultats et d’outcomes, indicateurs opérationnels et indicateurs stratégiques, etc.
Le type de l’indicateur utilisé dépend du besoin des managers et de l’information demandé. Les
entreprises qui veulent gérer leur performance procèdent
à établir les indicateurs de
performance à travers la conception (une opération faite sur des données disponibles) qui se
base sur les composantes de la performance en utilisant des critères partagés (selon MORIN et
al : les critères sont des conditions ou signes qui servent de base au jugement).
P.LORINO (2001) défint l’indicateur de performance comme suit : «une information devant aider
un acteur, individuel ou plus généralement collectif, à conduire le cours d’une action vers
l’atteinte d’un objectif ou devant lui permettre d’en évaluer le résultat. »
Les auteurs qui plaident pour l’implantation des indicateurs de performance, justifient leurs
invitations par la perte de pertinence des anciens modes du contrôle. Les arguments étaient
formulés autour de deux idées :
1) La première indique que les mesures financières ne reflètent pas la performance globale de
l’entreprise (KAPLAAN et NORTON 2001) et que des mesures non financières sont nécessaires
pour évaluer et piloter la performance de l’entreprise. En l’occurrence P.GIBERT soutien cette
idée (2001) : « même pour les organisations qui sont finalisé sur une fonction d’objectifs
financiers, par exemple la rentabilité des capitaux engagés (ROCE), il est dangereux de s’en
4
tenir au seul suivi des indicateurs de nature financière (la marge brute d’une ligne de produit, la
rotation des créances clients …) disséquant la situation au regard de cette fonction d’objectif.
Ce genre d’indicateurs appréhende en effets des résultats, c'est-à-dire par essence les
conséquences de stratégies, de décisions, d’ajustements d’un passé plus ou moins proche
(indicateurs « lag »). Or, pour aider à la gestion, au pilotage de l’organisation comme de ses
subdivisions, on a besoin de suivre des chiffres appréhendant des phénomènes qui déterminent
la performance à venir. Il faut donc rééquilibrer les indicateurs financiers par des indicateurs
amont « lead » indiquant où en est l’organisation en ce qui concerne les sources (inducteurs ou
drivers) de la performance future ».
2) Les anciens systèmes de mesure de performance ne font pas les liens entre contrôle et
stratégie. Dés lors, les indicateurs de performance présentent un alternatif pour relier les
processus d’évaluation de la performance et les processus d’élaboration de la stratégie de
l’entreprise. Plus ce que ça, ce système de mesure s’inscrit dans la nouvelle tendance du
contrôle de gestion en rappelant la deuxième définition de CDG par R.N.ANTHONY
(1888) : « Le CDG est le processus par lequel les dirigeants influencent les autres membres
d’une organisation pour mettre en œuvre les stratégies de celle-ci ». On suppose ici que chaque
indicateur est lié à un processus créateur de la valeur qu’on peut l’appeler aussi : des facteurs
clés de succès, des variables d’actions ou les leviers d’action.
Nous considérons que l’indicateur de performance devient un outil indispensable pour la gestion
de la performance, et que les dirigeants ont toujours besoin à cet outil pour élaborer et déployer
la stratégie : « les indicateurs du BSC sont disposés à la direction pour mettre en œuvre la
stratégie »1 .
Selon P.F.DRUCKER (1995), les dirigeants ont besoin d’un corpus d’information qui leur
permettre d’émettre des jugements informés. Ce corpus d’informations doit comporter quatre
familles d’outils de diagnostic : l’information de première nécessité (les ratios et le cash-flow),
l’information sur la productivité, l’information sur les compétences et l’information sur l’allocation
des ressources. Ces informations permettent aux dirigeants d’émettre des jugements sur la
performance. L’auteur indique que le besoin ne s’arrête pas à ces catégories d’indicateurs, mais
il ajoute que la stratégie doit s’appuyer sur des renseignements relatifs aux marchés, aux clients
et aux non-clients, aux technologies en vigueur aussi bien dans le secteur d’activité considéré
que dans les autres industries, à la situation financière internationale et l’évolution de l’économie
mondiale. Par ailleurs, il insiste sur le besoin aux informations liées aux clients : « le seul centre
de profit est le client ».
1
Kaplan ET Norton, Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System, 1996.
5
Cette idée, d’associer des informations sur l’entreprise à des informations sur son
environnement, est soutenue par R.G.ECCLES (1991) qui recommande les interventions des
ressources extérieures dans la structure du système de mesure de la performance.
Les dirigeants ont besoin aux indicateurs de performance pour émettre des jugements sur la
performance (DRUKCER, 1995), pour assurer la santé financière
(maximiser le profit) et
garantir la pérennité de l’entreprise.
Par ailleurs, dans les mairies où la question du profit ne se pose pas à l’égard d’un autre
concept qui est « l’intérêt général », nous s’interrogeons sur la présence du besoin des
dirigeants locaux aux indicateurs de performance :
Question 01 : existe-il le besoin aux indicateurs de performance chez les dirigeants des
mairies ?
1.2 Les modèles de mesure de la performance
Pour bien appréhender ces modèles, on doit connaître la définition de la performance et la
définition du concept « performance organisationnelle ».
1.2.1
La performance organisationnelle :
Si nous intéressons à mesurer la performance, nous devons en premier lieu donner une
définition à la performance ciblée, car en sciences de gestion nous parlons souvent
« des performances » et pas de « la performance »2 . Nous considérons que la définition qui a
fait l’unanimité est : « la performance est la réalisation des objectifs organisationnels »
(BOURGUINION 1995) ou « la réalisation des objectifs stratégiques » (LORINO 2001).
Cette définition n’englobe pas les dimensions complexes de la performance et porte le sens
strict du concept, alors que dans les organisations la question de la performance ne se pose pas
seulement sur les résultats de l’action, mais elle se pose aussi sur touts les facteurs qui
contribuent à la réalisation de ces résultats et à la création de la richesse. La performance est
donc l’atteinte des objectifs et tout ce qui contribue à atteindre ces objectifs. Ces facteurs ont été
étudiés dans plusieurs approches pour expliquer les voies et les moyens d’amélioration de la
performance : l’approche économique, l’approche sociale, l’approche systémique et l’approche
politique.
Morin et al (1994) ont basé sur ces approches pour indiquer qu’il n’y a pas une seule
performance mais « des composantes de la performance », et ils insistent sur une vision globale
de la performance : « la performance globale » et « la performance organisationnelle ».
2
GIBERT.P, CHARPENTIER.M, (2004) « Comment évaluer la performance RH », Paris.
6
Cette vision est présente dans l’approche du BSC où les auteurs (1992) parlent des quatre
perspectives de la performance organisationnelle : finance, clients, processus internes et
innovation et apprentissage.
