La stratégie des SDIS dans la prise en charge des secours
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La stratégie des SDIS dans la prise en charge des secours
Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs-Pompiers MEMOIRE DE FORMATION D’ADAPTATION A L’EMPLOI DE DIRECTEUR DEPARTEMENTAL ADJOINT FAE 8 Session 2010 La stratégie des SDIS dans la prise en charge des secours nautiques dont la surveillance des baignades : Enjeux juridiques, organisationnels et financiers Lieutenant-colonel Eric GROHIN Service Départemental d’Incendie et de Secours du Var. Directeur de mémoire : Colonel Eric PEUCH Directeur Départemental des Services d’Incendie et de Secours de la Charente Maritime. Page 1 / 58 Aux victimes de la tempête XYNTHIA et des inondations dans le VAR. Page 2 / 58 Ce mémoire a été élaboré dans le cadre de la formation d’adaptation à l’emploi de directeur départemental adjoint effectuée à l’Ecole Nationale Supérieure des officiers sapeurspompiers. Il m’appartient de remercier ici toutes les personnes qui m’ont apporté leur aide, leurs réflexions, leur soutien et notamment le Président du conseil d’administration du SDIS du VAR, Monsieur LANFRANCHI ainsi que le directeur départemental, le Colonel MARTIN, pour m’avoir permis de participer à cette formation. Je souhaiterais tout particulièrement remercier mon directeur de mémoire le colonel PEUCH pour avoir pris le temps de me conseiller et de m’accueillir au sein de son SDIS pendant une semaine dans le cadre de l’élaboration de ce mémoire sans oublier ses officiers : le Lieutenant Colonel COUZINIER et le Capitaine CARON notamment. Merci, à Monsieur BELHACHE, auteur de l’ouvrage « le droit des baignades » pour avoir bien voulu échanger et me conseiller sur des questions juridiques. Merci également à l’ensemble des officiers des départements ayant répondu à mon questionnaire dont les conclusions m’ont été d’une aide précieuse dans l’élaboration de ce mémoire. Ma gratitude ira également à Monsieur BERTORA, Directeur général des services de la Mairie de Saint-Raphaël et au Lieutenant Colonel DWORAK pour avoir accepté la relecture de ce document, sans oublier Madame SOPENA pour l’aide à la mise en forme. Enfin je finirai par tous mes camarades de la promotion DDA 8 dans laquelle régnait une ambiance extraordinaire de sympathie, d’entraide et de partage. « Entre le passé où sont nos souvenirs Et l’avenir où sont nos espérances Il y a le présent où sont nos devoirs » Henri Lacordaire (1802- 1861) Page 3 / 58 RESUME Les années 2010, 2011 et 2012 seront des années de choix stratégiques pour les Services Départementaux d’Incendie et de Secours côtiers notamment dans le domaine du secours maritime et de la surveillance des baignades. La Direction de la Sécurité Civile et le Secrétariat général à la mer auront défini avant la fin de l’année 2010, un cadre à leurs missions pour le secours en frange côtière. Il nous a fallu dans cette étude analyser les problèmes liés au secours en mer, notamment sur le plan juridique, pour comprendre la plus value pouvant être amenée par les SDIS mais aussi ses limites notamment dans le secours en haute mer. A cet effet, un concept de réseau de secours doit pouvoir se mettre en place sous la responsabilité des préfets maritimes et, par voie de conséquence, des CROSS. Ce processus de gouvernance doit être expliqué puis accepté par tous les acteurs afin de positionner les SDIS dans le prompt secours de la frange littorale. En matière de surveillance des baignades, le domaine est essentiellement occupé pour l’heure par trois acteurs qui interviennent dans le cadre du pouvoir de police des maires. Une analyse juridique démontrera la difficulté de positionnement dans ce droit essentiellement jurisprudentiel ainsi que les difficultés de pérennisation de ce système. Ce mémoire a également pour objet de mettre en exergue « les atouts » des SDIS pour cette mission et l’intérêt stratégique qu’elle peut représenter pour l’organisation en France de ce volet sensible de la prévention et de la sécurité. Dans ces deux domaines des outils seront proposés pour le pilotage des SDIS. Ils permettront d’analyser en fonction des moyens de chaque SDIS, l’intérêt à investir dans ces missions. Un certain nombre de propositions visant à restreindre les difficultés de fonctionnement sera étudié. Mots clés : SDIS/Secours en mer/Surveillance/ Baignade/Plages/Secours côtier/Poste de secours/Police spéciale des baignades /Activités nautiques/CROSS/ Gouvernance /Réseau. The years 2010, 2011, and 2012 will be strategic for the Departmental Fire Services and the Coast Guard, notably in the areas of maritime emergency search and rescue, and lifeguard services. The Civil Security and Defense Department and the Marine General Secretary will have defined by the end of 2010 a framework for their responsibilities for Coastal rescue services. In this study we have closely analyzed the problems associated with marine search and rescue. We have paid particular attention to legal considerations in order to gain an understanding not only of the added-value which could be brought by the SDIS but also the limitations especially in terms of deep water (or high seas) rescues. A rescue network should be set up under the responsibility of the marine delegates, therefore the CROSS. Page 4 / 58 This governing process should be explained to and accepted by all the stakeholders. should position the SDIS in a prompt and effective rescue service along the coastline. It At the moment, lifeguard duties are essentially distributed to a 3- part multidisciplinary team who intervene under the authority of the municipal police. Legal analysis demonstrates the difficulty of this positioning - essentially jurisprudential- as well as the difficulties in the sustainability of the system. The objective of this memorandum is also to highlight the assets of the SDIS for this project and the strategic interest that it could represent for the organization in France of this sensitive component of incident prevention and security. Tools will be proposed for the management of the SDIS within these two domains. These tools will permit analysis keeping in mind the means of each departmental service and demonstrate the interest in investing in these projects. Several propositions to limit the functional difficulties will be studied. Key words: SDIS/Maritime Search and Rescue/lifeguard/beaches/coastal rescue/rescue station/municipal police/aquatic sports/CROSS/Governance/Network Page 5 / 58 SOMMAIRE INTRODUCTION................................................................................................................ 1 1. LE CONTEXTE : L'ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU' OCCUPENT LES SDIS................................................................................................. 2 1.1 L'organisation de la surveillance des baignades……………………………………………………….… 2 1.2 L'organisation des secours en mer……………………………………………………………………….…… 7 1.3 les valeurs véhiculées par les sapeurs-pompiers et les raisons de l'implication des SDIS... 13 2. LES PROBLEMATIQUES DE L' ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE…………… 20 2.1 Une société de plus en plus intransigeante……………………………………………………………….. 20 2.2 Un cadre juridique complexe………………………………………………………………………..………….. 23 2.3 Les directives nationales : des conséquences sur le paysage des secours…………………….. 28 2.4 Des rapports de méfiance entre acteurs……………………………………………………………………. 31 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D'ACTIONS………….…………………… 35 3.1 La surveillance des baignades………………………………………….……………………………………... 35 3.2 Le secours en frange côtière…………………………………………………………………………………… 47 3.3 Le hauturier………………………………………………………..………………………………………………… 55 CONCLUSION……………………………………………………………………………………………………………….. 58 TABLE DES MATIERES ANNEXES Page 6 / 58 INTRODUCTION Selon l’étude menée en 2003 par l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT), plus de 25 millions de touristes français et étrangers se retrouvent chaque année sur les plages françaises. L’institut de veille sanitaire a dénombré en 2009 1.366 noyades accidentelles dont 57 % en mer. Suite aux discours du Président de la République le 16 juillet 2009 au Havre et notamment la création d’une fonction de garde côte, des orientations stratégiques sont à l’étude à l’initiative de l’Etat. Le positionnement des SDIS face aux missions de l’Etat en mer est d’actualité et plus particulièrement dans les missions de secours et sauvetages. Les SDIS devront se positionner pour 2011 sur la place qu’ils souhaitent occuper dans un système complexe impliquant de nombreux acteurs. L’approche globale du sujet nécessite que soit également étudiée la surveillance des baignades en milieu naturel. Le secours nautique peut être décomposé pour notre étude en trois domaines : La surveillance des plages et le secours dans les zones réglementées et surveillées. Le secours dans la frange côtière dont il nous faudra définir le périmètre. Le secours en haute mer appelé le « hauturier ». Dans un premier temps et dans chacun de ces domaines, nous décrirons la réglementation et constaterons l'usage en effectuant une photographie du contexte actuel. Le degré d’implication des SDIS est très hétérogène. Nous nous attacherons à analyser les initiatives prises par un SDIS qui a développé une politique ambitieuse en la matière. Il nous faudra en outre expliciter les raisons de l’intérêt que représentent les sapeurspompiers pour les élus, pour les préfets territoriaux et les préfets maritimes. Le paysage professionnel sera également étudié de façon à comprendre la position actuelle des SDIS à travers une enquête spécifique. Dans un second temps, nous analyserons la problématique du secours maritime dont la surveillance des plages. L’analyse des critères existants dans ces domaines nous permettra d’évaluer la pérennité du système actuel dans les contextes sociaux-politico-économiques de 2010. Enfin, l’étude du contexte ainsi que les problématiques liées aux missions nautiques nous permettront de connaître les axes d’améliorations et d’actions à mettre en place pour progresser dans ces domaines. Nous essaierons de donner les outils de réflexion nécessaires au positionnement stratégique de chaque SDIS en la matière. Page 1 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. Le secours en mer et la surveillance des baignades sont deux missions qu’on différenciera pour notre étude du fait de leurs caractéristiques juridiques et contextuelles différentes. La surveillance des baignades se distinguera comme étant la surveillance dans les zones sous la responsabilité des maires. Cette surveillance est temporellement et spatialement limitée d’une part jusqu’à 300 mètres en mer et d’autre part sur une largeur définie par le maire. Celle-ci n’est en vigueur qu’en période estivale, arrêtée sur une période et des horaires décidés par ce dernier. Le secours en mer sera pour notre étude le secours effectué hors du cadre de surveillance des baignades. Les deux missions étant regroupées dans le titre du mémoire sous l’appellation « secours nautique ». 1.1. L’ORGANISATION DE LA SURVEILLANCE DES BAIGNADES. Le commandant FEYZEAU, un militaire en poste à Royan (17), s’était intéressé dès 1920 à la sécurité des plages en voulant créer une « école du sauveteur de plage » et publia un ouvrage des 19281. L'organisation de la surveillance des baignades aménagées relève du maire de chaque commune2. Les acteurs de cette surveillance peuvent être des personnels, des organismes publics ou des associations agréées possédant une qualification diplômante3. La France métropolitaine totalisant plus de 5.000 kms de côte et les Dom Tom 1.500 km, la totalité de cette côte ne peut être surveillée. Les baignades s'effectuant sur le domaine public maritime sont libres et s'exercent en premier lieu aux risques et périls des usagers4. Le maire a néanmoins des obligations législatives, réglementaires et jurisprudentielles rendant ainsi le droit des baignades complexe. 1.1.1. Définition et assise juridique. La définition du sujet posé est la notion de baignade publique qui se situe sur le domaine public dont l’accès est par définition libre, gratuit et inaliénable5. 1 Commandant Fayzeau : sécurité des plages protection des baigneurs, librairie de France Paris 1928. Code général des collectivités territoriales CGCT L 2213-23 3 Code des sports D : 322-8 indiquant que les diplômes qui permettent la surveillance des baignades ouvertes gratuitement au public, aménagées et réglementairement autorisées sont les diplômes conférant le titre de maitre nageur sauveteur (BEESAN,MNS,BPJEPS) et le BNSSA reprenant les textes : Loi du 24 mai 1951 et décret du 20 octobre 1977 et du 15 avril 1991. 4 CGCT : L 2213-23 &3 « hors des zones et des périodes définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés ». 5 Edit de Moulin février 56 textes qui paraît toujours aux codes et lois Français avait annoncé ces principes repris par nos lois contemporaines (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 22/08/1789 et Art 30 loi86-2 du 3/01/1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral maritime (JO du 4/01/86) codifié L321-9 du code de l’environnement.) 2 Page 2 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. Née des années suivant la fin de la deuxième guerre mondiale et de la socialisation de notre pays, la notion de "baignade aménagée" fait l'objet d'une définition alors que celle de "plage" n'a pas de contenu juridique établi. La baignade aménagée est une baignade installée sur le domaine public (maritime ou fluvial). Elle est : - gratuite, - accessible au public, - aménagée, - réglementairement autorisée, c'est à dire faisant l'objet d'un arrêté. Ces baignades ont donc des limitations spatiales et temporelles. La limite des compétences en matière de police générale entre le préfet maritime et le maire se trouve à la laisse de basse mer (voir schéma p 8). Toutefois, en matière d'activités aquatiques et nautiques et en vertu d'un pouvoir de police spéciale6, le maire trouve compétence jusqu'à trois cents mètres de la ligne de limite des eaux (laisse de basse mer). Les activités nautiques dont il est question sont celles pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage 7 et des engins non immatriculés. Il doit ainsi délimiter une ou plusieurs zones surveillées présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades8 (cf. annexe 13). Il doit également déterminer des périodes de surveillances et y positionner des sauveteurs diplômés et un ou des postes de secours9. En outre, celui-ci devra mettre en place une signalisation côté mer appelée balisage10 et également côté terre11, sur la plage. A ce titre, un document appelé plan de balisage regroupera les zones créées par le maire dans le cadre de son pouvoir de police spéciale et celle de la compétence du pouvoir de police générale du préfet maritime (engins immatriculés). Ce document fera donc l'objet de deux arrêtés distincts du maire et du préfet maritime, chacun pour les prérogatives qui sont les siennes. Enfin le maire a un devoir d’information des usagers 12 et ce par disposition législative. 1.1.2. Les acteurs. Le personnel affecté à la surveillance des « baignades aménagées » au titre de la police spéciale des maires est obligatoirement titulaire de diplômes délivrés par l’Etat. Il provient toutefois de divers horizons13. 6 CGCT L2213-23 « Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s’exerce en mer jusqu’à la limite fixée à 300m à compter de la limite des eaux. » 7 Décret 84-810 du 30 aout 1984 art 1- 12e alinéa et arrête du 30 septembre 2004 art 224-1-03 la puissance de l’appareil propulsif doit être inferieure à 3kw et embarcation inferieure à 2,5m avec soit mue par énergie humaine et longueur inferieure à 4 m ou largeur inferieure à 0,45m soit embarcation gonflable. 8 CGCT L2213-23 « Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités nautiques ». Circulaire du Ministère de l’Intérieur du 19/06/86. Décret du 7 septembre 1983 art 2 (JO du 10/09/1983) fixant les règles à suivre pour le balisage des côtes françaises et arrêté du 27 mars 1991 fixant les marques situées dans la bande des 300m . 11 Décret 62-13 du 8 janvier 1962 (JO du 12/01/62) imposant les signaux vert, orange ou rouge à hisser sur les mâts. 12 CGCT L2213-23 (loi du 3/01/86) : « Le maire est tenu d’informer le public par une publicité appropriée en mairie et sur les 9 10 lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et activités nautiques sont réglementées ». 13 Source : enquête personnelle. Page 3 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. La répartition sur le territoire nationale était en 2010 de : 50 40 30 CRS 20 SP SNSM autres 10 0 2010 1.1.2.1. La Société Nationale de Sauvetage en Mer . Née d'une fusion de deux sociétés centenaires (société centrale de sauvetage des naufragés et hospitaliers sauveteurs bretons) en 1963, cette association14 est régie par la loi 1901 et reconnue d'utilité publique15. Elle est l'association spécialisée dans la surveillance des plages et l'assistance maritime. Celle-ci possède 31 centres de formation et compte 3.000 adhérents. Elle est composée de 800 formateurs et 2.200 nageurs sauveteurs. 1.350 sauveteurs surveillent chaque été les plages. Il est à noter la création d'un centre de formation par an et, au total, 450 sauveteurs y sont formés annuellement. La SNSM exerce trois actions principales : - le sauvetage au large effectué par les sauveteurs bénévoles embarqués, - la formation des nageurs sauveteurs qui assurent la sécurité des plages, - la prévention des risques liés à la pratique de la mer. Elle forme et place ses adhérents en assurant leur gestion hiérarchique mais les communes établissent directement les contrats avec les sauveteurs pour lesquels elles assurent la couverture sociale et l’assurance. Le personnel recruté par la SNSM pour la surveillance des baignades est essentiellement composé d’étudiants désirant un travail saisonnier, donc du personnel jeune. 1.1.2.2. Les fonctionnaires des Compagnies Républicaines de Sécurité. : En 2010, 467 fonctionnaires des compagnies républicaines de sécurité (CRS) ont été affectés à la surveillance des plages en Atlantique, Méditerranée et Manche. Ces policiers se positionnent sur leur double statut de «sauveteur policier». 14 15 Site SNSM : www.snsm.net Décret du 30 avril 1970 Page 4 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. Les plages de centre ville constituent aujourd'hui des espaces d'expansion urbaine et font souvent partie de la politique de la ville. Les autorités municipales parlent «de place publique et non plage publique»16. Ces plages de centre ville sont donc, d’après les élus, à sécuriser car on y retrouve toutes les formes de délinquance d'une ville. Le pouvoir de police générale du maire prend concrètement le pas sur son pouvoir de police spéciale. Privilégier la police active de la plage à la surveillance des baignades est un acte politique mais les CRS qui ont la double casquette apportent dans ces cas là une assurance aux élus. Ce corps, spécialiste de la sécurité publique, ne s'y est d'ailleurs pas trompé en proposant des formules mixtes en affectant des chefs de postes dans les postes de secours (complétés par des saisonniers communaux) et d’autres policiers en bicyclette arpentant les voies publiques situées derrière les postes . Les horaires journaliers et les périodes de présence (1er juillet - 31 août) de ces fonctionnaires sont très peu flexibles, ce qui pose des problèmes d’organisation réels à la commune concernée. Ce corps d’Etat est en outre pleinement touché par la RGPP (voir 2.3.1) 1.1.2.3. Les agents territoriaux. Les maires peuvent aussi faire appel à des agents de la fonction publique territoriale qu’ils détachent d'un autre service (souvent celui des sports ou de la police municipale) ou qu'ils recrutent de façon saisonnière pour ces missions. Ces saisonniers ont des contrats à durée déterminée rendant les horaires et périodes peu fluctuantes. En outre, les mairies font appel pour ces missions aux étudiants, car étant leur propre assureur celles-ci ne souhaitent pas assumer la couverture éventuelle de chômage de ces personnels à l'issue de l'activité saisonnière. De plus celles-ci se trouvent en concurrence avec les besoins du secteur économique local que représentent les campings ou les plages privées (concédées). 1.1.2.4. Les sapeurs pompiers. L’histoire des communes et notamment de la présence et de l’implication des corps communaux pour la période antérieure à 1999 pèse encore sur la cartographie nationale de surveillance. Il convient aussi de préciser qu’avant la départementalisation les textes avaient autorisé les maires à recruter des sauveteurs de la SNSM sous statut SPV, ce qui a ajouté de la confusion à un domaine déjà complexe. Même si les diplômes de surveillance sont identiques à ceux des autres sauveteurs, la profession a institué une formation obligatoire supplémentaire ayant vocation d’une part à donner à des saisonniers une culture sapeur-pompier et d’autre part à permettre de faire des stages en milieu spécifique17. Cela démontre une nécessité de s’organiser face à ces missions. 16 Roland BERTORA : directeur général des services de la ville de Saint Raphaël. Arrêté du 6 avril 1998 ,J.O. du 16 avril 1998 relatif aux SPV recrutés pour la surveillance des baignades et des activités nautiques imposant le PSE2. 17 Page 5 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. Sous le vocable sapeur-pompier seront distingués plusieurs types de personnel : - Les sapeurs-pompiers professionnels (ou sous statut volontaire durant leur temps de repos), - les sapeurs- pompiers volontaires à l’année dans un centre d’incendie et de secours, - les sapeurs-pompiers saisonniers recrutés pour une période de quatre mois maximum. La particularité est que le statut de sapeur-pompier volontaire permet le paiement de vacations aux intéressés et donc d’avoir des coûts de revient pour les communes beaucoup plus avantageux, à temps de présence égale. Ce mode de rémunération est en effet exonéré de charges patronales et salariales. Toutefois, l’absence de cotisations pour les jeunes ainsi que les attaques d’une Fédération de maîtres-nageurs sauveteurs18 a incité la Direction de la sécurité civile à créer un arrêté19 conférant aux SDIS la possibilité d’employer du personnel qualifié sous contrat de droit commun pour cette mission. Ce texte ne rend pas obligatoire cette formule de type « contrat à durée déterminée » (CDD) laissant ainsi penser que l’Etat n’a pas voulu ajouter des contraintes financières à un environnement déjà problématique. 1.1.3. L’organisation. Chaque commune choisit l’origine de ses sauveteurs selon des critères liés très souvent à son passé et au positionnement des SDIS notamment20. La mixité a pu voir le jour notamment entre la SNSM ou les agents territoriaux et les CRS. Dans ce cas, les chefs de postes sont CRS. Ce système existe notamment sur les plages de Gironde. On peut parler de mixité et non pas de mutualisation car le rapprochement n’est dû qu’à l’impossibilité des CRS à fournir le potentiel en personnel nécessaire pour couvrir la totalité des heures journalières, des périodes ou des postes. Cette coopération peut aussi exister entre la SNSM et les sapeurs-pompiers. C'est notamment le cas dans le département de Charente-Maritime. Les formations de base (BNSSA) se font par le biais de la SNSM, mais le statut d’emploi du personnel affecté est celui de sapeur-pompier saisonnier. Ce système tout à fait novateur associe donc du personnel recruté par les sapeurs pompiers à celui formé et fourni par la SNSM auquel il faut également ajouter un agent d’encadrement de la communauté d’agglomération de Royan. C’est un véritable mode spécifique de gouvernance sur laquelle nous reviendrons qui s'établit entre les trois partenaires. Symbole s’il en est : les tenues arborent les logos : SNSM, sapeurs-pompiers et éventuellement celui de la commune ou de la communauté d’agglomération. 18 Arrêt conseil d’Etat du 17 mai 1999,Fédération des MNS (n 197343) annulant uniquement l’article 7 de l’arrête du 6 avril 1998 visant un défaut d’arrêté conjoint avec le ministre du budget remplacé par l’arrête du 6 aout 1999 lui même abrogé par le conseil d’Etat le 27 juillet 2001. Les SPV sont donc indemnisés conformément au décret du 22 novembre 1996 (circulaire intérieur du 3 mai 2002) .La loi du 13 août 2004 a repris le problème (réponse du gouvernement au député Daniel POULOU) 19 Décret du 9 octobre 2009 2009-1208 relatif aux recrutements de SPV par contrat. 20 Le retrait des SDIS de Gironde et des Landes il ya une dizaine d’année explique aujourd’hui la forte concentration CRS et SNSM voire employés mairies CDD sur ces départements. Page 6 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. Une réunion préalable permet aux trois entités de répartir de façon collégiale les effectifs. Le SDIS reverse alors 9 euros par jour et par sauveteur à la SNSM pour avoir formé ses personnels mais il passe une convention avec les communes. Il est d’ailleurs à noter que ce coût est dû directement par les communes à la SNSM dans les autres départements. 1.1.4. Les conventions et les prestations. Il convient de noter en introduction que la surveillance des baignades ne rentrant ni dans les missions obligatoires des SDIS 21, ni d’ailleurs dans celles des CRS, le lien Commune/SDIS 22 (ou Etat) fait l’objet d’une convention. L’étude comparative financière entre les différents acteurs fait apparaître des différences de prestation d’une commune à l’autre, d’un organisme à l’autre. Les communes balnéaires sont très différentes budgétairement, de par leur taille et de par leur nombre d’employés. Les petites communes ont un besoin de service clé en main et l’évolution de la surveillance commence à en tenir compte. Ainsi, traditionnellement le prestataire fournit les sauveteurs formés, habillés et possédant leur matériel individuel et la commune fournit les embarcations, l’oxygène, le DSA, le matériel pharmaceutique. Toutefois, certaines communes demandent à ce que l’oxygène et les produits pharmaceutiques soient également fournis par les prestataires voire même depuis peu les embarcations de façon à bénéficier d’un service clé en main homogène. La SNSM et les SDIS commencent à prendre en compte ces éléments amenant ainsi à conventionner en vertu des besoins de chaque commune. On constate néanmoins des critères différents dans la méthodologie de calcul des divers acteurs et même d’un SDIS à l’autre. (cf. dossier pratique SDIS annexe 13). Trois acteurs principaux se partagent la mission de la surveillance des baignades (CRS, Sapeurs-Pompiers et SNSM). Celle-ci se fait sous la responsabilité du maire du fait de son pouvoir de police spéciale jusqu’à 300 m du rivage. Cela lui donne certaines obligations (zones surveillées, balisages, postes de secours, publicité, mesures d’assistance et de secours). 1.2. L'ORGANISATION DES SECOURS EN MER. La problématique du secours en mer n’est pas la même selon la zone considérée. La plaisance, loisir généralement pratiqué à partir de petits bateaux, s’effectue prés des côtes. La haute mer est quant à elle le secteur de navigation privilégié des navires de commerce mais aussi des ferries et paquebots. 21 CGCT L1424-2 Concernant les missions obligatoires des SDIS. CGCT L1424-42 concernant la réalisation de prestations ou interventions qui ne se rattachent pas directement à ses missions de service public définies au L1424-2. 22 Page 7 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.2.1. Définition et assise juridique. Il n'y a pas de définition officielle de la «frange littorale» ou «frange côtière». Juridiquement il n'existe que la limite des 300 mètres qui délimite le pouvoir de police spéciale du maire. L’autre limite est celle de la zone SAR23 de coordination des secours attribuée par l’Organisation Maritime Internationale (OMI) (environ 200 milles). La terminologie « côtière et hauturière » se trouve dans le permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur. L’option côtière permet de naviguer jusqu’à 6 milles d’un abri, l’hauturière au delà. On peut donc considérer que cette « frange littorale » cette « frange côtière » se prolonge au maximum jusqu’à 6 milles d'un abri. D’ailleurs, corrélativement le matériel d’un bateau qui navigue à plus de deux milles des côtes doit posséder du matériel plus sophistiqué (compas magnétique)24. La limite de la frange côtière pourrait se situer entre 2 milles et 6 milles sachant que l’obligation qui est faite à compter de 2 milles de posséder du matériel de navigation plus performant implique que 80 % de la plaisance 25 se fera dans ces 2 milles. C’est d’ailleurs la limite de navigation des véhicules nautiques en mer (VNM) dont font partie les « jet ski ». Nonobstant cette limite, en mer «la coordination et la mise en œuvre opérationnelle» de l'ensemble des moyens de secours pour la recherche et le sauvetage des personnes en détresse sont assurées sur l'ensemble des eaux maritimes par l'autorité de l'Etat26 (préfet maritime). La réglementation27 exclut les estuaires en amont de la limite transversale de la mer et les ports à l'intérieur de leurs limites administratives qui se trouvent sous la responsabilité des préfets ou des maires. 23 SAR : Search and Rescue (recherche et sauvetage). Division 240 du 10 juin 2010. 25 Tout bateau ou navire quelque soit le type ou le mode de propulsion qui est destiné à être utilisé à des fins de loisirs ou de sports. 26 Décret 88-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse en mer. 27 Decrêt 88-531 art 1. 24 Page 8 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.2.2. L’organisation et les acteurs. Le Secrétariat général à la mer (dépendant du Premier Ministre) qui comprend un organisme d'étude et de coordination pour la recherche et le sauvetage en mer (SECMAR), est chargé de la préparation des décisions nationales relatives aux principes directeurs de l'organisation du secours, des recherches et du sauvetage des personnes en détresse en mer28. Le préfet maritime est quant à lui responsable des opérations de recherches, de sauvetages des personnes en détresse en mer dans les zones de responsabilité française29(en métropole). Celui-ci dispose du concours des moyens navals et aériens relevant des différents ministères ainsi que des moyens d intervention des organismes de secours et de sauvetage agréés par l'Etat. Ces moyens navals et aériens sont ceux des ministères chargés de la Défense (Gendarmerie nationale, Marine nationale), de l’Intérieur (Direction de la Sécurité civile), des Douanes, de la Mer, de l'Equipement (affaires maritimes) ainsi que des associations agréées par l'Etat (SNSM). Il peut faire appel à tout navire à la mer dans la zone de détresse, recourir à tout moyen relevant des services de l’Etat. Il peut solliciter tout autre concours30. Les moyens des maires peuvent aussi, dans le cadre de la coordination confiée au préfet maritime, être appelés à concourir au sauvetage en mer31. L’outil de coordination du préfet maritime est le Centre Régional Opérationnel de Surveillance et de Sauvetage (CROSS). Il en existe 5 en métropoles et 2 outre mer . Ces organismes relèvent du ministre chargé de la mer et sont dirigés par des administrateurs des affaires maritimes représentants permanents du préfet maritime32. Ils sont « centre de coordination de sauvetage maritime»33. Le coordonnateur de mission de sauvetage est désigné sous l'autorité du directeur du CROSS et sous la responsabilité du préfet maritime. Il est le responsable des opérations de recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer34. Le CROSS peut d’ailleurs, sur la bande côtière elle même, à la demande express du maire, prendre la direction des secours si les moyens communaux sont insuffisants (ou demandé par la personne qui au nom du maire exerce le commandement des opérations de secours) dans la zone et mission dévolues à celui-ci35. Il faut remarquer que les missions obligatoires de secours en mer se limitent à l'assistance aux personnes et ne concernent pas la sauvegarde des biens36. Les textes réglementaires et législatifs font état "d'opération......des personnes en détresse en mer." L'assistance et le secours sont donc basés sur un fonctionnement d'entraide et de solidarité entre les usagers de la mer37. 28 Decret 88-531 art 3 Decret 88-531 art 4 30 Decrêt 88-531 art 7 31 Decrêt 88-531 art 8 32 Décret 88-531 art 6 33 Au sens de l’annexe de la convention du 27 avril 1979 (convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritime : SAR 1979 Hambourg) Instruction du 29 mai 1990 & 2.3 relative à l’organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse en mer. 35 Instruction du 29 mai 1990 & 2.4.2. 36 Décret 88-531 du 2 mai 88. 37 Décret 2002-645 du 23 avril 2002 art 10 portant publication de la convention internationale de 1989 sur l’assistance. 29 Page 9 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. " Tout capitaine est tenu, autant qu'il peut le faire sans danger sérieux pour son navire et les personnes à bord, de prêter assistance à toutes personnes en danger de disparaître en mer". Ce concept est important à comprendre puisqu'il explique l’absence de personnels professionnels dédiés au sauvetage comme dans d’autres pays et le bénévolat des associations comme la SNSM. Le secours aux personnes est donc l'affaire de tous, moyens d'Etat et des collectivités locales. L’autre règle stipule que si le sauvetage des vies humaines est gratuit, les opérations d'assistance qui ont eu un résultat utile donnent droit à un remboursement des frais. Ce sont donc les biens (navires) qui sont visés38. 1.2.3. La place des SDIS : l’exemple de la Charente-Maritime. Les SDIS côtiers se sont, pour la plus part, organisés pour répondre aux besoins du secours en mer39. Si la formation des équipes y intervenant est homogène, dépendante d’un référentiel national, il n’en est pas de même pour le degré d’implication des SDIS et donc pour le matériel (embarcation) qui diffère d’un département à un autre40. Nous prendrons dans cette partie d'étude l'exemple d'un SDIS (la Charente-Maritime) qui s’est beaucoup investi dans ses missions. Une volonté politique, une volonté du directeur du SDIS, des personnels motivés font de ce département l'un des plus actifs dans le domaine du secours nautique. En étudiant son organisation et la composition de ses équipes, il s'agit de mieux appréhender à partir d’un département en pointe le rôle que peuvent jouer les sapeurs-pompiers dans ce domaine. 38 Loi 67545 du 7 mai 1967 et Décret 94-491 du 16 juin 1994 relatif à la rémunération de certains services rendus par les navires de l’administration civile de l’Etat. 39 Enquête info sdis réalisée auprès des 26 départements côtiers et le BMPM de juillet 2009 au 15 septembre 2009. 40 Mr DELEPLANCQUE : sous directeur de la gestion des risques à la DSC lors d’une présentation à la CNIS le 30 juin 2010.: « Force est de constater que les pratiques et la qualification du secours en mer sont hétérogènes dans les 26 départements du littoral métropolitain ». Page 10 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.2.3.1. Les missions et les formations. La police spéciale du maire qui lui donne prérogative dans les trois cents mètres pour la baignade et les engins de plage précise également que celui-ci doit également "pourvoir à toutes mesures d'assistance et de secours" dans le domaine qui lui est imparti41. C'est sur cette assise législative et réglementaire que les sapeurs-pompiers se sont appuyés pour exercer la mission considérée. En effet, les sapeurs-pompiers agissant pour la collectivité locale doivent pouvoir porter secours dans le cadre de la police spéciale du maire. Ils doivent s'organiser spécifiquement pour porter secours dans les trois cents mètres pour les baignades et engins non immatriculés. Les textes régissant les SDIS n'apportent d'ailleurs que peu d'autres éléments sur le sujet. Hormis la confirmation que ceux-ci « sont placés pour emploi sous l'autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police »42. Le maire ou le préfet, dans l'exercice de leurs pouvoirs respectifs de police, mettent en œuvre les moyens relevant des services d'incendie et de secours conformément au règlement opérationnel. Si l’assise juridique des missions de secours ou sauvetages se situant dans les trois cents mètres des côtes et ayant trait aux baignades ou aux engins de plage est sans ambiguité, un certain nombre de problèmes commence à se dessiner en dehors de ce cadre somme toute assez restrictif. Comment réagir lorsqu'il s'agit d'une intervention de secours à personne sur un bateau immatriculé et se situant dans la bande des trois cents mètres ? Ou lorsqu'un baigneur est en difficulté au-delà des trois cents mètres ? Ces deux interventions sortant du champ de la police spéciale du maire (cf. chapitre 3). Faisons l’étude de cas du SDIS de la Charente-Maritime, SDIS de 2ème catégorie qui doit faire face à des risques nautiques dus à sa façade maritime (plages, pertuis) et à ses cours d'eau (Charente, Boutonne, Seugne, Seudre, Sèvre niortaise). Entre 600 et 700 interventions nautiques sont effectuées par an dont plus de 90 % sur la façade littorale principalement dues aux activités de loisirs (baignades ou sports nautiques). Plus de 45.200 immatriculations représentent la flotte de navires immatriculés pour la plaisance (voile et moteur). Le port des Minimes à La Rochelle est également le plus grand port de l'Atlantique avec 3.000 anneaux). L’Ile de Ré, d'Oléron et d'Aix sont également des lieux à fortes concentration touristique et donc à activité nautique43 très élevée. La problématique se pose en terme de navettes de transports maritimes, d’avions dont l’aéroport se situe à proximité de l'océan pourrait engendrer la récupération potentielle de nombreuses victimes dans l'eau. Il existe trois équipes spécialisées dans le domaine nautique hormis celle concernant la surveillance des plages traitée dans le chapitre précèdent. 