Bildungspolitische Lehren aus den internationalen Sch¨ulertests

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Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2006 7(3): 417–444
Bildungspolitische Lehren aus
den internationalen
Schülertests: Wettbewerb,
Autonomie und externe
Leistungsüberprüfung
Ludger Wößmann*
Ludwigs-Maximilians-Universität München und ifo Institut für
Wirtschaftsforschung
1.
Einleitung
Bildung ist eine der treibenden Kräfte der langfristigen volkswirtschaftlichen
Entwicklung und der individuellen Chancen am Arbeitsmarkt. Dabei ist
es weniger das an den durchschnittlichen Bildungsjahren gemessene bloße
quantitative Bildungsausmaß, das die wirtschaftliche Entwicklung antreibt.
Vielmehr übt die mit kognitiven Leistungstests gemessene Bildungsqualität
den größten Einfluss auf das langfristige Wachstum und Entwicklungsniveau
von Volkswirtschaften aus. 1 Auch auf dem Arbeitsmarkt erhöhen Bildungsquantität und kognitive Leistungen sowohl das Einkommen als auch die
Beschäftigungswahrscheinlichkeit. 2 Beispielsweise liegt in Deutschland die Arbeitslosigkeit Geringqualifizierter ohne Mittlere Reife bei über 26 Prozent, im
Vergleich zu unter 5 Prozent bei Universitätsabsolventen (OECD, 2005).
Akteure in Bildungsverwaltung und -politik argumentieren häufig, dass zur
Erreichung besserer schulischer Leistungen mehr Ressourcen benötigt würden.
Allerdings zeigt sich in der Realität immer wieder, dass zusätzliche Ausgaben innerhalb des gegenwärtigen Bildungssystems die Leistungen der Schüler kaum
nachhaltig verbessern. Umfangreiche Evidenz offenbart, dass Ausweitungen
∗ Lehrstuhl für Volkswirtschaftlehre, insb. Bildungsökonomik, Ludwigs-Maximilians-Universität
München, ifo Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität und CESifo, Poschingerstr.
5, 81679 München, Tel.: 089/9224-1699, Fax: 089/9224-2699, E-Mail: [email protected]. Für
tatkräftige Unterstützung danke ich Ina Becker, für konstruktive Kommentare dem Herausgeber
und einem anonymen Gutachter.
1. Vgl. Hanushek und Kimko (2000), Barro (2001), Wößmann (2002, 2003d), Gundlach und
Wößmann (2004) und Hanushek (2005).
2. Vgl. etwa Card (1999), Bishop (1992), Currie und Thomas (2001) und McIntosh und Vignoles
(2001).
C Verein für Socialpolitik und Blackwell Publishing Ltd. 2006, 9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK
und 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA.
Ludger Wößmann
auf der Inputseite wie einfache technische Expansionen der schulischen Einrichtungen oder zusätzliche Ausgaben pro Schüler im Allgemeinen nicht zu
substantiellen Verbesserungen der Basiskompetenzen und Lernleistungen der
Schüler führen. 3 Dasselbe Bild zeigt sich auch zwischen Ländern: Schüler
in Ländern mit höheren Ausgabenniveaus oder kleineren Klassen schneiden
nicht systematisch besser ab als Schüler in weniger gut ausgestatteten Ländern
(Wößmann, 2002, 2003a, 2005e; Fuchs und Wößmann, 2004a, 2004b). Selbst
die Ausstattung der Klassenzimmer mit Computern hat keinen signifikanten
Einfluss auf die Schülerleistungen (Fuchs und Wößmann, 2004c, 2005). 4
Aufgrund der fehlenden Ressourceneffekte stellt sich die Frage, wie
Schülerleistungen denn verbessert werden können. Gibt es konstruktive politische Schlussfolgerungen? Wirtschaftstheoretische Überlegungen legen nahe,
dass die Leistung eines Systems durch die Anreize beeinflusst wird, denen
sich die Akteure gegenübersehen. Erzielte Leistungen sind dann besser, wenn
gute Schülerleistungen zu positiven Konsequenzen für die Akteure im Bildungsprozess führen, und schlechte Leistungen zu negativen Konsequenzen.
Solche Anreize zur Erreichung hochwertiger Leistungen werden wiederum
durch die Institutionen des Bildungssystems bestimmt – durch die Regeln und
Regulierungen mit ihren expliziten und impliziten Belohnungen und Sanktionen für die Bildungsakteure. Deshalb können institutionelle Gegebenheiten
einen entscheidenden Einfluss auf die erzielten Schülerleistungen ausüben.