1.2.2
Les modèles de mesure de la performance :
Selon E.MORIN et K.AUDEBRAND (2003) qui ont fait référence au travail de BOULIANNE
(2000), il y a cinq modèles de mesure de la performance organisationnelle qui étaient publiés
dans les années 90 :
La pyramide de la performance de LYNCH et CROSS (1991) : qui inclus les indicateurs
stratégiques, les indicateurs intermédiaires et les indicateurs opérationnels. La matrice des
déterminants et des résultats de FITZGERALD et al (1991) : il comporte quatre indicateurs :
flexibilité, qualité, économie de ressources et innovation. Deux autres indicateurs qui sont les
résultats des premiers et les chapotent : compétitivité et performance financière. Le modèle
d’ATKINSON, WATERHOUSE et WELLS (1997) : qui préconise deux types d’objectifs :
primaires et secondaires repose sur l’approche de stakeholders. Le tableau de bord prospectif
de KAPLAN et NORTON et Le modèle de MORIN, SAVOIE et BEAUDIN.
Selon les auteurs, les trois premiers modèles sont des modèles conceptuels qui se basent sur
une démarche purement théorique et qui n’ont pas recourus au terrain pour se construire. Ceci
peut expliquer la non-opérationnalisation de ces modèles dans les entreprises sachant qu’ils
n’étaient pas le résultat des études empiriques. Les deux derniers résultent des études
empiriques, ce qui fait que les auteurs ont confronté leurs travaux à la réalité et ont déduit les
principales composantes de la mesure de la performance. Cette démarche permet aux modèles
d’être accepté par les praticiens et de mettre en place de système de mesure de la performance
basée sur les travaux des auteurs sur les mesures de performance.
Dans notre recherche qui porte sur l’indicateur de performance et la possibilité de mesurer la
performance publique, nous s’intéressons aux deux derniers modèles qui ont été
opérationnalisé par plusieurs mairies, notamment aux Etats-Unis et au Canada.
•
Le modèle de E.MORIN, A.SAVOIE et G.BEAUDIN :
Selon les auteurs, les indicateurs sont les produits des opérations faites sur des données
disponibles. Cette opération est réalisée par les acteurs de l’organisation qui donnent des
jugements sur la performance organisationnelle.
Le jugement qui donne le caractère subjectif à cette opération, prend une place centrale dans la
définition des auteurs de la performance organisationnelle (MORIN,SAVOIE,2001): « L’efficacité
organisationnelle est un jugement que porte un individu ou un groupe sur l’organisation, et plus
7
précisément sur les activités, les produits, les résultats ou les effets qu’il attend d’elle ». Ils
modélisent cette opération comme suit :
Dimensions
Principale composante
de la performance
Critères
Indicateurs
Conditions ou signes qui
servent de base au jugement
Opérations faites sur des
données disponibles
Schéma 01 : mesurer la performance de l’entreprise – Morin et al, 1994.
Les indicateurs conçus doivent être comparer avec les critères de jugement, les performances
passées et les normes du secteur d’activité afin de les valider. La validation renvoie à un
arbitrage et à la confrontation des jugements qui se fait au regard des objectifs principaux de
l’organisation. Finalement, on a des indicateurs qui mesure chacune une composante de
performance et l’ensemble mesure la performance globale de l’organisation.
L’évaluation de la performance organisationnelle passe par la mesure de la performance des
dimensions centrales : la pérennité de l’organisation, l’efficience économique, la valeur du
personnel et la légitimité organisationnelle. Le tableau suivant présente les dimensions et les
critères de performances :
Valeurs des ressources humaines
Efficience économique
Mobilité du personnel
Economie des ressources
Moral du personnel
productivité
Rendement du personnel
Développement du personnel
Légitimité de l’organisation auprès des
Pérennité de l’organisation
groupes externes
Satisfaction des bailleurs de fonds
Qualité du produit
Satisfaction de la clientèle
Rentabilité financière
Satisfaction des organismes régulateurs
compétitivité
Satisfaction de la communauté
Schéma 02 : dimensions et critères de performance – Morin et al, 1994
L’analyse de ce modèle nous montre que les auteurs donne l’importance aux critères plutôt
qu’aux indicateurs. Ils ont essayé de représenter toutes les variables explicatives de la
performance dans les modèles théoriques précédents sous une typologie de dimensions.
Par ailleurs, il convient de révéler trois choses :
1. Le modèle confronte des lacunes lors de la conception des indicateurs dans quelques
dimensions et dans quelques critères de performance notamment les critères liés à la
conception politique. Le dépassement de tel problème se fait par le recours à l’appréciation des
dirigeants comme la préconise les auteurs pour mesurer le rendement des employés.
8
2. Les auteurs insistent sur les préférences axiologiques sur lesquelles repose le choix des
indicateurs ce qui fait que les indicateurs de la composante de performance favorisée dominent.
Or, la connaissance des indicateurs de performance permet de connaître quelle dimension
dominante.
3. Les indicateurs dans ce modèle servent à la mesure de la performance organisationnelle et
ne sont pas liés entre eux par des liens causals. Selon les auteurs, l’évaluation de la
performance en utilisant les indicateurs « reste un exercice clé afin d’assurer le succès des
organisations, quels que soient leurs secteurs d’activité » (Morin et al, 2001). Nous ne trouvons
pas les concepts de la stratégie dans leur modèle ce qui fait la différence principale avec le
modèle de Kaplan et Norton.
o
Le tableau de bord prospectif (BSC) du Kaplan et Norton:
Au contraire du modèle précédent, les auteurs partent au début de leurs travaux de l’analyse
des mesures utilisés dans les firmes (le terrain) pour évaluer la performance et d’étudier la
pertinence des indicateurs mises en place. Ils ont conclu que les pratiques classiques ne
remplissent pas les missions du contrôle de gestion et que la focalisation sur les indicateurs de
performances financiers ne permet pas de gérer la performance globale de l’entreprise. L’objet
de recherche principal était donc la mesure de performance et ils l’ont choisi pour résoudre le
problème de « la pertinence » des systèmes de mesure de la performance courants qui était
évoqué par les managers et les chercheurs. Durant une année de recherche avec 12
compagnies
sur les principaux indicateurs de performance, ils ont proposé « the balanced
scorecard » qui se compose d’un ensemble d’indicateurs, et qui donne aux managers une large
et compréhensive vision sur leurs activités. (Kaplan, Norton, 1992).
Le modèle comporte quatre axes qui présentent la typologie des indicateurs et qui sont liées
entre eux : les indicateurs financiers, les indicateurs liés à la satisfaction des clients, les
indicateurs liés aux processus internes et les indicateurs liés à l’innovation et à l’apprentissage
organisationnel. La combinaison de ces perspectives qualifiées par les auteurs comme « drivers
of future financial performance » permet de gérer la performance et de relier les indicateurs
opérationnels aux indicateurs stratégiques : « le BSC permet de voir et de suivre les activités à
travers quatre principales perspectives ».