41 42 43 CGCT L2213-23 CGCT L1424-3 Loi du 3 mai 1996 art 3 SDACR 17 : Schéma départemental de couverture des risques. Page 11 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. - EQUIPE PLONGEE44 : Composée de 35 plongeurs dont 3 conseillers techniques, 13 chefs d'unités et 19 SAL 2, dont les missions sont l'assistance et le sauvetage, les travaux maritimes d'urgence, le traitement de pollution et la sauvegarde de l'environnement. - EQUIPE SAUVETEURS AQUATIQUES45 : 120 sauveteurs dont 1 conseiller technique, 47 chefs de bord, 59 sauveteurs côtiers et 13 nageurs sauveteurs. Les équipes de sauveteurs côtiers interviennent dans et au-delà des 300 mètres souvent dans le cadre de conventions locales avec les CROSS et de fiches réflexes. - EQUIPE FEU DE NAVIRE46 : Cette équipe du SDIS 17, formée au Bataillon des Marins-Pompiers de Marseille, a pour objectif en 2011 d'être composée de 40 personnes pour intervenir sur les feux de bateaux dans les ports ou à quai pour répondre aux missions obligatoires des SDIS et pour intervenir sur demande du CROSS sur le secteur maritime. Ces équipes entraînées et performantes interviennent au-delà du strict cadre réglementaire défini plus haut. Les équipes du SDIS 17 affichent clairement leur capacité à intervenir également sur les feux de bateaux hors des ports. Existe-t-il d’ailleurs d’autres solutions ?. 1.2.3.2. Les matériels. Le type d’embarcation pour le secours dans la frange côtière n'est pas défini. La Charente-Maritime est à l'origine des « divisions 236 », une norme de la marine marchande mais pilotée par un permis plaisance. Ces bateaux sont visités par les Affaires maritimes et leur sortie en mer est conditionnée à la météo (limite 2m de vague). Certains départements comme les Alpes maritimes ont des vedettes tout temps. Ces matériels sont évidemment conçus pour naviguer bien au-delà de la bande des 300 m marquant ainsi la volonté ou l’obligation de certains SDIS de se doter de moyens plus performants. 44 GNR sauvetage subaquatique Arrêté du 23 novembre 1999. 45 GNR sauvetage aquatique Arrêté du 7 novembre 2002 : créé afin de préparer les sapeurs pompiers aux opérations de secours dans le domaine maritime sur lequel s'exerce la responsabilité des maires. Il détermine quatre emplois : Le nageur sauveteur aquatique qui réalise des sauvetages de personnes en difficulté en surface, en eaux intérieures vives, et pouvant conduire certains personnels à l'exercice des activités complémentaires suivantes : Sauvetage en eaux intérieures vives. Conduite d’une embarcation. 46 Réalisation d'un sauvetage par hélicoptère. Pas de GNR à ce jour. Page 12 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.2.3.3 Exemple d ‘interventions : « LE ROKIA DELMAS ». Les SDIS ont eu à intervenir sur des navires de commerce quelquefois éloignés des côtes. L’exemple du SDIS de Charente-Maritime illustre bien cette réalité. Le 24 octobre 2006 sur un récif rocheux, au large de l’ile de Ré, un cargo « Le ROKIA DELMAS » s’est échoué suite à une avarie. Cette intervention a nécessité le sauvetage de l’équipage puis des mesures pour éviter les pollutions par la pose de barrages. L’évaluation des dégâts a été effectuée d’une part par le Préfet du département par le biais du SDIS et d’autre part par le Préfet maritime de la région Atlantique avec l’aide du Centre opérationnel de la Marine de Brest et des plongeurs démineurs de Brest. Ne pouvant remettre à flot le navire, des opérations de découpage ont été entreprises. Le 2 avril 2007, un important incendie s’est déclaré sur le chantier et il a fallu l’intervention d’une part des sapeurs pompiers de Charente-Maritime et en complémentarité celle des Marins Pompiers de Brest pour venir à bout du sinistre évitant ainsi l’explosion de bouteilles d’oxygène et de butane. Cette intervention a fait l’objet d’un retour d’expérience dont la synthèse a été publiée par la DSC47.Cette publication met l’accent sur la problématique de coordination existant entre les attributions du Préfet maritime et celle du Préfet en indiquant : « l’identité du DOS, définit également les outils opérationnels à disposition, le CROSS et le Commandant opérations Marine dans le cas du Préfet maritime, le CODIS (et éventuellement le Centre opérationnel départemental et le ou les Postes commandement opérationnel) pour le Préfet de département ». Il figure en outre sur ce rapport que le SDIS ne devait pas intervenir sur ce feu puisque non sollicité par le CROSS48. La coordination et la mise en œuvre opérationnelle de l’ensemble des moyens de secours pour la recherche et le sauvetage des personnes en détresse sont de la responsabilité sur l’ensemble des eaux maritimes de l’Etat donc du Préfet maritime. Celui-ci dispose d’un centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage qui peut utiliser tous les moyens en mer y compris ceux de l’Etat (Marine, Douanes, Gendarmerie maritime). Les sapeurs-pompiers peuvent ainsi être appelés à participer à ces secours. La plupart des SDIS côtiers ont d’ailleurs des équipes spécialisées et interviennent dans les 300 mètres et quelquefois audelà. 47 Retour d’expérience : Synthèse des enseignements tirés de la gestion des évènements de sécurité civile en France : Direction de la sécurité civile Année 2007/2008 Les échouages de navire sur la côte atlantique p 26. 48 Le colonel PEUCH DDSIS de la Charente Maritime donnera sa vision dans une lettre à la DSC : « C’est faire bien peu de cas de l’urgence manifeste et de l’action déterminante des sapeurs pompiers (civils dans un premier temps puis civils et militaires en parfaite collaboration)». Page 13 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.3. LES VALEURS VEHICULEES PAR LES SAPEURS POMPIERS ET LES RAISONS DE L’IMPLICATION DES SDIS. L’image des sapeurs pompiers ainsi que les valeurs reconnues à notre profession semblent tout à fait être en adéquation avec le secours en mer. La loi dite de modernisation de la Sécurité civile n’est d’ailleurs pas en opposition avec ces missions49. 1.3.1. Un savoir-faire en premier secours. Les sapeurs pompiers effectuent en principales activités des missions de secours à personnes. Ils ont acquis des savoir-faire et compétences en matière de sauvetage et de premier secours. Ils s’entraînent et effectuent chaque jour ce type de mission à terre. Cette culture du secours et du sauvetage qui existe chez chaque sapeur-pompier, mais aussi la présence de spécialistes du sauvetage côtier, ont donc tout naturellement conduit notre profession, souvent à la demande des maires, à armer les postes de secours des plages ainsi qu'à effectuer des missions de secours en mer. La victime prise en charge par des sauveteurs sapeurs-pompiers se trouve ainsi, d’emblée, positionnée dans la chaîne de secours professionnels. Dès les premières minutes, il peut être anticipé sur les moyens nécessaires (SMUR, hélicoptère..)50. 1.3.2. Des missions de service public. Le colonel PEUCH, directeur des services d'incendie et de secours de la Charente-Maritime déclare en 2005 alors qu’une association de secourisme surveille les baignades de l’ile d’Oléron (celle-ci a périclité après un rappel à la loi du procureur de la république). "Le SDIS se doit d'intervenir sur les domaines de sécurité ou un vide existe : c'est un devoir du service public." Le Préfet de ce département a d’ailleurs exigé, il y a quelques années, devant une hétérogénéité de formations, de services et de prestations, de centraliser l'organisation de la surveillance des baignades sur le SDIS même si les intervenants ont des provenances diverses (SNSM, etc.) positionnant ainsi le service public comme réorganisateur d’un système peu efficient. Ce raisonnement est-il en phase avec la notion de service public ?. Le juriste Jean-Sébastien PILCZER indique dans ses publications que la notion de service public a évolué au fur et à mesure du temps. Il stipule notamment que la notion de service public est politique autant que juridique mais que celle-ci est difficile à cerner dans la mesure où sa définition, son contenu et son régime évoluent. 49 Loi de modernisation de la sécurité civile : "La sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'état, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées". 50 Lors des débats sur le référentiel, la FNSPF considérait ces postes de secours plage comme des postes avancés de sapeurspompiers diminuant les délais d’intervention. Page 14 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. Le Conseil d'Etat, quant à lui, définit le service public comme "une activité d'intérêt général, soit directement prise en charge par une personne publique, soit exercée sous un contrôle étroit"51. Un récent arrêt est venu préciser que la notion de service public est susceptible de répondre à deux définitions alternatives et complémentaires. La première repose sur un cumul de trois critères : - mission d’intérêt général, - contrôle de l'administration, - attribution de prérogative de la puissance publique. La seconde se fonde sur un faisceau d'indices composé : - de l'intérêt général de l'activité exercée, - des conditions de création, d'organisation ou de fonctionnement de la personne qui en est chargée, - des obligations qui en découlent ainsi que des mesures prises pour vérifier que les objectifs sont atteints. La souplesse de ces définitions vise à permettre de saisir et d'épouser l’évolution des formes de service public. Or, le service public a vu son champ s'élargir car la notion d'intérêt général est plus étendue et l'évolution des aspirations sociales et des esprits a modifié les attentes des citoyens.52 Cette analyse démontre l’évolution de la notion de service public de façon concomitante à la mentalité sociétale. Les missions de secours étant par définition des missions d’intérêt général, l’axiome énoncé par le directeur du SDIS 17 et mis en pratique par le Préfet de Charente-Maritime, peut tout à fait s’entendre sur ce domaine. D'ailleurs, même si on voulait faire évoluer le droit en ouvrant cette mission aux secteurs concurrentiels, c'est-à-dire privés, cette activité n'est pas rentable sauf à augmenter les coûts actuels de façon exponentielle et entre autre à cause de la saisonnalité. De ce fait la porte serait ouverte à la sécurité à bas prix faite par certaines entreprises ce qui justifie aujourd'hui notre système associatif et la présence du service public 1.3.3. Une culture opérationnelle et organisationnelle. Les sapeurs pompiers ont réalisé en France en 2009 : 4.250.128 interventions soit 11.644 interventions par jour (une toutes les 7 à 8 s)53. La culture opérationnelle de la profession est reconnue par les élus sur des missions variées quelles soient courantes ou exceptionnelles. Les sapeurs-pompiers sont également habitués à s'adapter aux situations d’urgence. 51 Réflexions sur l’intérêt général : rapport public 1999 EDCE n 50 La documentation Française p 272. Jacques CHEVALIER : publiciste et politologue : « Nulle part ailleurs qu’en France la notion de service public n’a pris une telle importance, elle a été érigée à la hauteur d’un véritable mythe, c’est-à-dire une de ces images fondatrices, polarisant les croyances et condensant les affects, sur lesquels prend appui l’identité collective ». 53 Les statistiques des services d’incendie et de secours DSC édition 2010. 52 Page 15 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. En outre, l’encadrement des sapeurs-pompiers est formé à organiser des missions dont il faut organiser les contours. La structure hiérarchique du corps départemental permet aux maires d’avoir sur les plages du personnel formé, encadré et rompu aux missions à risques. Les communes passent donc contrat avec une structure organisée, hiérarchisée et non pas individuellement avec un sauveteur diplômé. Le maire a la certitude de posséder un dispositif continu même en cas de défection individuelle de personnels54pour maladie par exemple. 1.3.4. La proximité et le maillage. Celle-ci peut se décliner de plusieurs manières : D'abord le statut de sapeur-pompier volontaire qui permet d'engager sur ces missions des jeunes personnels locaux souvent issus des clubs de natation communaux. Cela permet d'avoir des jeunes sportifs connaissant parfaitement la géographie des lieux de leur enfance. En outre, l’image de l’enfant du pays qui a grandi sur les plages et qui les surveille ensuite, est très porteuse pour le maire qui par le biais des sapeurs-pompiers procure des emplois saisonniers à sa population. Ensuite, la proximité historique des sapeurs-pompiers avec leurs élus qui travaillent chaque jour dans la commune et qui font un peu partie du paysage communal. Quoique, reconnaissons que ce phénomène est aujourd’hui moins sensible. D'ailleurs, l'historique de la surveillance des baignades par les sapeurs-pompiers commence par le fait que dès lors qu'il a fallu surveiller les baignades, le maire s'est tout naturellement tourné vers "ses" pompiers et si le chef de corps local ne s'y opposait pas, les sapeurs pompiers effectuaient la mission. Cette proximité a été mise à mal avec l'organisation territoriale des SDIS par département. La surveillance des baignades ne serait-elle pas un moyen de contribuer à renouer avec cette proximité ? Un moyen de parler, connaître, renseigner, aider les maires de petites communes littorales sans centre de secours et donc inconnus des autorités sapeurspompiers?55. Les Elus reconnaissent dans les officiers sapeurs-pompiers «des interlocuteurs formés et expérimentés»56et sont rassurés par cette hiérarchie de proximité. Le maillage du terrain est une des caractéristiques dont les sapeurs-pompiers sont les garants et qui implique une connaissance inégalée de leurs zones géographiques. Cela explique notamment les délais très courts d'intervention lors de sauvetages côtiers. 54 R. BERTORA : Directeur général des services de la mairie de St Raphaël : « conventionner avec le SDIS c’est un transfert de l’obligation de moyens » Cette phrase doit être prise dans un contexte pragmatique et non juridique. 55 Colonel PEUCH : « C’est un moyen d’avoir des relations directes avec des maires dont nous n’avons quelquefois pas l’occasion de rencontrer ». 56 Roland BERTORA : Directeur général des services de la ville de Saint Raphaël. Page 16 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.3.5. La souplesse de fonctionnement : L’adaptabilité. Le droit jurisprudentiel et les contraintes touristiques imposent aux maires de faire surveiller leurs plages sur de longues plages horaires et sur une période estivale de plus en plus longue57. Les SDIS peuvent se modeler aux décisions communales grâce aux sapeurspompiers volontaires notamment qui ne sont pas limités aux 35 heures et grâce au volant important de personnels disponibles58. Les autres services, notamment les fonctionnaires de la Police nationale ainsi que les employés mairie ne peuvent fournir une telle flexibilité et imposent donc leur service aux maires. Malgré l’enthousiasme des élus pour l’implication des SDIS dans le domaine de la surveillance des plages, l’étude faite auprès des départements côtiers démontre une tendance à la stagnation du nombre de SDIS impliqué ainsi qu’une frilosité à un quelconque développement dans ce domaine liée notamment à nos décideurs (présidents de conseils d’administration et directeurs). 1.3.6. La conjoncture des SDIS. Les SDIS connaissent depuis ces dernières années certaines difficultés qui sont de trois ordres : D'une part, des contextes conjoncturels qui rendent les budgets des SDIS délicats. D'autre part, des attaques qui sont menées sur la gouvernance des SDIS et sur leur coût. Des reproches sont faits sur l’augmentation des interventions souvent due à des missions partagées avec d’autres services. Enfin, le recrutement en sapeurs-pompiers volontaires est de plus en plus difficile. 1.3.6.1. Les budgets. Les budgets des SDIS proviennent à 54 % des Conseils Généraux et à 46 % des EPCI et communes59. Les droits de mutations, recettes importantes des Conseils Généraux ont, du fait de la crise immobilière de 2008, fortement diminué rendant ainsi les budgets des Conseils Généraux et donc des SDIS contraints.60 La tendance des élus et des directeurs départementaux des services d'incendie et de secours pourrait être dans ces conditions de faire en sorte que leurs sapeurs-pompiers se focalisent sur leur cœur de métier, c'est à dire sur leurs missions propres. Il convient donc pour éviter cet écueil d’établir une convention financière avec les communes remboursant la totalité des dépenses liées à cette mission (cf. dossier pratique SDIS annexe 12). 57 En Méditerranée les personnes âgées, population à risque, sont majoritaires avant 10h et reviennent à compter de 17 h après les heures très chaudes. 58 Luc JOUSSE : maire de Roquebrune sur Argens : « il est agréable pour un maire d’adapter un dispositif à une décision politique plutôt que l’inverse ». 59 Compte de gestion 2009 : statistique des SIS édition 2010 DSC(exemple de département de 3 catégorie). 60 Elisabeth MARAVAL responsable sécurité civile à l’ADF : « D’après les calculs de l’ADF la contribution au budget des SDIS pourrait augmenter de 2,9 % en 2010 4 % en 2011 et 3,7 en 2012. Cette augmentation est liée au fait que l activité des SDIS ne baisse pas il y a de plus en plus d interventions ». Page 17 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. 1.3.6.2. La mission d’évaluations et de contrôle. La mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée Nationale a dans son rapport de juillet 2009 61 et sa proposition 18 propose de : Définir précisément dans le code général des collectivités territoriales les missions des SDIS, qu’elles soient exclusives, partagées ou facultatives. Il y aurait un intérêt certain à cette proposition. Toutefois, la surveillance des baignades et le secours nautique seraient alors tout naturellement à la seule vue de ce qui n’est, rappelons-le qu’un rapport, non obligatoires et donc pourvoyeurs de frais inutiles. Ce qui est d’ailleurs contestable par le biais des conventions financières. C'est la limite d'une analyse exclusivement comptable et non d'une analyse stratégique, ce que nous essayons dans ce mémoire d'approcher.62 Au demeurant, il est indéniable que cette mission d'analyse et de contrôle très controversée dans la profession 63 a fragilisé les SDIS et leur gouvernance. Les contrôles des Chambres régionales des comptes se sont multipliés ces dernières années pour les SDIS. Il n'est pas question ici de remettre en question le bien fondé de ces contrôles mais simplement de démontrer que de telles contraintes pèsent sur les décideurs et amènent ceux-ci plutôt dans une démarche de restriction des missions que de développement. Pour conclure sur les propositions de cette mission d’évaluation et de contrôle, nous devons nous arrêter quelques instants sur la proposition 2 de la MEC : "S'interroger sur le maintien des services d'incendie et de secours dans le cadre des pouvoirs de police administrative générale dévolus au Préfet et au Maire alors qu'en sont dépourvus les Présidents de Conseils Généraux qui financent majoritairement les SDIS. » Cette question mérite d’être posée sous l’angle de la surveillance des baignades et du secours maritime, et notamment sur le rôle possible du Conseil Général dans ses missions. (voir 3 partie : axes stratégiques). 1.3.6.3. Les difficultés de recrutement. - La crise du volontariat : L'étude "Mana Lares" et le rapport de Monsieur Luc FERRY mettent bien en évidence les problèmes de recrutement et de fidélisation du volontariat. La conséquence en est un âge moyen de 33 ans du sapeur-pompier volontaire et une constante diminution des effectifs de 207.583 en 2004 à 199.221 en 2007. Les SDIS ont donc, pour assurer leurs missions, besoin d'un certain nombre de sapeurs-pompiers 61 Mission d’Evaluation et de Contrôle de l’assemblée nationale – commission des finances –Rapport d’information n° 1829 de juillet 2009 G.GINESTA, B.DEROSIER,T.MARIANI, rapporteurs et G.TRON – D. HABIB présidents. 62 Monsieur GINESTA, lors d’un entretien nous indiquera d’ailleurs penser que la sécurité des baignades rentre dans les missions possibles des sapeurs–pompiers (sécurité civile) et que celles-ci sont complémentaires de celles des CRS (sécurité publique). Il est à noter d’ailleurs que 2/3 des effectifs surveillant les plages de sa commune sont sapeurs-pompiers. 63 Site de la FNSPF : lettre ouverte du président. Page 18 / 58 1. LE CONTEXTE : L’ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU’OCCUPENT LES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS. volontaires. Or ce nombre diminuant, certains SDIS se trouvent confrontés à des problèmes pour assurer leurs missions premières. Force est pourtant de constater à partir des départements s’impliquant dans la surveillance des baignades que ce type de mission amène un certain nombre de saisonniers au volontariat. Les recrutements effectués lors de la saison pour la surveillance des plages pourraient devenir une des solutions au problème du volontariat. - La formation : La formation d'un sapeur-pompier volontaire est importante et pose des contraintes familiales. Le rapport de la commission du volontariat fait le constat d'un dispositif lourd et contraignant avec un dispositif de formation bâti pour les professionnels et appliqué aux volontaires. L'étude "Mana Lares » disait également la même chose : les volumes de formation d'un sapeur-pompier volontaire sont de trente jours répartis en trois ans pour la formation initiale. Enfin il y a des formations de maintien des connaissances : cinq jours par an sans compter les formations liées à l'avancement. En outre, il apparait peu probable que dans les premières années, des sapeurs-pompiers volontaires fassent en plus la formation du Brevet National de Sécurité et Sauvetage Aquatique. Les forces internes des SDIS se trouvent dans leur savoir faire, leur adaptabilité, leur maillage du territoire ainsi que dans leurs cultures opérationnelles et organisationnelles. Certaines faiblesses sont toutefois existantes et d’ordre budgétaire. Les difficultés financières des conseils généraux impactent le budget des SDIS . En outre, certains parlementaires dénoncent la gouvernance des SDIS et l’augmentation importante du nombre de missions notamment celles partagées ou facultatives. Enfin, le volontariat subit des difficultés liées au recrutement. Page 19 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE Avant de pouvoir donner des orientations stratégiques pour les SDIS, il est nécessaire de connaître les problématiques de ces deux domaines que sont la surveillance des baignades et le secours en mer. A travers l'évolution juridique et politique de la société ainsi que les relations existantes entre les différents services intervenants, nous appréhenderons mieux le terrain sur lequel évoluent ces missions et donc les SDIS. 2.1. UNE SOCIETE DE PLUS EN PLUS INTRANSIGEANTE. "Aujourd'hui, les Français sont d'abord à la recherche de sécurité et ne souffrent plus de la fatalité qui permettait jadis, d'inscrire la noyade au tableau des "pas de chance", dès lors la question essentielle qui se pose et qui devrait mobiliser les élites et les citoyens, c'est comment satisfaire cette exigence que notre société considère comme légitime et en toute hypothèse, inscrite dans les gènes d'une société policée par son irrésistible socialisation. La réponse est simple en activant d'abord les quatre piliers traditionnels de la sécurité : la prévention, la surveillance, l'intervention et les soins". Mr Christian BELHACHE, magistrat honoraire, ancien maître-nageur sauveteur et auteur de six éditions de l'ouvrage « droit des baignades64 », analyse ainsi le besoin des Français et des Européens lorsqu'ils viennent l'été dans les stations balnéaires. L'auteur s'interroge néanmoins sur l'aspect ludique dans cet ordonnancement des besoins fondamentaux et il nous explique que c'est précisément parce qu'aller « à la mer » a pris de l'ampleur avec la socialisation que, de plus en plus, le besoin de sécurité s'est révélé fondamental. Il y a donc une hiérarchie dans les besoins puis un équilibre donc l'harmonie. En conclusion, Christian BELHACHE nous livre le concept selon lequel : C’est l'aspect ludique qui a amené le besoin de sécurité mais c'est aussi parce que la baignade s'est révélée être de plus en plus sécurisée qu'elle est devenue ludique. En conséquence, trop favoriser l'aspect ludique, avec en ligne de mire sa finalité lucrative au détriment des autres (prévention, surveillance et soins) c'est fatalement déséquilibrer l'édifice institué donc l'ouvrir à l'aventure. 2.1.1. La sécurité : un enjeu touristique. Les stations balnéaires rivalisent d'innovation pour pouvoir accueillir de nouveaux touristes et ce des mois de mai à septembre. Tourisme qui est très souvent la première source de revenus pour l'économie de ces communes voire même du département. 64 Droit des Baignades : 6ème Edition Christian BELHACHE – Berger Levrault. Page 20 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE Toutefois, les destinations des vacanciers changent d'année en année et les promotions de voyage internet "tout compris" sont souvent très compétitives65. La tendance forte est le départ acheté à moins de quinze jours66. Cette tendance s'explique par la guerre des prix des voyagistes et le fait que l'offre est supérieure à la demande et parce que le comportement des français a changé : ils n'ont plus envie de s'engager à l’avance. Cela leur permet de réserver en fonction du temps qu'il fait. Autre facteur non négligeable, inquiets pour leur emploi, ils attendent le plus longtemps possible avant de partir67. On voit bien à travers cette étude que les destinations sont aléatoires et incertaines jusqu'au dernier moment. A cet effet, la tempête « XYNTHIA » a obligé les professionnels du tourisme et les départements de la Vendée et de la Charente-Maritime a réagir, notamment en lançant des campagnes de publicité afin de rassurer les vacanciers. Les feux de forêts dans le Var sont mal perçus par les sites touristiques68 et la récente catastrophe des inondations dans ce même département a fait trembler les acteurs du tourisme notamment à cause des images télévisées exportées dans les pays étrangers. La sécurité est donc un des facteurs importants qui peut remettre en question une destination et donc impacter économiquement un département voir une région toute entière. Quelle serait alors la conséquence d'une dépêche telle que celle parue le 19 juillet 2010 et concernant la Pologne indiquant que 52 personnes s'étaient noyées dans le week-end et que cela portait à 395 le nombre de noyés depuis avril. Au mois de juillet, 10 personnes se sont noyées par jour69dans ce pays. Il ne s’agit pas de comparer ces statistiques à celles de la France, ces noyades étant dues notamment à l'alcool et souvent dans un cours d'eau ou des rivières. Néanmoins on peut imaginer les conséquences touristiques d'une telle série en France cela serait immédiatement la remise en cause médiatique de la sécurité de la totalité des lieux touristiques et aurait très certainement un impact important sur les destinations balnéaires puisqu’ elles sont éphémères et incertaines par nature. La sécurité est bien un enjeu économique. On peut d'ailleurs prendre également l’exemple de l’hôtellerie de plein air qui n’a pas une obligation de surveillance des piscines70. L'exploitant n'a pas d'obligation réglementaire à avoir un surveillant diplômé. Pourtant plus de 90 % des campings du Var ont un surveillant BNSSA ou BESAAN. Cela est devenu un gage de sérieux, de professionnalisme et un argument économique. Ce raisonnement est également suivi par les estivants vis-à-vis des communes littorales, qu’il s’agisse des baignades, des activités nautiques ou de la plaisance. 65 Cette année 2010, les destinations privilégies sont : L'Espagne, l' Italie, Chypre, la Tunisie, le Maroc, l'Egypte, la Crête, la Grèce et la Croatie. 66 2/3 des ventes réalisées entre le 11 juillet 2010 et le 15 juillet 2010 concernent des départs pour juillet ou août. 67 Service le figaro : Antoine CACHIN, PDG de FRAM. Mr CHAIX : président régional PACA du syndicat de l’hôtellerie de plein air : « un feu de forêt en juin dans notre région, médiatisé nationalement et ce sont des désistements à coup sûr pour le mois de juillet ». 69 Source : le Figaro Mme PULCHASKA porte parole de la police polonaise. 70 Norme européenne du 1 novembre 2008 NF EN 15288-2 traitant « des exigences pour la sécurité et le fonctionnement » elle classe les piscines et laisse aux exploitants de celles de campings et hôtels le soin d’évaluer les risques de telle sorte qu’une surveillance puisse être ou pas organisée. 68 Page 21 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE 2.1.2. Le refus de l'accident : la systématique mise en cause. L’activité de plaisance maritime et surtout de la baignade ne sont évidemment pas sans risques comme le démontre l'étude de l'institut de veille sanitaire (cf. annexe 9). Mais, le fait même de considérer pour le citoyen que faire une activité qui plus est de loisir peut être dangereuse est de moins en moins concevable. Nonobstant les textes réglementaires étudiés au chapitre 1.1. servant d'assise juridique aux mises en cause, il est utile de rappeler les éléments suivants : D'abord, il est entendu que la pratique de la baignade notamment est libre et c'est le principe fondamental. Ensuite l'individu reste responsable de ses actes devant la société. Enfin, que la baignade en dehors des heures définies et des zones aménagées réglementées par le maire se fait aux risques et périls des intéressés. Ces trois grands principes rappelés, il faut aussi ajouter les obligations suivantes : - les citoyens doivent porter secours à leur prochain71. - les parents ont l'obligation de surveiller leurs enfants et plus généralement dès lors qu'il y a un lien de subordination, la surveillance est de mise (animateur et groupe d'enfants)72. La cour de cassation a d'ailleurs reconnu la responsabilité d'un grand-père dans la noyade de son petit fils73. Les obligations du Code civil ont, en application d'un arrêt de la cour de cassation en assemblée plénière, une portée générale et s'appliquent à toute personne qui a une obligation de surveillance, toute personne qui a un pouvoir de contrôle, de direction. Le problème posé est donc moins la responsabilité avérée des communes ou des surveillants que la systématique mise en cause de ceux-ci ; la société n'admettant plus aujourd'hui que la mort ou des blessures même à caractère involontaire n'entraînent pas un dédommagement. C'est d'après Christian BELHACHE, un effet de la socialisation de la société. On ne fait plus de compromis et on ne laisse plus les assurances négocier, on veut réparation. L’évolution des mentalités sociétales a fait prendre une importance capitale aux loisirs dont la baignade, les activités nautiques et la plaisance font partie. Néanmoins, notre société réfute le risque, ce qui fait de ces activités nautiques et de la sécurité s’y afférant des enjeux touristiques et économiques. 71 Code pénal : non assistance à personne en danger art 223-1 du code pénal. Code civil : art 1384 art 371.1 « l’autorité appartient aux pères, mères pour protéger l’enfant dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, ils ont à cet égard un droit et devoir de garde, de surveillance et d’éducation. 73 CA Grenoble 23 mai 1996. 72 Page 22 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE 2.2. UN CADRE JURIDIQUE COMPLEXE. 2.2.1. Un droit des baignades, jurisprudentiel et complexe. 2.2.1.1 Une jurisprudence contraignante. Le droit des baignades est un droit complexe qui se modifie comme toute matière organisée et s'adapte au fil du temps aux évolutions des idées et mentalités. Il s'adapte aux évolutions de notre société d'autant plus que c'est un droit jurisprudentiel74. Il est alors pour notre étude intéressant de connaître la tendance de l'évolution de la jurisprudence de façon à appréhender l'environnement dans lequel évoluent nos personnels. Comme nous l’avons vu précédemment, la société demande de plus en plus de sécurité et ne comprend plus l'accident. Mais qu'en est-il du juge ?. Certaines décisions sont assez remarquables pour les citer ici de façon à mieux comprendre l'évolution de ce "jeune droit". Le Code Général des Collectivités Territoriales indique qu’en dehors des périodes ou zones de surveillance75, la responsabilité est exclusivement aux risques et périls des intéressés76. Il est néanmoins apparu un critère sécuritaire jurisprudentiel de fréquentation important. En effet, le juge ne se contente plus de laisser au maire l’obligation matérielle des dispositifs d’alerte77. Il instaure sur le fondement du pouvoir de police générale78 le bien fondé de la surveillance dès lors que la fréquentation est importante79 sans en préciser de notion chiffrée80. La commune de Narbonne avait en effet été condamnée lors d'une noyade pour ne pas avoir mis en place de surveillance sur ses plages le 20 juin 1986 alors que la surveillance existait le week-end et que la fréquentation journalière était importante et régulière depuis début juin malgré le fait que les fins de semaine étaient surveillées et que celles-ci commençaient journalièrement le premier juillet (par arrêté du 28 mars 1986) 81. La jurisprudence est constante sur ce point82 « c’est l’importance de l’affectation au public en l’absence de tout aménagement ou le caractère aménagé de la baignade qui oblige l’exécutif 74 Mr BELHACHE : « Le droit des baignades est un droit spécifique, jeune encore, qui commence à se codifier. C’est un droit composite et hésitant. » 75 CE 14 octobre 1977 « cne Cactus » rec tables p 731. 76 CGCT L2213-23 « Le maire doit délimiter des zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités nautiques mentionnées ci dessus" (celle pratiquée a partir du rivage)……….. En dehors de ces zones et périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés". 77 Conseil d’état CE 13 mai 1983 Dame LEVEBRE. 78 CGCT L2212-2 « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment………….Le soin de prévenir par des précautions convenables …..les accidents. 79 Conseil d’état CAA Bordeaux 19 mai 1993, cne de Narbonnes c/Neis ainsi que TA Dijon 28 fevrier2000 Rouxc/Cne de Venarey-les-Laumes et CAA Marseille 3 mars 2008 « Crétel ». 80 La seule indication est celle de la Directive européenne 2006/7/CE du 15 février 2006 donnant définition de la saison balnéaire durant laquelle un grand nombre de baigneurs est disponible et définissant le grand nombre de baigneurs comme « étant celui que l’autorité compétente estime élevé, compte tenu notamment, des tendances passées ou des infrastructures et des services mis à disposition ou de tout autre mesure prise pour encourager la baignade ». 81 Cours administrative d’appel de Bordeaux : 19 mai 1993 Narbonne c/Neis 82 Conseil d’état : CE 9 février 1986 : « La circonstance qu’une commune ait institué une zone de surveillance des bains ne saurait par elle même avoir pour effet de la dégager de toute responsabilité à l’égard des accidents survenus en dehors de cette zone » . Page 23 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE local à intervenir ».83Ces arrêts ont quelque peu désorienté les maires qui semblent voir pointer l'obligation de surveillance. Cette interprétation est assez hâtive, mais le trouble est suffisant pour qu'une question ait été posée au gouvernement84. La jurisprudence est constante dans le fait que les zones surveillées ne doivent pas présenter de dangers et dans celui de l'information aux usagers. De ce fait la jurisprudence a tendance à vouloir accroître la sécurité de l'usager. Cela demande aux maires une rigueur importante dans la préparation et la rédaction des arrêtés et dans celle des baignades aménagées. Cette analyse juridique permet de comprendre la tendance du juge à vouloir une application large du pouvoir de police générale et spéciale du maire, invitant ainsi ceux-ci afin d’éviter toute mise en cause à ouvrir des baignades réglementairement autorisées et surveillées. Cela a bien sûr des conséquences sur les durées journalières d’ouverture des postes de secours, sur la durée de la période de l’année pour laquelle la surveillance est effective donc sur le personnel de surveillance. 