Jüngste Untersuchungen belegen, dass institutionelle Gegebenheiten in
der Tat sehr wichtig sind. Zur effektiven Bereitstellung hochwertiger Bildung scheinen institutionelle Reformen des Bildungssystems selbst notwendig
zu sein. Drei institutionelle Gegebenheiten, die Teil eines erfolgreichen Bildungssystems sein können, sind durch den privaten Sektor entstehender Wettbewerb, Schulautonomie durch Dezentralisierung der Verantwortung und
Regelungen wie zentrale Prüfungen, die die Schulen für ihre Leistungen verantwortlich machen (Wößmann, 2004). Bei erfolgreicher Umsetzung können
derartige Reformen die im System erzielten Lernleistungen erheblich steigern,
weil sie die Anreize aller Beteiligten darauf ausrichten, hohe Lernleistungen
der Schüler hervorzubringen.
Empirische Evidenz für die Effekte solcher institutioneller Gegebenheiten
ist allerdings schwierig zu erhalten, vor allem weil systemische Eigenschaften
wie Wettbewerb, Autonomie und Prüfungssysteme üblicherweise innerhalb
einzelner Länder kaum variieren. Zum Beispiel sind zentrale Prüfungssysteme
3. Für Evidenz zum Fehlen von substantiellen Ressourceneffekten im Allgemeinen, und von Klassengrößeneffekten im Besonderen, vgl. z.B. Hanushek et al. (1994), Gundlach und Wößmann
(2000), Gundlach et al. (2001), Wößmann (2002, 2005c), Hanushek (2003), Krueger (2003)
und Wößmann und West (2006).
4. Im Gegensatz dazu finden alle internationalen Schülerleistungsstudien starke Effekte des familiären Hintergrunds. Schüler aus Familien mit höherem Bildungs- und
sozioökonomischen Hintergrund schneiden wesentlich besser ab (vgl. Wößmann, 2003a;
Fuchs und Wößmann, 2004a, 2004b; Schütz et al., 2005; Schütz und Wößmann, 2006). Nur
unterliegt der familiäre Hintergrund keiner einfachen bildungspolitischen Einflussnahme.
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Verein für Socialpolitik und Blackwell Publishing Ltd. 2006
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in der Regel nationale Gegebenheiten, die entweder im ganzen Land existieren oder überhaupt nicht. 5 Außerdem können Wettbewerb, Autonomie
und Verantwortlichkeit auch systemische Effekte entfalten, die nicht nur die
einzelne Schule selbst, sondern durch Interaktionen das ganze System betreffen. Beispielsweise mag das Vorhandensein privater Schulen nicht nur
die Leistungen derjenigen Schüler beeinflussen, die diese Privatschulen besuchen, sondern auch die Leistungen in nahe gelegenen staatlichen Schulen,
die im Wettbewerb mit diesen Privatschulen stehen. So dürfte die Tatsache,
dass drei Viertel der Schüler im niederländischen Schulsystem privat geleitete
Schulen besuchen, systemische Effekte auf das gesamte niederländische Schulsystem haben im Vergleich zu Schulsystemen, die einen geringen Anteil privater Schulen aufweisen. Ein weiteres Problem der auf Variationen innerhalb
einzelner Länder beruhenden Evidenz besteht darin, dass institutionelle Variation, die innerhalb eines Landes existiert, meist nicht zufällig ist. Stattdessen
dürfte diese Variation durch das zielgerichtete Handeln von Individuen hervorgerufen sein, die sich auch in anderer Hinsicht unterscheiden, was die
empirische Identifikation der tatsächlichen Effekte institutioneller Gegebenheiten verzerren kann. 6
Deshalb betrachtet die in diesem Artikel berichtete Forschung eine andere
Art der Variation in der Verbreitung von Wettbewerb, Autonomie und externer Leistungsüberprüfung: die Variation, die zwischen Ländern existiert. Zum
Beispiel wird untersucht, ob Schüler in solchen Ländern höhere Bildungsleistungen erzielen, in denen die Eltern viel Wahlfreiheit bei der Entscheidung
haben, ob sie ihre Kinder auf eine privat geleitete Schule schicken. Zur Beantwortung dieser Fragen greift der Artikel auf Daten mehrerer neuerer internationaler Schülerleistungstests zurück, die Länder vergleichende Informationen
über Schülerleistungen liefern. Dadurch können die Untersuchungen die Leistungen zahlreicher Länder vergleichend betrachten, um zu erforschen, was
die Länder bezüglich der Auswirkungen von Wettbewerb, Autonomie und
Prüfungssystem voneinander lernen können.