De ce qui est précède, on peut conclure que les indicateurs ne servent pas seulement à
mesurer la performance mais ils reflètent la vision stratégique et prospective du modèle. Ceci
explique la multiplicité des intitulés donnés par les chercheurs à ces indicateurs :
9
•
Les indicateurs de performance qui servent à mesurer la performance organisationnelle
(GIBERT 2001, H. BERGERON 2002, M.CHARPENTIER et P.GIBERT 2004)
•
Les indicateurs stratégiques : qui servent au pilotage stratégique en déployant la stratégie
dans des processus créateurs de valeur. Les auteurs du BSC ressemblent les indicateurs de
BSC aux indicateurs de l’avion qui assure le bon vol et l’arrivé sûr. Cependant, le modèle
n’exclue pas les indicateurs opérationnels comme était indiqué supra (GIBERT 2001,
Y.CHABIN, G.NARO et D.TRAVAILLE 2003).
•
Les indicateurs prospectifs : la vision prospective est largement expliquée par les auteurs
dans leur bouquin : le tableau de bord prospectif (2001).
Enfin, les auteurs insistent sur l’idée que « c’est la stratégie et la vision qui est au centre du
modèle et n’est pas le contrôle ».
Le modèle se compose donc d’un ensemble d’indicateurs qui se regroupent dans quatre axes :
stratégiques, perspectives, composantes de la performance et qui font que le tableau de bord
est équilibré et qui représente l’ensemble des mesures de performance de l’organisation.
Selon les auteurs, le TDP donne des réponses aux questions suivantes :
•
Que faut-il apporter aux actionnaires ?
•
Quels sont les processus essentiels à la satisfaction des actionnaires et des clients ?
•
Comment piloter le changement et l’amélioration en favorisant l’apprentissage ?
•
Que faut-il apporter aux clients ?
Axe financier
Axe client
Croissance du chiffre d’affaires
Part de marché
Réduction des coûts
Nombre de clients nouveaux
Amélioration de la rentabilité
Taux de rentabilité par segment
Vision et
Stratégie
Axe processus interne
Axe apprentissage organisationnel
Qualité des produits
Délais de production
Nombre de brevets déposés
Nombre de produits nouveaux
Qualité du service après vente
Productivité du travail
Motivation, Turn-over
Qualité de l’information (fiabilité et
pertinence)
Schéma 03 : le tableau de bord équilibré de KAPLAN et NORTON, 2001
10
Ces dimensions sont liées entre eux et dépendent de la vision et de la stratégie de l’entreprise :
Le perfectionnement des processus internes de production qui avantage une innovation accrue
et en conséquence la promotion de l’apprentissage organisationnel, vont parvenir à satisfaire les
clients et gagner plus de la part de marché. Ce qui entraîne l’augmentation du profit et donc la
satisfaction des actionnaires.
Il est évident que la chaîne se termine par la maximisation du profit ce qui donne l’impression
que la grande importance est donnée à l’axe financier. En fait, ceci a provoqué les principaux
critiques au modèle et procure des adaptations pour favoriser d’autres axes comme c’était le cas
avec le BSC suédois ; navigateur de Skandia ; qui tente de donner l’importance au capital
intellectuel comme générateur de la performance (les actifs intangibles).G.WEGMANN (1999)
qui fait la comparaison entre les deux TD conclu que le BSC américain reflète le cadre de pensé
anglo-saxon et privilège la valorisation de l’entreprise pour l’actionnaire et le client. Différemment
à ça, le navigateur de Skandia s’inscrit dans le cadre de pensé scandinave (voir l’Europe
occidentale) et privilège la valorisation du capital humain.
D’après ces modèles, on conclut que les auteurs ont essayé de montrer les composantes
principales de la performance « à mesurer », mais une question se pose dans ce cadre : Quelle
validité pour ces composantes ?
En effet, les auteurs proposent leurs modèles de mesure de la performance comme étant
universel et valable pour tous les organisations : secteur privé et secteur public. Nous
constatons que KAPLAN et NORTON insistent sur l’universalité du BSC où ils exposent la
réussite de la mise en place du BSC dans des différentes organisations, portant que la
démarche était inductive en partant d’un ensemble de 12 compagnies seulement( 1992). Nous
pensons que le modèle a connu une large acceptation par les professionnelles car il porte les
biais de réponses aux dirigeants en matière de mesure de la performance : visionner clairement
et au temps réel la performance organisationnelle en utilisant un système d’information (un
logiciel) et faciliter le pilotage et la communication interne sur la performance.
Derrière ce nouveau mode de management, nous constatons que cet outil répond à un souci
majeur chez les dirigeants : le maintien et l’amélioration de la performance de l’organisation.
D’autre part, le modèle de MORIN et al ne propose pas les biais d’opérationalisation tel que : le
déploiement de la stratégie, la détermination des chaînes causales de la performance, le
système d’information, ce qui explique la dominance du BSC dans les entreprises, et on
constate aussi la dominance du BSC dans les écrits des chercheurs sur la mesure de la
performance où il est devenu une approche à part et un nouveau mode de management : le
management de la performance.
11
D’après ces éléments, nous reprenons notre question : quelle validité pour les dimensions des
deux modèles ? Quelques idées qui portent des éléments de réponse doivent être détaillées :
1. Les auteurs des deux modèles indiquent que le système de mesure de la performance peut
avoir d’autres axes (composante) plus que les axes des modèles proposés ce qui donne la
flexibilité et le caractère universel aux modèles.
Mais ce qui est contestable est bien évident « la gravité »de l’axe (la composante) dans le
système de mesure : si nous trouvons un cinquième axe dans une organisation quelconque, est
ce qu’il va avoir une grande importance comme les autres axes ? Si oui, nous concluons donc
que le modèle proposé n’explique pas la réalité de cette organisation.
Nous pensons que ce cas est fortement possible dans le secteur public : le BSC repose sur la
finalité principale de l’entreprise qui est la maximisation du profit, ce qui fait la chaîne causale de
performance se termine par les indicateurs financiers : l’axe prépondérant dans le modèle. Alors
que cette finalité n’existe pas dans les organisations publiques, notamment les mairies où la
finalité principale est « l’intérêt général ». D’une vision intuitive nous pensons que l’axe clients
est prépondérant dans les systèmes de mesure de la performance dans les mairies admettant
que les indicateurs de cet axe confirment la satisfaction des usagers et donc l’accomplissement
de la finalité principale : l’intérêt général. D’autant plus, nous pensons que d’autres axes seront
avérés dans les systèmes de mesure de la performance.
2. La deuxième suggestion est que le système de mesure de la performance se constitue
essentiellement d’un construit : l’indicateur dont son établissement dépend des données
spécifiques à chaque organisation : « l’indicateur est le produit d’une opération faite sur des
données disponibles »3. Et comme les organisations ne sont pas identiques (il y a des auteurs
qui insistent sur le concept les organisations au lieu de l’organisation) les données ne sont pas
identiques et on peut pas arriver à des indicateurs identiques.
La divergence des indicateurs est le résultat d’autres facteurs :
o L’indicateur doit avoir une pertinence opérationnelle et il doit être associé à une action à
piloter ce qui fait que l’indicateur sera spécifique à chaque organisation admettant que les
processus des actions ne sont pas identiques : « c’est l’action donc qui fonde l’indicateur et pas
l’inverse »4.Ceci contrarie la démarche de BSC5 où les auteurs recommande le « formatage » de
la stratégie et d’adopter une autre structure autour du BSC, et établir des indicateurs et des
actions selon cette structure.