2.2.1.2 Des textes imprécis et quelquefois incohérents. Le maire a le devoir d’organiser la baignade et les activités nautiques de façon judicieuse. La première des incertitudes est le diplôme des surveillants. S’il ne fait pas de doute que la baignade doit être surveillée par des titulaires du BNSSA, BEESAN ou BPJEPS, il y a ambiguïté sur les autres zones. Elles devraient être surveillées par des diplômes spécifiques à chaque activité (exemple : planche à voile) et donc plusieurs surveillants ayant des diplômes différents se côtoieraient, ce qui ne semble pas très cohérent pour un même dispositif. Cela ne se fait d’ailleurs pas en pratique où seuls les diplômes précités sont engagés. Lorsque le législateur parle de "zones surveillées" inclut-il ces zones réservées aux activités ?. En outre, le maire doit mettre en place des surveillants diplômés mais aucun texte ne stipule le nombre ou une règle permettant une estimation85. Il appartient à chaque premier magistrat de le définir. La Charente-Maritime a instauré des grilles de classement définissant le nombre de sauveteurs nécessaires en fonction de la dangerosité obtenue par une grille d’analyse des risques d’une plage (voir dossier pratique SDIS)86. Cet outil mériterait d’être testé sur d’autres plages de France en l’adaptant géographiquement. Enfin le balisage doit être mis en place par l'autorité municipale 87 côté mer. Cela consiste à poser des bouées de formes et dimensions différentes pour différencier les différentes zones d'activités88. Or, cette réglementation est inapplicable sur la côte Atlantique mais aussi dans le Nord, la Picardie ou la Normandie. En fait, cette réglementation nationale ne peut être mise en place qu'en Méditerranée car de la frontière belge à la frontière espagnole existe le phénomène 83 Samuel DELIANCOURT, conseiller au TA de Clermond-Ferrand, chargé d’enseignement à la faculté de droit et de sciences politiques. La gazette 1 juin 2009. 84 Charles Million 24 novembre 1997 question à l’assemblée nationale portant sur les moyens à mettre en œuvre par les communes et la responsabilité des maires et des baigneurs. 85 CE 28 octobre 1988 « Marotta » req 74659 indiquant que le matériel de sauvetage et secours doit être suffisant en fonction de la grandeur de la zone. 86 Méthode Mosar. 87 Décret du 7 août 1983 et arrêté du 27 mars 1991. 88 CAA Douai 23 janv 2001 « Cne Terguier » req 97DA01217 et CE 28 juin 1978 « Moreau » rec tables p 725. Page 24 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE des marées, cycle perpétuel de flux et reflux et l’amplitude en hauteur et en longueur diffère très sensiblement. La circulaire du 19 juin 1986 mérite aussi d'être abordée puisqu’elle fait également partie des textes importants. D'abord elle introduit une notion d'un nouveau balisage "grand bain" qui ne fait qu'ajouter à la confusion puisqu'elle contredit des textes de portées supérieures89, dispositif qui de l’avis des spécialistes peut même s'avérer dangereux. Elle décrit en substance du matériel quelquefois obsolète de nos jours et ne prend notamment pas en compte les défibrillateurs automatiques. Ces manques de précisions, ces invraisemblances peuvent avoir des conséquences : - sur la responsabilité du maire, - sur les sauveteurs (par exemple en cas de sous estimation par le maire du nombre de sauveteurs). C'est donc bien toute la chaîne d'acteurs qui peut être inquiétée du fait de l'imprécision des textes. Nous pourrions aussi pousser notre raisonnement à imaginer une association qui, pour prendre en charge la surveillance des postes de secours d'une commune, ferait au maire des propositions avec un nombre de sauveteurs inférieur à celui des autres en expliquant par exemple qu'ils se déplacent plus vite avec des jets skis...(un cas semblable s’étant déjà produit à Oléron en Charente Maritime par une association avant l’arrivée du SDIS). Le milieu de la surveillance commence d’ailleurs à voir arriver ce genre de problème rendu existant par l’imprécision des textes et l’absence de dispositif de contrôle. 2.2.1.3 La surveillance : Un risque pénal pour qui ?. L'accroissement de la mise en cause pénale trouve sa racine également dans la facilité de la procédure. En effet, si une faute pénale a été commise, cela induit la faute civile. La faute pénale est établie par les services de police ou gendarmerie qui disposent de moyens d'investigation importants. De ce fait, lorsque celle-ci est établie, l’action civile devient plus simple. Ceci d'autant plus que si la victime opte pour la voie civile ou met en jeu la responsabilité de l’administration, elle devra apporter la preuve de la faute commise. La démarche pénale est donc plus avantageuse et plus simple pour les tiers, ce qui explique leur multiplication cette dernière décennie. Notons que depuis l'avènement du nouveau code pénal en 1994, les personnes morales relevant du droit public peuvent être pénalement responsables en l'occurrence la collectivité territoriale en l'état représentée par le maire. Les personnes qui sont impliquées dans l'acte de surveiller ou celui d'organiser les baignades sont exposées à des délits tels que les homicides ou blessures involontaires voire la non assistance à personne en danger90. 89 Arrêté du 27 mars 1991 sur la couleur des bouées. 90 Art 223-1 du code pénal. Page 25 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE En effet, la notion de surveillance est plus subjective et donc plus large que la notion de secours et sauvetage. Une faute de surveillance pourrait trouver un fondement dans le code pénal91, s’ il est prouvé l’imprudence, la négligence ou l’inattention. Des procès ont d’ailleurs eu lieu dans les Landes où des sauveteurs sapeurs-pompiers, la commune puis le président du SDIS ont été inquiétés jetant ainsi le trouble dans le milieu des SDIS92, qu’on se doit à l’issue de cette analyse rassurer. En effet, la première rédaction de cet article pouvait systématiquement inquiéter les acteurs et notamment les maires ce qui amena en 1999 le Premier Ministre à vouloir modifier le code pénal93. La nuance qui opère une distinction entre la faute d'imprudence qui cause directement un dommage et celle qui ne le cause qu'indirectement est donc introduite dans la loi94 95. En faisant cette modification, le législateur rend plus compliquée l'administration de la preuve de la causalité entre le préjudice et les circonstances ayant concouru à la réalisation d'un délit involontaire d'homicide ou de blessures entraînant une interruption temporaire de travail (ITT) de plus de trois mois. Il fait apparaître une causalité directe et rend la causalité indirecte beaucoup plus difficile à prouver puisqu'instituant des conditions draconiennes d'admission. Ainsi, le législateur a voulu rendre moins facile la prospection pénale des délits d’imprudences et rendre plus difficile la saisine des tribunaux pénaux et ainsi limiter la facilité de demande de réparation. Par contre, cette importante nuance entre cause directe ou indirecte n'est pas de mise en ce qui concerne les personnes morales. Le législateur a par ce biais très certainement voulu faciliter la poursuite des personnes morales. En outre, le fait que l'article cité parle de règlement au singulier, cela stipule que seule la violation délibérée d’une obligation de sécurité ou de prudence imposée par les décrets et arrêtés est visée et non pas celle des circulaires ou des règlements intérieurs. 91 "Le fait de causer, dans les conditions et selon les distinctions prévues à l'article 121-3, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité imposée par la loi ou le règlement une incapacité totale de travail pendant plus de trois mois est puni de deux ans d'emprisonnement et de trente milles euros d'amendes. En cas de violation manifestement délibérée d'une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement les peines sont portés à trois ans d'emprisonnement et quarante cinq milles euros d'amende". 92 TA de Pau jugement du 19 décembre 2000 : Que la circonstance que, par convention en date du 21 mai 1992 passée avec la commune de vieux-boucau, le sdis des Landes se soit engagé à mettre en place pour la saison 1992 les moyens en personnel de surveillance, de sauvetage ne saurait s’agissant de l’accomplissement d’une mission afférente à l’exercice de la police municipale, dégager cette collectivité de la responsabilité qu’elle peut encourir directement envers la victime d’un accident ou envers ses ayants droits, du fait de l’existence d’une faute provenant de l’insuffisance des mesures prescrites pour la prévention des accidents ou du fait d’une faute lourde commise dans l’exécution des dites mesures, qu’ainsi la responsabilité des mesures particulières destinées à assurer la sécurité et le sauvetage des baigneurs sur le territoire de la commune de Vieu-boucau ne peut incomber qu’au maire de cette commune». 93 Promesse faite au 82ème congres des maires de France et visant à modifier les articles traitant de l’homicide involontaire. Sur l’initiative du sénateur Pierre Fauchon, reprise par la commission Massot président de section au conseil d’état, la proposition de loi fut déposée le 27 janvier 2000 au parlement et votée sans délai et à l’unanimité. 94 Loi du 10 juillet 2000 codifié 121-3 &3 et 4 du code pénal. 95 CGCT L 2123-34 Le maire ou un élu avec délégation ou le suppléant ne peuvent être condamnés sur le fondement du 3eme alinéa de l’article 121-3 du code pénal pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions que s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi leur confie". Page 26 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE Le régime spécial des fonctionnaires et militaires a donc intégré ces dispositions dans les statuts et qu'il convient aussi d’énoncer ici. "Sous réserve des dispositions du 4ème alinéa de l’article 121-3 du code pénal, les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public ne peuvent être condamnés sur le fondement du 3ème alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions que s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi leur confie"96. Ces mesures ont donc limité la mise en cause personnelle des sauveteurs et des maires pour les missions de surveillance des plages. Si nul ne peut échapper aux effets de la loi pénale, son application est rendue plus difficile pour les délits involontaires. 2.2.2. Les compétences partagées administratives : Une source de difficulté. des autorités de polices Le maire a le pouvoir de police générale sur terre jusqu’à la limite des eaux97 et dans les ports. Le Préfet maritime a ce même pouvoir sur l’eau98. Le pouvoir de réglementer et l’obligation de secours s’exercent donc par ces deux autorités selon la zone géographique terre ou mer. Le sauvetage en mer est de la compétence du préfet maritime 99. Le schéma serait simple si le maire n’avait pas de prérogatives en mer dans une zone définie et pour des activités définies. Ce pouvoir de police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins immatriculés s’exerce en mer jusqu’à une limite de 300 m à compter de la limite des eaux. La loi du 3 janvier 1986 (loi littoral) codifiée au CGCT a été créée pour éviter la confusion « d’une extension du territoire communal » en mer qui naissait chez les Elus tout en admettant que la police des baignades et des plages ne pouvait relever que d’une autorité locale. On a donc des compétences partagées dans cette zone de 300 m puisque le maire réglemente les activités énoncées ci-dessus et le préfet maritime les autres et notamment celles liées aux engins immatriculés. Le maire doit prendre un arrêté municipal pour réserver une zone à la baignade mais doit également obtenir un arrêté du préfet maritime pour y interdire les engins immatriculés. Chacune des autorités devant tenir l’autre informée des dispositions prises100. Les secours sont dépendants de l’autorité administrative compétente donc sur terre le préfet dispose du SDIS et de son CODIS et en mer le préfet maritime dispose de divers moyens coordonnés par le CROSS. Reste toutefois la problématique de la zone des 300 m. Les textes concernant les attributions du préfet maritime 99 et 100 lui donnent compétence pour les secours et sauvetages en mer. Toutefois, les prérogatives données au maire dans le cadre de son pouvoir de police spéciale stipule que celui-ci pourvoit à toutes mesures d’assistance 96 Loi 83-634 du 13 juillet 1983 article 11 bis sur le statut des fonctionnaires. CGCT L2212-3 98 Décret du 6 février 2004. 99 Loi du 3 janvier 1986 art 34, décret du 2mai 1988 et décret du 6 février 2004 art 1. 100 Décret du 6 février 2004 : « Les administrations tiennent, si nécessaire le préfet maritime informé de la gestion et de la mise en œuvre de leurs moyens dans le cadre de leurs compétences propres ». 97 Page 27 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE et de secours dans les 300 m pour les activités dont il a la charge au titre de cette police. Il peut toutefois faire appel à d’autres moyens que ceux qu’il a mis en œuvre en les demandant au CROSS qui prend la coordination des secours. Afin d’illustrer la difficulté du problème prenons un exemple école : le cas d’une personne ayant un malaise à 200 m du bord, sur un bateau pneumatique : le maire doit lui porter secours soit par les sauveteurs des postes de secours plages soit par les sapeurs-pompiers. Par contre, si le bateau est immatriculé cette fois, c’est le préfet maritime via le CROSS qui va envoyer un moyen approprié. Pour faire un peu d’humour, on pourrait rajouter que si le bateau pneumatique n’est pas parti de la plage mais d’un bateau, alors le maire n’est plus compétent, c’est le préfet maritime qui le devient puisque le maire n’a compétence que pour les activités nautiques pratiquées à partir du rivage. Les compétences de deux autorités administratives sur une même zone posent donc un certain nombre de problèmes notamment en matière de secours101. C’est aussi le cas à l’interstice de ces zones car si réglementairement la responsabilité du maire ne se pose plus à plus de 300 m des côtes, celle du sauveteur ou du SDIS qui reçoit un appel sur le 18 ou 112 peut se poser dès lors qu’il n’y a pas d’autres moyens de secours que ceux du SDIS dans des délais satisfaisants102. Enfin, au delà des 300 m, le maire et donc le SDIS doivent mettre leurs moyens à disposition du CROSS si celui-ci les demande103. C’est la seule justification juridique possible à la présence de moyens du SDIS au-delà de la zone des 300 m étant ainsi considéré comme tout autre bateau de plaisance et donc collaborateur occasionnel de l’Etat en cas d’accident. Missions que très souvent ni le Schéma Départemental Analyse et Couverture des Risques (SDACR) ni le Règlement Opérationnel (RO) n’abordent puisque ne rentrant pas dans les missions des SDIS. Un droit jurisprudentiel fourni, des textes sur la surveillance des baignades imprécis ou anciens, des compétences partagées entre le maire et le préfet maritime dans la zone des 300 m, rendent le cadre juridique du secours nautique, complexe. 2.3. LES DIRECTIVES NATIONALES : DES CONSEQUENCES SUR LE PAYSAGE DES SECOURS. 2.3.1. La révision Générale des Politiques Publiques : Les acteurs d'Etat du secours impactés. Cette démarche de révision des politiques publiques voulue par le gouvernement104 a pour origine le constat que les administrations d’Etat ont développé des missions qui ne relevaient pas de leur cœur de métier et qu’il faut prioriser celles-ci et réfléchir sur la pertinence de certaines. 101 Question écrite n 2224 de Mr POURVOYEUR devant le Sénat le 10 novembre 1988 (J.O. du 16 mars 1989). Code pénal Art 223-6 « Est puni d’un emprisonnement de 5 ans et d’une amende de 75.000 euros quiconque s’abstient volontairement de porter à une personne en péril l’assistance que, sans risque pour lui ou pour les tiers, il pouvait prêter soit par son action personnelle, soit en provoquant un secours » (Il est d’ailleurs à noter que ce code pénal l’emporte sur le code disciplinaire et pénal de la marine marchande puisque ayant trait à des hommes venant de terre). 103 Décret du 2 mai 1988 articles 7 et 8. 104 www.rgpp.modernisation.gouv.fr 102 Page 28 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE A partir de ce constat, trois objectifs ont été donnés : - améliorer la qualité du service rendu (accueil du public), - réduire les dépenses publiques en recentrant l'Etat sur son cœur de métier, en réorganisant l'administration centrale en rationalisant l'administration déconcentrée. - poursuivre la modernisation de la fonction publique et valoriser les initiatives d'agents. Pour le sujet qui nous intéresse, les corps d'Etat peuvent donc être impactés tant ceux participant à la surveillance des baignades que ceux participant aux secours maritimes. 2.3.1.1 Un impact sur les CRS : une diminution sensible des effectifs affectés à la surveillance des baignades. Touché de plein fouet par la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), le nombre de fonctionnaires des CRS diminue d'année en année. En effet, les missions définies dans le cadre du pouvoir de police du maire ne sont pas des missions de l'Etat et donc font partie des missions ne relevant pas du "cœur de métier de la police". L'Etat voulant, se recentrer sur son cœur de métier et réduire ses dépenses publiques notamment en ne remplaçant plus qu'un fonctionnaire sur deux, a donc fortement impacté les effectifs mis à disposition des maires pour la surveillance des baignades. A fortiori après les évènements de ces dernières années dans les banlieues, on peut comprendre également le besoin de présence policière au cœur des problèmes de sécurité publique105. C'est ainsi que l’effectif des fonctionnaires CRS détachés à la surveillance des baignades a diminué de 155 fonctionnaires en 2009 soit 493 policiers au lieu de 648 en l'occurrence une diminution de 23%. Le nombre est de 467 en 2010. En outre lorsque les CRS sont affectés, ils le sont uniquement du 1er juillet au 31 août. Ce qui engendre de la part des élus de la Gironde et des Landes par exemple un mécontentement et des inquiétudes les obligeant notamment à fermer des zones de baignades surveillées mais précisant que cela n'était pas dû à un problème financier mais à un problème de compétences106. Pour un individu donné qu'il soit employé contractuel (SNSM ou pas) voire sapeur-pompier saisonnier cette activité ne peut donc se faire que lorsqu'on est jeune et sans emploi et donc pendant trois ans maximum, le temps de finir ses études. L'ancienneté, l’expérience ne s'acquièrent donc pas. Il est très difficile de stabiliser un chef de poste pendant trois ans, c'est exceptionnel si la population visée n'est qu'étudiante. 105 Mme ALLIOT-MARIE , alors ministre de l'Intérieur, précisait lors d'une conférence de presse place Beauvau le 9 juin 2009 qu’ elle avait engagé une réflexion privilégiant un recentrage des activités (policières) sur leur coeur de métier : la tranquillité publique et la lutte contre la délinquance. A cet égard 13 compagnies de CRS, 80 motocyclistes, 500 membres de la sécurité publique et des gendarmes seront envoyés en renfort des effectifs locaux dans les villes balnéaires, des villes de montagne et des lieux touristiques pour un total de 5.000 personnes". Le ministère de l'intérieur rappelait d'ailleurs à cette occasion qu'il fallait trouver un équilibre entre la sécurité et le secours en rappelant que la surveillance des plages et baignades est légalement de la compétence des maires des communes concernées. 106 Michel SAMMARCELLI : maire de Lege Cap Ferret et président du SIVU pour la surveillance des plages et lacs du littoral Girondin « Les civils que nous recrutons sont très compétents, le problème pour nous les maires, c’est que nous ne savons pas recruter des chefs de postes, je ne vois pas comment nous pouvons juger de l’aptitude à commander à prendre des décisions rapides, des choses que les policiers savent eux très bien évaluer ». Page 29 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE On comprend bien d'après l'analyse de ces Elus que c'est bien l'expérience et l'organisation hiérarchique qui est mise à mal avec le remplacement des CRS par agents territoriaux ou des membres de la SNSM. Notons quand même corollairement que les SDIS des Landes et de la Gironde ne participent plus à la surveillance des plages depuis quelques années suite à des procès ayant mis en cause les SDIS et leurs personnels. 2.3.1.2. Un impact sur les administrations d'Etat : les secours maritimes également impactés. La RGPP impacte également les services des Douanes et l'Armée notamment la Marine. Le livre blanc sur la sécurité et défense nationale préconise une baisse des effectifs de 11 % de la Marine nationale et de réduire le nombre de nouvelles frégates de premier rang de 20 à 18. La Marine consacre 30 % de son activité à la sauvegarde maritime 107 . Or celle-ci doit atteindre en 2015, 44.000 personnes militaires ou civiles d'où l'obligation de diminuer chaque année d'ici là ses effectifs de 840 personnes environ108. Les douanes et la gendarmerie maritime sont également touchées par ces mesures : 1.083 suppressions de postes dans la période 2009 - 2011 pour les Douanes. Quant à la Gendarmerie, ses effectifs seront diminués de 3.034 personnes de 2009 à 2011 (771 en 2009, 1.303 en 2010 et 960 en 2011). Les réorganisations accompagnant ces baisses de personnels auront bien sûr des conséquences sur le maillage maritime. 2.3.2. La création de la fonction de garde côte. "Je souhaite que nous franchissions une nouvelle étape du renforcement de l'action de l'Etat en mer en créant une fonction de "garde-côtes" pour organiser la mutualisation des moyens humains et matériels de toutes les administrations de l'Etat intervenant sur la mer et le littoral, autour de priorités clairement identifiées sous l'autorité des préfets maritimes en métropoles et des préfets en zone de défense outre mer." Discours du Président de la République Nicolas SARKOSY, Le Havre 16 juillet 2009. Celui-ci fait suite au Grenelle de la mer du premier semestre 2009 qui avait pour objectif de parler des questions maritimes. Dans ce discours, le Président prescrivait l'élaboration d'un document politique de stratégie maritime "le livre bleu" rejoignant ainsi la démarche d'autres pays qui ont des documents stratégiques pour la mer. La France aurait alors les axes directeurs d'une politique maritime. L’ambition est de donner un cadre formel à la collaboration des administrations en mer en y instaurant la mutualisation du renseignement pour exécuter les missions de l’Etat en mer109. Sous l'égide du secrétaire général de la mer, un comité directeur a été mis en place pour savoir « qui fait quoi ». Il est composé de 5 membres 110: 107 108 109 110 Vice amiral d’escadre SAUTTER : commandant la force d’action navale (30/05/05 à 18/09/08). Marine info réserve 9 décembre 2009. Arrêté du 22 mars 2007. Décret du 22 juillet 2010. Page 30 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE - le chef d'état major de la Marine, - le directeur des Affaires maritimes, - le directeur de la Police aux frontières, - le directeur général de la Police nationale, - le directeur de la Sécurité civile. Un centre opérationnel de la fonction garde côte est en place depuis le 1er septembre 2010. Chaque administration concernée a affecté à ce centre un cadre. Ce centre dispose du réseau informatique de chaque administration et a pour vocation le renseignement maritime. Cette coordination du renseignement pour la surveillance de nos côtes va redistribuer les données de chacune de ces administrations111 qui devront très certainement se repositionner en fonction de ses compétences laissant peut être ainsi en terme de sauvetage et secours un certain vide à proximité des côtes. Dans le cadre de ce travail le Secrétariat général à la mer a d’ores et déjà identifié des besoins de renforts aux opérations hauturières, d'aide aux navires de commerce (pétrolier, chimiquier, vraquier etc…) ou à ceux de transport de passagers (ferry, paquebot) en difficulté notamment sur les lignes Pas-de-Calais, Corse et Sud Ouest. Pour la surveillance des baignades, le départ programmé des CRS peut entraîner dans certains secteurs des problèmes notamment de chef de poste. Pour le secours en mer, la diminution des effectifs de la Marine, des Douanes, de la Gendarmerie maritime, devrait également démunir certains secteurs. Les orientations politiques et stratégiques de l’Etat impactent donc les secours maritimes. La RGPP, la création d’une fonction Garde Côte modifient le paysage existant. 2.4. DES RAPPORTS DE MEFIANCE ENTRE ACTEURS. Il est intéressant d'étudier les rapports existants entre ces administrations diverses, les associations et les CROSS notamment. L'aspect relationnel qui peut exister entre eux, conditionnant ainsi l'efficience des missions quotidiennes. 2.4.1. Des cultures différentes : Les cultures et l'historique des acteurs sont par nature différents. 111 Jean François TALLEC : Préfet, Secrétaire général à la mer. » La Marine nationale est la seule force au sein des différentes administration de l'Etat qui présente la caractéristique d'être capable d'aller loin, de durer et d’être présente par tous les temps en mer. Elle dispose de moyens hauturiers qui donnent à l'Action de l'Etat en Mer, toute sa dimension y compris dans les eaux internationales, c'est à dire parfois très loin des côtes et lorsque les conditions sont extrêmement difficiles». Page 31 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE Pour la surveillance des plages : Les trois entités (SDIS, CRS, SNSM) sont par nature différentes et leur façon de travailler également. On pourrait trouver des similitudes entre la SNSM et les sapeurs-pompiers. Tous les deux formés avant tout pour la surveillance et le secours. Les CRS sont en premier lieu des policiers qui font sur la plage leur métier de policier et qui interviennent si besoin en cas de sauvetage ou secours. La manière d’aborder cette mission est fondamentalement différente. Les rapports entre ces trois acteurs sont bien souvent concurrentiels, chacun voulant garder ses postes de secours et prouver à l'autre et aux élus leurs avantages. Les coopérations sur des plages d'une même commune entre les CRS et les sapeurspompiers sont difficiles, chacun travaillant selon ses méthodes en autarcie. Ne parlons pas des expériences de mutualisation CRS/Sapeurs-Pompiers qui ont eu lieu et qui n'ont que très rarement pu se poursuivre. Le Var, par exemple, en 1996 avait commencé une expérience de ce type, mais les relations entre les personnels se sont très vite tendues. Tout comme le CRS, agent de police judiciaire est de fait le chef de poste, cette hiérarchie fonctionne avec des jeunes gens qu'ils soient sapeurs-pompiers ou SNSM mais le rapport est plus complexe avec des gens d’expérience comme peuvent l’être certains de nos sapeurs pompiers professionnels ou volontaires. De ce fait, les hiérarchies bien marquées des deux services CRS/Sapeurs-Pompiers sont également souvent en relation conflictuelle dans ce domaine. Pour le sauvetage maritime : On trouve des administrations qui ont l'habitude de la mer mais moins des secours. Ce sont les Douanes, la Marine, la Gendarmerie maritime. Leurs cultures sont des cultures de sécurité publique ou de marins. Les SDIS sont des spécialistes des secours mais à terre ce ne sont pas des marins. Toutefois, ces administrations savent travailler ensemble et se respecter mutuellement parce que leurs missions premières sont différentes et donc chacune d'entre elle fait du sauvetage ou du secours en mer en plus de ses missions traditionnelles. La SNSM est une association créée pour faire du sauvetage, des marins qui portent assistance à d'autres marins. L'évolution de la pêche en mer et la constante régression de pêcheurs fait que les équipages sont quelquefois plus variés que ceux d'antan. Le CROSS est reconnu comme le coordinateur des secours en mer et ce par tous mais les relations avec les SDIS semblent plus compliquées qu'avec les autres acteurs. D'abord parce que les CODIS sont habitués à gérer sur terre ce que les CROSS gèrent en mer. Le CODIS est une salle opérationnelle possédant ses moyens propres qu'il dirige au quotidien. Le CROSS, est une salle opérationnelle qui dirige des moyens qui ne lui appartiennent pas et qui est habitué à donner des instructions de façon directe aux navires des administrations d'Etat ou de la SNSM. Ensuite parce que la culture du secours est également très différente entre ces deux entités. Le CODIS est dans le concept de l'urgence et l'envoi massif d'engins pour intervenir le plus rapidement et le plus efficacement possible avec des professionnels du secours. Le CROSS est dans un concept d'analyse de la mer, de la météo, de la mission et de l'envoi de moyens les plus proches ou les plus appropriés en favorisant l'appel aux navigateurs les plus proches. Page 32 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE Enfin parce que les sapeurs-pompiers ont une connaissance des côtes de leurs secteurs et qu’ils sont à proximité de l’intervention alors que Le CROSS est quelquefois loin (CROSS ETEL et La Rochelle 300 km environ) avec des personnels qui mutent tout les deux ou trois ans et donc peu connaisseurs des détails côtiers. Ces concepts différents et la similitude des missions de coordination de ces salles l'une en mer, l'autre sur terre font que des incompréhensions existent. En effet, lorsque les sapeurs-pompiers interviennent en mer, ils conservent souvent leur processus d’intervention à savoir rendre compte à leur CODIS et demander des renforts s’ils en ont besoin sauf dans certains départements conventionnés avec le CROSS ou des procédures ont été établies. Le CROSS en faisant appel aux SDIS a l’intervention112. la crainte de lui voir échapper la maîtrise de 2.4.2 Une crise potentielle en cas d’événements majeurs. L'enquête DSC montre que les rapports avec les CROSS ne sont pas fréquents. Certains départements ont passé des conventions. Il y a donc une volonté de travailler ensemble mais celle-ci est fragilisée par l’ambigüité des textes et n'est pas majoritaire dans les départements côtiers. Les CROSS font appel aux SDIS mais il ne semble pas y avoir nationalement (ou localement) de volonté de travailler ensemble souvent aussi parce que les CROSS sont géographiquement éloignés des SDIS rendant les réunions difficiles. La méthodologie du CROSS qui analyse l'environnement à l'instant « T » et qui fait appel aux navires environnant s’oppose à la planification et aux réponses codifiées des SDIS. On ajoutera même de l'incompréhension puisque les sapeurs-pompiers ont quelquefois du mal à comprendre le choix des moyens engagés et qu'aucun RETEX ne peut leur donner l'explication. Ainsi, il arrive assez régulièrement, notamment en Méditerranée, que des accidents de plongée même dans les 300 m soient traités par le CROSS en signifiant aux sapeurspompiers que l'intervention est gérée et que leur concours n'est pas utile. Pour exemple, un bateau de plongée est maintenu en mer en attendant un hélicoptère de la Marine situé à 45 mn de vol, or les ports sont souvent à 5 ou 10 mn de navigation. Le premier secours que pourrait effectuer les sapeurs-pompiers n'est donc pas possible ce qui va à l'encontre totale de notre méthode de travail. Le travail au quotidien est donc limité à son minimum entre les SDIS et les CROSS même si chacun fait preuve de responsabilité et de professionnalisme. On peut quand même être inquiet du type de collaboration et de gestion face à un évènement grave en mer et pas très loin des côtes. Prenons en effet l'exemple d'une navette de passagers relativement près des côtes qui aurait un problème grave ou pire d'un accident d'avion au décollage ou atterrissage sur un aéroport situé en bordure de mer. On peut se poser la question de la coordination et de l'engagement des moyens faute de l'avoir étudié et discuté entre le CROSS et le SDIS qui forcément 112 Discussion avec des officiers du CROSS MED. Page 33 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE mettraient beaucoup de moyens en œuvre ce serait vraisemblablement : La CRISE. D’ailleurs il est notable que l’exercice ICAR organisé fin septembre dans le Var et simulant justement ce scenario ne prenne pas en compte les moyens nautiques sapeurs-pompiers. A ce stade et pour étayer notre démonstration il nous faut différencier l’urgence de la crise. A cet effet, les travaux de Patrick LAGADEC sont particulièrement intéressants113. Cette approche des notions de crise et d’urgence semble bien dépeindre les phénomènes ayant eu lieu dans les crises de Sécurité civile de l'année 2010 (XYNTHIA et Var). Il est aussi nécessaire d'étudier la répercussion opérationnelle d'une crise pour appréhender les conséquences potentielles dans notre organisation maritime : - un démarrage (sauf dans le cas des accidents massifs) sur signaux faibles et inhabituels qui peuvent leurrer les dispositifs d'alerte. - un retour en force de problèmes non réglés auparavant. - des défaillances individuelles en raison du stress et d'un manque de préparation psychologique des ensembles organisationnels en dehors de leur domaine de compétences réelles. - une expertise incertaine, trop tardive, trop théorique, parcellaire, biaisée. - des problèmes médiatiques considérables qui transforment radicalement la crise et son traitement. - l'irruption de maints acteurs sortis de nulle part mais qu'il est impossible d'ignorer, d’exclure, de faire obéir (notamment les victimes). - la nécessité de conduire le pilotage au sein d'ensemble complexe car il faut passer de la pyramide au réseau. En cas d'évènement majeur décrit plus haut à savoir crash d'avion ou accidents de navette ou ferry près des côtes, le cloisonnement des organisations de ces deux systèmes opérationnels (terre et mer) risquerait d’amener à une crise, entretenue par l'organisation même des secours. Des acteurs aux cultures opérationnelles différentes et des procédures non encore établies font planer une instabilité sur l’organisation des secours en mer notamment en cas d’évènement grave. 113 Patrick LAGADEC : « L'urgence c'est l'évènement répertorié pour lequel on dispose de procédure codifiée, qui concerne un nombre limité d'acteurs, intervenant dans une structure d'autorité simple, clairement définie. Avec la crise, il ne s'agit plus de brèche simple dans un système stable, mais de problèmes et de menaces non circonscrits, dans l'espace, les acteurs , les coûts, etc. Il ne s'agit plus seulement d'aller vite : on ne sait plus très bien où aller et avec qui, ni dans quel but. La crise c'est précisément cette confrontation à des problèmes hors épure coutumière, à des dérives potentiellement inexorables, à la nécessité d'agir alors précisément qu'on voit se dissoudre les références qui jusqu'alors permettaient de guider, d'encadrer, de donner sens et valeur à l'action individuelle et collective. La crise c'est l'urgence plus la déstabilisation. Elle va combiner déferlement de difficultés, dérèglements dans le fonctionnement des organisations, divergences dans les choix fondamentaux Elles ne pourra pas être résolue par de simples mesures techniques définies par des spécialistes, imposées par l'autorité ». Page 34 / 58 2. LES PROBLEMATIQUES DE L’ENVIRONNEMENT DU SECOURS NAUTIQUE 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS. Nous avons détaillé dans une première partie le contexte du secours en mer et de la surveillance des baignades aménagées et notamment l’implication des SDIS. Nous avons également analysé dans une seconde partie la problématique liée au sujet. Il faut désormais dégager pour les SDIS des orientations stratégiques de façon à développer les plans d’action nécessaires dans les différents domaines du secours nautique. 3.1. LA SURVEILLANCE DES BAIGNADES : Cette mission est typiquement une mission non obligatoire des SDIS et effectuée en contre partie d’une prestation financière114. Elle n’engage donc pas les SDIS financièrement. Celle-ci à un intérêt stratégique dans 4 domaines : • Les relations de proximité avec les élus communaux et départementaux. • La part active du SDIS dans l’enjeu touristique et donc économique des départements. • La culture aquatique nécessaire à un département côtier à fortiori s’il est soumis à inondation. • Le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires dont cette mission peut être un vivier. Les matrices stratégiques (annexe 5) démontrent par ailleurs que la stratégie d’implication des SDIS peut être de plusieurs ordres : • Ne pas s’investir. • S’investir en partenariat. • S’investir seul. Cette stratégie est dépendante de deux critères l’un interne et l’autre externe. • La maîtrise de la formation au BNSSA (en partenariat ou seul) : Le SDIS doit pouvoir former ou faire former le nombre nécessaire de sauveteurs et à des périodes définies (vacances scolaires par exemple), faute de quoi il aura beaucoup de difficultés à maitriser les demandes des communes et le recrutement nécessaire. • Le degré d’implantation notamment de la SNSM et des CRS. Les départements où sont fortement implantés ces deux acteurs n’imposent généralement pas d’autres acteurs. 3.1.1 La réforme territoriale : une solution ? : Les difficultés des maires avec ce sujet posent inévitablement la question de savoir si l’échelon communal est bien le meilleur niveau de décision dans ce domaine. 