Im Folgenden skizziert Abschnitt 2 kurz das grundlegende theoretische Argument, weshalb Institutionen die erzielten Schülerleistungen beeinflussen.
Der Abschnitt stellt außerdem dar, wie sich institutionelle Effekte anhand von
internationaler Variation empirisch schätzen lassen, und führt die vier internationalen Schülerleistungstests ein, die die Datenbasis für die berichteten Analysen liefern. Abschnitt 3 berichtet die Evidenz zu Leistungseffekten der verschiedenen institutionellen Gegebenheiten: Wettbewerb durch privat geleitete
Schulen, Schulautonomie und externe Prüfungssysteme. Abschließend behandelt der Abschnitt die Komplementarität von externen Prüfungen und
5. Ausnahmen sind Deutschland und Kanada, in denen zentrale Prüfungen eine regionale
Gegebenheit sind.
6. Neuere Untersuchungen anhand von institutioneller Variation innerhalb von Ländern, die
gleichzeitig Verzerrungen durch sonstige Effekte auszuschließen versuchen, werden im Folgenden an jeweils geeigneter Stelle ebenfalls kurz angesprochen.
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Schulautonomie. Abschnitt 4 fasst die Lehren zusammen, die die Bildungspolitik aus den internationalen Leistungstests für die bestmögliche Förderung
schulischer Leistungen ziehen kann.
2.
Institutionelle Effekte und wie sie sich empirisch
schätzen lassen
2.1
Warum sollten Institutionen wichtig sein?
Warum sollte man aus theoretischer Sicht erwarten, dass Institutionen wie
Wettbewerb, Autonomie und Prüfungssystem die Schülerleistungen beeinflussen? 7 In der Privatwirtschaft werden Unternehmen durch den im Markt
generierten Wettbewerb zu effizientem Handeln diszipliniert. Ineffizienzen
führen zu höheren Kosten und Preisen, was die Kunden dazu bewegt,
bei anderen Wettbewerbern einzukaufen. Damit übt Wettbewerb in der
Privatwirtschaft eine Wahl- und Rechenschaftsfunktion aus, die zu hohen
Leistungen führt.
Doch überall auf der Welt finanzieren und verwalten Länder den Großteil
ihrer Schulen staatlich (Pritchett, 2003). Dieser relative Wettbewerbsmangel im
allgemein bildenden Schulsektor neigt dazu, Anreize zur Qualitätsverbesserung
und Kostenbeschränkung zu dämpfen (Hanushek et al., 1994). Außerdem
beschränken enorme Hindernisse zum Verlassen schlechter Schulen im
staatlichen System oftmals die Möglichkeit von Eltern und Schülern, eine
hochwertige Bildung zu erlangen. Deshalb können Institutionen, die Wahlfreiheit und Rechenschaft erzeugen, im staatlichen Schulsystem zu besseren
Schülerleistungen führen. Solche Institutionen schaffen Anreize für das
Schulpersonal, die Ressourcen so zu nutzen, dass dabei die besten Ergebnisse
herauskommen. Damit können die Institutionen letztlich zu hohen Lernleistungen der Schüler beitragen. 8
Die Wahl- und Rechenschaftsfunktion, die Institutionen in das Schulsystem einbringen können, ist nicht allein auf die Wahlmöglichkeit
der Eltern hinsichtlich privat geleiteter Schulen beschränkt. Sie schließt
zum Beispiel auch die Wahlmöglichkeit der Schulen und Lehrer ein,
autonome Entscheidungen zu treffen. Außerdem können institutionelle
Gegebenheiten wie externe Abschlussprüfungen und regelmäßige Überwachungen des Lernfortschritts der Schüler durch Tests und Prüfungen eine
Rechenschaftsfunktion ausüben, die sowohl auf Schulen als auch auf Schüler
abzielen kann.
7. Abschnitte 2 und 3 lehnen sich in Teilen an Wößmann (2005b) an.
8. Vgl. Bishop und Wößmann (2004) für ein ausführlicheres theoretisches Modell institutioneller
Effekte im Schulsystem.
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2.2
Wie erhält man empirische Evidenz für institutionelle Effekte?
Wie kann getestet werden, ob diese hypothetischen Effekte von Wettbewerb, Schulautonomie und Prüfungssystemen in der realen Welt vorliegen?