3
MORIN et al, l’efficacité de l’organisation, 1994.
P.LORINO, Le balanced scorecard revisite : dynamique stratégique et pilotage de performance, 2001.
5
KAPLAN et NORTON, Comment utiliser le tableau de bord prospectif, 2001
4
12
o Partant de la théorie de contingence, les produits de contrôle organisationnel sont
contingents, les indicateurs sont contingents et ils dépendent des actions associées et la
stratégie de l’organisation. P.LORINO (2001) a évoqué un concept dans ce cadre qui est « la
pertinence stratégique de l’indicateur » qui suppose l’association de l’indicateur à un objectif à
atteindre.
o Un troisième point qui explique la différence des indicateurs est le rôle de « l’acteur » dans
leurs constitutions. L’indicateur est indissociable des jugements des acteurs et de leurs critères
et il est attaché à l’action et à l’acteur. Nous avons montré dans un travail précédent (2004) que
l’indicateur conçu par l’acteur lui-même est plus pertinent et plus porteur d’information qu’un
indicateur conçu pour mesurer la même action et le même résultat mais sa formulation s'est fait
par le « supérieur » de l’acteur (le cas d’un inspecteur à la DASS avec le ministère qui demande
des informations sous forme des tableaux). Cette idée confirme la subjectivité de l’évaluation de
la performance qui n’est pas indépendante de l’évaluateur, et soutien l’idée évoquée par
LORINO (2001) sur le caractère cognitif de l’indicateur. La nature cognitive dépend des
jugements subjectifs des acteurs : « le jugement porté sur la pertinence de l’indicateur pour
mesurer le processus ou le résultat d’une action et un autre jugement concernant le choix d’une
action comme moyen pertinent d’atteindre un objectif». Nous pensons que cette définition
manque un troisième jugement qui porte sur la disponibilité des données qui constituent
l’indicateur et la possibilité de maintenir la vie de l’indicateur tant que l’action est maintenue
(jugement dépend surtout des moyens disponibles). La cognition n’est pas identique d’un acteur
à au autre et d’une organisation à une autre ce qui fait contester le caractère standard des
indicateurs de performance et des systèmes de mesure de la performance.
1.3 Perspective de performance ou axe stratégique :
Le modèle proposé par Morin et al se constitue essentiellement des composantes (dimensions)
de la performance dont l’entreprise doit mesurer. Ce modèle intégré se base sur des modèles
théoriques, et il a été testé empiriquement. Les auteurs ont retenu l’analyse de CAMERON et
WHETTEN (1983) pour expliquer la configuration dimensionnelle du modèle :
o
Premièrement, la définition du construit (l’efficacité organisationnelle) doit refléter la nature
complexe et paradoxale de l’efficacité. En d’autres termes, elle doit pouvoir accommoder une
grande variété de comportements, de préférences et de normes de performance. Par
conséquent, la mesure de l’efficacité devrait être multidimensionnelle.
o
Deuxièmement, les critères utilisés pour mesurer l’efficacité doivent être appropriés à
l’organisation évaluée. Ils n’ont pas à être conformes à la documentation (by the book), bien qu’il
soit peu probable qu’ils échappent aux dimensions de l’efficacité mises en évidence par les
chercheurs.
13
Les auteurs indiquent que leur modèle intégré comporte touts les variables du concept avec la
fiabilité et la validité confirmée par leurs tests empiriques auprès des experts en évaluation de la
performance organisationnelle. Il convient de signaler que les experts étaient des deux
secteurs : 13 experts du secteur privé et 05 du secteur public, ce qu’explique la présence des
variables spécifiques au secteur public dans le modèle. Nous considérons que ce point qui fait la
distinction entre ce modèle et le modèle du KAPLAN et NORTON qui était conçus dans le
contexte des compagnies industrielles américaines.
Au début, les deux modèles ont porté une hypothèse principale : on peut concevoir un modèle
intégré avec des dimensions, des perspectives ou composantes de la performance. Le BSC
était au début un modèle de quatre perspectives de performance dans une vision similaire à
celle de MORIN et al (modèle multidimensionnelle) avec des dimensions différentes. Après, les
auteurs du BSC ont transformé le modèle théorique à un outil de pilotage stratégique, et
transformer les perspectives de la performance à des axes stratégiques (KAPLAN et NORTON
1996).
Sur ce point, nous posons la question suivante : est-ce que les axes stratégiques d’une
organisation sont les même les perspectives de la performance ? Et comme les auteurs parlent
de tableau de bord « équilibré » peut-on dire que les axes stratégiques ont la même priorité ?
En référence aux critiques de Christophe Germain (2003) et LORINO (2001) nous pensons que
la réponse est négative. Ce dernier ne voit pas l’intérêt de croiser les perspectives aux axes
stratégiques de l’entreprise et les chaînes de valeur (les processus), et il critique la structuration
standard et universelle en quatre perspectives en tournant le dos à la contingence stratégique
du pilotage. Il estime que l’importance d’une stratégie prioritaire (l’investissement dans l’ebusiness) impose une structure standard de pilotage approprié au projet en gardant la démarche
stratégique classique.
De tout ce qui est précède, il paraît que le point important est la contingence stratégique et les
priorités de chaque organisation, ce qui nous amène à poser les questions suivantes : les
organisations publiques (les mairies précisément) qui ont mis en place les indicateurs de
performance, ont-ils adopté les même perspectives du BSC ou le modèle de MORIN pour leurs
systèmes de mesure de la performance ? Ou bien ils ont conçu leurs indicateurs se basant sur
les actions existantes :
Stratégie
objectif
action
indicateur
Question 02 : Est-ce que les perspectives sont similaires aux perspectives des deux modèles
ou le système de mesure de performance a pris une configuration spéciale aux mairies ?
14
1.4 Le système de mesure de la performance dans les mairies :
Les mairies comme toutes les organisations disposent des outils de contrôle et de pilotage de
leurs activités qui ont connu une évolution continue dans la conception comme dans
l’application. La littérature contient deux modèles qui tiennent sur la mesure de la performance
publique. Le triangle de la performance proposé par P.GIBERT (1980) où il a une vision plutôt
interne de la mesure de la performance publique (contrôle de gestion) et qui comporte trois
éléments : objectifs, moyens et résultats.
Objectifs
Mesure de la pertinence
Mesure de l’efficacité
La Performance
Moyens
mesure de l’efficience
Résultats
Schéma 04 : le triangle de la performance (GIBERT, 1980)
Selon ce modèle, trois variables déterminent la performance : l’efficacité qui traduit l’atteinte des
objectifs (rapport résultas/objectifs), l’efficience qui traduit l’atteinte des objectifs avec le moindre
coût (rapport résultats/moyens) et la pertinence qui traduit la bonne allocation des ressources.