114 L1424-42 sur les missions à caractère non obligatoire des SDIS et à la possibilité de conventionner cf. annexe 12 dossier pratique SDIS. Page 35 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS • Une structure plus grande, plus forte économiquement, permettrait notamment une mutualisation des dépenses permettant ainsi aux communes plus pauvres115 d’être aidées par les grandes stations balnéaires. D’ailleurs, les touristes et usagers fréquentant les plages d’une commune habitent ou louent aussi dans les villes limitrophes. L’économie touristique ne s’arrêtant pas aux frontières d’une municipalité. Or aujourd’hui seul le maire de cette commune supporte l’intégralité des frais de la surveillance des baignades. • Un plus grand espace géographique et politique permettrait d’unifier la surveillance sur une seule structure et d’uniformiser le matériel. Cela amènerait une équité et une cohérence entre communes (ce qui a été fait en Charente-Maritime par le préfet). • Cela amènerait une cohérence sur les périodes et horaires de surveillance ainsi que sur la signalisation116. La question de fond n’est pas forcément l’aspect financier, la question est d’ordre juridique ? Doit-on changer d’autorité pour la police spéciale des baignades ?. Le projet de loi discuté au sénat117 vise à réorganiser les collectivités autour de deux pôles : un pôle « département région » et un pôle « communes intercommunalités » avec la création notamment de métropole et l’achèvement de l’intercommunalité. Une première piste pourrait donc être cette intercommunalité. A l’instar de ce qui est possible pour les policiers municipaux118, il ne devrait pas être compliqué de recruter du personnel pour la surveillance des baignades par l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) (voire passer des convention avec les SDIS) et les mettre à disposition des communes, nous sommes là dans la gestion administrative. Il n’en demeure pas moins que la réelle difficulté est l’accompagnement de ces moyens humains par un pouvoir d’intervention fonctionnelle pour les présidents D’EPCI donc un transfert des pouvoirs, ne fut-il que partiel ,de polices spéciales119. Une telle évolution poserait également le problème de la redéfinition des compétences obligatoires, optionnelles, facultatives des communautés de commune ou des communautés d’agglomération or ce sujet est sensible sur le plan psychologique et politique120. Cela pourrait pourtant être d’actualité lors de la réorganisation territoriale. Une deuxième piste pourrait être les conseils généraux dans cette nouvelle loi qui garderaient la prérogative de cette mission. D’ailleurs, lorsqu’aujourd’hui certains SDIS ne répercutent pas dans les conventions, les prix de la formation et de la gestion de la surveillance aux communes, c’est bien un acte politique du Conseil général via le SDIS de mutualiser une part de ce risque et donc la surveillance et le secours. Une autorité départementale (préfet ou président de conseil général) permettrait au moins de rendre cohérente la distribution de secours dans les 300 mètres en faisant coïncider l’organisation départementale des SDIS avec celle de la surveillance des plages. Lorsqu’aujourd’hui on parle des moyens du maire dans le cadre de la police spéciale c’est cohérent juridiquement, mais pas sur le terrain. Un maire peut avoir la volonté, comme le stipule le CCGT, de 115 CE sect,25 septembre 1970 « Cne Batz sur mer et tesson » rec p 540 indiquant que la responsabilité d’ une commune peut être engagée pour faute simple et retenue sans que la modicité de leurs ressources ne puisse être de nature à leur faire échapper à leurs obligations. 116 Cela éviterai de voir une commune dresser le drapeau rouge préventivement suite à un orage pour pollution et celle d’à côté ignorer cette précaution amenant incompréhension des usagers. (Cas concret septembre 2010 dans le Var). 117 Adopté en deuxième lecture le 7 juillet 2010. 118 Loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité. 119 Art 163 loi du 13 aout 2004 codifié L5211-9-2 dans le CCGT a partagé plus que transférer les polices spéciales liées à l’assainissement, les déchets, les gens du voyage, les manifestations culturelles et sportives, la voirie. 120 J-François JOYE : maitre de conférence à l’université de Savoie article dans AJDA actualité jurisprudentielle en parlant de la loi du 13 aout 2004« La loi concerne une prérogative quasi consubstantielle réservée par excellence à la fonction des maires ». Page 36 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS pourvoir à toutes mesures d’assistance et de secours dans les 300m en dehors de la saison121, il reste totalement dépendant de la volonté du SDIS et de ses autorités de tutelle122. 3.1.2 Proposition au niveau de la Direction de la sécurité civile : Les SDIS, voulant s’investir dans cette mission doivent agir sur l’environnement et donc sur les problématiques liées au secours en mer. Pour autant les SDIS ne pourront pas régler seuls ces problèmes. Un certain nombre d’actions devra être mené par la DSC avec l’aide des SDIS et notamment les représentants de la Fédération des sapeurs-pompiers de France et de l’Association nationale des directeurs des services d’incendie et de secours (ANDSIS) en sachant que certains groupes de travail en cours permettraient déjà de régler un certain nombre de points. Nous dénommerons propositions les axes dont les SDIS ne sont pas directement initiateurs mais pour lesquels ils peuvent être force de propositions et participants (P). Les axes dépendant des SDIS seront eux appelés Recommandation (R). La DSC est la seule entité à avoir une légitimité auprès de tous les acteurs pour parler de cette mission. Il convient donc pour les SDIS de participer à des groupes de travail de façon à faire évoluer les problématiques décrites plus haut. La DGCL (Direction générale des collectivités locales) ou l’association des maires de France pourrait être des acteurs de ces groupes. 3.1.2.1 Agir sur l’aspect juridique : Certains textes sont obsolètes et ne correspondent plus à notre temps et à l’évolution qui s’est opérée ces dernières années. - P1 : Participer à une refonte des textes : Les textes concernant le balisage ne sont pas réalistes notamment en instituant des balisages fixes sur tout le domaine maritime alors qu'il n'est faisable qu'en Méditerranée. Il conviendrait donc de revenir sur de la cohérence. Ces plages sans cesse en mouvement sur la côte Atlantique, le Nord, la Picardie ou la Normandie, laissent couvrir au fil des marées des sols loin d’être plats, faisant apparaître des Baïnes plus ou moins profondes. Le danger est mobile et alterne d'heure en heure. Il faut donc adapter la zone de baignade aux dangers et ainsi les éviter. Le balisage mobile est d’ailleurs une solution adoptée sur beaucoup de secteurs et la réglementation ne l'interdit pas. Mais seule, la solution fixe apparait dans l'arrêté sur le balisage, il conviendrait donc de le faire évoluer. La circulaire de 1986 demande également à être modernisée. Certains matériels médicaux devraient disparaître dans les postes de secours, notamment parce que les Services Mobiles d’Urgence et de Réanimation (SMUR) sont mieux positionnés qu’il y a 25 ans. D’autres matériels sont par contre indispensables et à imposer comme le défibrillateur automatique 121 Mr BELHACHE a répondu à une question posée dans le cadre de ce mémoire en affirmant que la police spéciale s’exerce 24h/24 365 j par an. 122 Le préfet peut néanmoins à travers le SDACR, exiger l’exécution de cette mission. Page 37 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS externe qui n’y figure pas. Cette circulaire pourrait être réétudiée en donnant la liste des actions pouvant être effectuées avec ce matériel sans détailler précisément celui ci123. Cela permettrait de pouvoir faire évoluer le matériel en fonction des années. Le groupe de travail DSC, actuellement en cours sur la refonte du BNSSA pourrait préparer ce travail. Ces mises à jours sont globalement simples. L’impulsion doit être forte pour toiletter ces textes qui engagent la responsabilité des maires et des sauveteurs. Il conviendrait également d’étudier la multitude de flammes de signalisation non conformes aux textes officiels124. Il serait nécessaire d’en comprendre la genèse et de les officialiser si besoin ou bien de rappeler le droit par circulaire dans le cas contraire. 3.1.2.2. Agir sur la formation : - P2 : Participer à la création d’une formation BNSSA adaptée : Il serait souhaitable, par ailleurs, d’instituer des formations à l'issue desquelles le sauveteur est opérationnel, sans que les uns et les autres aient à ajouter des stages spécifiques. Ce cursus ne pourra être cohérent qu'à partir du moment où la formation sera vraiment en corrélation avec la mission exercée. La formation doit donner les compétences nécessaires. Celles-ci peuvent se répartir en deux grandes parties : - acquérir les compétences nécessaires à la surveillance et au secours en milieux de bassin clos (surveillance et sauvetage aquatique : SSA1), - acquérir les compétences nécessaires à la surveillance et au secours en milieu naturel (SSA2). (cf. annexe 11). - P 3 : Conduire les équivalences de diplômes entre surveillance des baignades et le GNR côtier : la Certains départements littoraux ont des risques inondations marqués. Les exemples de l'année 2010 sont significatifs : la Charente-Maritime, la Vendée, le Var ont des composantes risques inondations et participent à la surveillance des baignades. Ces départements ont une culture nautique et aquatique. La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France avait souhaité des équivalences entre les diplômes de surveillance des baignades et ceux typiquement-pompiers du GNR "SAV". Cela représente, en effet une démarche "gagnant-gagnant" pour les départements littoraux voire même individuellement pour les sapeurs pompiers. En analysant cette demande, on peut admettre que des passerelles seraient possibles (cf. annexe 11). 123 On pourrait écrire « Du matériel permettant d’immobiliser un membre supérieur » et non pas « une attelle à dépression pour membres supérieurs » car il existe d’autres systèmes qui ont la même fonction. 124 Décret 62-13 du 8/01/62 (J.O. du 02/01/1962) seules les flammes vertes, oranges et rouges sont conformes. Page 38 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Ces mesures peu contraignantes et de bon sens devraient pouvoir être acceptées sans problème par la Direction de la sécurité civile125 et permettraient d’avoir de nouveaux personnels pouvant surveiller les baignades ou à l’inverse d'avoir du personnel qualifié issu de la surveillance des baignades notamment pour les inondations. 3.1.2.3. Créer des outils : - P4 : Participer à la création de grilles d’évaluation nationale : Les grilles d’évaluation des risques des baignades mises en place par la Charente-Maritime126 semblent correspondre à un besoin de quantifier le risque d’une baignade aménagée et ensuite de répondre à ce risque par la mise en place : Du nombre de sauveteurs nécessaires. De l’option de formation (zone de baignade à fond stable ou instable) prévue dans la refonte du BNSSA. Il conviendrait de les étudier au niveau central et à les tester sur le territoire national. Toutefois rien n’empêche aujourd’hui les SDIS de les utiliser pour leurs postes. Ces grilles doivent être des outils à la décision permettant une cohérence d’analyse sur un même littoral (cf. dossier pratique SDIS annexe 13). 3.1.2.4 Favoriser la mutualisation des services : - P5 : Participer à la création d’une convention nationale de partenariat avec la SNSM : Devant les problèmes qui pointent la surveillance des baignades à cour terme, il faut inventer d'autres modes de gouvernance. A ce titre, le mode de fonctionnement du département de la « Charente-Maritime » doit être montré en exemple et le partenariat SNSM/SDIS mis en avant. Ces deux structures ont des écoles de formation différentes, ont des fonctionnements différents et mettent en commun leurs ressources humaines pour apporter la meilleure surveillance possible. L’organisation du SDIS et le maillage de celui-ci permettent aux maires d'être rassurés et la formation et le recrutement effectués par la SNSM permettent d'apporter des effectifs de qualité. Il serait nécessaire à l'instar de ce qui devrait se faire pour le secours nautique de créer une convention entre les SDIS et la SNSM sur la surveillance des baignades voire même sur le sauvetage et l'assistance dans les 300m à partir des vedettes de la SNSM. 125 Le groupe de « refonte BNSSA » avait émis un avis favorable en 2009. 126 Cf. dossier pratique SDIS annexe 13. Page 39 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Cela permettrait d'avoir des conventions de sens de partage et de mettre en place via la Direction de la sécurité civile une vraie coopération de service. En améliorant nos structures actuelles, les sapeurs-pompiers pourraient fidéliser leurs chefs de postes et la SNSM fournir des équipiers voire chefs de postes lorsqu'ils en ont. Une véritable collaboration dans l'intérêt du service public verrait le jour redistribuant ainsi la donne de la surveillance des baignades. Les sapeurs-pompiers et la SNSM ont des valeurs communes. Ils doivent les mettre en œuvre en commun. Un groupe stratégique pourrait être créé au niveau national pour élaborer une convention nationale déclinable localement par chaque SDIS.. - P6 : Participer à la création d’un observatoire de coordination nationale pour la surveillance des baignades : L’avenir de la surveillance des baignades est si incertain qu’une coordination nationale est nécessaire pour essayer d'identifier les zones à problèmes : Soit d'ordre de sécurité publique. Soit par carence de chef de poste. Soit par carence de sauveteurs. Il serait nécessaire d'identifier les départements où les SDIS s'impliquent dans la surveillance. Par exemple, à cet effet, notre enquête peut humblement en être un premier maillon. Une fois la carte établie, les besoins de chaque département pourraient remonter via les préfets. Une réunion entre la Direction centrale des CRS, La SNSM, la DSC et les directeurs de SDIS impliqués pourrait être organisée. Celle-ci aurait pour but d'étudier les besoins sur le territoire national et d’identifier les plages à problèmes, qu'ils soient d'ordre sécuritaires ou liés à des carences chefs de postes puis ensuite prioriser et enfin mutualiser. Une concertation constructive permettrait de rationaliser les effectifs en essayant d'augmenter les effectifs sapeurs-pompiers là où les SDIS s'impliquent et ce notamment en partenariat avec la SNSM et d'identifier les départements où les SDIS sont absents de cette mission. Le SDIS étant un établissement public départemental, il revient à son conseil d'administration de se positionner sur la mission de surveillances des baignades en sachant que celle-ci peut se faire en partenariat avec la SNSM dont les effectifs sont nationaux. Les fonctionnaires des CRS, effectifs d'Etat, viendraient alors compléter les dispositifs dans les départements ou les SDIS ne s'investissent pas ou bien dans ceux ou sont identifiés de réels problèmes sécuritaires. Par exemple, dans le Var, les Pyrénées Orientales il existe des postes CRS, des postes sapeurs-pompiers et des postes SNSM. Il serait plus efficient de laisser les postes CRS aux sapeurs-pompiers en partenariat avec la SNSM et récupérer ainsi les effectifs des policiers pour des plages de Gironde ou des Landes où les sapeurs-pompiers ne s'investissent pas. D'autant plus que les plages en cause dans le Var, notamment, ne sont pas des plages à hautes délinquances. Page 40 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS 3.1.3 Proposition au niveau préfectoral : - P7 : Participer à la création d’une commission départementale des dispositifs de surveillance des baignades : Le préfet a dans ses prérogatives le pouvoir de se substituer aux maires lorsque celui-ci n'effectue pas une démarche dont il a l'obligation. La démarche du préfet de Charente-Maritime qui avait imposé l'organisation par les sapeurs pompiers à la vue de divers accidents et de dispositifs peu sérieux, s’inscrit dans cette logique. En outre, le préfet, parce qu'il représente l'Etat, se doit de conseiller et d'aider les maires. Cette mission est d'ailleurs plus que jamais d’actualité afin d’éviter une trop grande coupure entre les collectivités territoriales et l'Etat. Il serait alors judicieux dans un domaine où le maire se retrouve souvent seul, tout en étant responsable et sans spécialistes communaux, de créer "une commission départementale de surveillance des baignades". Celle-ci serait composée de spécialistes des différents organismes (SNSM, Police, SapeursPompiers, SAMU) pouvant conseiller le préfet. Il s'agirait, à la demande des maires ou du préfet, d'étudier le dispositif nécessaire à la surveillance d'une plage, de répondre à des problèmes particuliers de balisage, d’affichage ou de matériel. L’utilisation des grilles d’analyse de risques visées supra permettrait de proposer le nombre de sauveteurs nécessaire. Des avis pourraient également être donnés concernant la cohérence des dispositifs entre les différentes communes. Le CGCT est explicite sur les compétences du maire pour la mission « de surveillance des baignades». Il ne s'agit donc pas dans cette proposition de transférer les charges du maire sur le préfet mais d'aider les élus communaux à mettre en place une sécurité optimale. Cette commission pourrait aussi être l'organe qui conseille le préfet à la préparation de la commission nationale sur les divers effectifs et organismes à mettre en place (3.1.2.4). Le préfet pourrait également utiliser un concept d'organisation différent de celui utilisé aujourd’hui en coordonnant différemment les différents acteurs présents. Un nouveau concept : la création surveillance intégrant la police. d’équipes mixtes de Le concept serait d’armer les postes de secours par les sapeurs-pompiers et/ou la SNSM qui effectueraient la surveillance, les éventuels sauvetages, les secours et soins. Des patrouilles mobiles de CRS et/ou de police municipale à l'aide de véhicules ou d’embarcations s'occuperaient de la sécurité publique sur les plages et sur le plan d'eau dans la bande des trois cents mètres si besoin est. Les CRS étant aussi titulaires du BNSSA pourraient selon leur localisation intervenir en prompt secours. Ce dispositif aurait le mérite de repositionner les personnels sur leur cœur de métier. Un dispositif de 3 ou 4 CRS permettrait d’assurer la sécurité d'une zone bien plus grande puisque ceux-ci seraient affectés à une zone et non à un poste. Cela représenterait une utilisation efficiente de chaque catégorie de personnel et répondrait à la diminution des effectifs liée à la RGPP. Chaque plage de France n’a d’ailleurs pas la nécessité de disposer de forces de police. Page 41 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS 3.1.4. Recommandation au niveau des SDIS : Les mesures suivantes peuvent être mises œuvre par chaque SDIS côtier. 3.1.4.1 Agir sur le recrutement des sapeurs pompiers saisonniers : Des mesures spécifiques d’aide aux recrutements doivent être mises en place de façon à pouvoir selon la stratégie arrêtée par le SDIS : • • Quatre types • • • • Augmenter le dispositif existant. Sans augmenter le dispositif, assurer ou limiter le «turn over» lié à la saisonnalité. de population sont à viser : Les jeunes étudiants ou chômeurs n’ayant pas de diplôme de surveillance. Les « jeunes » ayant un diplôme. Les SPV et SPP déjà recrutés du département. Les SPV (ou SPP) d’autres départements. - R1 : Faire du « lobbying » pour recruter : Les outils de recrutement suivants peuvent être utilisés : - les annonces dans les journaux professionnels (Le sapeur- pompier ou autres), - les annonces dans les journaux locaux (quotidien ou revue municipale, du conseil général) ou radio locale voire départementale, - les affiches dans les lycées et universités (UFRSTAPS127 notamment), - les encarts dans les calendriers "sapeurs pompiers", - les panneaux publicitaires municipaux, - les journées portes ouvertes lors de la journée nationale des sapeurs- pompiers. - le site internet proposé ci-dessous (cf R3) et son application pour téléphone Smartphone. - R2 : Utiliser le service civique : Le service civique permettrait de s’adresser aux jeunes volontaires et de les affecter aux services administratifs de surveillance des baignades hors saison et à les mettre en été sur les missions de surveillance des baignades. Cet engagement citoyen serait pleinement dans la philosophie de ce contrat, permettant ainsi aux « jeunes » de s'investir dans des missions 127 UFRSTAPS : université de formation, de recherche, science et technique des activités physiques et sportives. Page 42 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS de «défense et de sécurité ou de prévention». Le SDIS participant de fait à cet effort de citoyenneté voulu par le législateur. La loi 128 relative au service civique a modifié le code du service national (CSN) afin d'instaurer un nouveau dispositif d’engagement des volontaires de service civique. Ce service civique s'adresse aux jeunes de seize à vingt cinq ans qui souhaitent s'engager dans une mission d'intérêt général au sein d'une collectivité territoriale, d'un établissement public ou d'une association. On pourrait très bien imaginer que la surveillance des baignades puisse être incorporée dans ce dispositif via les SDIS129. Le groupe de travail « Ambition volontariat » et le rapport émis par Luc Ferry avait proposé d'intégrer le volontariat chez les sapeurs-pompiers dans le dispositif de service civique. Ce dispositif permet au SDIS, personne morale de droit public, d'avoir un agrément de deux ans pour passer contrat avec des volontaires. Ce dispositif est géré par le préfet de région qui représente l'agence du service civique aidé en cela par le préfet de département qui doit désigner un référent de service civique. Il serait envisageable une fois ces contrats passés entre les intéressés et les SDIS de faire passer les diplômes nécessaires à la surveillance des baignades. - R3 : Mettre en réseau l’information des SDIS par un réseau de partage130 et aboutir à du partenariat inter-SDIS. La sous-direction des sapeurs-pompiers de la DSC anime dans ce sens plusieurs forums ouverts à la communauté sapeurs-pompiers. On pourrait créer un forum « surveillance des baignades » ouvert aux responsables SDIS de cette mission mais aussi aux responsables SNSM et CRS pour partager l’information. Voire aux élus. On pourrait imaginer également, grâce à ces outils, des partenariats entre SDIS. Ceux, ayant peu d’activités en saison laissant leurs SPV aller surveiller les baignades dans un autre SDIS. A l’inverse peut être des SDIS côtiers pourraient fournir l’hiver des SPV aux départements de haute montagne. Cette piste de travail permettrait d’ailleurs, peut être, d’établir des CDD 131 et que deux SDIS puissent se partager les SPV. L’hiver pour les SDIS montagnards, l’été pour les SDIS littoraux. En outre il serait souhaitable d’ouvrir au grand public une partie du forum et notamment lui donner la possibilité de consulter des annonces de recrutements que pourraient déposer les différents SDIS. Ce site pourrait également être le support d’une cartographie en temps réel des dispositifs de surveillance français renseignée par les postes de secours, où la population pourrait trouver des renseignements sur les couleurs de flamme ou la température de l’eau132. Il Loi 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique. Lettre du 21 juillet 2010 Réf : BMC/BSD/JMC.PDA-CF n 2099 La Direction de la sécurité civile a écrit aux préfets pour les directeurs départementaux des services d'incendie et de secours rappelant la possibilité aux SDIS agréés de passer un contrat avec la personne volontaire. 130 Lt col MAIRESSE, mémoire DDA FAE7 Quels outils et quelles procédures pour faciliter la mutualisation entre SDIS : p42. 131 Contrat à durée déterminée. 128 129 132 Un dispositif a été mis en place par un partenariat FNSPF RTL permettant le renseignement journalier par des postes désignés par commune et renseignant la population via RTL. Page 43 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS conviendrait d’étudier la mise en place de l’application Smartphone. Cette dernière permettant ainsi de diffuser les annonces et informations à travers des outils modernes de communication. - R4 : Maitriser quantitativement la formation : Une stratégie de développement ou bien même de partenariat doit s’accompagner dans ce domaine d’une maîtrise de la formation. Les mesures décrites supra, lorsqu’elles sont employées seules ont leurs limites : le nombre de diplômés sur « le marché ». L’offre d’emploi dans les villes balnéaires est supérieure à la demande. Les SDIS comme les municipalités se trouvent donc en concurrence avec les plages privées, les parcs aquatiques, les piscines et notamment de l’hôtellerie de plein air. Le SDIS doit donc être capable en fonction du personnel nécessaire à recruter, de former au BNSSA (ou SSA demain). D’ailleurs, on note dans l'enquête effectuée auprès des départements133 littoraux, une difficulté de recrutement. En étudiant les réponses des différents SDIS, on peut aussi constater que les problèmes sont souvent dus au fait que les diplômés « BNSSA » sont formés par d'autres associations. Le SDIS ne maîtrise alors ni le nombre de formés ni la priorité d'affectation. En effet, les associations formatrices sont souvent aussi utilisatrices de personnels formés. C'est le cas de la SNSM. Le SDIS doit donc prendre le personnel disponible sans en connaitre le nombre potentiel puisque dépendant des associations. A l'inverse on peut s'apercevoir que les SDIS "formateurs" au BNSSA ne manquent pas de personnels. On peut citer le cas du VAR ou celui des Pyrénées Atlantiques134. Il est donc impératif que les SDIS puissent s'engager dans une politique de formation à partir du moment où ses effectifs sur les plages sont significatifs. La formation au BNSSA ou (SSA1) ne représente pas de difficulté particulière si ce n’est avoir des créneaux de piscine et l'encadrement adéquat135. Le fait de former au BNSSA permet de contrôler ses recrutements. Cette démarche a aussi l'intérêt de pouvoir travailler avec des « jeunes » locaux qui une fois engagés n’auront pas de problème de logement. Il est à noter que certains SDIS forment gratuitement au BNSSA et peuvent ainsi faire des sélections et des choix. Cette formation au BNSSA peut être externalisée à une association mais il faut pouvoir rester maître du calendrier et du nombre de formés potentiel. Ce qui, dans le cadre d’une 133 Cf. annexe 13 « dossier pratique SDIS ». 134 Col SOUPRA DDA des Pyrénées Atlantiques « Depuis que nous faisons de la formation BNSSA , nous n’avons plus de problème de recrutement ». 135 Cf. annexe 13 « dossier pratique SDIS ». Page 44 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS mutualisation avec la SNSM, doit être discuté. Il serait souhaitable de rester formateur du spécifique en milieu naturel (futur SSA2) ou de mutualiser cette formation. Pour conclure le SDIS a plusieurs choix : - mutualiser sa formation avec une association, - externaliser sous forme conventionnelle celle-ci, - faire ses propres formations gratuites ou non. Cependant la condition fondamentale pour ne pas avoir de problèmes de recrutement est d’en avoir cette maîtrise. Cet axe stratégique doit dépendre du mode de fonctionnement de la surveillance. Un partenariat très satisfaisant avec la SNSM pourrait engendrer une délégation totale de la formation. En attendant ce partenariat idyllique, le conseil pourrait être donné de recourir à sa propre formation pour maîtriser tous les problèmes liés aux ressources humaines. - R5 : Créer des sections de « Jeunes Nageurs Sauveteurs » : Le principe repose sur le partenariat avec les clubs de natation et d’organiser à travers des sessions spécifiques ou bien, au sein même des entrainements des clubs, des cours de premiers secours et d’entrainements aux BNSSA. Ceci permettrait d’être en contact avec une population de nageurs pour leur donner l’envie et le goût du secours et du sauvetage. En outre dès 16 ans, les « jeunes » pourraient commencer à être formés et, de ce fait, à 18 ans n’auraient pas à suivre une session complète de BNSSA d’autant plus que c’est souvent l’année du bac. On l’aura bien compris c’est un transfert du système des Jeunes SapeursPompiers (JSP) au domaine de la surveillance des baignades. JSP dont cela pourrait d’ailleurs être une spécialisation. L’ultime étape, mais cette fois avec l’aide de textes réglementaires, pourrait être de faire des stages d'un mois dès l'âge de 16 ans sur des postes de secours en plus des effectifs normaux. En outre, dès l'âge de 17 ans, ces jeunes nageurs sauveteurs pourraient en dérogation passer leur BNSSA et de ce fait travailler dans les parcs aquatiques ou piscines associés à un tuteur. Il s'agit là de créer des viviers de "Sauveteurs Secouristes aquatiques". Les maires auraient donc des intérêts à aider ces associations puisque cela ancrerait les « jeunes » dans leurs communes. - R6 : Créer l’emploi de « Sauveteur Secouriste Aquatique » en mutualisant les effectifs de la SNSM et des sapeurs-pompiers. Il est primordial de trouver un concept nouveau, un projet pour favoriser les recrutements. L’idée serait d’aller au bout de la logique de mutualisation en créant un emploi dont il faut trouver une terminologie porteuse auprès des « jeunes », associant une image de héros, l’équivalent du "crossguard" américain. Chaque sauveteur secouriste, qu'il soit issu de la Page 45 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS SNSM, des sapeurs-pompiers aurait donc la même formation, la même appellation et la même tenue aquatique En effet l’habillement est aussi très important, l'image véhiculée, les valeurs qu'il représente doivent ressortir. Porter cette tenue aquatique serait la finalité pour ces « jeunes » voulant s'investir dans cette fonction. La tenue aquatique pourrait être jaune fluo par exemple pour être vue de loin et ne pas être confondue. Chaque « sauveteur secouriste aquatique » qu’il soit sapeur-pompier, SNSM, aurait la même tenue aquatique avec l'inscription sapeur-pompier ou SNSM sur la poitrine gauche en petits caractères et ce dans toute la France. Ce serait un signe fort d'une volonté commune de servir la population de la part des organismes surveillant les plages. Il suffirait d'inscrire dans la refonte d'un texte sur la surveillance des baignades l'obligation du port de cette tenue en la décrivant et peut être en la normalisant ou en inscrivant sa description dans la refonte de la circulaire de 1986. « Cet emploi » de sauveteur secouriste aquatique composé d’éléments de la SNSM136 et des sapeurs-pompiers serait une vitrine qui attirerait les jeunes d’autant plus que des sélections seraient nécessaires pour y entrer. Cette notion de sauveteur sélectionné et entraîné correspond à l’image du héros sportif tant apprécié des « jeunes ». 3.1.4.2 Agir sur la fidélisation du personnel et le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires : - R7 : Recruter les sapeurs-pompiers saisonniers comme sapeurs-pompiers volontaires à l’issue de leur saison de surveillance des baignades. On peut espérer grâce aux mesures du 3.1.4.1 de diminuer le problème de recrutement des SPV mais il est nécessaire d’agir sur le levier de la fidélisation. Ainsi il devrait être proposé à tous les saisonniers ayant donné satisfaction, un contrat de SPV. Ainsi l’hiver, ce sauveteur pourrait prendre des gardes SPV et revenir l’été sur les postes de secours plages en ayant, en outre, une expérience des VSAV. Cela est d’autant plus réalisable lorsqu’on a recruté localement. Agir sur cette fidélisation c’est aussi fabriquer les chefs de postes de demain et qui auront acquis non seulement une expérience « plage » mais aussi une expérience de l’urgence de l’intervention en centre d’incendie et de secours. Au fil du temps le dispositif ressources humaines pourrait devenir modulable et souple puisque des saisonniers malades ou absents pourraient être remplacés par le volant SPV des casernes. Mais surtout nous aurons recruté des SPV pour les centres d’intervention et de secours. Les départements qui ont fait cette expérience comme le VAR, par exemple, ont constaté que beaucoup de professionnels, recrutés aujourd’hui, ont commencé par être affectés sur les plages comme saisonniers puis sont devenus SPV et enfin SPP. De plus, ils continuent à prendre des surveillances de baignades comme chefs de postes (pour les professionnels, les jours de repos). La surveillance des baignades synonyme pour beaucoup d’activités consommatrices de SPV peut devenir par le processus décrit un formidable outil de recrutement de volontaires. (cf dossier pratique SDIS annexe 13). 136 Le contre amiral MASSONNEAU, responsable des sauveteurs surveillant plage de la SNSM serait prêt à tenter l’expérience si chaque identité garde ses liens d’appartenance (logo personnalisé sur le vêtement commun). Page 46 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS La Direction de la sécurité civile et les SDIS devront œuvrer pour moderniser les structures liées à la surveillance des baignades en agissant sur les textes, la formation, les outils d’analyse et en favorisant la mutualisation des acteurs. Après avoir analysé ses forces et faiblesses, chaque SDIS devra stratégiquement se positionner. Le SDIS qui décidera de se lancer dans la surveillance des baignades pourra, par une politique de recrutement local, compléter et fidéliser ses effectifs de centre de secours hors période touristique. 3.2. LE SECOURS EN FRANGE COTIERE : Cette mission est une mission obligatoire des SDIS dans la bande des 300m dans les domaines de la baignade et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage : cette mission étant dépendante du maire137. Il convient néanmoins d’étendre celle-ci à une distance plus importante et sans restriction d’activités de façon à rendre cohérents les secours. Les objectifs étant : • l’intérêt de la victime avec une organisation plus globale et plus efficiente, • d’ancrer la culture aquatique des sapeurs-pompiers, • de rendre cohérents les secours et éviter les frustrations liées à la proximité de la zone d’incompétence pour le personnel formé et entraîné. La participation des SDIS au-delà de la bande des 300m est à la fois déjà réelle et souhaitable pour les raisons évoquées dans les chapitres précédents. La Direction de la sécurité civile et le Secrétariat général à la mer fixent la limite potentielle de ces interventions à 2 milles nautiques des côtes. Cette définition semble effectivement correspondre à la zone géographique de la navigation de plaisance. Il faut donc dans cet espace harmoniser et conforter juridiquement l'implication des SDIS. Pour ce faire plusieurs solutions sont possibles : • Une modification du CGCT donnant mission aux sapeurs-pompiers dans cette zone : Juridiquement cette zone se trouve placée sous la dépendance du préfet maritime. Le fait de modifier les missions sur le CCGT ne serait donc pas sans obstacles juridiques. En outre, cela supposerait de fait une portée générale et une obligation de moyens. Certains SDIS ne souhaitent pas s'investir dans cette mission. D’autres sont dans des secteurs qui fonctionnent bien sans l'apport des moyens SDIS. Enfin certains ne peuvent pérenniser des moyens 24h/24. Il serait alors dangereux dans le contexte décrit au 1.3.6. d'obliger les SDIS à exécuter cette mission dès lors que celle-ci aurait pour conséquence des formations nouvelles et l’acquisition de matériel. 137 L1424-42 sur les mission à caractère non obligatoire des SDIS et à la possibilité de conventionner. Page 47 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Les SDIS doivent donc analyser leurs expériences, les personnels formés et leurs matériels pour s'engager sur la base du volontariat dans cette mission. • Le socle conventionnel : Il peut se reposer : - une instruction commune Secrétariat à la mer et DSC qui permettrait de poser le socle de cette coopération. - Une convention cadre qui serait la solution la moins pénalisante car elle permettrait une doctrine commune et une flexibilité locale. En outre, la convention s'effectuera forcément sur la base du volontariat puisque discutée et entérinée par les conseils d'administration des SDIS. 3.2.1. Une préoccupation nationale : Le Secrétaire général à la mer (SG mer) a saisi le Ministre de l'Intérieur dès juin 2009 138 afin de définir une doctrine nationale d'emploi en mer des moyens de secours terrestres en fixant le cadre de toute contribution des SDIS et de la sécurité civile aux secours en mer, quelle qu'en soit l'ampleur. Cette doctrine doit comporter plusieurs volets : - les conditions d'intervention des SDIS en zone côtière au-delà des limites où s'exerce la responsabilité opérationnelle des maires. - la contribution des SDIS aux opérations maritimes de secours à la suite d'un accident impliquant un collectif de victimes. - la contribution de la flottille aérienne littorale de la Sécurité civile aux opérations maritimes de secours à personne. Il y a donc un an que l'implication des SDIS est une préoccupation nationale afin de parfaire l'organisation du secours maritime. Suite à cette demande le SG mer et la DSC ont conduit des travaux pour aborder ces différents sujets. Dans la mouvance de la création des gardes-côtes, l’Etat a donc la volonté de renforcer et d'officialiser la participation des SDIS au secours maritime139. 138 Lettre du Secrétariat général à la mer du 26 juin 2009 au ministre de l’intérieur 415/SG mer voir annexe. 139 CNSIS du 30 juin 2010 sous la présidence de Mr ROME le constat national fait par le secrétariat à la mer et la direction de la sécurité civile est que « l'intervention des sapeurs pompiers en mer si elle n'est pas quotidienne est fréquente. Par ailleurs, les opérations de secours en mer auxquelles participent les SDIS, concernent pour l'essentiel la pratique de loisirs nautiques (3,7 km des côtes). Les sapeurs pompiers interviennent soit avec leurs moyens nautiques propres soit en liaison avec la SNSM ou à bord des hélicoptères de la sécurité civile. Autre élément de constat, même si elle ne relève ni de la zone géographique de compétence des SDIS ni des missions obligatoires au sens du Code général des collectivités territoriales, l’implication maritime des SDIS relève d'une décision locale. Force est de constater que les pratiques et la qualification du secours en mer sont hétérogènes dans les 26 départements du littoral métropolitain. Aussi, cette implication des SDIS s'étend-elle soit du refus d’intervention (donc rien du tout) à la préparation d'une intervention majeure en haute mer. En passant par la participation au dispositif de surveillance des plages dans le cadre du pouvoir des polices des maires sur les baignades du littoral. Les modalités de conventionnement des SDIS avec l'autorité maritime pour la participation des secours en mer sont disparates tout au long des façades maritimes. Partant de ce constat , de l'amélioration de la couverture des secours en mer apportée par la contribution des SDIS, personne ne le conteste, il est donc apparu nécessaire (cela a été vivement recommandé par le SG mer) d'examiner les conditions d'interventions des SDIS en zones côtières au-delà des limites où s'exerce la responsabilité opérationnelle des maires ». Page 48 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Aussi la Direction de la sécurité civile a proposé un groupe de travail représentatif qui s'est réuni huit fois de septembre 2009 à septembre 2010140 et a fait entériner à la Conférence Nationale des Services d’Incendie et de Secours le fait pour les SDIS de pouvoir participer sur la base du volontariat jusqu' à deux milles nautiques « voire deux nautiques et quelques bricoles141 » au secours en mer. 3.2.2. Etablir un processus de gouvernance du secours. - P8 : Participer au réseau des secours : Le terme de gouvernance mérite d'être explicite pour en comprendre le sens et les valeurs 142 . Il est apparu historiquement chez les économistes américains143dès 1937. Le terme gouvernance concerne donc à l'origine le fonctionnement interne des organisations et plus particulièrement le fonctionnement interne des entreprises. La mise en synergie de l’ensemble des acteurs a donné lieu à ce que l'on a qualifié «la corporate governance» : gouvernance d'entreprise. Joseph CARLE144 en donne une définition très pragmatique : « Ce terme désigne d'abord les transformations que connait la mise en place de l'action publique. De manière générale elle se définit comme "un processus de coordination d'acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains ». Il faut donc à un processus de gouvernance des principes directeurs, des références à des valeurs communes et partagées conduisant à des positions elles aussi communes. La gouvernance apparaît alors comme un concept diffèrent de celui du « gouvernement », il vise à expliciter les modalités de mise en synergie d'organisations autonomes qui adhèrent à un projet commun. Le seul lien susceptible de fédérer les organisations est constitué par l'adhésion à un projet de développement laissant à chacun sa part d'autonomie. La gouvernance traduit alors un mode de régulation et de coordination d'une communauté multiple dans laquelle chacun revendique sa part d'autonomie ou de liberté d'action. Elle s'apparente à la logique de réseau. Et si la solution était dans ce processus ?. L'environnement du secours maritime est composé de diverses administrations, de l’association SNSM, des plaisanciers, des CROSS et des SDIS. Chacun doit donc pouvoir dans ce dispositif avoir sa part d'autonomie et de liberté d'action en sachant que la coordination est réglementairement arrêtée puisqu'elle appartient au CROSS. Mais tous ont des valeurs communes liées aux secours et à la sauvegarde des vies humaines, la mutualisation, la confiance, le projet commun, les valeurs communes, l'addition des forces et non pas la rivalité ni la concurrence. 140 Groupe de travail stratégique composé de 12 SDIS littoraux (sur 26), des principaux acteurs du secours en mer, de la Direction des affaires maritimes, des CROSS, de la Marine nationale, de la SNSM. 141 B DELEPLANCQUE : Sous directeur de la gestion des risques à la DSC. 142 Essai : gouvernance des territoires et chartes managériales : Joseph CARLE. 143 Ronald CASE 1937 : article « the valeur of the firm ». 144 J CARLE : chercheur et chargé d’enseignement Science PO Toulouse et INET. Page 49 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Ce processus, certes complexe pour les organisations est possible à entériner par des conventions. La solution retenue de la convention cadre par l'Etat permet ce mode de fonctionnement. Quelle démarche concrète les SDIS et acteurs du sauvetage en mer doivent ils mettre en place ?. Une convention de gouvernance repose sur le postulat que la conception, la construction et la mise en œuvre d'un projet ou d'une vision requièrent l'adhésion de l'ensemble des parties prenantes. Cette adhésion ne sera consentie que si chaque acteur, individuel, communautaire ou institutionnel, conserve ses propres modes de fonctionnement pour la réalisation du projet commun. Il doit également conserver des espaces de prérogatives hors gouvernance. La gouvernance ne recouvre donc pas la totalité des champs du projet. Tout n'est pas gouvernance, certains domaines continuent à relever du gouvernement. Nous sommes donc bien dans une logique de convention partagée que les acteurs sont libres de contracter ou pas . La convention de gouvernance doit comporter trois axes fondateurs : - le sens, - le partage, - la transparence. 3.2.2.1 Une convention cadre nationale : La convention de sens. Cet axe constitue l'assise de la convention de gouvernance, il formalise l'adhésion des acteurs tout en respectant les espaces de liberté dans lesquels les différents acteurs retrouvent leurs spécificités et leur culture. «La gouvernance c'est le contraire de l'aliénation»145. Les acteurs doivent se montrer tolérants à l'égard de certaines approches des autres partenaires. L'hyper norme146 est le point de départ de ce processus. Ces hyper normes doivent être entendues, discutées, acceptés et respectées par tous. C’est le socle commun. C’est le socle minimal de valeurs partagées. Sur ce point, les réunions du groupe stratégique ont dégagé ces valeurs communes même si cela n’ a pas été matérialisé. La convention de sens est donc la formalisation de l'hyper norme par l'ensemble des parties prenantes147. Il semble préférable de fédérer toutes les parties prenantes sur un périmètre plus étroit que de faire adhérer sans conviction sur un champ plus large. Le périmètre pourra d'ailleurs bouger dans le temps en apprenant à se connaitre. Joseph CARLE résume ce processus par "penser global, agir local". 145 J. CARLE 146 L'hyper norme : les valeurs qui sont acceptables dans toutes les cultures dans toutes les organisations. J CARLE "Il doit être recherché le plus grand dénominateur commun entre les différents acteurs, mais il faut également admettre que ce périmètre de coopération ne correspondra pas forcément à celui qui peut paraitre le plus rationnel aux yeux de certains ». 147 Page 50 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS En ramenant ceux-ci à notre problématique du sauvetage maritime, la démarche effectuée entre la DSC et le SG mer rentre dans ce processus. En effet le fait de réunir les principaux acteurs pour discuter d'un projet commun : comment être plus efficient dans le sauvetage maritime ?. Chaque acteur a son historique, ses valeurs , ses normes cohérentes et l'hyper norme est assez simple à trouver car les valeurs liées au sauvetage des vies humaines, à l'efficacité, à la sécurité des personnels peuvent servir de socle. Chacun peut ensuite garder des espaces de liberté tels que l'assistance aux matériels pour la SNSM par exemple. L’assistance n'est ainsi pas forcément dans l'hyper norme mais dans les normes cohérentes148 de certaines administrations y compris dans celle des plaisanciers. Le secours est par contre dans l’hyper norme. Ce fut bien l'objet du groupe de travail "stratégique" de définir ceci et celui-ci a d’ailleurs réduit le périmètre « au secours en frange côtière ». Ce socle étant édifié au niveau national sous l’aspect d’une convention cadre149 qui sera diffusée fin 2010 il faut se poser la question du "qui fait quoi" ; c'est l'objet du deuxième axe : le partage. 3.2.2.2 Une convention départementale : La convention de partage. Le partage et la répartition des missions entre les différents acteurs ou bien le fait que certaines missions fassent l'objet d'interventions concomitantes de la part de plusieurs acteurs doivent être acceptés par l'ensemble des parties prenantes. Dans la proposition qui est faite par J. CARLE, le partage repose sur deux principes : La subsidiarité150 et la solidarité. "Dans notre réseau, notre organisation en réseau, l'échelon le plus prés de l'action est responsable de l'intervention opérationnelle. Toutefois il ne dispose pas toujours de la capacité à répondre aux exigences de la situation. Il doit alors pouvoir s'appuyer sur un centre de ressources pour l'assister ou faire à sa place en fonction des circonstances. En toute hypothèse l'échelon du terrain n'est jamais absent de l'intervention . La subsidiarité entre les membres du réseau repose sur le principe de répartition mobile des compétences. Il n'y a pas de règles préfixées. C’est le principe d'efficacité qui , à un moment donné, entraîne telle ligne de répartition." - R8 : Etablir des conventions départementales «de partage» : Notre réseau est l'ensemble des acteurs du sauvetage maritime dont le centre de ressource est le CROSS. Deux idées maîtresses doivent faire réfléchir : - Le partenaire le plus près de l'action est responsable de l'intervention, - il y a une répartition mobile des compétences. 148 Les normes cohérentes sont les valeurs qui appartiennent à telle ou telle organisation mais qui ne sont pas en contradiction avec les hyper normes. 149 Cf. annexe 10. 150 - La subsidiarité : considère que les entités individuelles ou collectives, les entreprises, les associations, les individus, les institutions doivent concourir à la réalisation d'un projet commun en utilisant au mieux les aptitudes, les savoirs ou les savoirfaire de tous et de chacun". Page 51 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Il est ajouté dans ce processus que la convention de partage précise les principes de répartition des prérogatives entre les parties prenantes, ou les co-prises en charges de certaines missions. Il ne s'agit pas de figer les attributions mais de fixer les critères qui permettent de déterminer le ou les acteurs « les mieux à même » de réaliser l'action. « Le mieux à même dépend du contexte, de la spécificité de la mission et qui ne peut donc être réputé à priori ». Par exemple le mieux à même dans tel secteur pourra être, en mer calme, les sapeurs pompiers avec une embarcation pour porter secours à une victime située à un mille des côtes. En cas de mer agitée, la SNSM et sa vedette tout temps deviendra la solution voire même la mixité avec les sapeurs-pompiers sur leur vedette. C'est en ce sens que le parallélisme effectué entre les théories de Joseph CARLE et notre sujet me semble pertinent. Le leadership est donc sur une mission donnée à tels ou tels partenaires en fonction des actions des motivations mais cela devient naturel puisqu'il existe une dynamique entre les membres d'un même réseau d'une même équipe. Le rôle de la convention de partage est de faire que l'acteur le plus efficient puisse conduire l’action. Cette façon de penser, d’agir, est dans la nature même des processus employés par les CROSS qui analysent divers éléments, recherchent le meilleur vecteur de secours. Cette dynamique de partage et la subsidiarité sont indispensables. Il est nécessaire de mettre en place un processus qui va beaucoup plus loin dans la confiance et dans la subsidiarité. A cet effet, il est nécessaire de : - faire tous ensemble (les acteurs départementaux) l'inventaire des moyens de secours présents. - faire le bilan des compétences de chacun pour réaliser les missions dévolues au CROSS. - Déterminer les acteurs les plus à même de réaliser telles ou telles missions ou bien ceux devant intervenir ensemble (exemple SNSM et sapeurs-pompiers). Le terrain décide puisque les SDIS ont le choix de s'intégrer ou pas aux dispositifs. A partir du socle "sens" accepté localement mais encadré par des conventions nationales cadres, il faudra aux acteurs locaux discuter et s'entendre sur cet axe de partage qui ne peut être que départemental. L’axe stratégique des SDIS consiste à discuter avec tous les acteurs un véritable accord tel que décrit en faisant ressortir la pertinence des SDIS aux prompts secours et à la primo-intervention. Cet axe de partage, faute d'avoir été établi, partagé et accepté n'existera pas et nous retomberons dans un processus pyramidal voué à l'échec parce que mettant en scène des acteurs possédant leurs cultures leur organisation et leur capacité de coordination. 3.2.2.3 Le deuxième axe de convention de transparence. la convention départementale : la Les deux axes précédents "sens" et "partage" ne peuvent être acceptés par tous que si chacun respecte la convention. C’est l'axe de transparence qui s'assure de cet état. L’information détenue par un acteur doit être donnée aux autres pour que ceux-ci puissent l'enrichir et donc mettre en place une «intelligence collective ». Page 52 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Aucun individu, aucune organisation n'est en capacité d'appréhender la totalité d'un problème151 ; «Nécessaires hier, aujourd’hui nous subissons cruellement les limites de l'intelligence pyramidale. Non seulement elle se montre déficiente face à la complexité et aux environnements fluctuants, mais elle présente un symptôme courant : celui de s'engager dans des directions contraires aux volontés de leurs propres acteurs152". Entrer dans ce réseau c'est alimenter une base de données mais c'est aussi pouvoir l'enrichir et l'utiliser. L'axe de transparence doit exister à travers des outils : - Par une conférence téléphonique à 3, - par une Interface informatique, - par un système commun de fiabilité des organisations. 153 La méthode des « HRO » semble par exemple correspondre à ce besoin. 3.2.3. Augmenter la réactivité opérationnelle des SDIS : Les sapeurs-pompiers doivent s'affirmer dans le rôle de primo intervenants de l'urgence. Dès lors que le CROSS fera appel au SDIS ou que celui-ci partira sur un prompt secours, il devra le faire dans des délais conformes à la notion d’urgence qui caractérise notre profession. - R9 : Armer en personnel les hélicoptères de la Sécurité civile. Le vecteur aérien dans le sauvetage maritime est un moyen extrêmement performant puisqu'il peut faire des missions de reconnaissance, de transport et surtout de secours car il possède un treuil. Le maillage réalisable et presque réalisé par les hélicoptères de la sécurité civile est très intéressant puisqu'il permet d'être rapidement sur une intervention. L'EC 145 qui équipe les bases de la Sécurité civile peut transporter trois personnes dans un rayon de soixante milles nautiques. Il met une demi-heure pour le trajet aller et pourra rester une heure sur zone. On peut déjà constater qu'une bonne partie des problèmes liés à la plaisance voire au hauturier peuvent être résolus. 151 H.MINTZBERG « La stratégie de l’éléphant » Expansion management review mars 1998 « Il était une fois en Indoustan six aveugles forts curieux qui décidèrent de voir l’éléphant. Le premier s’approche de l’animal, il heurte son large flanc, aussitôt de s’exclamer « mon dieu que cet éléphant est dur, sûr ce doit être un mur ». Le deuxième palpe la défense, la trouve ronde, lisse et pointue « pour moi c’est évident, cet éléphant est une lance. Le troisième se trompe sur la trompe « cet éléphant tient du serpent ». Le quatrième tâte le genou et dit « c’est un arbre de chez nous » Le cinquième qui caresse l’oreille conclut à un éventail tandis que le sixième, guère plus malin s’agrippe à la queue comme à un filin. Et voilà nos six aveugles qui se disputent hauts et forts, chacun ayant un peu raison, et tous globalement tort. Nous sommes tous des aveugles et la stratégie est notre éléphant. Personne n’a vu la bête dans son entier, mais tout le monde l’a touchée par un côté ou par un autre et ne veut rien entendre du reste ». 152 J.F. DORTIER « Le mythe de l’intelligence collective » Expansion Managment Review Juin 2006. 153 Hight Reliability Organizing : familles d’organisation mettant en œuvre des principes amenant la fiabilité. Page 53 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS Le maillage de la Sécurité civile est plus important que celui de la Marine. Il faudrait donc conserver des hélicoptères lourds de la Marine pour les missions en haute mer et ceux de la Sécurité civile pour la plaisance ou le hauturier qui ne nécessite pas d'hélicoptères lourds. En effet, le choix du vecteur dépend de la distance de l'opération mais aussi du type de navire. Les très gros navires imposent au pilote une approche bâbord ou tribord. Or, en approche droite un pilote d'EC145 ne voit pas les obstacles puisque le poste de pilotage est à gauche. La Marine a donc deux pilotes dans ces appareils lourds, ce qui permet au pilote le mieux placé de prendre les commandes. Actuellement, les pilotes de la Sécurité civile reçoivent des entrainements et qualification pour treuiller sur des navires de plus de cinquante mètres , ils resteront néanmoins limités par ce mono pilotage. Il se profile donc qu'il est nécessaire d’avoir des hélicoptères maillant le territoire, équipés de sauveteurs hélitreuillables pouvant extraire dans des délais rapides une victime pour lui porter secours. La spécificité du sapeur-pompier d’être à la fois un nageur sauveteur et un professionnel du secours à personne est un atout de plus. Il est fondamental de pouvoir équiper en personnel ce vecteur et les SDIS doivent le faire très rapidement. Les SAV ou les plongeurs avec qualifications hélitreuillables sont à même d’armer ces hélicoptères. La problématique « montagne » pourrait dans l'absolu se répéter dans ce domaine si nous tardons. Le moment est propice à occuper ces créneaux. Lors des inondations du Var, l'armement par un SAV.3 en préventif du Dragon 83 a très certainement sauvé des dizaines de vies puisque celui-ci a pu treuiller 80 victimes situées sur des toits de voitures, des carrefours ou accrochées à des arbres ou poteaux. Il en serait de même pour un début de noyade en mer, il faut intervenir vite. Il convient alors de trouver des solutions pour pérenniser ces sauveteurs en instaurant des astreintes en caserne ou des gardes à la base hélicoptère même en coopérant entre plusieurs départements financièrement et humainement. Reste à résoudre un problème, le GNR côtier impose un binôme et emmener dans une machine deux sauveteurs peut être pénalisant pour les équipages. En conséquence, même si cela est beaucoup plus sécurisant, il faudra que la profession accepte de changer quelques habitudes à fortiori lorsqu'on sait que les plongeurs de la Marine sont seuls à bord des machine. Il convient également de coordonner avec la Direction de la sécurité civile et notamment le service des moyens aériens la localisation des bases et la réponse opérationnelle en matière de sauvetage côtier. - R10 : Positionner des bateaux dans les ports : Le fait d'avoir des bateaux positionnés dans les ports, réduit les délais de départ en intervention. Il serait donc judicieux de négocier avec les ports des places pour les embarcations. Page 54 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS - R11 : Faire du partenariat avec la SNSM : La SNSM possède des vedettes tout temps de grande qualité et pilotées par des équipages non moins qualifiés. Les sapeurs pompiers possèdent une expérience et un savoir-faire dans l'urgence. Il convient donc dans un souci d'efficacité de se rapprocher de ces stations pour établir un partenariat. Cela fait partie de la convention de partage décrite plus haut mais ce rapprochement est nécessaire lorsque sapeurs-pompiers et la SNSM se situent dans le même secteur. La navigation de plaisance s’effectue majoritairement dans les deux milles des côtes. Une volonté nationale existe de donner une assise juridique à l’intervention des SDIS dans cette zone. La CNSIS a émis un avis favorable à cette mission. En effet, par éthique professionnelle, par nécessité pénale et peut-être par volonté politique, le SDIS doit assurer le prompt secours en l’absence de tout autre organisme capable de donner une réponse immédiate à un appel relevant de l’urgence vitale. Les SDIS, établissements publics devront se prononcer sur le degré d’implication qu’ils souhaitent avoir en mer. Des conventions cadres ont été élaborées par la DSC et le SG mer à la fin de l’année 2010 fixant le périmètre des missions à cette frange littorale. Il reste à chaque SDIS de discuter localement les conventions de « partage » permettant de mettre en place « le réseau départemental de secours en mer ». 3.3. LE HAUTURIER : Il convient de distinguer plusieurs missions pouvant se réaliser en haute mer et que souhaitait voir aborder le Secrétariat général à la mer. D'abord le renfort aux opérations de sauvegarde des vies humaines dans le cadre d'un accident majeur en mer concernant un navire à passagers éloigné des bases de déploiement des marins-pompiers de la Marine nationale (Pas de Calais, Sud Ouest et Corse). Le souhait était de faire intervenir les SDIS : - Sur des navires à passagers en vue de maintenir à bord l'équipage et les passagers dans l'attente d'un remorquage vers un port, - en primo intervention dans l'attente des renforts marins-pompiers, - en soutien du capitaine du navire qui conserve le commandement des opérations de secours. 3.3.1. Laisser à la Marine nationale les opérations de secours et d’assistance en haute mer. - R12 : Ne pas engager le SDIS sur les secours en haute mer : La participation aux opérations hauturières diffère très sensiblement de ce que savent faire les sapeurs pompiers. Le secours de proximité, d'urgence qui caractérise les sapeurspompiers les amène à faire des feux de bateaux à quai et du sauvetage dans la bande des Page 55 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS 300m mais qu'en est-il, très loin des côtes ?. D’abord le vecteur d'acheminement doit être choisi et les moyens héliportés marine sont souvent nécessaires. Le mode d'intervention demande des formations spécifiques. Le personnel doit : - maîtriser l'anglais, - avoir des connaissances d'architecture Navale, - avoir des connaissances liées à la sécurité des navires, - avoir des connaissances en matière de droit maritime et d'environnement maritime et portuaire, En outre le Secrétariat générale à la mer précise que : - le matériel utilisé devra permettre aux équipes engagées d'assurer les missions efficacement et en sécurité, - qu'il convient de s'appuyer en premier lieu sur le matériel d'intervention du navire, - qu'il n'existe pas de normalisation des matériels de sécurité à bord, - que le conditionnement du matériel devra répondre aux contraintes des différents vecteurs de projection envisagés (EC 145 le plus contraignant), - que l'interopérabilité avec les autres intervenants SAR est à rechercher, - qu'un soutien médical des passagers et surtout des intervenants est primordial. Il faut donc former un pool important de spécialistes ou des piquets fixes de garde pour des interventions somme toute rarissimes. Des matériels coûteux : Les embarcations tout temps nécessaires sont excessivement chères, il en est de même pour le matériel incendie ou médical qui doit être aérotransportable. Les coûts sont donc très importants en terme de matériels. la couverture juridique complexe : Deux problèmes juridiques vont très vite se poser. Le premier concerne la sécurité du personnel : les gens de la mer représentent aujourd'hui la population la plus exposée du monde du travail au risque d'accident. 300 accidents du travail en mer par an pour 30.000 marins et les sapeurs-pompiers ne sont pas des gens de la mer. Il sera très difficile de faire accepter à nos élus un tel risque pour une mission non réglementaire. Le second est lié à l'opération elle même. En effet, en cas d'intervention le responsable sapeurs pompiers est le Commandant des opérations de secours sur terre. Mais en mer, le commandant des opérations de secours est le commandant du navire. Les sauveteurs se mettent donc à sa disposition, ce qui est culturellement absolument pas notre façon de travailler. Il conviendra donc pour conclure d’être extrêmement prudent sur cette mission et de laisser aux marins-pompiers cette mission typiquement Marine nationale. Page 56 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS 3.3.2. Participation aux missions de d’intervention pour le préfet maritime : l’équipe d’évaluation et Cette équipe projetable à bord d’un navire en difficulté en mer recueille les informations nécessaires pour permettre au préfet maritime d’apporter aux navires une solution adaptée notamment prévoir son accueil à terre ou bien envoyer des équipes d’intervention. Dans le domaine notamment des risques technologiques, le SDIS peut être demandé par le préfet maritime au préfet de Zone. - R13 : Participer aux équipes d’interface mer terre : 3.3.3. Préparation à l’accueil au port d’un navire en difficulté en mer : Afin de recueillir toute information nécessaire à la conduite de l’intervention dès l’arrivée à quai, le préfet du département peut demander l’envoi à bord du navire de personnels pour l’analyse technique. Celui-ci fournira alors tous les renseignements pour l’intervention une fois au port. Cette équipe projetable à bord d’un navire en difficulté en mer recueille les informations nécessaires pour permettre au préfet maritime d’apporter aux navires une solution adaptée notamment prévoir son accueil à terre ou bien envoyer des équipes d’intervention. Les interventions en haute mer sont très spécifiques et demandent du matériel particulier et coûteux ainsi que du personnel entraîné. Les SDIS ne pourront pas financièrement s’engager dans ces missions qui relèvent avant tout de la Marine nationale. Ils pourront toutefois participer à la préparation de l’arrivée de navires en difficulté à quai en participant aux équipes d’évaluation et d’intervention commandées par le Préfet maritime. Page 57 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS CONCLUSION Le secours maritime est un domaine qui prend de l’importance eu égard aux besoins de loisirs de notre société et aux dangers qui y sont liés. Des évolutions politiques et stratégiques en modifient toutefois l’environnement. La surveillance des baignades verra très vraisemblablement à court ou moyen terme, la disparition du personnel de surveillance mis à disposition des communes par les Compagnies républicaines de sécurité. L’équilibre global déjà précaire en personnel de surveillance va devoir se réorganiser. La principale problématique est de pouvoir mettre en place des structures hiérarchisées avec du personnel d’expérience. Les SDIS auront des orientations stratégiques à prendre en sachant que cette mission peut avoir des répercussions favorables sur les rapports de proximité avec les élus et sur le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires. Le paysage du secours en mer est également sujet à modification puisque la création de la fonction « garde côte » voulue par le Président de la République a entraîné corolairement une volonté de coordination de l’action de l’Etat en mer. A ce titre les SDIS doivent pouvoir officialiser leur place dans le secours en frange côtière dans laquelle 80 % de la plaisance et des activités de baignades et nautiques se pratiquent. Les conventions cadres nationales en cours de mise en place par la « DSC » et « le SG mer » vont permettre une mutualisation des moyens dans un périmètre bien défini. Les processus départementaux vont devoir se créer dans l’année 2011 sous forme conventionnelle. Ils devront rechercher l’intérêt de la victime et la cohérence à travers un dispositif multi-acteurs. Ce réseau devra prendre en compte les savoir faire de chacun. A ce titre les qualités organisationnelles et la culture de l’urgence des SDIS devront être mises en avant pour s’affirmer dans la notion de prompt secours absolument nécessaire au secours en frange littorale. La mutualisation, la mise en réseau sont une réponse adaptée à la complexité d’un domaine aussi vaste et dangereux que la mer ou l’océan. Elle répond bien également aux exigences nouvelles de rationalisation des chaînes budgétaires. L’année 2011, peut être à cet égard, fondatrice d’un processus de gouvernance novateur et efficient. Les SDIS et les CROSS ne doivent pas manquer cette opportunité. Page 58 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS TABLE DES MATIERES RESUME SOMMAIRE INTRODUCTION…………………………………………………………………………..…………………….………… 1 1. LE CONTEXTE : L'ORGANISATION DU SECOURS NAUTIQUE EN FRANCE ET LA PLACE QU' OCCUPENT LES SDIS……………………………………………………………………………………………… 2 1.1 L'organisation de la surveillance des baignades…………………………..……………………. 2 1.1.1 Définition et assise juridique………….………………………………………………………….…….. 2 1.1.2 Les acteurs……………….……………………………………………………………………………….….. 3 1.1.2.1 La Société Nationale de Sauvetage en Mer……………………….……………………. 4 1.1.2.2 Les fonctionnaires des Compagnies Républicaines de Sécurité………….……… 4 1.1.2.3 Les agents territoriaux………………………………………………………………………… .5 1.1.2.4 Les Sapeurs-Pompiers……………………………………………………………………….… 5 1.1.3 L'organisation………….……………………………………………………………………………………. 6 1.1.4 Les conventions et les prestations……………….………………………………………………….. 7 1.2 L'organisation des secours en mer……………………………………………………………………. 7 1.2.1 définition et assise juridique……………….………………………………………………………….. 8 1.2.2 L'organisation et les acteurs…………………………………………………………………………… 9 1.2.3 La place des SDIS : l'exemple de la Charente Maritime…………………………………..... 10 1.2.3.1 Les missions et les formations……………………………………………………………… 11 1.2.3.2 Les matériels……………………………………………………………………………………… 12 1.2.3.3 Exemple d'intervention : Le "ROKIA DELMAS"……………………………………….. 13 1.3 Les valeurs véhiculées par les sapeurs pompiers et les raisons de l'implication des SDIS……………………………………………………………………………………………………………………. 13 1.3.1 Un savoir faire en premier secours……………………………………..…………………………… 14 1.3.2 Des missions pour le service Public…………………………………………………………………. 14 1.3.3 Une culture opérationnelle et organisationnelle………………………………………………… 15 1.3.4 La proximité et le maillage …………………………………………………………………….……… 16 1.3.5 La souplesse de fonctionnement : l'adaptabilité……………………………………………….. 16 1.3.6 La conjoncture des SDIS………………………………………………………………………………… 17 1.3.6.1 Les budgets……….………………………………………………………………………………. 17 1.3.6.2 La mission d'évaluation et de contrôle………….………………………………………. 17 Page 59 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS 1.3.6.3 Les difficultés de recrutement…………….………………………………………………. 18 2. Les problématiques de l'environnement du secours nautique……………………………… 20 2.1 Une société de plus en plus intransigeante……………………………..………………………. 20 2.1.1 La sécurité : un enjeu touristique…….…………………………………………………………….. 20 2.1.2 Le refus de l'accident : la systématique mise en cause…….……………………………….. 22 2.2 Un cadre juridique complexe……………………………………………………………………..…………. 23 2.2.1 Un droit des baignades, jurisprudentiel et complexe…………………………………………. 23 2.2.1.1 Une jurisprudence contraignante……………………………………………….………… 23 2.2.1.2 Des textes imprécis et quelquefois incohérents……………………………………. 24 2.2.1.3 La surveillance : un risque pénal pour qui ?............................................. 25 2.2.2 Les compétences partagées des autorités de polices administratives : une source de difficulté………………..……………..…………….……………………………………………………………….. 27 2.3 Les directives nationales : des conséquences sur le paysage des secours……… 28 2.3.1 La Révision Générale des Politiques Publiques : Les acteurs d'Etat du secours impactés………………………………………………………………………………………………………………. 28 2.3.1.1 Un impact sur les CRS : une diminution sensible des effectifs affectés à la surveillance des baignades…………………………………………….………………………………………. 29 2.3.1.2 Un impact sur les administrations d'état : les secours maritimes également impactés………………………………………………………………………………………………………………. 30 2.3.2 La création de la fonction de garde côte………….…..…………………………………………. 30 2.4 Des rapports de méfiance entre acteurs…………………..……………………………………… 31 2.4.1 Des cultures différentes………………………………………………………………………………… 31 2.4.2 Une crise potentielle en cas d'évènements majeurs………………………………...………… 33 3. Les orientations stratégiques : les plans d'actions………………………………………………… 35 3.1 La surveillance des baignades……………………………….……….…………………………………. 35 3.1.1 La réforme territoriale : une solution ?............................................................... 35 3.1.2 Proposition au niveau de la Direction de la sécurité civile………….………………………. 37 3.1.2.1 Agir sur l'aspect juridique………………………..………………………………………….. 37 3.1.2.2 Agir sur la formation…………………………………………………………………………… 38 3.1.2.3 Créer des outils………………………………………………………………………………….. 39 3.1.2.4 Favoriser la mutualisation des services…………………………………………………. 39 3.1.3 Proposition au niveau du préfectoral : participer à la création d'une commission départementale des dispositifs de surveillance des baignades……………………….…………… 41 3.1.4 Recommandation au niveau des SDIS…………………………………………………………….. 42 3.1.4.1 Agir sur le recrutement de sapeurs-pompiers saisonniers……………..……….. 42 Page 60 / 58 3. LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES : LES PLANS D ACTIONS 3.1.4.2 Agir sur la fidélisation du personnel et le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires……………………………………………….……………………………………………………………. 46 3.2 Le secours en frange côtière…………………………….……………………………………………….. 47 3.2.1 Une préoccupation nationale ……………………………………….………………………………… 48 3.2.2 Etablir un processus de gouvernance du secours…………………………………….……….. 49 3.2.2.1 une convention cadre nationale : une convention de sens…………………….. 50 3.2.2.2 une convention départementale : une convention de partage…………..…… 51 3.2.2.3 Le deuxième axe de la convention départementale : la convention de transparence…………………………………………………………………………………………………………. 52 3.2.3 Augmenter la réactivité opérationnelle des SDIS ……………………………………………... 53 3.3 Le hauturier…………………..……………………………………………………………………………………. 55 3.3.1. Laisser à la Marine Nationale les opérations de secours et d’assistance en haute mer……………………………………………………………………………………………………………………… 55 3.3.2 Participation aux missions de l'équipe d'évaluation et d'intervention pour le préfet maritime………………………………………………………………………………………………………………. 56 3.3.3 Préparation à l'acceuil au port d'un navire en difficulté en mer…….……………………. 57 Conclusion……………………………………………………………………………..…………………………………… 58 Annexes………………………………………………………………………………………..……………………….…… 59 Page 61 / 58 ANNEXES 1: Synthèse des principales propositions……………………………………………….… 1 2: Glossaire………………………………………………………………………………….……. 3 3 : Principes méthodologiques pour l’élaboration du mémoire et chronologie des entretiens……………………………………………………………………………………………. 4 4 : Carte de France des acteurs de la surveillance des baignades (résultat de notre enquête nationale)………………………………………………………………………………… 11 5: Matrices stratégiques (4) ……………………………………………………………….... 12 6: Sources bibliographiques et documentaires…………………………………........... 23 7: Lettre du SG mer au Ministre de l’Intérieur………………………………………….. 25 8: Lettres position de la FNSPF et l’ANSDIS sur le secours en mer…………..…… 28 9: Tableau institut veille sanitaire et enquête internationale sur les noyades… 32 10 : Projet de convention cadre national sur le secours en mer et sa circulaire… 35 11 : Projet de refonte du BNSSA en SSA1 et SSA2 et propositions………………….. 53 12 : Synthèse des secours nautiques en Europe…………………………………………. 55 13 : Fiches pratiques : Pour les maires comportant leurs obligations…………. 58 Pour les SDIS comportant :……………........................... 60 FP1 : Comparatif des méthodes de calculs des SDIS pour la surveillance des baignades…………………………………… 61 FP2 : Méthode de calcul des prestations de surveillance baignades……………………………………………………….…. 