La mesure de la performance passe par la mesure de l’efficacité, l’efficience et la pertinence. Ce
modèle est marqué son insuffisance notamment après l’implication des nouveaux modes de
management tel que le management par les activités ABM, soutenu notamment par P.LORINO
(1991). L’apport de ce mode est bien un concept qui a pris sa place dans l’évaluation de la
performance : l’activité. L’activité selon GIBERT (2001) est « l’agencement des ressources
s’inscrivant dans des processus de production en vue de l’élaboration des produits ou
réalisations ».
Objectifs
Moyens
Activités
Résultats
Les deux approches précédentes restent retourné vers l’interne, et explique la performance
publique par la bonne réalisation des objectifs avec le moindre coût : mieux faire avec le
moindre coût. Il s’agit de se centrer et de focaliser l’analyse sur les outputs (les produits, les
services) alors qu’on suppose que les organisations publiques comme les entreprises doivent
s’interroger sur l’appréciation des clients (les usagers) et leurs jugements qui déterminent en fait
la valeur et donc la détermination de la performance. On ne peut pas parler d’une performance
sans avoir un part de marché et une large clientèle. Cette idée a été intégrée dans les modèles
précédents en étudiant un nouveau concept qui est : l’impact ou les outcomes.
15
J.DUPUIS (1991) a intégré cette variable en mettant en évidence la complémentarité du contrôle
de gestion et l’évaluation des politiques publiques :
Objectifs
Attentes
Pertinence
Public
satisfaction
Efficacité
Moyens
Efficience
Contrôle de gestion
Résultats
Evaluation des politiques publiques
Schéma 05 : le contrôle dans les organisations publiques (DUPUIS, 1991)
En fait, l’intégration du concept « impact » a contribué à renouveler la vision sur la performance
publique : la satisfaction des usagers, où le jugement de ces derniers est devenu essentiel dans
la mesure de la performance publique.
Mais la question qui se pose : est-ce que les indicateurs de performance sont formels ? Et est
ce qu’ils sont intégrés dans les processus managérials de la mairie ?
•
Dans le secteur public tout ce qui est prescrit par la loi, le règlement, l’instruction et les notes
est documenté et formalisé. Par ailleurs, ce qui n’est pas prescrit même s’il est indispensable au
management de l’organisation n’est pas toujours formalisé. Les indicateurs de performance font
partie de ce qui n’est pas obligé par la loi (sauf pour l’administration de l’Etat à partir de janvier
2006 avec l’application de la LOLF). Les dirigeant locaux des mairies comme les autres
organisations publiques utilisent des indicateurs de performance informels qui servent à évaluer
l’action locale. Cet énoncé est évoqué par R.G ECCLES (1991) : « dans la plupart des
entreprises, le système comptable détermine implicitement l’architecture d’information. Les
autres indicateurs de performance y sont souvent informels, et ils sont rarement intégrés au
système financier global de l’entreprise ». La formalisation des indicateurs de performance se
fait essentiellement par la mise en place des tableaux de bord, alors que l’existence des TDB de
direction ne signifie pas toujours l’existence des indicateurs de performance. C’est pour ça que
nous avons posé la question (dans notre questionnaire) sur l’utilisation des indicateurs de
performance et pas sur les TDB de direction.
•
Le deuxième point est l’intégration de ces indicateurs dans le processus managérial de la
mairie. Les études qui ont été réalisés sur les les indicateurs de performance dans les mairies
16
aux Etats-Unis montrent que l’établissement des indicateurs ne se fait pas à l’isolement de
l’environnement mais au contraire, il associe les contributions des élus, des citoyens, des
fonctionnaires, des partenaires et des managers. Avec le support externe, les collectivités
locales complètent les mesures des outputs par les mesures d’outcomes
(X.WANG et
E.BERMAN, 2001). L’implication des acteurs externes dans la conception des indicateurs est
nécessaire en raison de la complexité de l’action locale et de l’importance des jugements des
usagers dans la mesure de la performance locale. Le système de mesure de performance dans
les collectivités locales ne s’arrête pas dans la limite de fournir les informations managériales
aux dirigeants pour définir et redéfinir les objectifs (informations sur inputs, outputs, efficience),
mais il passe à une autre mission qui consiste à informer les usagers sur la performance de
l’action locale.
J.MELKERS et
K.G.WILLOUGHBY (2005) concluent après une étude quantitative d’un
échantillon de 300 collectivités locales que les systèmes de mesure sont développés et
contribuent à : l’amélioration des voies de communication entre les services, favorise
l’apprentissage et valorise les décisions budgétaires à la base des informations collectées sur les
résultats, les coûts et les activités.
L’analyse des écrits sur les systèmes de mesure de performance montre que le système doit
avoir quatre paramètres principaux :
•
L’exploitation des informations sur l’évaluation de la performance dans la révision des
actions locales et la correction des anomalies enregistrées. L’intégration de ces indicateurs ne
sera pas seulement au niveau opérationnel mais il doit être étendu au niveau stratégique : la
révision des politiques publiques locales en vue de résultats de l’évaluation de la performance
locale. « Encore faut-il que ces données soient intégrées à la stratégie de l’entreprise qu’elles
permettent de tester ses hypothèses et qu’elles remettent en cause ses perspectives
actuelles »6. Le système de mesure est bien intégré dans le processus managérial de la mairie
s’il permet de reformuler la stratégie locale et donc les politiques publiques locales.
•
Le deuxième paramètre dépend du paramètre précédent, il s’agit de l’intégration des
indicateurs de performance dans l’affectation budgétaire. Ce paramètre est partiellement
réalisé : les indicateurs financiers établis sont intégrés car ils font partie du système comptable
des organisations qui présente le squelette principal d’information dans les organisations. Alors
que la question se pose sur l’utilisation des indicateurs non financiers dans l’affectation
budgétaire. KAPLAN et NORTON donnent la rémunération des employés à la performance
comme exemple de l’intégration des mesures non financières (l’innovation et la compétence)
dans l’affectation budgétaire.
6
P.F .DRUCKER, The information executives truly need , 1995.
17
•
La communication à l’interne des résultats de l’évaluation de la performance constitue un
paramètre principal dans le système de mesure. J.H.WATERHOUSE (1999) considère
la
communication des mesures de la performance au conseil d’administration le paramètre
principal du système de mesure, ainsi que la communication entre les services. D’autre part, la
communication descendante de la direction vers les employés en vue de déploiement de la
stratégie, d’impliquer et d’inciter les employés (KAPLAN et NORTON, 2001).
•
La communication des résultats peut être aussi à l’externe et principalement vers les clients
par plusieurs voies : une compagne de marketing qui sert à montrer aux clients la performance
et la compétence des groupes d’innovation accompagnée par une démonstration de la qualité
du produit innové. Nous considérons que la communication à l’externe est un paramètre
principal dans les systèmes de mesure de la performance des mairies pour les raisons
précédents et en raison que les mairies sont obligées par la loi de rendre leurs comptes aux
citoyens et de justifier les choix politiques réalisés. Ce paramètre est indissociable au concept
« gouvernance locale » où les élus doivent prouver qu’ils « gouverner la commune comme il
plait les citoyens.
Question 03 : le système de mesure de performance est-il intégré dans les processus
managérials de la mairie ?
2.
Les données et les variables étudiées :
Après avoir présenter la méthode utilisé pour collecter les données, nous exposons les variables
étudiés et les questions de recherches.
2.1 Les données :
Nous avons procédé à collecter les données auprès des mairies des communes en France qui
ont plus de 5000 habitants : 1280 mairies, par un questionnaire qui a été envoyé par courrier
électronique. Nous avons choisi cet échantillon (les mairies de plus de 5000 habitants)
supposant que les outils de contrôle sont développés et peuvent comporter des mesures de
performance. Le questionnaire a été adressé au maire et au directeur général des services
admettant que ce sont eux les concernés par les indicateurs de performance de la mairie (les
dirigeants qui ont besoin de tel indicateur). Nous n’avons pas adressé au contrôleur de gestion
pour les raisons suivantes :
•
Le poste du contrôleur de gestion n’existe pas dans toutes les mairies, et la fonction du CDG
ne connaît pas une évolution similaire à celle des entreprises.
18
•
Même si le contrôleur de gestion (s’il existe) qui s’occupe des indicateurs de performance,
c’est le maire et le DGS qu’ils utilisent pour mesurer la performance et pour reformuler les
actions de la mairie. D’autant plus, ces indicateurs peuvent être informels et qui sont discutés
dans les réunions du conseil municipal et les commissions municipales.
•
Nous considérons que le maire et le DGS qui peuvent avoir une vision générale sur la
performance de la mairie et sur leurs mesures, et sont eux qui peuvent nous répondre à la
question sur l’utilité possible des indicateurs de performance.
2.2 Les variables retenus et les questions de recherche :
Les indicateurs retenus dans le questionnaire sont des indicateurs de performance des deux
modèles théoriques étudiés précédemment, et qui sont adoptés par les villes qui ont procédé à
tel outil : les mairies aux Etats-Unis et au Québec, après une adaptation avec le contexte
français : les indicateurs financiers retenus par exemple sont propres aux mairies françaises.
Dans un premier temps, nous avons énuméré une batterie d’indicateurs de performance et nous
avons demandé au répondant de nous informer sur l’utilisation de ces indicateurs sur une
échelle à 05 points de type Lickert : utilisation de : pas du tout (01) à très souvent (05). Sur la
même liste d’indicateurs nous demandons quels sont les indicateurs qui pourraient être utile
pour mesurer la performance. Nous reprenons ici la question énoncée précédemment :
Question 01 : existe-il le besoin aux indicateurs de performance chez les dirigeants des
mairies ?
Dans cette question nous avons retenu le concept général : la performance organisationnelle de
la mairie. La performance peut être mesurée par des construits : les mesures de performance
ou les indicateurs de performance qui présentent dans notre étude les variables opérationnelles.
Nous avons retenu 29 indicateurs dont nous supposons qu’ils englobent les différentes
dimensions de la performance publique locale, après une sélection parmi une cinquantaine de
mesures en référence au nombre général des indicateurs du BSC proposé par KAPLAN et
NORTON (2001) : 25 indicateurs.
Notre recherche consiste à trouver des liens communs entre les différents indicateurs. Ceci
permet de trouver des facteurs qui ont chacun d’eux des liens à un ensemble d’indicateurs.
Nous pensons que les composantes de la performance (les dimensions de la performance, les
perspectives) mentionnées dans notre analyse des différents modèles peuvent être parmi ces
facteurs. D’autre part, Notre recherche peut révéler d’autres variables spécifiques aux mairies
(autres composantes).
19
Nous démarrons de l’idée que les mairies ont met en place un outil opérationnel comme le BSC
qui est recommandé par plusieurs cabinets de conseil. Par ailleurs nous exclusions pas la
possibilité de trouver une configuration spécifique aux mairies.
Question 02 : Est-ce que les perspectives sont similaires aux perspectives des deux modèles
ou le système de mesure de performance a pris une configuration spéciale aux mairies ?
IND
comp perf
IND
IND
compo perfo
IND
perf org mairie
IND
comp perf
IND
IND
comp perf
IND
comp perf
IND
Afin de tester la troisième hypothèse, nous s’interrogeant sur les paramètres du système de
mesure de performance qui doit remplir les missions suivantes : la communication des résultats
de l’évaluation de performance à l’interne et à l’externe et l’utilisation dans la reformulation des
politiques publiques et l’adaptation des moyens budgétaires à engager. Nous supposons que les
mairies privilégient des indicateurs sur d’autres dans ce système ce qui nous a obligé de
distinguer quatre catégories d’indicateurs: axe clients, axe financier, axe processus interne et
axe apprentissage organisationnel.
Question 03 : le système de mesure de performance est-il intégré dans les processus
managérials de la mairie ?
20
Indicateurs de
performance
Evaluation de la
performance
Reformulation
des politiques
publiques
Adaptation des
moyens budgétaires
à engager
Communication à
l’externe sur les
résultats
Communication à
l’interne de la mairie sur
les résultats
3. Les résultats de l’étude :
Nous avons reçu 32 réponses sur un ensemble de plus de 1200 mairies (il y a des mairies parmi
l’échantillon qui n’ont pas reçu le questionnaire car ils ne disposent pas d’adresse électronique
ou il était changé récemment), ce qui fait que le taux de réponse était très faible. En fait, le
moyen de l’adresse électronique prouve souvent un taux de réponse faible7, ainsi que nous
avons considéré que notre objet de recherche « l’indicateur de performance » est relativement
nouveau dans les mairies, ce qui amène les dirigeant locaux à ne pas répondre aux
questionnaires. (Il y a des maires qui ont répondu directement par une seule phrase : nous
n’utilisons pas cet outil). Ce nombre de réponse nous permet par contre de réaliser des tests
paramétriques et nous permet de généraliser les résultats seulement sur le sous-ensemble des
mairies qui utilisent les indicateurs de performance.
L’analyse des données collectés nous permet de répondre aux questions posées
précédemment.
3.1
Le besoin aux indicateurs de performance
Pour répondre à la question qui concerne le besoin des dirigeants locaux aux indicateurs de
performance, nous avons interrogé les maires et les directeurs généraux des services
indirectement en demandant la réponse à une question de deux tranches :
Quels sont les indicateurs, parmi la liste suivante (liste de 29 indicateurs) :
* que vous utilisez pour mesurer la performance globale de la mairie : la réponse est sur une
échelle de cinq points de 1 à 5, de pas du tout à très souvent,
* que vous pensez être utile à la mesure de la performance globale : la réponse est sur une
échelle de cinq points de 1 à 5, de pas du tout utile à parfaitement utile.
7
R.A.THIETART et coll., Méthodes de recherches en management, 1999.