62 FP3 : Comparatif de Coût des acteurs de la surveillance des baignades…………………………………………………………… 72 FP4 : Tableau et carte nationale de la surveillance des baignades…………………………………………………………… 73 FP5 : Concept de recrutement de formation et de fidélisation ……………………………………..………………………………….. 75 FP6 : Grille d’analyse de dangerosité des plages…………. 76 ANNEXE page 1 sur 80 ANNEXE 1 Synthèse des principales propositions et recommandation visant à développer la mission du secours nautique y compris la surveillance des baignades pour les SDIS. Objectif 1 : Permettre à la DSC de faire évoluer la surveillance des baignades Proposition 1 : Participer à une refonte des textes. Proposition 2 : Participer à la création d’une formation Adaptée. Proposition 3 : Conduire les équivalences de diplôme entre la surveillance des baignades et les guide nationaux de référence sapeurs pompiers. Proposition 4 : Participer à la création de grilles d’évaluation nationale. Proposition 5 : Participer à la création d’une convention cadre nationale de partenariat avec la SNSM Proposition 6 : Participer à la création d’un observatoire de coordination nationale de la surveillance des baignades. Proposition 7 : Participer à la création d’une commission départementale des dispositifs de surveillance des plages. Proposition 8 : Participer aux réseaux des secours (convention cadre) Objectif 2 : Agir sur le recrutement des sapeurs pompiers saisonniers Recommandation 1 : Faire du lobbying pour recruter des saisonniers Recommandation 2 : Utiliser le service civique Recommandation 3 : Mettre en réseau l’information des SDIS par un réseau de partage et aboutir à un partenariat entre SDIS. Recommandation 4 : Maitriser quantitativement la formation Recommandation 5 : Créer des sections de Jeunes Nageurs Sauveteurs. Recommandation 6 : Créer l’emploi de Sauveteur Secouriste Aquatique en mutualisant les effectifs SNSM Sapeurs Pompiers. ANNEXE page 1 sur 80 Objectif 3 : Agir sur la fidélisation du personnel et le recrutement de sapeurs pompiers volontaires. Recommandation 7 : Recruter les Sapeurs Pompiers saisonniers comme Sapeur pompier volontaires à l’issue de leur saison de surveillance des baignades. Objectif 4 : Etablir un processus de gouvernance des secours : Recommandation 8 : Etablir des conventions départementales de « partage Objectif 5 : Augmenter la réactivité opérationnelle des SDIS dans la frange côtière. Recommandation 09 : Armer en permanence les bases d hélicoptère sécurité civile Recommandation 10 : positionner des bateaux dans les ports Recommandation 11 : Faire du partenariat avec la SNSM sur l’emploi de leurs vedettes Recommandation 12 : Ne pas engager le SDIS sur le secours en haute mer Recommandation 13 : Participer aux équipes d’interface terre- mer ANNEXE page 2 sur 80 ANNEXE 2 Glossaire CCGT : Code général des collectivités territoriales CNSIS : Conférence nationale des services d’incendie et de secours CODIS : Centre opérationnel départemental d’incendie et de secours COD : Centre opérationnel départemental de la préfecture COM : Centre des opérations maritime de la préfecture maritime COS : Commandant des opérations de secours COZ : Centre opérationnel de zone de préfecture de zone CROSS : Centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage DDSIS : Directeur Départemental des Services Incendie et de Secours DOS : Directeur des opérations de secours EEI : Equipe d’évaluation et d’intervention du préfet maritime PCO : Poste de commandement opérationnel RO : Règlement opérationnel RGPP : Réforme générale des politiques publiques SAMU : Service d’aide médicale urgente SAR : Search and rescue (recherche et sauvetage) SDACR : Schéma départemental d’analyse et de couverture des risques SDIS : Service départemental d’incendie et de secours SGMER : Secrétaire général de la mer SNSM : Société nationale de sauvetage en mer ANNEXE page 3 sur 80 ANNEXE 3 Méthodologie 1. Le sujet Le sujet initial était : « La stratégie des sdis dans la prise en charge des secours nautiques dont la surveillance des baignades. Le SDIS de la Charente-Maritime assure en partenariat avec la SNSM et en accord avec les collectivités territoriales du département la surveillance des baignades et des activités nautiques. Cette démarche reconnue par les collectivités doit être mise en perspective avec la réflexion actuellement menée au niveau national sur la place des SDIS dans la prise en charge des secours nautiques en mer. Elle comporte d’importants enjeux stratégiques, juridiques, organisationnels et financiers pour les SDIS». 2. L’analyse du sujet L’objectif est de faire une étude sur l’implication des SDIS en terme de secours nautiques au niveau national y compris dans le domaine de la surveillance des plages. L’Etat se pose la question du positionnement des SDIS sur le sujet du secours et de l’ assistance, notamment sur la frange côtière et en haute mer du fait notamment de la mise en place d’une fonction « garde-côte » par la marine, les douanes etc..ainsi que de l’absence de moyens de la Marine dans les zones : Corse, Sud Ouest et Pas de Calais. Les enjeux stratégiques, financiers, juridiques et organisationnels sont à étudier afin de définir une politique en la matière et de proposer des axes stratégiques pour les SDIS côtiers. 2.1 Echange avec le directeur de mémoire. La Charente-Maritime a connu au cours du premier trimestre la tempête «Xynthia». J’ai donc fait le choix de ne contacter mon maître de stage, le colonel PEUCH, Directeur départemental des services d’incendie et de secours de Charente-Maritime qu’à compter du mois d’avril. Le 14 avril, reçu au SDIS à la Rochelle, le point a été fait sur l’attente du département et du directeur face à ce sujet. L’objectif étant également de comprendre la motivation qui a inspirée ce sujet. Constat est fait que le domaine du secours nautique est très présent dans ce département et dans les objectifs du directeur. Deux secteurs sont bien identifiés et considérés d’égale importance. • La surveillance des baignades aménagées. • Le secours et l’intervention en mer dont le SDIS 17 comme 25 autres départements côtiers devront se positionner face à cette mission au cours de l’année 2011. ANNEXE page 4 sur 80 2.2 Reformulation du sujet. Pour étudier dans le cadre de la formation DDA une problématique à caractère national, ce qui est le cas pour ce thème, le sujet définitif validé par le directeur de stage sera : « la stratégie des SDIS dans la prise en charge des secours nautiques dont la surveillance des baignades ». Enjeux juridiques, organisationnels et financier. 2.3 Intérêt du sujet. Ce sujet, pour les deux domaines qu’il concerne, est complètement d’actualité. En effet, la Direction de la sécurité civile a fait du sujet du secours en mer et l’implication des SDIS, une des priorités de l’année 2010. A ce titre elle a mis en place deux groupes d’étude l’un stratégique et l’autre technique sur ce domaine. Ceux-ci se sont réunis pour la première fois en septembre à la DSC. Il est composé de tous les acteurs du secours en mer. En ce qui concerne le secours en mer, l’actualité fait écho de la part des maires de problèmes pour trouver du personnel apte à effectuer cette mission. Un groupe de travail sur la refonte du diplôme nécessaire à cette mission est en outre en cours à la DSC. 2.4 Champs de l’étude et limite. Il ne sera pas possible de traiter ces deux thèmes exhaustivement. Nous analyserons les critères qui sont nécessaires aux SDIS pour pouvoir prendre des décisions stratégiques sur leur implication dans ces domaines. Nous n’étudierons pas les opérations de grande ampleur relevant des dispositions spécifiques de l’ORSEC maritime tel que «le sauvetage maritime de grande ampleur». 2.5 Problématiques, objectifs, finalités. Le domaine de la surveillance des baignades comporte peu d’étude et est effectué de façon très hétérogène sur nos côtes pourtant un sauveteur sur trois en France qui exerce cette mission est sapeur-pompier. Nous devrons étudier sur le plan sociologique, financier mais aussi juridique l’environnement de cette charge. L’objectif est de donner au SDIS les moyens de pouvoir analyser le bien fondé ou non de leur participation à ces missions. L’analyse stratégique qui découle de ce travail donnera des recommandations et propositions pour permettre au SDIS de s’investir de façon efficiente si tel est le choix stratégique. Le secours en mer devra faire l’objet d’une étude permettant de dégager des orientations souhaitables pour les SDIS et pour le secours de la population. A travers l’analyse des responsabilités législatives et réglementaires des autorités de police, des contextes sociaux économiques, nous dégageront les objectifs des SDIS que nous comparerons avec le choix du groupe de travail national. L’objectif étant de donner au SDIS des éléments nécessaires au choix stratégique qu’ils auront à faire dans l’année 2011. ANNEXE page 5 sur 80 2.6 La méthode d’étude. • Recueil des données. Les recueils des données ont été effectués de plusieurs manières. La Recherche Bibliographique. Celle-ci a consisté à constituer une base de données juridiques à la fois législative, réglementaire mais aussi jurisprudentielle. Peu d’ouvrage universitaire existe dans ces domaines hormis dans le domaine des STAPS (science et technique des activités physiques) ou 2 mémoires sur le domaine de la surveillance des baignades en Charente Maritime ont été trouvés. Ceux-ci traitent essentiellement de l’analyse des risques et d’un outils le caractérisant. La lecture des faits divers et de sociétés liés aux tourismes a également été effectuée tout au long de la rédaction de ce mémoire. Les entretiens : Ceux-ci se sont déroulés de deux façons ; soit téléphoniquement (plus de 15 conversations avec des responsables nautiques) ou par mel, soit par déplacement sur les lieux de travail des personnes interrogées. Ces entretiens directs ont été effectués avec : Monsieur Ginesta, Député du Var, membre de la CNSIS et co-auteur du rapport sur la MEC. Monsieur Deleplancque, Sous-directeur à la Direction de la sécurité civile. Monsieur Bertora, Directeur général des services de la mairie de Saint-Raphaël. Contre Amiral Massonneau, responsable des sauveteurs surveillants de plage à la SNSM. Capitaine de Frégate Estiez : Direction de la sécurité civile et pilote du groupe stratégique. Madame Sibilotte, administrateur principal des Affaires maritimes, adjoint au délégué mer et littoral de la DDTM du Var. Colonel Peuch , DDSIS de Charente-Maritime. Colonel Burlaud, DDA de Charente Maritime Lt Colonel Couzinier, chef du groupement opération du SDIS 17. Capitaine Caron, responsable des équipes nautiques au SDIS 17. Les enquêtes : Deux enquêtes ont été utilisées dans ce mémoire. ANNEXE page 6 sur 80 L’une effectué sur infosdis par la Direction de la Sécurité civile portant sur le secours en mer et dont les résultats nous ont été fournis par la DSC. L’autre, personnelle, portant plus particulièrement sur la surveillance des baignades et adressée aux départements côtiers. Les réunions et groupe de travail. Pour pouvoir connaître au mieux le sujet et par besoin de s’impliquer, j’ai voulu participer aux réunions des groupes de travail sur ces sujets. C’est ainsi que j’ai pu siéger au groupe de travail stratégie «les SDIS et le secours en mer» de la DSC. Cela m’a permis de rencontrer et d’évoquer avec les représentants des différents organismes (CROSS, Affaires maritimes et directeurs des différents départements côtiers) liés au secours en mer et notamment le représentant du secrétariat général à la mer. Le but était de connaître très rapidement à partir de ces réunions les avis et positions de chacun. J’ai également participé au groupe de travail sur la refonte du BNSSA, me permettant ainsi de connaître le milieu associatif lié à la surveillance des baignades de pouvoir faire part des analyses de ce mémoire. Enfin, J’ai pu m’exprimer devant la commission des secours nautiques de la fédération des sapeurs-pompiers de France me permettant de côtoyer les divers spécialistes de la plongée et du secours côtier que compte la profession. L’immersion dans le département de la Charente-Maritime. J’ai effectué un séjour de quatre jours en Charente Maritime me permettant de connaître l’environnement du secours nautique de ce département ainsi que les acteurs. Je me suis attaché à comprendre les motivations des divers officiers rencontrés vis à vis du nautique. Cela m’a permis de comparer les méthodes de travail liées à l’Océan tant au niveau de la surveillance des baignades qu’à celui du secours maritime avec celles employées en Méditerranée à travers le département du Var dans lequel j’exerce. ANNEXE page 7 sur 80 Personnes contactées ou entendues dans le cadre de ce mémoire Pour l’enquête sur la surveillance des baignades et secours en mer : • • • • Mer Méditerranée : Alpes Maritimes 06 Var 83 Bouches du Rhône 13 Hérault 34 Aude 11 Pyrénées orientales 66 Haute Corse 2b Corse du sud 2a Lieutenant Colonel Riquier Capitaine Perrault Capitaine Fosco Lieutenant Fleury Commandant Felten Lieutenant Colonel Landrieau Commandant Meschini Commandant Maestracci Océan Atlantique : Pyrénées atlantiques 64 Landes 40 Gironde 33 Charente Maritime 17 Vendée 85 Loire Atlantique 44 Morbihan 56 Finistère 29 Colonel Soupra Lieutenant Colonel Antonini Commandant Colledani Capitaine Caron Lieutenant Colonel Lecorre Colonel Tellanger Colonel Carrer/Cdt Guéguan Capitaine Gire La Manche Côte d’Armor 22 Ile et Vilaine 35 Manche 50 Calvados 14 Seine Maritime 76 Somme 80 Nord 59 Pas de Calais 62 Commandant Auvray Lieutenant Colonel Portenard Lieutenant Colonel Corcessin Colonel Hamel Commandant Tierce Colonel Gavel Colonel Barre Commandant Bonnet Lac Savoie 73 Haute Savoie 74 Capitaine Bourbon Lieutenant Colonel Petitpoisson ANNEXE page 8 sur 80 Rencontre et avis donnés lors des réunions à la DSC : Les directeurs ci-dessous ont par leurs interventions lors des réunions à la DSC contribué à la compréhension des problématiques liées au secours en mer. Colonel Colonel Colonel Colonel Colonel Colonel Colonel Noisette Benedetini Hautemaniere Bizet Deceliere Salinesi Martin : : : : : : : ANSDIS/ DDSIS 84 FNSPF / DDSIS 11 Chef d’état major de zone Ouest Chef d’état major de zone Nord DDSIS 33 DDSIS 2A DDSIS 83 l ANNEXE page 9 sur 80 1 semaine 2 semaine 3 semaine 4 semaine Distribution sujet Brainstorming Recherche Documentation Recherche Documentation 24 Groupe stratégique DSC Participation BNSSA expérimental Courriers à Mr Belhache Avril Banque de données juridiques 15 Groupe de travail BNSSA DSC et Rdv CF Estiez 14 Entretien Col Burbeau La Rochelle Mai Enquête Février Mars Juin Enquête Recherche documentation 12 Groupe stratégique DSC Courrier avec le maitre de stage pour plan 17 au 20 Immersion SDIS 17. Inondation Var 19 Rdv contre amiral Massonneau Enquête Fiche synthétique ENSOSP Juillet Rédaction Aout Rédaction 5 RdV mr Bertora Rédaction Septembre Rédaction Rédaction Rédaction Rédaction 23 RDV affaire maritime 15 RDV Mr Ginesta Relecture par le maitre de stage et par tiers Octobre Annexes Relecture Annexes Relectures Tirage Banque de données juridiques Enquête 27 Groupe de travail BNSSA 29 FNSPF commission nautique Rédaction Rédaction Rédaction 27 RDV Mr Deleplancque DSC et CF EStiez 28 Groupe de travail BNSSA Corrections 24 25 Salon naval pour la DSC Corrections ANNEXE page 10 sur 80 ANNEXE 4 Carte de France des acteurs de la surveillance des baignades ANNEXE page 11 sur 80 ANNEXE 5 Matrices stratégiques La méthode d’analyse stratégique proposée par Joseph Carle est une des méthodes de conduite de projet que nous avons utilisé dans ce mémoire. Issue du milieu économique celle ci se révèle être très efficace pour définir les choix stratégiques d’un organisme ou d’une entreprise à partir de l’identification : • D’une part de ses forces et faiblesses, c ‘est à dire des facteurs internes menant à l’échec ou au succès. • D’autre part des opportunités qui se présentent ou des menaces auxquelles ils sont soumis c’est à dire les facteurs externes. Dans le cadre de leur politique publique de sécurité, les SDIS établissent leurs tableaux de valeurs, partagées par tous dégageant ainsi les finalités du SDIS dont les segments seront étudiés stratégiquement. Les valeurs dégagées peuvent être : Egalité Efficacité Adaptabilité Proximité Pragmatisme Les finalités : Conseil – expertise Créer du lien social Qualité durable Secours d’urgence dont un segment est : Participation au secours en mer ANNEXE page 12 sur 80 Rassurer sécuriser dont un segment est : Surveillance des baignades aménagées Le chapitre 1 nous a permis de travailler sur l’environnement interne à savoir les forces et faiblesses des SDIS .Le chapitre 2 a étudié l’environnement externe, c’est a dire le diagnostic du domaine considéré afin de classer certains critères définis en opportunité ou menaces pour les SDIS. Enfin à l’aide de la matrice stratégique nous allons établir des stratégies en croisant les forces et faiblesses internes avec les opportunités et menaces d’origine externe au SDIS. Nous en conclurons des stratégies de : • • • • Développement : Profiter de ses forces pour tirer profit d’une occasion externe donc faire seul. Défense (rempart) : Profiter de ses forces pour passer une menace donc EXTERNALISER /partenariat Dégagement (Faille) : Externalisation totale ou abandon Renforcement (Freins) : Organisation partenariale : combler ses faiblesses afin de ne pas rater une occasion qui va se présenter PARTENARIAT/externalisation Il est ainsi proposé a chaque SDIS d ‘analyser dans le tableau suivant ses forces et faiblesses puis les menaces ou opportunités de l’environnement. Environnement Opportunités Menaces Forces Levier /Développement Rempart/Défensive Organisation intégrée Externalisation Partielle Frein/Renforcement Faille/Dégagement Organisation partenariale Externalisation totale ou abandon Faiblesses ANNEXE page 13 sur 80 MATRICE STRATEGIQUE Segment : Surveillance des baignades aménagées. Tableau 1 FORCES Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle Adaptabilité Proximité et maillage Equipes formés (chefs de postes) Formation BNSSA par le SDIS FAIBLESSES Budget Mission facultative Difficulté de recrutement Absence d’équipe formé (chefs de postes) Absence de formation BNSSA par le SDIS Les items non en gras devront être analysés pour chaque SDIS , le reste des items devraient correspondre à chaque SDIS. Tableau 2 OPPORTUNITES Textes réglementaire police spéciale du maire Enjeux touristiques de la sécurité des baignades Jurisprudence contraignante pour les maires Convention Saisonnalité de l’emploi MENACES Mise en cause pénal des sauveteurs voir des SDIS Textes imprécis Formation inadaptées Rapport de méfiance entre acteurs Présence SNSM : effectif>40 pr cent du total de l’effectif journalier RGPP ( baisse effectifs CRS) Effectif SNSM et/ou CRS < 40 pr cent du total de l’effectif journalier Surveillance baignade du département ANNEXE page 14 sur 80 ANNEXE 5 MATRICE SURVEILLANCE DES BAIGNADES : VAR Opportunités FORCES Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle Adaptabilité Textes réglementaire police spéciale du maire Enjeux touristiques de la sécurité des baignades Jurisprudence contraignante pour les maires Convention Menaces Saisonnalité de l’emploi RGPP (baisse effectifs CRS) Effectif SNSM et/ou CRS < 40 pr cent du total de l’effectif journalier Surveillance baignade du département Mise en cause pénal des sauveteurs voir des SDIS Textes imprécis Formation inadaptées Rapport de méfiance entre acteurs P1,P4 P2 P5,P6 (1) P6,P7 P4 (1) P3 (1) (1) (2) P4 R1,R2,R3 R5,R4,R7 Proximité et maillage Equipes formés (chefs de postes) Formation BNSSA par le SDIS FAIBLESSES Budget Mission (1) facultative Cf annexe 1 (1) R2 (1) (1)P7 R6,R7 R5 R4 (2) ANNEXE page 15 sur 80 P2 ANNEXE 5 MATRICE SURVEILLANCE DES BAIGNADES : Charente Maritime FORCES Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle Adaptabilité Textes réglementaire police spéciale du maire Enjeux touristiques de la sécurité des baignades Jurisprudence contraignante pour les maires Convention Mise en cause pénal des sauveteurs voir des SDIS Textes imprécis Formation inadaptées Rapport de méfiance entre acteurs Présence SNSM : effectif>40 pr cent du total de l’effectif journalier P1,P4 P2 P5,P6 R6 (1)P7 R6 (1) P6,P7 P4 (1) P3 (1) (1) (2) P4 R1,R2,R3 R5,R4,R7 Proximité et maillage Equipes formés (chefs de postes) FAIBLESSES Budget Mission (1) facultative Absence de formation BNSSA par le SDIS Saisonnalité de l’emploi R6,R7 R6 (2) R4 P2 Cf annexe 1 ANNEXE page 16 sur 80 R4 ANNEXE 5 MATRICE SURVEILLANCE DES BAIGNADES : SDIS Opportunités FORCES Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle Adaptabilité Textes réglementaire police spéciale du maire Enjeux touristiques de la sécurité des baignades Jurisprudence contraignante pour les maires Menaces Convention Saisonnalité de l’emploi Mise en cause pénal des sauveteurs voir des SDIS Textes imprécis Formation inadaptées P1,P4 P2 Rapport de méfiance entre acteurs (1) P6,P7 P4 (1) P3 (1) (1) (2) P4 R1,R2,R3 R5,R4 Proximité et maillage FAIBLESSES Budget Mission (1) facultative (2) Cette matrice doit être complétée par les forces et faiblesses du tableau 1 ainsi que les menaces ou opportunités du tableau 2 ANNEXE page 17 sur 80 (1) ANNEXE 5 MATRICE STRATEGIQUE Segment : Secours en mer Frange littorale. Tableau 1 FORCES Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle Proximité et maillage Equipes formés (SAV3 et SAV2) Matériel (embarcation) FAIBLESSES Budget Mission non réglementaire Absence d’équipe formée (SAV3 et SAV2) Pas de matériel (embarcation) Les items non en gras devront être analysés pour chaque SDIS , le reste des items devraient correspondre à chaque SDIS. Tableau 2 OPPORTUNITES Sécurité : enjeux touristiques RGPP Création garde côte MENACES Compétence partagée Rapport entre acteurs MATRICE STRATEGIQUE Segment : secours Hauturier Tableau 1 FORCES Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle FAIBLESSES Budget contraint Mission non réglementaire Personnels non formés Pas de matériel (embarcation tout temps) Tableau 2 OPPORTUNITES Sécurité : enjeux touristiques Systématique mise en cause* RGPP Création garde côte MENACES Compétence exclusive préfet maritime Rapport entre acteurs Métiers dangereux Responsabilité interventions (Cos est le cdt navire) ANNEXE page 18 sur 80 MATRICE « Secours Frange littorale » SDIS : Opportunités FORCES Sécurité : enjeux touristiques Savoir faire en premier secours Service public R9 Culture opérationnelle et organisationnelle Proximité et maillage Equipes formés (SAV3 et SAV2) Matériel (embarcation) FAIBLESSES Budget Mission non réglementaire RGPP Menaces Création garde côte R8 R8 R12 Compétence partagée ou exclusive premar R8 Rapport entre acteurs (cross) R13 R8 R9 R9 R9 R11 R13 R8 R8,R9 ANNEXE page 19 sur 80 MATRICE « Secours Hauturier » Opportunités FORCES Sécurité : enjeux touristiques RGPP Menaces Création garde côte Compétence exclusive préfet maritime Rapport entre acteurs (cross) Métier dangereux Responsabilité intervention cdt navire Savoir faire en premier secours Service public Culture opérationnelle et organisationnelle FAIBLESSES Budget contraint Mission non réglementaire Personnels non formés Pas de matériel R15 R14 R14 R14 ANNEXE page 20 sur 80 ANNEXE 5 Analyse des matrices stratégiques L’analyse des matrices doit conduire à connaître la stratégie du SDIS mais aussi la mise en place de plan d’action afin d’arriver aux objectifs. 1 Matrice du VAR : La dominante se trouve dans Force / opportunité. Ce SDIS doit donc se trouver dans une logique de développement et il peut faire seul. Ainsi le plan d’action sera : (1) Faire du lobbying auprès des élus pour mettre en exergue les forces du SDIS pour cette mission. Les recommandations R1 à R7 vont permettre de développer les recrutements et de fidéliser le personnel. Celui-ci venant s’ajouter à l’équipe déjà existante, le SDIS sera en position de prendre d’avantage de postes de secours (d’autant qu’il maitrise son recrutement) et donc de commune augmentant ainsi sa capacité à fournir des sapeurs-pompiers volontaires aux centres et développant avec les maires des relations de proximité. Objectifs fixés au départ. Par contre, il sera nécessaire de mettre en place une convention financière juste et travaillée pour ne pas impacter le budget du SDIS. De plus, il sera nécessaire d’appuyer sur le travail de propositions permettant de supprimer les menaces potentielles. 2 Matrice Charente Maritime : La dominante se trouve plutôt dans force/menace ce qui implique plutôt une politique d’externalisation qui peut se faire sur des postes de secours et sur la formation. Par contre certaines faiblesses : opportunités doivent faire jouer la mutualisation d’autant plus que la formation de base ( BNSSA) n’est pas maitrisée. Le SDIS doit donc mutualiser sa formation ou l’externaliser mais il peut garder le leadership au vu de ses forces (notamment la position du préfet qui impose le SDIS). Ceci en axant également sur le lobbying élu, sur le recrutement et la fidélisation . On voit que la menace/faiblesse est présente. Il existe une menace due à la présence importante de la SNSM et une faiblesse du SDIS qui ne maitrise pas seul la formation de base. Le SDIS doit donc mutualiser avec la SNSM (externaliser la formation et des postes de secours) pour maitriser le dispositif. C’est ce que fait le SDIS 17 en réalisant un partenariat remarquable avec la SNSM. ANNEXE page 21 sur 80 3 Matrice secours « Frange littorale » Si le SDIS possède des embarcations et une équipe formée, on est dans un stratégie de développement avec comme plan d’action le développement de l’utilisation de l’hélicoptère et de bateaux à poste dans les ports. 4 Matrice secours « hauturier » La matrice nous montre clairement que la zone menace /faiblesse est la plus importante . La strategie doit donc être l’abandon de cette mission ou ne pas s’y engager et ce pour la grande majorité des SDIS. On retiendra toutefois des missions d’expertise possible et souhaitable. ANNEXE page 22 sur 80 ANNEXE 6 SOURCES BIBLIOGRAPHIQUES ET DOCUMENTAIRES Ouvrages Belhache C.2010, Le droit des baignades, Traité pratique ,6édition, Paris, Berger-Levrault DSC .2010, Les statistiques des services d’incendie et de secours. édition 2010 Genevois B.1987, La police du littoral, collection droit et économie de l’environnement, economica p 201 à 211. Périodiques La gazette des communes ,1 juin 2009, police municipale estivale : les baignades. La gazette des communes, 29avril 2002 , cahier détachable sur le pouvoir de police des maires. Le sapeur pompier magazine, octobre 2009 n 1016 sur ambition volontariat Le sapeur pompier magazine, Juillet Août 2009 n 1014 surveillance des plages La lettre du cadre territorial .1 septembre 2001 p 65 Loi sur la sécurité quotidienne Marine info. Décembre 2009 n 9,Dossier de l’action de l’état en mer. Articles Calderaro,N,1993, « Droit du littoral » ,in le moniteur, collection l’actualité juridique, p155à 165 Froment, JC, 2004, « Des pouvoirs de police du maire aux politiques de police municipale », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n 16 p541 du 13/04/2004.. 2003, « Collectivité territoriale et tranquillité publique », in Maire de France ,mai 2003 Joye, JF, 2005, « Le nouveau pouvoir de police du président d’un EPCI »,in AJDA du 10 janvier 2005. Tanguy , JM, 2010 « après le livre bleu »,in le Mamouth ,8 fevrier 2010 Desfougeres,E, « Responsabilité administrative des personnes publiques et activités de tourisme » ANNEXE page 23 sur 80 N guyen,A, « L’étendue en mer des pouvoirs de police du maire », in revue juridique Neptumus. Pouvreau,C, « La police des baignades »,in revue juridique Neptumus. 18 mars 2010,n 34, «Les responsabilités du fait de la police des baignades. »in communes et associations Rapports Ginesta G – Derosier b-Mariani T-2009,Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement par la commission des finances ,de l’économie générale, et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d’Evaluation et du contrôle (MEC) sur le financement des SDIS. Mémoires Artault l, Bureau a, Danes f, Lachenaud m, lebeau a, Lopes s, Mouneyrat a, Spiga a, Pairel j, Poulain f, Reda s, « Sécurité en zone littorale»,réseau des universités de l’ouest atlantique, université de Poitiers, faculté des sciences du sport ,enseignant mr Dissart, maitre de stage mr Caron Mairesse, m, « quels outils et quelles procédures pour faciliter la mutualisation entre SDIS. »,DDA FAE7 Sites internet www.direction-sécurité-civile.fr www.ansdis.org www.ensosp.fr www.pompiersdefrance.org www.legavox.fr www.legifrance.fr www.developpement.durable.gouv.fr www.assemblée-nationale.fr www.SNSM.org ANNEXE page 24 sur 80 ANNEXE 7 Lettre du SG mer au Ministre de l’intérieur ANNEXE page 25 sur 80 ANNEXE page 26 sur 80 ANNEXE page 27 sur 80 ANNEXE 8 LETTRE DE L ANDSIS ET DE LA FNSPF A LA DSC ANNEXE page 28 sur 80 ANNEXE page 29 sur 80 ANNEXE page 30 sur 80 ANNEXE page 31 sur 80 ANNEXE 9 Statistiques Institut Veille Sanitaire 2009 et comparaison de noyades dans différents pays. I. Des statistiques de noyades toujours importantes. Répartition des noyades accidentelles selon le lieu Répartition des noyades suivies de décès L'introduction de ce rapport en a parlé, l'étude de l'institut de veille sanitaire datant de fin 2009 est encore très inquiétante et démontre le caractère accidentogène du milieu maritime qu'il soit décliné au titre de la plaisance ou à celui des baignades. Du premier juin au trente août 2009 : 1.652 noyades suivies d'un décès ou hospitalisation dont 1.366 accidentelles. Sur ces noyades accidentelles, 462 ont été suivies de décès soit 34 %. 52,4 % de ces noyades ont eu lieu en mer dans les 300 m 4.9 % au delà 10,5 % en plan d'eau. En outre sur les 462 noyades mortelles, 40 % (187) ont eu lieu en mer et 21 % (96) en plan d'eau. Ces chiffres ont été constants de 2003 à 2006 mais 2009 marque une augmentation en mer des noyades de 680 à 781 soit 13 % d'augmentation et les décès de 151 à 187 soit 19,2 % d'augmentation. En plan d'eau de 122 à 144 soit 15,2 % et 74 à 96 décès soit 22,9 %. Imaginons les statistiques liées aux accidents de la route augmentés de prés de 20 % en deux mois, l'affaire deviendrait cause nationale. ANNEXE page 32 sur 80 II. L'étude effectuée il y a quelques années par la revue Urgence Pratique avait essayé d’établir des comparaisons entre pays et estimer financièrement le coût d'une noyade . MORTALITÉ : On estime qu'il se produit environ 140.000 noyades mortelles chaque année dans le monde. Le taux approximatif de mortalité par noyade sur la planète est évalué à 3,5 pour 100.000 personnes. USA : On estime le nombre de décès par noyade à 8.700 par an (6.000 sans rapport avec la navigation, 1.200 liés à la navigation, 500 dus à des accidents de voiture, et 1.000 pour lesquels les circonstances sont inconnues ou d'origine suicidaire). La noyade est la deuxième cause d'accident mortel de 0 à 19 ans, après les accidents de la route et c'est la troisième cause de mortalité toutes causes confondues, après les cancers et les accidents de la route (11, 14). Le taux d'incidence des noyades dans le Comté d'Harris, au Texas, s'élève à 3,7 pour 100.000 personnes/années. Tendance évolutive des taux de noyade de 1971 à 1988 : diminution nette pour les 10-19 ans (- 5,6 % par an). Diminution minime pour les 1-2 ans (- 1,6 % par an). Augmentation pour les moins de 1 an (+ 1,6 % par an). La noyade est l'accident mortel le plus fréquent chez l'enfant de 0 à 4 ans. A Brisbane, le taux de noyade et quasi-noyade en 1971-1975 était de 6,2 pour 100.000 enfants âgés de 0 à 15 ans . Norvège : La mortalité annuelle par noyade en Norvège est estimée à environ 9 personnes pour 100.000 (grand nombre de pêcheurs professionnels et consommation d'alcool). Japon : Ce pays n'est pas épargné par le problème car les noyades accidentelles sont la seconde cause de mortalité chez les enfants âgés de 0 à 14 ans . Royaume-Uni : Les noyades représentent la troisième cause de mortalité chez les enfants de moins de 15 ans, après les accidents de la route et les brûlures. Entre 1980 et 1990, les noyades ont été responsables en moyenne de 72 morts par an dans cette tranche d'âge . France : En 1992, le taux d'incidence par sexe des noyades mortelles dans la population française est de 1,9 pour 100.000 hommes et 0,5 pour 100.000 femmes. INCIDENCE : Elle est actuellement très difficile à évaluer. On sait que les quasi-noyades sont 3 à 5 fois plus fréquentes que les noyades mortelles, et que les secours portés à des personnes en difficulté dans l'eau sont environ 10 fois plus fréquents que les noyades mortelles. Si l'on extrapole au chiffre estimé de mortalité par noyade dans le monde, il y aurait alors 1.400.000 personnes en train de se noyer, secourues chaque année dans le monde. ANNEXE page 33 sur 80 EHLASS 1986 à 1992 (recueil dans les services d'urgence de 8 hôpitaux français) : 15 cas de noyades ou quasi-noyades liées à des accidents de piscine. (ne tient pas compte des noyés décédés sur place ou pendant le transport, ni des noyades dans d'autres lieux que les piscines). MORBIDITÉ : Dans plusieurs études américaines menées dans des unités de soins intensifs, parmi les enfants hospitalisés pour quasi-noyade, 55% survivent sans séquelles, 35% décèdent et 10% environ survivent avec des séquelles neurologiques sévères. La question du coût de la noyade mérite d'ailleurs de s'y attarder. Le chagrin, les drames familiaux qui peuvent suivre des noyades de population souvent jeune sont inestimables. Toutefois pour pouvoir replacer le coût des secours et de la surveillance dans un cadre plus large, il serait intéressant de connaitre le coût global d'une noyade mortelle à la société. En Californie on estimait à douze milles euros en 1995 le coût des soins donnés à un noyé. Cette estimation fut corroborée par une enquête dans le Languedoc Roussillon en 1993 qui estimait les soins de prise en charge à dix milles euros environ. &73 On peut penser qu'aujourd'hui nous serions sur des chiffres encore plus élevés surtout si on isolait les noyades graves. Mais le coût pour la société ne s'arrête pas là, Mr BELHACHE estime le préjudice par la perte d'investissement qu'elle représente, le prix qu'elle coûte à la collectivité et l'absence de productivité que le noyé entraîne. Il prend l'exemple d'un jeune de dix huit ans titulaire du bac qui se noie. Jusqu'à l'accident, il a coûté à la collectivité le prix de son éducation et de sa santé. Disparaissant de la vie active il laisse donc un passif que devront supporter les autres. En 1998 ce chiffre était de quatre vingt onze mille quatre cent soixante dix euros (91.470 €). Ce chiffre est aujourd'hui largement dépassé. N'est pas comptabilisé ce que ce jeune homme en arrivant sur le marché du travail aurait pu apporter à son tour à la société. Ce raisonnement peut paraître inhumain mais il est quelquefois utile d'apporter des éléments chiffrés à des contre arguments chiffrés dénonçant la sécurité. Pourtant, il est malgré tous ces rapports impossibles, d’avoir en France le nombre réel de noyés car parmi les victimes de noyades combien décèdent-elles dans les jours suivants et donc absentes des statistiques de décès, celles-ci étant effectuées à partir des données des sauveteurs et des sapeurs pompiers et non pas des hôpitaux. En outre, ces statistiques IVS couvrent uniquement la période d'été. Beaucoup de parlementaires se sont d'ailleurs émus par voie de questions au gouvernement de ce manque de précisions.&74 ANNEXE page 34 sur 80 ANNEXE 10 Projet de convention –cadre relative aux contributions des SDIS aux opérations de recherche de secours et de sauvetage en mer. ANNEXE page 35 sur 80 MINISTERE DE L’ECOLOGIE, DE L’ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER MINISTERE DE L’INTERIEUR, DE L’OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DIRECTION DES AFFAIRES MARITIMES DIRECTION DE LA SECURITE CIVILE Le directeur Le directeur Paris, le Le ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer Le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales à destinataire in fine NOR : Objet : Contributions des services départementaux d’incendie et de secours aux opérations de secours ou de sauvetage en mer. Références : Cf Annexe 1. P. jointes : - Procédure opérationnelle de coordination entre CROSS et CODIS. - Modèle de convention-cadre. Résumé : La présente circulaire a pour objet : - d’introduire une procédure de coordination des opérations entre les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) et les centres opérationnels départementaux d’incendie et de secours (CODIS) du littoral métropolitain ; - de prescrire une convention-cadre type pour harmoniser et sécuriser juridiquement les contributions des SDIS du littoral aux opérations de recherche et de sauvetage en mer. ANNEXE page 36 sur 80 1. Généralités. La participation aux opérations de secours et/ou de sauvetage en mer ne relève ni des missions obligatoires des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), au sens de l’article L 1424-42 du code général des collectivités territoriales, ni de leurs zones géographiques de compétence. Cependant, les SDIS de certains départements littoraux interviennent au profit des personnes en détresse en mer sous l’autorité des maires dans les zones où ces derniers exercent les responsabilités dévolues par les articles L 2213-23, relatif à la police des baignades et des activités nautiques, et L 2212-3, relatif à la police municipale des communes riverianes de la mer, du code général des collectivités territoriales (CGCT) Ils interviennent également audelà de ces zones en contribuant, sur la base d’accords de partenariat passés avec les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), voire en l’absence de tel partenariat, à la couverture des secours en mer et à la sécurisation des activités nautiques. Il ressort de l’examen des accords précités que les pratiques et les planifications de ces activités de secours en mer par les sapeurs pompiers restent hétérogènes dans les vingt-six départements du littoral métropolitain. L’objet de la présente circulaire est de fixer un cadre unifié de coopération entre les CROSS et les SDIS qui définisse, d’une part, les modalités de leur information mutuelle sur les alertes relatives aux personnes à secourir au sein de leurs zones de responsabilités respectives et, d’autre part, les modalités de la coopération des SDIS au secours en mer définies dans une convention cadre. En absence de compétence légale autorisant les SDIS à participer d’emblée aux opérations maritimes cette convention cadre énumère de manière limitative les divers types d’intervention en mer auquel un SDIS, qui le souhaite, a la possibilité de contribuer au moyen de ses ressources opérationnelles propres. Cette convention cadre est applicable à l’échelle d’un département côtier. Elle est établie entre d’une part le SDIS et le CROSS compétent et d’autre part les autorités préfectorales maritime et terrestres impliquées. 