21
Pour montrer qu’il y a besoin, nous avons calculé les moyennes des 29 variables dans les deux
tranches de question, et après nous avons calculé la moyenne des moyennes des deux
tranches de question et nous avons trouvé les résultats suivants :
Moyenne
Les indicateurs utilisés
Les indicateurs peuvent être utiles
3,1989655
3,7441379
Il paraît que la deuxième moyenne qui concerne l’appréciation de l’utilité des indicateurs de
performance est supérieure à la moyenne qui concerne l’utilisation des mêmes indicateurs. Cet
écart entre ce qui est utilisé et ce qui est considéré utile (ce qui pourrait être mis en place au
futur) confirme le besoin des dirigeants locaux aux mesures de la performance.
Les résultats montrent que la plupart des indicateurs sont considérés plus utiles (le minimum
était à la moyenne de 2.87). D’autre part, et après une analyse qualitative des moyennes des
deux ensembles, nous constatons que les indicateurs les plus utilisés (les cinq premiers) sont
de nature financière alors que nous trouvons l’indicateur lié à la satisfaction des usagers
(l’existence des sondages informant sur la satisfaction des usagers) le moins utilisé.
Par ailleurs, les dirigeants considèrent que « l'adéquation entre les services publics rendus et les
principaux besoins des usagers » l’indicateur le plus utile avec moyenne de 4.52. Ceci signifie
que les dirigeant locaux ont besoin à la mise en place des indicateurs liés à la satisfaction des
usagers. Nous concluons que le besoin aux indicateurs de performance est confirmé chez les
dirigeants locaux.
3.2
Les dimensions de la performance
En ce qui concerne la deuxième question, nous avons procédé une ACP sur les données
issues des réponses à la première tranche de la question (les indicateurs utilisés par la mairie).
Nous avons appliqué la méthode de Kaiser (retenir les facteurs dont les valeurs propres sont
supérieures à 1), en versus de la spécification a priori car il ne s’agit pas de tester un modèle
existant. Nous n’avons pas déterminé le nombre des facteurs puisqu’il s’agit d’une étude
exploratoire pour trouver si des facteurs spécifiques aux mairies apparaissent. Ces facteurs
présentent les dimensions de la performance mesurée par les indicateurs établis. Après, nous
avons réalisé une rotation Varimax pour faciliter l’interprétation des facteurs (minimiser le
nombre des
variables fortement corrélées avec un facteur donné). Nous avons trouvé les
résultats suivants :
22
Composante
Indicateurs de performance
la souplesse des procédures mise en oeuvre et le
degré de la décentralisation au sein des services
municipaux
le taux de responsabilisation des fonctionnaires ainsi
que l'adaptation individuelle aux nouveaux dispositifs
réglementaires
la capacité des fonctionnaires municipaux à émettre
de nouvelles idées, ainsi que leur implication dans
l'élaboration des politiques publiques locales
l'application rigoureuse des lois, de la réglementation
en vigueur
la fiabilité des informations techniques, financières,
juridiques, etc.
le niveau de dégradation du patrimoine urbain
le taux d'absentéisme et la ponctualité
le niveau de compétence des individus au sein de la
mairie (diplômes, formations et expériences)
le taux de participation aux manifestations organisés
par la mairie
le taux d'évolution des investissements et les
dépenses d'équipements
le taux d'évolution des frais financiers (l'évolution des
intérêts des dettes
le taux d'évolution de l'épargne brute
la qualité de la comptabilité mise en place concernant
la maîtrise des coûts et la gestion prévisionnelle
le pourcentage d'utilisation des équipements affectés
aux activités sportives, culturelles, etc.
la qualité des relations de travail
le niveau de coordination avec vos partenaires et les
autres organismes publics
l'attractivité de la ville (citoyens, entreprises, etc.…)
le délai de réponse aux différentes demandes des
usagers
la mobilité interne des employés
la réélection du maire
le nombre des réclamations sur les activités
municipales
le niveau de coordination entre les services, ainsi que
la qualité de communication interne
le niveau de dégradation des ressources naturelles,
ainsi que l'efficacité du système de gestion des
déchets
le rapport de la surface couverte par les espaces verts
au nombre d'habitants
l'existence de sondages (enquêtes) informant sur la
satisfaction des usagers
Le niveau d'efficience : les services aux usagers à
moindre coût
le niveau de pression fiscale
l'adéquation entre les services publics rendus et les
principaux besoins des usagers
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
,759
,704
,697
,601
,752
,746
,698
,662
,395
,840
,797
,787
,479
,842
,750
,602
,551
,896
,539
,827
,627
-,492
,879
,481
,867
,831
,543
,514
le taux d'évolution des dépenses de gestion
,802
23
Les facteurs extraits présentent les dimensions de la performance, et on peut citer les
dimensions principales : la performance du fonctionnement et des ressources humaines (les
deux premiers facteurs), la dimension financière, l’attractivité de la ville, la légitimité de la mairie
auprès des citoyens, la performance environnementale et la satisfaction des usagers.
Concernant la première dimension, les écrit sur la réforme de l’administration publique associent
généralement la modernisation du fonctionnement de l’administration à la modernisation de la
fonction publique, c'est-à-dire les dirigeants estiment que la performance passe par deux choses
indissociables : les méthodes et les moyens de gestions et les ressources humaines. Cette
vision est donc présente chez les dirigeants locaux, mais elle porte un aspect négatif : ne pas
donner l’importance aux ressources humaines comme facteur de performance « à part », et
maintenir la vision classique sur les ressources humaines : « le personnel ».
Le deuxième se constitue des indicateurs financiers qui servent à mesurer la performance
financière de la mairie. Les résultats montrent que ces indicateurs sont les plus utilisés par les
dirigeants locaux pour mesurer la performance organisationnelle ( moyennes supérieurs à 3.80).
Le troisième n’est pas homogène mais montre une corrélation entre l’attractivité de la ville qui
présente une mesure pertinente pour évaluer le travail de la mairie et ces partenaires locaux en
matière d’attraction, et l’utilisation des équipements qui confirmes cette attractivité.
Le quatrième facteur présente la légitimité de la mairie. Cette dimension est une composante
du modèle de Morin , et que ne le trouve pas dans le BSC. On revoie cette dimension à la réalité
politique de la mairie qui est marqué par la recherche d’une légitimité auprès des électeurs.
Le cinquième contient les indicateurs qui mesurent les actions locales de l’environnement. Ce
facteur est spécifique aux mairies pour la raison suivante : la protection de l’environnement est
une fonction principale de la mairie à l’égard des autres collectivités territoriales, ce qui mène
ces organisations à tenir des indicateurs pour évaluer les actions de la protection de
l’environnement. Et comme l’environnement est un facteur d’attraction des communes, la mairie
peut mesurer sa performance à travers ces indicateurs. En comparaison avec le secteur privé,
la mission de protection de l’environnement n’est pas une mission principale de l’entreprise, par
contre les indicateurs liés à cette préoccupation sont intégrée dans l’axe processus internes.8
La préoccupation de satisfaction des usagers est également présente par deux facteurs et elle
est mesuré par les indicateurs suivants : le délai de réponse aux différentes demandes des
usagers, et l'existence de sondages (enquêtes) informant sur la satisfaction des usagers.
8
KAPLAN et NORTON, 2001.
24
D’autre part, nous constatons une corrélation entre le niveau d’efficience, le niveau de pression
fiscale et l’adéquation des services rendus aux besoins des usagers, ce qui est conforme à la
recommandation de A.GUEGNANT(1999) pour retenir la balance entre les services rendus aux
usagers et les impôts acquittés en contre partie par les contribuables comme indicateur principal
de la performance publique locale.
Nous avons essayé dans notre recherche de mettre en évidence des dimensions spécifiques
aux mairies et qui ne sont pas évidents dans les modèles de Morin et al et Kaplan et Norton.
Nous concluons que le système de mesure de performance ne prend pas la même configuration
de l’un des deux modèles, mais il prend une configuration spécifique aux mairies.
Par ailleurs notre étude ne peut pas valider ces dimensions de la performance pour les mairies
mais ouvert des voies de recherche dans le sens de ces dimensions, en l’occurrence des
dimensions des modèles théoriques validés. Cet élément peut être l’objet de nos études futures.
3.3
L’intégration des indicateurs dans les processus managérials :
Pour la troisième question ( l’échelle de 01 à 05 , de pat du tout à très souvent), nous
présentons les résultats descriptifs comme suit :
* L’utilisation des indicateurs de performance pour adapter les moyens budgétaires à engager :
N
Moyenne
Ecart type
Variance
les indicateurs de nature financière
32
4,38
,660
,435
les indicateurs liés à la satisfaction des usagers
31
3,10
,831
,690
Les indicateurs liés aux modes de
fonctionnement de l'organisation (procédures..)
32
2,94
,948
,899
les indicateurs liés au capital humain et aux
32
2,63
,907
,823
d'apprentissage modes
Ce tableau montre que parmi les indicateurs établis dans les mairies, les dirigeants exploitent
fréquemment les indicateurs financiers et les indicateurs liés à la satisfaction des usagers dans
l’affectation budgétaire en versus des autres indicateurs.
* L’utilisation des indicateurs pour orienter les nouvelles politiques :
les indicateurs de nature financière
N
31
Moyenne
4,16
Ecart type
,688
Variance
,473
les indicateurs liés à la satisfaction des usagers
31
3,90
,790
,624
les indicateurs liés aux modes de
fonctionnement de l'organisation (procédures…)
31
2,90
,870
,757
31
2,81
,910
,828
les indicateurs liés au capital humain et aux
modes d'apprentissage
Nous constatons que les mairies intègrent les mêmes catégories des indicateurs (financier,
clients) pour reformuler la stratégie locale.
25
* La publication des résultats à l'extérieur de la mairie :
les indicateurs de nature financière
les indicateurs liés à la satisfaction des usagers
les indicateurs liés aux modes de
fonctionnement de l'organisation (procédures…)
les indicateurs liés au capital humain et aux
modes d'apprentissage
N
Moyenne
Ecart type
Variance
32
3,28
1,114
1,241
32
2,63
1,185
1,403
32
1,78
,870
,757
32
1,56
,759
,577
Comme la mairie est une organisation qui se gère dans un contexte politique, les dirigeants
locaux ne communiquent pas fréquemment à l’externe les résultats de l’évaluation de la
performance de la mairie. Les informations communiquées se limitent souvent dans les données
financières de la mairie, car c’est une obligation juridique.
* La communication à l'intérieur de la mairie sur les résultats de l'évaluation de la performance :
les indicateurs de nature financière
N
32
Moyenne
3,88
Ecart type Variance
1,008
1,016
les indicateurs liés à la satisfaction des usagers
32
3,06
1,076
1,157
les indicateurs liés aux modes de
fonctionnement de l'organisation (procédures…)
32
2,62
1,070
1,145
les indicateurs liés au capital humain et aux
modes d'apprentissage
32
2,41
1,188
1,410
Contrairement à la communication à l’externe, la communication interne se fait fréquemment sur
les indicateurs financiers et les indicateurs liés à la satisfaction des usagers.
De tout ce qui est précède, les indicateurs liés aux modes de fonctionnement de l’organisation et
les indicateurs liés au capital humain et aux modes d’apprentissage ne sont pas intégrés dans la
gestion de la mairie. Nous concluons que les mesures financières restent prépondérantes dans
le système de mesure de la performance des mairies.
Le système de mesure est partiellement intégré dans les processus managérials des mairies,
car les mairies qui utilisent les indicateurs de performance n’intègrent pas touts les catégories
des indicateurs dans l’affectation budgétaire, la reformulation des politiques publiques et la
communication sur les résultats de l’évaluation de la performance organisationnelle. Alors que
plusieurs mairies aux Etats-Unis ont mis en place des systèmes de mesure de performance et
ils l’ont intégré dans les processus managérials (X.WANG et E.BERMAN, 2001).
Par ailleurs, ces indicateurs restent utiles même s’ils ne sont pas intégrés dans la gestion des
mairies, et même s’ils ne sont pas formels admettant que le caractère cognitif de l’indicateur est
plus important que l’aspect technique. Nous allons étudier cette idée dans nos travaux
ultérieurs.
26
Conclusion
Ce travail qui initie une série d’étude sur la mesure de la performance des mairies, nous a
permet de tirer des informations préliminaires intéressantes sur le terrain tâtonné :
•
Il y a des mairies qui ont adopté les indicateurs de performance pour mesurer et piloter la
performance locale.
•
Le besoin aux indicateurs de performance est confirmé chez les maires et les directeurs
généraux des services, ce qui favorise une démarche constructiviste pour mettre en place des
systèmes de mesure de performance appropriés aux mairies.
•
Les résultats montrent que la structure standard des modèles théoriques (BSC et modèle du
Morin) est contestable, et que les dimensions de la performance organisationnelle des mairies
ne sont pas identiques aux dimensions de ces modèles théoriques.
•
La mise en place des indicateurs de performance est dans son début où ils ne sont pas
complètement intégrés dans la gestion de la performance publique locale.
Nous concluons que l’adoption du système de mesure de la performance reste modeste dans
les mairies et que des éléments de recherche liés à la mesure de la performance restent à
étudier notamment : la validité des dimensions de performance, la place de la cognition dans la
constitution des systèmes de mesure de performance et l’approfondissement de l’étude sur les
dimensions spécifiques aux mairies.
27
BIBLIOGRAPHIE :
AMINTAS.A, (1999)« La crise du CDG comme crise des savoirs gestionnaires » in « faire de la
recherche en CDG », FNEGE, Paris.
BERGERON.H, (2002)« La gestion stratégique et les mesures de la performance non financière
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BERMAN.E, WANG.X (2001)« Hypothèses about performance measurement in counties:
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BERMAN.E, WANG.X, (2000)« Performance measurement in US counties : capacity for
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