2. Compétences respectives des CROSS et des CODIS pour la coordination des secours aux personnes. Les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) sont en charge de la coordination de l’ensemble des opérations de recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer quel que soit le rattachement organique des ressources opérationnelles employées. Les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) sont en charge des secours aux personnes dans les estuaires en amont de la limite transversale de la mer, les plans d'eaux intérieures et les ports maritimes du département. Le CROSS et le SDIS procèdent conjointement à l’examen de la délimitation de leurs zones respectives de compétence en matière de coordination des opérations de secours. Les cas particuliers des baies, des secteurs à fort courant et des larges zones intertidales doivent être abordés de façon pragmatique. Ils s’appuient notamment sur les dispositions : - des arrêtés préfectoraux conjointement pris, en application de l’article 1 du décret du 2 mai 1988, par le préfet maritime et le préfet de département portant adaptation de la ANNEXE page 37 sur 80 - répartition de leurs compétences géographiques respectives pour le secours aux personnes en fonction des spécificités géographiques et opérationnelles locales, des arrêtés municipaux réglementant la « police des baignades », en application de l’article L.2213-23 du CGCT. Cet examen fait alors l’objet d’un inventaire départemental exhaustif et d’une cartographie commune, approuvés conjointement par le préfet de département et le préfet maritime. Le préfet de zone de défense et de sécurité est tenu informé de ces décisions et s’assure de la cohérence des dispositions prises dans les différents départements du littoral de la zone. Par ailleurs, les préfets maritimes établiront avec les préfets de zone de défense et de sécurité de leur littoral des protocoles d'accords particuliers précisant : − les modalités de demande de concours du CROSS pour l’engagement en mer des moyens aériens de la sécurité civile ; − les dérogations accordées aux SDIS pour l’engagement en mer des moyens aériens à l’initiative du CODIS, selon la configuration du littoral et/ou la typologie de l’intervention. 3. Coordination CROSS-CODIS. La procédure de coordination, explicitée en annexe 2, vise à introduire le dialogue opérationnel nécessaire entre CROSS et CODIS. Elle stipule les modalités d’information mutuelle des CROSS et des CODIS sur les alertes intéressant leur zone de responsabilité respective à partir d’un schéma commun de réacheminement, entre ces services, des informations pertinentes. Cette procédure est applicable à l’ensemble des SDIS du littoral, quel que soit leur niveau d’implication respective dans l'organisation des secours en mer. Cette procédure de coordination à vocation à être déclinée localement à travers des fiches réflexes conjointes disponibles dans les CROSS et CODIS. Afin de promouvoir les échanges entre les services et la diffusion des bonnes pratiques, des visites croisées des installations et des centres opérationnels ainsi que des formations réciproques sont organisées au profit du personnel du CROSS et du SDIS. 4. Formalisation des contributions du SDIS. Issu des travaux d’un groupe de travail national relatif à la participation des services d’incendie et de secours au secours en mer, le modèle de convention-cadre, proposé en annexe 3, vise à harmoniser, à partir d’un cadre référentiel juridique et opérationnel unique, les contributions aux interventions côtières actuellement pratiquées par les SDIS. Cette démarche a reçu un avis favorable de la conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNSIS) lors de la réunion plénière du 30 juin 2010. La convention-cadre a pour objet de définir les modalités de participation, aux différentes typologies d’intervention en mer accomplies dans la façade littorale du dépatement, sous la direction des opérations de secours du préfet maritime et la coordination du CROSS, selon un schéma commun, harmonisé à l’échelon national. ANNEXE page 38 sur 80 La convention-cadre intéresse les vingt-six services départementaux d’incendie et de secours du littoral métropolitain et le bataillon de marins pompiers de Marseille. Les prescriptions du modèle de convention-cadre respectent les contraintes et spécificités, d’une part, de l’organisation des secours en mer et, d’autre part, de l’organisation et du fonctionnement des services d’incendie et de secours. L’approbation de cette convention n’a pas pour effet de créer une obligation d’engagement, par les collectivités territoriales signataires, d’un programme d’équipement spécifique visant à étendre la capacité d’intervention du SDIS dans le domaine maritime, ni de justifier un tel programme. Seules des modifications relatives à la prise en compte de spécificités d’organisation locales (délégation de signature, cas parituclier du BMPM) peuvent être apportées au modèle de convention. 5. Modalités d’instruction. La participation aux opérations côtières reste sur la base exclusive du volontariat du SDIS. Le cas échéant, les SDIS informeront les mêmes destinataires que la convention-cadre, de leurs décisions de ne pas participer aux opérations de secours en mer. La mise en œuvre du cadre conventionnel proposé doit se faire, sur l’initiative des SDIS et des CROSS, au cours du premier semestre 2011. L’objectif est une mise en application sur l’ensemble des façades maritimes avant la période estivale 2011. Pour les départements dont les activités maritimes sont coordonnées par deux CROSS (Finistère et Seine maritime), les SDIS établissent le cas échéant des conventions avec chacun des deux centres. La convention-cadre a un caractère exhaustif et exclusif. Elle a pour effet d’engager les SDIS signataires à intervenir uniquement dans les types d’intervention stipulés. En dehors de ce cadre conventionnel, les SDIS n’ont pas de légitimité à participer à l’organisation des secours en mer ou à l’extérieur de la zone dans laquelle ils agissent, le cas échéant, sous l’autorité du maire. En application des articles L 1424-33 et R 1424-47 du CGCT, les préfets de département interdiront toute activité opérationnelle maritime non couverte par une convention départementale prise en application de la présente instruction. Les éventuels accords de partenariat existants entre un CROSS et un SDIS devront être dénoncés à l’entrée en vigueur de la convention-cadre départementale. A défaut de la mise en oeuvre d’une convention-cadre dans un délai de 18 mois suivant la signature de la présente circulaire, les préfets de départements résilieront unilatéralement l’accord cadre de leur département respectif. 6. Mise en œuvre : Le secrétaire général de la mer, le directeur de la sécurité civile, le directeur des affaires maritimes seront : - destinataires des conventions-cadres départementales signées ainsi que de leurs éventuels amendements ultérieurs. ANNEXE page 39 sur 80 - tenus informés, chacun en ce qui les concerne, des toutes difficultés qui s’avèrerait en la matière. Les préfets maritimes et les préfets de zone de défense et de sécurité organisent , , à l’échelle des zones de défense et de sécurité, un suivi annuel des conventions cadre afin d’évaluer leur mise en place et faire un retour d’expérience de leurs applications. Le directeur des affaires maritimes, Le préfet, directeur de la sécurité civile, Philippe PAOLANTONI Alain PERRET ANNEXE page 40 sur 80 Destinataires : Messieurs les préfets maritimes (Manche - Mer du Nord, Atlantique, Méditerranée) Messieurs les préfets des zones de défense et de sécurité du littoral à l’attention de messieurs les préfets délégués pour la défense et la sécurité (zones Nord, Ouest, Sud-Ouest et Sud) Messieurs les préfets des départements du littoral - Cabinet à l’attention de messieurs les directeurs des services d’incendie et de secours (SDIS et BMPM) Messieurs les directeurs interrégionaux de la mer (Manche Est – Mer du Nord, Nord Atlantique – Manche Ouest , Sud-Atlantique et Méditerranée) - à l’attention de messieurs les directeurs des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS). Copie : Monsieur le Premier ministre, à l’attention de monsieur le secrétariat général de la mer ANNEXE page 41 sur 80 Annexe 1 : Principales références. Liste non exhaustive : a) Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, signée à Hambourg le 27 avril 1979 et publiée par le décret n°85-580 du 5 juin 1985 ; b) Code de la défense ; c) Code général des collectivités territoriales (CGCT) ; d) Code des ports maritimes ; e) Loi n°67-545 du 7 juillet 1967 relative aux événements de mer ; f) Loi n°86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; g) Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ; h) Décret n° 88-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse en mer ; i) Décret n° 94-491 du 16 juin 1994 relatif à la rémunération de certains services rendus par les navires des administrations civiles de l'Etat ; j) Décret n° 2004-112 du 6 février 2004 relatif à l’organisation de l’action de l’Etat en mer ; k) Arrêté du 9 mars 1995 portant rémunération des services rendus par les navires des administrations civiles de l'Etat l) Instruction interministérielle du 29 avril 1983 relative à l’organisation de l’aide médicale en mer ; m) Instruction du 29 mai 1990 relative à l’organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse en mer ; ANNEXE page 42 sur 80 Annexe 2 : Procédure opérationnelle de coordination entre CROSS et CODIS. Principes généraux: Le CROSS et le CODIS s’informent mutuellement en permanence et en temps réel de toute opération dans leur zone de compétence respective qui pourrait conduire l’autre partie à mettre en œuvre une opérations de secours aux personnes dans son ressort. Le principe de la coordination entre le CROSS et le CODIS repose sur l’instauration d’une conférence à trois « CROSS – CODIS – Requérant/Témoin » pour désigner, au vu des éléments recueillis, le centre opérationnel le mieux adapté pour assurer la coordination de l’opération. Appels reçus au CODIS concernant une intervention de secours en mer 1 - Les appels reçus concernant une intervention en mer, dont la gestion ne relève pas de la compétence du CODIS (hors des estuaires en amont de la limite transversale de la mer, des plans d'eaux intérieurs et des ports maritimes du département) font l’objet d’une procédure de conférence téléphonique entre le requérant, le centre de traitement des appels (CTA) du SDIS et le CROSS. Le CODIS transmet la demande d’intervention au CROSS en lui précisant : - L’identification et les coordonnées téléphoniques du requérant ; - Sa localisation dans la mesure du possible ; - La nature de l’appel ; - Les actions de prompt secours éventuellement entreprises à la suite de l’appel. A l’issue, le CROSS informe le CODIS des suites données à l’appel. 2 - Le CODIS tient informé le CROSS des interventions qu’il réalise dans le cadre de l’exercice de la « police des baignades ». En cas d’inadaptation des moyens du SDIS, au regard des conditions d’environnement, des prévisions d’évolution de la situation ou de l’insuffisance des capacités opérationnelles mises à la disposition de la municipalité, le CROSS peut reprendre,[ à la demande du maire ou de son représentant], la coordination des opérations de secours et assure alors le contrôle opérationnel de l’ensemble des moyens engagés à cet effet. L’intervention est alors conduite sous la direction des opérations de secours du préfet maritime. 3 - En fonction de l’analyse de la situation en mer, le CROSS détermine le type de moyen à mettre en œuvre en liaison avec le CODIS (nautiques, aériens ou terrestres). Il annule ou confirme les moyens éventuellement engagés à l’initiative du SDIS dans le cadre du prompt secours. Sauf dispositions particulières locales explicites précisées dans le protocole d'accords particuliers entre le préfet maritime et le préfet de zone de défense et de sécurité concernés, seul le CROSS est compétent pour la mise en œuvre des moyens aériens de la sécurité civile dans la zone de compétence du préfet maritime, qui inclut les zones de baignades. ANNEXE page 43 sur 80 Cas des appels reçus au CROSS concernant une intervention relevant du CODIS : Les appels sont reçus au CROSS par moyen téléphonique (numéros d’appel direct ou 1616) ou radio (VHF marine). Les appels reçus au CROSS concernant une intervention relevant de la compétence du CODIS font l’objet d’une procédure de conférence téléphonique entre le requérant, le CROSS et le CODIS. Le CROSS transmet la demande d’intervention au CODIS en lui précisant : - L’identification et les coordonnées téléphoniques du requérant ; - Sa localisation dans la mesure du possible ; - La nature de l’appel ; - Les actions entreprises. A l’issue, le CODIS informe le CROSS des suites données à l’appel. Compte-rendu de fin d’intervention : Lorsque des moyens de la sécurité civile ou du SDIS ont été engagés, le CROSS informe le CODIS et le COZ par l'intermédiaire d’un compte-rendu normalisé (SITREP). Selon le caractère de l’intervention, le CODIS assure l’information du préfet de département. A l’issue de l’intervention, le chef de bord du SDIS rédige une « Fiche d’intervention sur le domaine maritime ». Après processus de validation interne, le SDIS adresse mensuellement la compilation de ces fiches au CROSS compétent pour information et exploitation en vu de l'agrégation des données statistiques nationales. Les interventions réalisées en mer par le SDIS dans le cadre du pouvoir de « police des baignades » font également l’objet d’une FIDM adressée au CROSS. Retour d’expérience : Dans le cadre d’une démarche de retour d’expérience et d’amélioration de la coordination des activités entre le CODIS et le CROSS, une fiche d’ammélioration de la qualitée est rédigée à l’occasion de tout constat de dysfonctionnement. Cette fiche est transmise aux parties intéressées. La réponse à la fiche doit intervenir dans le mois suivant sa réception. Elle spécifie l’action d'amélioration mise en œuvre et le calendrier associé. Le CROSS fournira aux différentes parties impliquées le modèle de fiche en vigueur. ANNEXE page 44 sur 80 Annexe 3 : Convention-cadre type relative aux contributions des services départementaux d’incendie et de secours aux opérations de recherche, de secours et de sauvetage en mer. La version numérique de la convention-cadre est disponible sur les sites ministériels de la direction de la sécurité civile (www.interieur.gouv.fr) et de la direction des affaires maritimes (www.developpement-durable.gouv.fr). ANNEXE page 45 sur 80 CONVENTION-CADRE RELATIVE AUX CONTRIBUTIONS DU SERVICE DEPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU XXXXXXXX (XX) AUX OPERATIONS DE RECHERCHE, DE SECOURS ET DE SAUVETAGE EN MER. < LOGO > < LOGO > Service départemental d’incendie et de secours du xxxxx (xx) Centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage XXXXXXXXX < LOGO > < LOGO > < LOGO > Préfecture du département du xxxxx (xx) Préfecture de la zone de défense et de sécurité XXXXXX. Préfecture maritime de xxxxxxxxxx Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 46 sur 90 DIFFUSION DU DOCUMENT Exemplaires originaux : 7. Préfecture maritime de xxx 8. Préfecture de la zone de défense et de sécurité du xxx 9. Préfecture du département de xx 10. SDIS xx 11. CROSS xx Copies : 12. Secrétaire général de la mer (organisme SECMAR) 13. MIOMCT / Directeur de la sécurité civile 14. MEEDDM / Directeur des affaires maritimes ------------------------------------------------ SUIVI DES EVOLUTIONS Date Objet Entrée en vigueur de la convention-cadre. Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 47 sur 90 SOMMAIRE 1. CADRE GENERAL. ............................................................................................................................................... 52 2. INTERVENTION EN MER. .................................................................................................................................. 52 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 3. REACHEMINEMENT DES ALERTES ET INFORMATION RECIPROQUE........................................................................ 52 DECLENCHEMENT DES MOYENS........................................................................................................................... 52 DEROULEMENT DE L’OPERATION......................................................................................................................... 53 TRANSMISSION EN OPERATION. ........................................................................................................................... 53 CONTINUITE TERRESTRE DE L’OPERATION........................................................................................................... 54 COMPTE-RENDU D’INTERVENTION....................................................................................................................... 44 CONTRIBUTIONS PARTICULIERES................................................................................................................ 54 3.1. 3.2. 3.3. 4. ARMEMENT DES BASES D’HELICOPTERES DE LA SECURITE CIVILE. ...................................................................... 54 PREPARATION DE L’ACCUEIL AU PORT D’UN NAVIRE EN DIFFICULTE EN MER. ..................................................... 54 RENFORT DE LA CAPACITE OPERATIONNELLE DE L’EEI DU PREFET MARITIME.................................................... 55 PREPARATION. ..................................................................................................................................................... 55 4.1. 4.2. 4.3. DISPONIBILITES DES MOYENS. ............................................................................................................................. 55 EXERCICES ET ENTRAINEMENTS. ......................................................................................................................... 55 ÉCHANGES INFORMELS CROSS-CODIS. ............................................................................................................ 56 5. DISPOSITIONS RELATIVES AU PERSONNEL. .............................................................................................. 56 6. DISPOSITIONS RELATIVES AUX MATERIELS............................................................................................. 56 7. DISPOSITIONS FINANCIERES........................................................................................................................... 56 8. ASSURANCES......................................................................................................................................................... 57 9. SUIVI DE LA CONVENTION-CADRE. .............................................................................................................. 57 9.1. 9.2. 9.3. 10. CORRESPONDANT. ............................................................................................................................................... 57 FICHE D'AMELIORATION DE LA QUALITE.............................................................................................................. 57 ÉVALUATION. ...................................................................................................................................................... 57 EVOLUTION DE LA CONVENTION-CADRE. ............................................................................................... 57 10.1. 10.2. 10.3. 10.4. 10.5. DATE D’ENTREE EN VIGUEUR ET DUREE. ........................................................................................................... 57 AVENANT. ......................................................................................................................................................... 58 REGLEMENTS DES LITIGES. ................................................................................................................................ 58 RESILIATION...................................................................................................................................................... 58 REVISION ET RECONDUCTION. ........................................................................................................................... 58 VISAS. ............................................................................................................................................................................. 59 ANNEXE 1 : GLOSSAIRE ET DEFINITIONS. ....................................................................................................... 60 ANNEXE 2 : LOGIGRAMME D’INTERVENTION. .............................................................................................. 61 Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 48 sur 90 ENTRE : Monsieur xxxxx XXXXX, préfet maritime de XXXXX, et désigné ci-après par « préfet maritime », et Monsieur xxxxx XXXXX, préfet de la zone de défense et de sécurité de xxxxxxxx, préfet de la région XXXXX, préfet du département XXXXX, et désigné ci-après par « préfet de zone », et Monsieur xxxxx XXXXX, préfet du département de xxxxxx (xx), et désigné ci-après « préfet de département », et Monsieur xxxxx XXXXX, président du conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours de xxx (xx), et désigné ci-après par les sigles « SDIS », et Monsieur xxxxx XXXXX, directeur interrégional de la mer XXXXXX, et désigné ci-après par le sigle « CROSS », désignés tous ensemble, sous le terme « parties » » ou séparément sous le terme « partie ». Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 49 sur 90 VU - La convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, signée à Hambourg le 27 avril 1979 et publiée par le décret n°85-580 du 5 juin 1985 ; - Le code de la défense ; - Le code général des collectivités territoriales et notamment les articles L 1424-2,L 142442, L 2212-3 et L 2213-23 ; - Le code des ports maritimes ; - La loi n°67-545 du 7 juillet 1967 relative aux événements de mer ; - La loi n°86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; - La loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile ; - Le décret n°88-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse en mer ; - Le décret n°94-491 du 16 juin 1994 relatif à la rémunération de certains services rendus par les navires des administrations civiles de l'Etat ; - Le décret n°2004-112 du 6 février 2004 relatif à l’organisation de l’action de l’Etat en mer ; - L’arrêté du 9 mars 1995 portant rémunération des services rendus par les navires des administrations civiles de l'Etat - L’instruction interministérielle du 29 avril 1983 relative à l’organisation de l’aide médicale en mer ; (en cours de refonte) - L’instruction interministérielle du 8 octobre 1987 relative aux conditions de prise en charge des frais occasionnés par les opérations d’aide médicale apportées aux malades ou blessés à bord des navires en mer ; (en cours de refonte) - L’instruction du 29 mai 1990 relative à l’organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse en mer ; - La circulaire conjointe MIOMCT/DSC et MEEDDM/DAM du xx xxxxxx relatives aux contributions des services départementaux d’incendie et de secours aux opérations de secours ou de sauvetage en mer (texte support du présent modèle de convention-cadre). Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 50 sur 90 CONSIDERANT - Les responsabilités du CROSS en matière de coordination des opérations de recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer, sous l’autorité du préfet maritime, directeur des opérations de secours en mer ; - La zone de compétence du CROSS, s’étendant sur l’ensemble des eaux maritimes de la zone de responsabilité pour la recherche et le sauvetage en mer attribuée à la France, à partir de la laisse de basse mer à l’exception des eaux situées à l’intérieur des limites administratives des ports et dans les estuaires en amont de la limite transversale de la mer ; - La participation aux opérations de recherche et de sauvetage en mer ne relève ni des missions obligatoires des SDIS, au sens de l’article L 1424-42 du CGCT, ni de leurs zones géographiques respectives de compétence ; - Les responsabilités et compétences du SDIS ainsi que leurs capacités opérationnelles pour couvrir les secours dans les estuaires en amont de la limite transversale de la mer, les plans d'eaux intérieurs et les ports maritimes du département, sous l’autorité du maire ou du préfet de département, directeur des opérations de secours ; - L’exercice par les maires des communes du littoral du pouvoir de police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux (dénommée après par simplification « police des baignades ») [CGCT article L 2213-23] ; - La possibilité pour le SDIS de conventionner avec des organismes tiers pour la réalisation de prestations ou interventions qui ne se rattachent pas directement à ses missions de service public définies à l'article L1424-2 du CGCT ; Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 51 sur 90 IL A ETE CONVENU CE QUI SUIT : 1. CADRE GENERAL. La présente convention-cadre a pour objet de définir les modalités de participation, en tant que de besoin, de personnel et/ou moyens opérationnels du SDIS dans le cadre : des opérations de recherche, de secours et de sauvetage en mer, au profit principalement des baigneurs et des personnes pratiquant des loisirs ou un sport nautiques, dans la façade littorale du département ; du renfort apporté à une ressource opérationnelle n’appartenant pas au SDIS pour les besoins d’une opération de sauvetage en mer ; - de l’armement des hélicoptères de la sécurité civile du littoral ; - de la préparation de l’accueil au port d’un navire ayant besoin d’assistance en mer ; de renfort de la capacité opérationnelle de l’équipe d’évaluation et d’intervention du préfet maritime. Est exclue du champ d’application de la présente convention-cadre la participation du SDIS : - aux opérations d’assistance (remorquage,...) en dehors de toute notion de secours à personne ; (contradiction / au § 3.2 et 3.3)aux dispositifs préventifs de secours en mer à l’occasion de campagne de pêche ou de manifestation nautique. Les parties seront associées à l’élaboration et à l’approbation des conventions particulières prises en déclinaison de la présente convention-cadre. Les dispositions de ces conventions particulières respecteront les principes généraux énoncés ci-après. 2. INTERVENTION EN MER. Le synoptique général de gestion des interventions en mer est présenté en annexe 2. 2.1. Réacheminement des alertes et information réciproque. La procédure de coordination vise à introduire le dialogue opérationnel nécessaire entre CROSS et CODIS. En application de l’instruction conjointe du DAM et du DSC, cette procédure organise les modalités d’information mutuelle des CROSS et des CODIS sur les alertes intéressant leur zone de responsabilité respective à partir d’un schéma commun de ré-acheminement entre ces services, des informations pertinentes (principe de conférence à 3 : requérant + CODIS + CROSS). Le CROSS et le CODIS informent le COZ, de tout évènement porté mutuellement à leur connaissance et présentant un caractère sensible. Cette information doit être réalisée de manière précoce, sans attendre la réception d’une alerte formelle. 2.2. Déclenchement des moyens. En fonction de l’analyse de la situation en mer, le CROSS détermine le type de moyen à mettre en œuvre en liaison avec le CODIS (nautiques, aériens ou terrestres). Il annule ou confirme les moyens éventuellement engagés à l’initiative du CODIS dans le cadre du prompt secours. Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 52 sur 90 Le CROSS attribue à la mission un numéro d’opération qu’il communique au CODIS. Le CROSS formule une demande de concours au CODIS au début de l’opération ou en cours d’opération si un renfort s’avère nécessaire. Le CODIS engage alors les moyens du SDIS selon leurs disponibilités. Lorsque les moyens demandés sont importants et dépassent les capacités opérationnelles du département voire sont susceptibles d’amoindrir la couverture départementale des risques, le préfet de département (SDIS) en informe le préfet de zone (COZ). Sauf dispositions particulières explicitées dans un protocole d'accords entre le préfet maritime et le préfet de zone de défense et de sécurité, seul le CROSS est compétent pour la mise en œuvre des moyens aériens de la sécurité civile dans la zone de compétence du préfet maritime, qui inclut les zones de baignades. 2.3. Déroulement de l’opération. Coordination des opérations : L’ensemble des moyens engagés par le CODIS est placé sous le contrôle opérationnel du CROSS. Le chef de bord du moyen nautique du SDIS reste responsable de la sécurité de l’embarcation et du personnel à bord. Il reste juge de la possibilité de réaliser l’intervention. Il peut désengager ses moyens s’il juge que les conditions d’environnement et de navigabilité de son embarcation ne permettent pas de remplir en sécurité la mission confiée. Dans ce cas, le chef de bord informe immédiatement le CROSS, qui informera à son tour le CODIS. Lorsque le personnel du SDIS est projeté sur zone par un moyen extérieur au SDIS et désigné par le CROSS (hélicoptère de la sécurité civile, vedette d’une administration ou de la SNSM,…), il se place sous l’autorité du chef de bord du moyen ou du commandant de bord de l’aéronef. Ce dernier reste juge de la faisabilité de la mission et des modalités d’accomplissement de celle-ci. Le chef du détachement du SDIS reste quant à lui le seul habilité à juger de la sécurité des actions à engager par son équipe. Lors d’opération impliquant plusieurs moyens, le CROSS peut désigner un coordonnateur sur zone « on scene coordinator». L’OSC : - devient l’interlocuteur unique du CROSS pour les moyens de sauvetages engagés sur zone, - coordonne les manoeuvres des intervenants, sur instruction du CROSS, - assure la remontée d’information vers le CROSS de l’ensemble des moyens engagés sur zone. Fin des opérations : Le CROSS ou le préfet maritime décide de la clôture de mission. Le CROSS en informe le CODIS et donne alors liberté de manoeuvre aux moyens engagés. Le CODIS reprend le contrôle opérationnel de ses moyens. 2.4. Transmission en opération. Dès lors qu’un moyen nautique SDIS est susceptible d’intervenir dans une opération coordonnée par le CROSS, il doit être équipé de radio VHF marine. Le chef de bord du SDIS procède impérativement à une prise de contact radio avec le CROSS (VHF canal 16) avant l’appareillage. Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 53 sur 90 Il effectue un compte-rendu systématique à chaque phase de son action par VHF (canal précisé par le CROSS) : appareillage, compte-rendu d’ambiance à l’arrivée sur zone, en cours d’intervention, selon une périodicité convenue entre le chef de bord et le CROSS ou pour toute difficulté particulière, demande de renfort ou de moyens complémentaires, bilan final en quittant la zone, retour au mouillage ou à la base. Selon les circonstances et afin d’assurer la continuité des transmissions, le SDIS peut être amené à établir une liaison relais, via une VHF marine activée à partir d’un point haut sur le littoral, entre les moyens nautiques du SDIS sur zone et le CROSS ou l’OSC (procédure « MODERATO »). En parallèle des comptes-rendus au CROSS, le chef de bord peut informer le SDIS du déroulement de l’intervention. Cette information ne peut en aucun cas donner lieu à l’envoi de moyens complémentaires à la seule initiative du SDIS. 2.5. Continuité terrestre de l’opération. Suppression du § => objet des instuctions sur l’aide médicale en mer en cours de refonte.risque de confusion / imprecision / mauvaise interprétation 2.6. ompte-rendu d’intervention. (report du § dans la circulaire) 3. CONTRIBUTIONS PARTICULIERES. 3.1 Armement des bases d’hélicoptères de la sécurité civile. Afin de rendre plus efficace l’organisation des secours par hélicoptère sur le littoral, le SDIS peut contribuer à l’armement journalier de la base d'hélicoptères de la sécurité civile avec ses personnels sauveteurs et ses équipes médicales. Les questions relatives aux effectifs, niveaux d’emploi et tours de garde sont réglées par convention particulière entre le préfet de zone, le préfet de département et le SDIS. Le préfet maritime et le CROSS sont informés de la mise en œuvre de ce dispositif de médicalisation ou de sauvetage de la base. 3.2 Préparation de l’accueil au port d’un navire ayant besoin d’assistance. Un navire ayant besoin d’assistance peut être dérouté ou remorqué vers un port maritime pour être mis à l’abri. Cette procédure d’accueil fait l’objet d’une concertation entre les autorités maritimes et terrestres et si besoin, d’une préparation entre le CROSS et le CODIS. Une fois le navire accosté, le SDIS est responsable de la conduite des secours et de la lutte à bord, sous la direction opérationnelle du préfet de département, Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 54 sur 90 Afin de recueillir toute information nécessaire à la réalisation de l’intervention en zone portuaire, ce dernier peut demander l’envoi à bord du navire, en approche du port, d’experts techniques du SDIS.. Ces experts recueillent et transmettent au CODIS les données pertinentes pour la préparation de l’intervention à quai. Le CODIS retransmet au préfet de département ces informations qui sont également portées à la connaissance du CROSS. Dans ce cadre, le préfet de zone de défense et de sécurité saisit le préfet maritime de la demande du préfet de département. Le SDIS tient informé le CROSS de cette demande. Le cas échéant, les experts techniques du SDIS sont placés sous l’autorité du représentant du préfet maritime à bord du navire. 3.3 Renfort de la capacité opérationnelle de l’EEI du Préfet maritime. Le préfet maritime dispose d’une « équipe d’évaluation et d’intervention » (EEI) projetable à bord d’un navire en difficulté en mer. Le rôle de l’EEI est de recueillir les informations nécessaires pour permettre au préfet maritime d'apporter au navire une solution adaptée à sa situation. Les effectifs et capacités des équipes sont modulables selon le type d’événement. Les modules « secours » sont assurés par les marins-pompiers de la base navale la plus proche. Le SDIS dispose d'un personnel spécialisé qui peut contribuer au renforcement de la capacité opérationnelle de l’EEI dans des domaines particuliers, dont notamment celui des risques technologiques. Sur demande du préfet maritime, le préfet de zone sollicite le SDIS pour qu’il engage ses conseillers techniques. Après accord du préfet de département, les conseillers techniques désignés par le SDIS sont placés sous l’autorité de l’officier désigné par le préfet maritime pour diriger l’EEI. 4. PREPARATION. 4.1 Disponibilités au matériel des moyens. Chaque année ou à l’occasion de chaque modification, le SDIS informe le CROSS de ses moyens mobilisables, de leur implantation, de leurs capacités opérationnelles et techniques. Le SDIS informe le CROSS des périodes d’indisponibilité pour entretien ou réparation de ses moyens. Sur demande, le CODIS informe le CROSS du niveau de disponibilité en temps réel de ses moyens. 4.2 Exercices et entraînements. Les exercices conjoints sont l'occasion d'échanges entre les différents moyens de sauvetage susceptibles d'être mobilisés par le CROSS et optimisent la compréhension générale de la coordination des opérations de recherche en mer. Chaque année, les parties conviennent d’un programme commun d'exercices et entraînements. Le SDIS peut être amené à annuler un entraînement ou sa participation à un exercice conjoint notamment en fonction des conditions météorologiques, de l’état de la mer ou du volume d’activité de secours dans le département. Le CROSS est systématiquement tenu informé (localisation, début et fin) des exercices ou entraînements de mécanisation organisés pour l'entraînement propre des équipes du SDIS. Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 55 sur 90 4.3 Échanges informels CROSS-CODIS. Afin de promouvoir les échanges entre les services et la diffusion des bonnes pratiques, des visites croisées des installations et des centres opérationnels ainsi que des formations réciproques sont organisées au profit du personnel du CROSS et du SDIS. Ce programme d’échanges fait l’objet d’une planification annuelle entre le SDIS et le CROSS 5. DISPOSITIONS RELATIVES AU PERSONNEL. Le personnel du SDIS est qualifié et habilité par le SDIS selon les prescriptions des guides nationaux de référence élaborés par la direction de la sécurité civile. Les chefs de bord des SDIS sont sont par ailleurs détenteurs des titres de conduite adaptés à leurs embarcations et activités. 6. DISPOSITIONS RELATIVES AUX MATERIELS. Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques fait état des risques auxquels le SDIS doit faire face. Les objectifs de couverture de la frange littorale déterminent la capacité opérationnelle à pouvoir apporter une réponse opérationnelle cohérente et adaptée. Le règlement opérationnel du SDIS fera référence à la présente convention-cadre pour ce qui relève de l’organisation et la participation du SDIS à la couverture des secours dans la bande littorale. (report du § dans la circulaire) Les moyens nautiques du SDIS et leurs équipements sont conformes à la réglementation applicable pour les activités de secours en mer. Chaque partie est propriétaire des équipements acquis dans le cadre de la présente convention cadre. Chaque partie reste propriétaire des matériels mis à la disposition d’une autre partie dans le cadre de l’exécution de la présente convention cadre. 7. DISPOSITIONS FINANCIERES. Opérations n’ouvrant droit à aucun remboursement : Les opérations de secours à personnes n’ouvrent pas de droit à rémunération. Les frais engagés par le SDIS à l’occasion des opérations de recherche et de sauvetage en mer restent à sa charge. Opérations ouvrant droit à remboursement : En application de l’article L 1424-42 du CGCT, dans le cadre d’une convention, le conseil d’administration du SDIS fixe la nature des prestations d’assistance (remorquage, récupération de planche à voile,..) et leurs conditions de prise en charge financière. Le SDIS communique aux parties, à titre d’information, la grille tarifaire de ces prestations. La participation aux opérations d’assistance aux navires en danger de se perdre (incendie, voie d’eau,…) ouvre droit à rémunération, par le propriétaire du navire, si l’action a été efficace (principe « no cure, no pay »). La rémunération est évaluée au prorata des actions engagées par les différents intervenants, de la Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 56 sur 90 valeur marchande du bien et de sa cargaison. Dans le cadre de la procédure de recouvrement, le SDIS adresse au préfet maritime le bilan des moyens et les justificatifs des frais engagés lors de l’opération. Actions de formation : Les frais engagés à l’occasion des exercices et des entraînements restent à la charge des parties. 8. ASSURANCES. Chacune des parties reste responsable des dommages et préjudices de toutes natures causés par ses membres uniquement, et de quelque manière que ce soit, tant aux navires, aux matériels et aux installations, qu’à son personnel ou à des tiers, et trouvant, directement ou indirectement, en totalité ou en partie, leur origine dans l’exécution de la présente convention-cadre. Le SDIS souscrit et maintient en cours de validité les polices d’assurances qu'il jugera appropriées afin de couvrir pour un montant suffisant, compte tenu des possibilités du marché de l’assurance, les risques et responsabilités lui incombant, tant en vertu du droit commun qu’en vertu de ses engagements résultant de l'exécution de la présente convention-cadre. 9. SUIVI DE LA CONVENTION-CADRE. 9.1. Correspondant. Chaque partie désigne et communique aux autres parties le nom et les coordonnées du correspondant chargé, au sein de son organisme, de la mise en œuvre et du suivi de la présente convention-cadre. 9.2. Fiche d'amélioration de la qualité. (report du § dans la circulaire) 9.3. Évaluation. L’ensemble des dispositions fait l’objet d’une évaluation régulière entre les parties à l’occasion de réunion semestrielle. Lors de ces réunions seront évoqués l’activité opérationnelle, l’entraînement, le suivi des FAQ et toutes les difficultés rencontrées. Ces réunions font l’objet d’un relevé de décisions et le cas échéant d’un plan d’actions correctives, diffusés à l’ensemble des parties. 10. VOLUTION DE LA CONVENTION-CADRE. 10.1. Date d’entrée en vigueur et durée. La présente convention-cadre entre en vigueur à la date de la dernière signature des parties. La présente convention est conclue pour une durée de un an renouvelable par tacite reconduction, sans que sa durée totale ne puisse excéder cinq années consécutives. Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 57 sur 90 10.2. Avenant. A l’initiative d’une des parties, il pourra être étudié toute proposition de modification de la présente convention-cadre. Les modifications devront être acceptées par toutes les parties et faire l’objet d’un avenant validé avant son entrée en vigueur. Les éléments modifiés de la présente convention-cadre ne peuvent conduire à remettre en cause les objectifs généraux définis. Les éventuels changements de coordonnées peuvent être mis à jour par simple courrier. Le SGMER et les directions ministérielles de tutelle sont tenus informés des modifications. 10.3. Règlements des litiges. Les parties s’efforceront de résoudre à l’amiable les contestations qui pourraient surgir de l’interprétation ou de l’exécution des clauses de la présente convention-cadre. En cas de désaccord persistant, le litige sera porté devant le tribunal administratif compétent. 10.4. Résiliation. La résiliation de la présente convention-cadre peut être initiée par l’une ou l’autre des parties pour des motifs d'intérêt général ou pour un désaccord insurmontable. La résiliation ne peut être notifiée qu’en fin d’année calendaire, par lettre recommandée avec un préavis d’au moins trois mois. Le SGMER et les directions ministérielles de tutelle sont tenus informés de cette résiliation. 10.5. Révision et reconduction. Les parties se réuniront six mois avant la fin de la présente convention-cadre pour analyser les modalités de son éventuelle révision ou reconduction. Cette dernière se fera de façon expresse trois mois avant l’expiration de la présente convention-cadre. ---------------------------------------- Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 58 sur 90 visas. La présente convention cadre comporte 10 articles et 2 annexes. Fait en cinq exemplaires originaux. Le titre/grade, fonction Lieu et date : Le titre/grade, fonction Lieu et date : Prénom NOM Prénom NOM Le titre/grade, fonction Le titre/grade, fonction Lieu et date : Lieu et date : Prénom NOM Prénom NOM Le titre/grade, fonction Lieu et date : Prénom NOM Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 59 sur 90 ANNEXE 1 : Glossaire et définitions. CCMM : Centre de consultation médicale maritime CGCT : Code général des collectivités territoriales CMS : Coordonnateur de mission de sauvetage du CROSS CODIS : Centre opérationnel départemental d’incendie et de secours COM : Centre des opérations maritimes de la préfecture maritime COS : Commandant des opérations de secours COZ : Centre opérationnel de zone de préfecture de zone de défense et de sécurité CROSS : Centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage CTA : Centre de traitement des alertes du CODIS DAM : Directeur des affaires maritimes (MEEDDM/DGTIM) DIRM : Direction interrégionale de la mer DOS : Directeur des opérations de secours DSC : Directeur de la sécurité civile (MIOMCT) DZ : Drop zone EEI : Équipe d’évaluation et d’intervention du préfet maritime FAQ : Fiche d’amélioration de la qualité FIDM : Fiche d’intervention dans le domaine maritime OSC : on scene coordinator (coordonnateur les lieux) SAMU : service d'aide médicale urgente SAR : Search and rescue (recherche et sauvetage) SCMM : SAMU de coordination médicale maritime SDACR : Schéma départemental d’analyse et de couverture des risques SDIS : Service départemental d’incendie et de secours SGMER : Secrétaire général de la mer SITREP : Situation report (compte-rendu de situation normalisé) SNSM : Société nationale de sauvetage en mer Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 60 sur 90 Annexe 2 : Logigramme d’intervention. Convention-cadre relative aux contributions du SDIS XX au secours/sauvetage en mer. ANNEXE page 61 sur 90 ANNEXE 11 Projet et proposition de Refonte du BNSSA : groupe de travail DSC en cours Le SSA1 : Destiné à la surveillance des piscines, il devra comporter l'aspect réglementaire de la surveillance des baignades et les aptitudes aquatiques à faire du sauvetage, des apnées et de la natation sans oublier la responsabilité juridique qui devra être étudiée. La formation sera basée notamment sur la technique pédagogique de la mise en situation dans une piscine. Les épreuves d'examens devront être plus cohérentes avec les missions des sauveteurs. Il est aussi important de rendre ces épreuves simples à organiser et modulaires pour les candidats. Les associations agréées ou les organismes habilités pourraient avoir la maîtrise des techniques pédagogiques en leur donnant simplement des compétences à atteindre pour les stagiaires. L'Etat doit néanmoins garder le contrôle des formations (et donc des agréments) ainsi que de l'examen dont l'importance mérite un jury d'Etat. Le SSA2 : L ‘apprentissage de la surveillance et du sauvetage en milieu naturel doit distinguer les procédures de surveillance et de sauvetage existant. Il existe les baignades à « balisage mobile » qui se caractérise par une zone à surveiller évolutive assez restreinte entre deux fanions qu’on positionne mais à fort danger du fait de vagues et de baïne1. Ce genre de surveillance qu'on trouve en Atlantique notamment, demande souvent à faire des sauvetages avec filin et à plusieurs sauveteurs. Ce sont des baignades et des pratiques d’activités nautiques dans des zones à fond instables. L'autre type de surveillance est celui typique de Méditerranée où il s’agit de surveiller de grandes zones mais moins accidentogènes et dont le balisage est fixe. Le sauvetage se fait seul ou à deux et nécessite quelquefois l’embarcation. Ce sont les baignades et les pratiques d’activités nautiques dans des zones à fond stable. A partir d'un socle commun de formation, c'est-à-dire de modules qui seraient communs à tous les SSA. On pourrait différencier les modules de "techniques de surveillance" et les modules "de sauvetage" selon le lieu où le candidat travaille. - SSA2 « Baignade et activité nautique à environnement instable» plutôt dédié aux plages de la côte Atlantique à balisage mobile et où se trouvent vagues et baïnes. - SSA2 « Baignade et activité nautique à environnement stable » plutôt dédié aux plages type méditerranéenne à balisage fixe où la densité de baigneurs est importante sur une large zone et où l’emploi d’une embarcation est nécessaire. 1 Baïnes : Dépression temporaire ou mare résiduelle ressemblant à une piscine naturelle formée entre la côte et un banc de sable. ANNEXE page 53 sur 80 Le SSA2 aurait donc des modules communs et l’option serait caractérisée par les modules « techniques de surveillances » et « techniques de sauvetages ». La passerelle de l’une à l’autre des options se ferait par obtention uniquement des modules manquants. Cela permettrait d’avoir des sauveteurs formés réellement à leurs missions. Il appartiendrait à l’organisme ou association responsable des sauveteurs de décider en fonction de la plage le type de module souhaitable en s’aidant des grilles d’évaluations des dangers. On pourrait laisser la formation et l ‘évaluation de ce SSA2 aux associations ou organismes publics qui emploient des surveillants de baignade sans examen d’Etat. En effet, quel serait pour ces entités, l’intérêt de valider des candidats inaptes pour au final les mettre sur des missions délicates de surveillance ?. Toutefois, une validation faite par un organisme ou association vaudrait pour l’autre de façon à ne pas faire, comme aujourd’hui, recommencer des stages en cas de changement d’employeur. Il est à noter que le groupe de travail DSC est dans cette logique et qu’il convient de l’encourager dans ces formations pragmatiques et opérationnelles. Ce processus aurait l'avantage d'avoir des sauveteurs formés de la même façon sur tout le territoire national quelque soit l'organisme ou l'association de formation. Il serait très simple de passer d'un lieu géographique (Méditerranée) à un autre (Atlantique) en acquérant seulement les modules manquants. Le peu d'organismes et associations impliqués dans la surveillance des baignades peuvent permettre ce mode de fonctionnement. Les équivalences SAV et SSA : Le SAV 1 pourrait donner par équivalence le SSA1 à condition de faire un module "réglementation" et "responsabilité". A l'inverse le SSA1 pourrait donner en équivalence le "SAV1". Le SAV 2 pourrait donner l'équivalence "SSA2" en ajoutant un module "réglementation" et "responsabilité". A l'inverse, il semble difficile que le SSA2 puisse donner l'équivalence SAV2. Les manœuvres à faire avec les embarcations avec vagues et mauvais temps semblent d'un niveau de difficulté trop important pour un SSA2. Ces passerelles ont été d’ailleurs demandées par la Fédération Nationale des SapeursPompiers de France. ANNEXE page 54 sur 80 ANNEXE 12 Organisation des secours nautiques en Europe Le système français est exceptionnel en Europe avec la participation des sapeurs-pompiers. Dans le Sud de l’Europe, les plages sont surveillées presque systématiquement. Dans le Nord, la règle est que les plages sont non surveillées et il est bien indiqué celles qui le sont. Espagne : Les plages sont sous la responsabilité des Maires. La surveillance est assurée soit par des employés communaux, soit par des associatifs de type « Croix-Rouge ». Le secours en mer est réalisé par divers organismes, l’équivalent de la PAF, l’équivalent de la Douane, une association équivalente de la SNSM (mais qui n’a pas de vocation terrestre ou plage). Les Sapeurs-Pompiers ne sont pas associés statutairement aux secours. Des participations locales existent, mais à la volonté des chefs de corps et sur des règles du Ministère de la Santé. Portugal : Système identique à l’Espagne et à la France, les plages sont sous responsabilité des Maires. La surveillance est généralement assurée par des associations payées par les mairies, suivant le modèle français. Le secours en mer est assuré par la Police et par la Marine. Les Sapeurs-Pompiers ne sont pas associés statutairement aux secours. Des participations locales existent, mais à la volonté des chefs de corps et sur des règles ministère de la Santé. Italie : Le système est plus complexe : Les textes prévoient que les plages sont sous responsabilité municipale. La surveillance est assurée par des agents municipaux ou par des personnels associatifs. Les secours en mer sont assurés par la Guarda da Finanzia (Douanes), la Police et la Marine. Les Sapeurs-Pompiers ne sont pas associés statutairement aux secours. Ils n’assurent que les feux et les secours techniques. Allemagne : Les plages ne sont pas obligatoirement surveillées. Celles qui sont surveillées le sont sous organisation municipale, généralement délégué à une association. Une association très importante, la DLRG, assure, sur demande des secours publics, des renforts en secours sur et sous l’eau, sur les eaux intérieures ou maritimes. C’est une ANNEXE page 55 sur 80 association extrêmement bien organisée et structurée ayant de fortes subventions de l’Etat Fédéral. Elle assure beaucoup de secteurs de surveillance. C’est l’acteur majeur dans ce domaine. Le secours en mer est assuré par la Police Aux Frontières et par la Marine. Les Sapeurs-Pompiers ne sont pas associés statutairement aux secours. Toutefois, dans de très nombreux Land (régions), les Sapeurs-Pompiers sont intégrés très fortement à la distribution des secours. Dans ce cas, le budget est compris dans le budget du service incendie, mais il est en parallèle au budget incendie, ce qui permet de bien connaître les coûts de chaque « secteur ». Les personnels, les matériels et les procédures obéissent à des textes du Ministère de la santé et pas de l’Intérieur. Belgique : Les plages ne sont pas obligatoirement surveillées. Celles qui sont surveillées, le sont sous organisation municipale, généralement délégué à une association. Toutefois, un exemple m’a été signalé d’une surveillance de plage par des Sapeurs-Pompiers Volontaires, mais, à priori, recrutés par la mairie. Les Sapeurs-Pompiers participent aux secours à personne comme en France, mais sur des textes Ministère de la Santé. Royaume – Uni : Les plages ne sont pas obligatoirement surveillées. Celles qui sont surveillées, le sont par des associations. La responsabilité est plus diffuse et pas forcément à charge de la commune. Cela peut également être le comté. Le secours en mer est géré par une branche spéciale de la Marine Royale qui dispose de moyens propres et d’une association type SNSM qui n’intervient qu’en mer. Suède : Aucune surveillance des plages sauf cas très particulier. Le secours en mer est assuré par une association très bien organisée disposant de moyens nautiques hors norme (pour la France). Autres exemples : Brésil : C’est le pays qui a les plages parmi les plus réputées (Copacabana , etc). La surveillance est assurée par l’Etat et dans tout le pays ce sont les « salva-vidas » qui sont des sapeurs Pompiers. C’est un pays un peu totalitariste et les Sapeurs-Pompiers sont policiers d’origine. Ils sont nombreux, bien équipés, bien entraînés et ils ont un service médical intégré comprenant un grand nombre de médecins tous formés à l’urgence. Californie et Floride : Leur organisation correspond un peu à la nôtre. Ce sont les mairies qui sont en charge de la sécurité des plages. La surveillance est assurée par des « Life Guards » qui sont très souvent ANNEXE page 56 sur 80 une unité spéciale intégrée dans le corps des sapeurs pompiers locaux. On peut à notre organisation, avec un noyau « professionnel » et des « saisonniers » en renfort. 1 Source et remerciements : Commandant Persoglio Michel ANNEXE page 57 sur 80 ANNEXE 13 Fiche pratique pour les Maires Dossier pratique pour les SDIS ANNEXE page 58 sur 80 ANNEXE page 59 sur 80 DOSSIER PRATIQUE SDIS « Surveillance des baignades » Fiche pratique SDIS 1 : Comparatif des méthodes de calculs des SDIS côtiers pour la surveillance des baignades. Fiche pratique SDIS 2 : Méthode de calcul des prestations de surveillance des baignades. Fiche pratique SDIS 3 : Comparatif de coût des acteurs de la surveillance des baignades. Fiche pratique SDIS 4 : Tableau et carte nationale de la surveillance des baignades. Fiche pratique SDIS 5 : Concept de recrutement de formation et de fidélisation. Fiche pratique SDIS 6 : Grille d’analyse de dangerosité des plages. ANNEXE page 60 sur 80 ANNEXE page 61 sur 80 FICHE PRATIQUE 2« SDIS » Proposition de Méthode de calcul du coût de la surveillance des baignades pour les SDIS à impacter aux communes. Nous souhaitons, après avoir analysé les différents modes de calcul des SDIS, proposer une méthode pouvant faire l’objet d’un programme informatique permettant de simuler le coût de la surveillance pour la commune. Cette proposition vise à donner un outil s’inscrivant dans une méthode globale d’analyse d’une surveillance et utilisable par les responsables des structures liées à la surveillance des baignades notamment les commissions préfectorale décrites dans le mémoire. Grille dangerosité des plages Nombre de sauveteurs (NStot) Matrice de calcul Cout du dispositif Nombre de sauveteurs à recruter (NSth) S Cette méthode est basée sur 2 principes : • • Respect des textes en vigueur, Le coût pratiqué par le SDIS est au prix coûtant pour les communes. ANNEXE page 62 sur 80 Pharmacie Oxygène PH O La méthode proposée a été créée à partir de l’étude des conventions de vingt six départements effectuant la mission de surveillance des baignades. Elle propose des paramètres cohérents qui pourront toujours être changés par d’’autres en fonction des décisions de chaque SDIS. La somme dédiée par sauveteur pour l’habillement pourrait changer d’un département à l’autre, les vacations également etc. Le modèle proposé tient compte des composantes de chaque commune. Cette méthode peut être utilisée conformément à la proposition de ce mémoire ou bien utilisée à partir des parametres de chaque SDIS et le tableau synoptique devra être alors personnalisé. ANNEXE page 63 sur 80 S=P+F+H+R+G+(O+PH) S : Somme totale due par une commune PS : nombre de poste de secours de la commune H : nombre d’heures journalier de la surveillance (conforme arrêté municipal) had : nombre d’heure administrative hors surveillance effectué par les sauveteurs (cdp pour chefs de poste et eq pour équipiers) Jo : Nombre de jours ouvrables (lundi au samedi) Jf : Nombre de jours fériés et dimanche Eq : Nombre d’équipiers réel nécessaire journalierement pour la surveillance (tous les postes) D : durée hebdomadaire de travail par sauveteur voulue par le SDIS . NSth : Nombre de sauveteurs nécessaire à recruter sur une base de D heures par sauveteurs NStot : Nombre de sauveteurs réel par jour sur la totalité des postes (conforme à l’arrêté) TB : coût de l’heure du taux de base (à 100pr cent) F : Frais de formation Ha : Frais d’habillement R : Frais de repas G : Frais de gestion O : frais d’achat ou location oxygène Ph : Frais pharmaceutique 1 Nombre de sapeurs pompiers a recruté pour armer les postes d une commune en fonction de la durée hebdomadaire du travail choisie par le SDIS : NSth NSth= a x NStot avec : a = 7H/D ANNEXE page 64 sur 80 NSth=a NStot a = 7H/D Exemple : pour D = 40h Si H=8h alors a=1,4 Si H=9h alors a=1,57 Si h=10h alors a=1,75 Si le nombre de sauveteur ne tombe pas juste ,il suffit de prendre le chiffre entier inferieur et calculer le nombre d heures supplémentaires (h) à effectuer par chaque sauveteur. h =(7HNStot-DNSth) /NSth Par exemple pour x poste de 8h (H) par jour demandant au total 6 sauveteurs et une durée hebdomadaire de travail de 40h, il faudra Nsth=1,4Nstot donc Nsth=1,4x6=8,4 donc 8 sauveteurs (qui feront un peu plus de 40h) Les heures supplémentaires à la durée D sont obtenues en appliquant : (NstotxHx7)-(NsthxD) soit (6Stotx8Hx7j)- (8Sthx40)=336-320=16.Il reste donc 16h à se partager en 8 donc 2h chacun. Chaque sauveteur effectuera donc 42h de travail hebdomadaire. 2 Frais de personnel :P L’arrêté du 6 avril 1998,le décret du 22 novembre 1996 et la note ministérielle du 3/05/2002 serviront de base juridique à ces calculs. Les calculs ne se feront pas sur la base de la loi du 13 août 2004 et du décret du 9 octobre 2009 (CDD).Décision politique qui aurait des conséquences financières. L’utilisation du taux de la vacation de base est très différente d’un SDIS à l’autre. En effet la les textes obligent à verser aux surveillants 100 pour cent de la vacation de base du grade majoré à 150 % les dimanches et jours fériés. Un calcul rapide nous montre que cette stricte application revient à donner à un spv pour 151h par mois (35h par semaine) :1200 euros (7,94 euros / h) Or le SMIC net est à 1055 euros (6,95 euros /h) Deux orientations ont donc été choisies par les SDIS pour rendre attractive la mission: Soit augmenter d’une ou deux heures aux taux de vacation à 100 pr cents Soit augmenter les heures dans le calcul en différenciant les heures de présence des heures de surveillance. ANNEXE page 65 sur 80 Nous prendrons comme hypothèse dans notre proposition de méthode que les sauveteurs ont du travail hors surveillance, le chef de poste passe deux heures aux corvées administratives et diverses pour le poste et l’équipier ,1h à nettoyer, installer et ranger le poste et s’entrainer ( 1/2h matin et soir). Pour H heures de surveillance, on comptera 2h de plus au chef de poste et 1h à l’équipier mais aux taux de 75% puisque ce sont des heures non opérationnelles. Tableau des jours travaillés : 2011 Jours Ouvrables Jours Féries Juin 26 4 Juillet 25 6 Aout 26 5 Septembre 26 4 2012 Jours Ouvrables Jours Féries Juin 26 4 Juillet 25 6 Aout 26 5 Septembre 25 5 Tableau taux de vacations Garde au CS 75% (T75 soit 0,75TB) 21,94 € 21,94 € 21,94 € 17,68 € Dimanche et jours fériés 150% (T150 soit 1,5TB) 16,46 € 16,46 € 16,46 € 13,26 € 7,84 € 15,68 € 11,76 € 5,88 € 7,30 € 14,60 € 10,95 € 5,47 € Catégorie Taux de base 100% (TB) Nuit (de 23 Heures à 07 h 00) 200% Officier Médecin Infirmier Sous-Officier 10,97 € 10,97 € 10,97 € 8,84 € Caporal Sapeur 8,22 € 8,22 € 8,22 € 6,63 € On prendra comme critère pour construire la méthodologie de prestation financière de considérer les chefs de poste et les équipiers comme sapeurs. Attention les vacations versées réellement aux intéressés seront vraiment celles correspondant au grade détenu par le sapeur- pompier ANNEXE page 66 sur 80 Le calcul donne en sachant que les di et jours fériés sont à 150 % du taux choisi. Avec H heure de surveillance et had heures de présence par jour en plus de la surveillance. Htot étant le nombre d heure de surveillance totale sur la période et hadtot le nombre d heure totale hors surveillance. P=PS(Htot+hadtot) + Eq(Htot+hadtot) d’où la formule complète (1) : P=PS[H(TBjo+1,5TBjf)+(jo+jf)(TBx0,75hadcdp)]+Eq[H(TBjo+1,5TBjf)+(jo+jf)(0,75TBxhadeq) Chef de poste + Equipiers P=NStotxH(TBjo+1,5HTjf)+0,75TB(jo+jf)(PShadcdp+Eqhadeq) (1) En effet par poste de secours on a un chef de poste donc le nombre de chef de poste est égal au nombre de poste de secours (PS) . Pour la méthodologie proposée, on considère que le chef de poste effectue 2h de non surveillance par jour (administration et divers taches pour le poste) et l’équipier 1h.Soit hadcdp =2 et hadeq=1 P=NStotxH(7,3jo+10,95jf)+5,47(jo+jf)(2PS+Eq) P=NStot x H(7,3jo+10,95jf)+5,47(jo+jf)(2PS+Eq) Cette formule n’est valable que si les chefs de postes et équipiers ont le grade de sapeurs dans le cas contraire on reviendra à la formule complète (1) Exemple : une commune ayant 15 sauveteurs par jours sur 3 Postes de secours pendant 8h (3 chef de postes et 12 équipiers) Donnera :P=15x8x[(7,3x51)+(10,95x 11)] +5,47(62)(6+12) =65234 euros Par contre on devra recruter pour D=40h : a=7H/D=56/40=1,4 soit NSth =1,4NStot=1,4x15=21. 21 sauveteurs devront être recrutés pour avoir journalierement 15 sauveteurs (40h de travail hebdomadaire). 2. Frais de formation :F Quatre formations doivent être étudiées : Le PSE1, Le BNSSA ou SSA1,Le stage mer ou SSA2.On prendra comme règle de calcul 1 encadrement pour 4 stagiaires. Les repas et les vacations des stagiaires ne sont pas pris en compte puisque les gens recrutés (SSA et SSA2) ne seront pas encore sapeurs-pompiers. PSE1 : vacation :1565 et repas 300 soit 1865 euros ANNEXE page 67 sur 80 BNSSA( ou SSA) pour 20 : 1 BEESAN pour 10 stagiaires natation : 606 euros (piscine gratuite) Réglementation : 20h 1 personne : 177 euros PSE2 : (même encadrement que PSE1) : 1565 euros PSE1 BNSSA ou SSA1 PSE1+BNSSA 93 €/stagiaires 39€/stagiaires 93€/stagiaires PSE2 ST mer ou SSA2 132€/stagiaires TOTAL PSE2+SSA2 93€/stagiaires 186 €/stagiaires 318 € /stagiaires Les frais de Formation sont appliqués à tous les sauveteurs car cela prend en compte la formation continue. Toutefois la formation Totale ne concerne pas les chefs de poste. Les équipiers seront donc formés sur une base de 318 € (formation ou recyclage, entrainement), les chefs de postes sur une base de 186 € F= 318eq + 186PS (PS = CDP) 4. Habillement :HA Deux shorts, trois teeshirt , un coupe vent, un shorty : 150 Euros 5. Repas :R HA = 150NSth Certains départements donnent des tickets restaurants de 4,8 euros, on prendra cette base. R = (jo+jf) x4,8NStot 6 Gestion administrative :G Empiriquement celle ci peut être évaluée à 77 euros par dossier. ANNEXE page 68 sur 80 G=77NSth Il est à noter que la gestion ,l’habillement et la formation prennent en compte tous les sauveteurs nécessaires à savoir NSth et non pas seulement NStot. 7 Oxygene :O Une location revient à 370 € par poste de secours O = 370PS 8 Pharmacie :PH Ne seront comptabilisé que des produits de pharmacie triés sans compter le matériel médical ou paramédical PH = 388PS 9. Les Coefficients d’ajustement en fonction des fais de personnel : les ratios. Certains SDIS ont pris l’option de mettre un coefficient au frais du personnel en vacation due par une commune afin de connaître la somme totale. Cette méthode n’est pas mathématiquement rigoureuse car elle ne tient pas compte du régime horaire. En outre, plus le temps de période de surveillance est long et plus la somme vacation est importante mais la formation habillement n’est pas linéaire au temps passé, ces frais ne dépendent que du nombre de personnels recrutés pour effectuer la mission (NStot) et non du temps qu’ils y passent.Toutefois, si on prend une base de 8 h de surveillance sur deux mois, on arrive aux quotas suivants : Constante personnel : CDP : H=8h et had=2h et Jo=51 et Jf=11 Coût d’un CDP sur 2 mois : 4620€ et ramené à un jour :4620/62 P1 = 8(7,3jo+10,95jf)+(62)(5,47x2)=4620€ Coût d’un EQ sur 2 mois : 4281€ et ramené à un jour :4281/62 CDP: 74,5€/j Eq : 69€/j ANNEXE page 69 sur 80 P2 =8(7,3jo+10,95jf)+(62)(5,47)=4281€ Constante formation fixe : (il faut 1,4 sauveteur pour 1 par jour) PSE2 + SSA2 = 186 € soit 186 x1,4 =260,4 F1 : 4,2€/j PSE1 + SSA1 + PSE2 + SSA2 = 318 € soit 318 x 1,4=445 Ft : 7,2€/j Constante habillement : fixe 150 x 1,4 = 210 € Ha : 3,4€/j Constante de gestion 77 E donc 77 x 1,4 = 107 ,8 G : 1,75 €/j Soit au total Cdp : 4620 + 210 + 260 + 108 = 5198 donc 5198 /62 Cdp =10,5€/h Cdp = 84€/j Eq1 : 4281 + 210 + 260 + 108 = 4859 donc 4 859/62 Eq1 = 9,8€/h Eq1 = 78,4€/j Eq 2 :4281+ 210 + 445 + 108 = 5044 donc 5044/62 Eq2 = 10,2€/h Eq2 = 81,4€/j Les chefs de postes Les équipiers formés uniquement PSE2 et SSA2 ou stage mer. S = 1,1 P S = 1,12P Les équipiers formés totalement. S = 1,15P Pour les départements qui n’ont pas fait de formation gratuite BNSSA on a donc P : frais de personnel total S = 1,12 P Soit 12% des vacations personnels à ajouter pour les frais de formation, habillement et gestion. Ce ratio n’est qu’une approximation en fonction des critères visés supra. ANNEXE page 70 sur 80 ANNEXE page 71 sur 80 FICHE PRATIQUE 3 « SDIS » Comparatif de coût des acteurs de la surveillance des baignades pour une commune. Mensuel chargé 35h sauf *sp 40h Horaire chargé 12,9 10,62 Nombre fonctionnaire pour 1 PS 3 Sauveteurs 9h/j 5,54 soit 6* 4,7 soit 5 Calcul sur un mois Pour ces 3 sauveteurs/j 11808 € 8925€ (1cdp) CRS Sapeurpompier Fonctionnaires territoriaux titulaire Contractuel 1968 1785* 2554 16,83 5,54 soit 6 15324€ 2034 13,47 5,54 soit 6 12204€ SNSM 2634 17,44 5,54 soit 6 16250€ Les CRS ne font que 7h20 par jour ce qui implique très souvent des renforts journalier par des fonctionnaires territoriaux ou SNSM. • Dans ce tableau, on utilise la formule proposée pour le coût des sapeurs-pompiers avec repas, formation, habillement etc.. • Le coût dû de 10 euros/j de la commune à la SNSM est compris dans la simulation. • Les communes acquittent les frais de mission des CRS conformément au décret 2006781 du 3 juillet 2006 et à l’arrêté du ministère de l’intérieur du 22 août 2006 et note DAPN/AGF/BEFS n 07/142 du 16 mars 2007. Soit un cout forfaitaire de 30,5 euros par jour Pour l’hébergement un coût de forfaitaire de 33 euros par nuit (jusqu’ à 60 possible pour la corse) La simulation donne par exemple pour un poste de secours armé à 3 sauveteurs sur 9h par jour un coefficient 1,5 entre les sapeurs pompiers et les autres fonctionnaires et SNSM Il est d’ailleurs à noter que des lors qu’un SDIS souhaitera être conforme aux décrets du 9 octobre 2009 sur la possibilité de CDD pour cette mission, les coûts des communes augmenteront d’un coefficient 1,5. ANNEXE page 72 sur 80 FICHE PRATIQUE 4 « SDIS » Comparatif acteurs de la surveillance des baignades Département 62 50 76 80 14 22 56 35 29 44 85 33 40 17 66 64 11 30 34 13 83 06 2A 2B 73 74 Total SDIS SDIS Postes de secours Formation bnssa NStot NSth 0 65 50 0 6 56 36 42 93 0 0 0 0 263 * 110 90 76 53 0 100 78 120 105 0 91 70 0 8 78 50 56 130 0 0 0 0 155 0 20 21 0 2 Feu navire Oui Oui Non Non Oui Non Non Non Non Non Non Non Non 126 106 74 0 140 109 168 147 36 10 16 0 10 81 38 1166 14 113 53 1688 4 32 13 326 10 9 22 0 0 0 0 53 mixte CRS SNSM Postes de secours autres NSth 49 oui oui Mixte SP 4ps oui oui oui Oui Non 43 54 11 55 121 36 115 3 58 70 81 81 16 3 9 25 12 31 1 21 21 18 15 149 mixte 22 0 0 29 64 6 37 18 10 6 0 0 9 22 2 4 7 3 0 0 1063 0 0 274 SNSM 24 56 36 Oui Oui Non Non Oui Non Non Non oui oui 6/15 47% 9ps 35 à 45 1ps oui oui non non non 467 6ps oui 357 13% 30% 10%* 3575 sauveteurs estimés Les chiffres Sapeurs-Pompiers proviennent de l’enquête réalisée dans le cadre de ce mémoire. Les chiffres SNSM sont des données SNSM,les chiffres CRS sont des données ministère de l’intérieur. La colonne « autre » est issue de donnée SNSM. NStot : nombre de sauveteurs total par jour NSth : nombre de sauveteurs nécessaire pour avoir le Nstot par jour avec une durée hebdomadaire de travail de 40h *Contrat Sapeurs-Pompiers mais on prendra en compte la provenance de formation ANNEXE page 73 sur 80 Participation secours côtier Département Participation Sauvetages côtiers 62 Oui et simulateur feu de navire 50 Oui avec embarcation semi- rigide 76 Oui avec embarcation semi- rigide 80 14 Oui avec embarcation semi- rigide 22 Oui avec embarcation semi- rigide 56 Oui avec embarcation semi- rigide 35 Oui avec embarcation semi-rigide 29 Oui avec embarcation semi- rigide 44 Oui avec embarcation semi- rigide 85 Oui avec embarcation semi- rigide 33 Oui avec embarcation semi- rigide 40 17 Oui avec embarcation semi- rigide 66 Oui avec embarcation semi- rigide 64 Oui avec embarcation semi- rigide 11 Oui avec embarcation semi- rigide 30 34 Oui ave embarcation semi-rigide 13 Oui avec embarcation semi- rigide 83 Oui avec embarcation semi- rigide et une vedette 06 Oui avec embarcation semi- rigide et vedette 2A et 2B oui Total ANNEXE page 74 sur 80 ANNEXE page 75 sur 80 FICHE PRATIQUE 6 Grille d’évaluation des risques des plages Le SDIS de Charente Maritime a travaillé avec des stagiaires de la faculté de sciences de Poitiers. L’objectif étant de mettre au point un outil permettant d’évaluer la dangerosité d’une plage. A l’issue d’une analyse cindynique des plages, certains déficits systémiques cindynogènes ont été identifiés. La méthode MOSAR fut ensuite utilisée et est donc la base de ces grilles d’évaluations. La conclusion de ce mémoire faisait apparaitre des déficits systémiques cindynogènes existants dans l’organisation de la surveillance des baignades. DSC1 : culture d’infaillibilité de certains élus. DSC5 : fréquente domination du critère économique sur les aspects de sécurité. DSC 8 : absence d’une méthode unifiée d’analyse des risques. DSC 9 : absence de programme national de formation « mer». « En effet, quantifier le danger pourrait être un moyen pédagogique de combattre la culture d’infaillibilité en incitant les responsables locaux à mettre en place un dispositif de surveillance sur les plages qui le nécessitent. De plus, cet outil d’analyse des risques pourrait avoir, à terme, une utilité managériale d’aide à la décision dans la mise en place du dispositif de surveillance. Or, la mise en place d’un outil d’analyse des risques, permettant de caractériser le danger existant sur une plage donnée, pourrait contribuer à la réduction des D.S.C cités précédemment à l’exception du dernier (D.S.C 9). » Expliquait les auteurs. Il faut d’ailleurs signaler que la refonte du BNSSA et notamment le projet de SSA2 donne une réponse à ce déficit DC9. Cette grille peut avoir une importance pour : • • Démontrer le besoin de surveillance d’une plage. Estimer le nombre de sauveteurs nécessaire. Elle peut servir de support pour analyser les risques lors du passage de la commission départementale proposée dans ce mémoire et donc pour conseiller le maire. Le colonel PEUCH expliquait dans le magazine le Sapeur-Pompier : « C’est notre principal outil de négociation dans le cadre de la préparation des conventions avec les maires. Elle nous permet d’exiger un niveau optimum de prestations pour la sécurité du public». Dans les plages à fond stable (méditerranée ) on pourrait considérer que le problème est un peu différent car on ne regroupe pas les baigneurs dans une zone mais il faut mailler les zones avec des postes de secours .Un poste de 2 SP toutes les 250m semble être un bon compromis pouvant monter à 3 sauveteurs si les dangers sont importants. ANNEXE page 76 sur 80 ANNEXE page 77 sur 80 ANNEXE page 78 sur 80 ANNEXE page 79 sur 80 ANNEXE page 80 sur 80