Und wie lässt sich ihre Größe schätzen? Um Evidenz für institutionelle Effekte zu erlangen, benötigt man natürlich Variation in den institutionellen
Gegebenheiten. Innerhalb eines Landes variieren institutionelle Gegebenheiten
wie Wettbewerb, Autonomie und externe Leistungsüberprüfung nur äußerst
selten. Und wenn sie variieren, dann ist diese Variation oftmals in einem
Maße mit Selektionstatbeständen verbunden, das eine empirische Identifikation nur schwer ermöglicht. Wie im offensichtlichen Fall der systemweiten
zentralen Prüfungen liegen institutionelle Gegebenheiten zumeist entweder
im gesamten System vor oder gar nicht, so dass Leistungseffekte dieser Institution innerhalb eines Schulsystems nicht beobachtet werden können. Da der
Großteil der bisher existierenden bildungsökonomischen Leistungsforschung
sich aber auf einzelne Länder konzentriert, werden in den meisten empirischen
Studien der Determinanten von Bildungsleistung die potentiell wichtigen Effekte institutioneller Gegebenheiten gar nicht berücksichtigt.
Deshalb wird in diesem Artikel die institutionelle Variation genutzt, die
zwischen Ländern besteht. Manche Länder haben zentrale Prüfungssysteme,
andere haben sie nicht. In manchen Ländern gibt es viel Wahlfreiheit, in anderen Ländern nicht. Der vorliegende Artikel macht sich diese Art der Variation
zunutze, um herauszufinden, welche institutionellen Faktoren mit besseren
Schülerleistungen zusammenhängen und welche nicht. Zum Beispiel schätzt
er, ob Schüler in Ländern, in denen Eltern und Schüler große Wahlfreiheit
in Bezug auf privat geleitete Schulen haben, bessere Leistungen aufweisen als
Schüler in Ländern ohne solche Wahlfreiheit.
Allerdings hat die international vergleichende Herangehensweise auch ihre
Grenzen. Zum einen kann sie zumeist nur allgemeine Zusammenhangsmuster
aufzeigen, ohne dass bei der beschränkten Anzahl von Länderbeobachtungen
eine vertiefte Analyse von in der Realität oftmals entscheidenden Details
der Umsetzung möglich wäre. Zum anderen gibt es natürlich Grenzen der
kausalen Interpretation internationaler Querschnittsuntersuchungen. In dem
Maße, wie die internationale Variation der institutionellen Gegebenheiten mit
anderen unbeobachteten Eigenschaften der Länder zusammenhängt, können
die empirischen Zusammenhänge nur ein verzerrtes Abbild der tatsächlichen
kausalen Zusammenhänge liefern. Deshalb kontrollieren die im vorliegenden Artikel berichteten Ergebnisse in ungewöhnlich umfassender Weise für
Unterschiede in den Eigenschaften von Schülern, Schulen und Ländern. So
werden die Einflüsse zahlreicher Variablen des familiären Hintergrundes, der
materiellen und personellen Ausstattung der Schulen sowie des Pro-KopfEinkommens und des Ausgabenniveaus des Landes herausgerechnet.
Diese Berücksichtigung beobachtbarer Einflussfaktoren ermöglicht einen
Vergleich von Schülern, Schulen und Ländern, die sich in Bezug auf
diese Einflussfaktoren gleichen. Gleichwohl liefern die internationalen
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Schülerleistungstests Beobachtungsdaten, in denen die institutionellen
Gegebenheiten nicht wie in einem kontrollierten Experiment zufällig auf
Untersuchungs- und Kontrollgruppe aufgeteilt wurden. Insofern die institutionellen Gegebenheiten in einem weiteren kulturellen Zusammenhang und
historischer Verwurzelung stehen, sind die hier berichteten Zusammenhänge
auch als Effekte solcher unbeobachtbarer Heterogenität zu verstehen, die
nicht notwendigerweise einem direkten kausalen Effekt bei der erstmaligen
Einführung in einem spezifischen Land entsprechen müssen. Allerdings werden an geeigneter Stelle auch jeweils Ergebnisse quasi-experimenteller Studien
aus einzelnen Ländern berichtet, die die hier dargestellten internationalen
Ergebnismuster der institutionellen Einflüsse durchaus bestätigen.
2.3
Die Datenbasis: Internationale Schülerleistungstests
Die Daten, die die internationale Identifikation der institutionellen Effekte
ermöglichen, stammen aus internationalen Schülerleistungstests. Diese Tests
quantifizieren die Schülerleistungen in Fächern wie Mathematik, Naturwissenschaften und Lesen, wobei durch Verwendung derselben Testfragen in allen
teilnehmenden Ländern eine direkte internationale Vergleichbarkeit der Leistungsmaße sichergestellt wird. Des Weiteren erheben alle in diesem Artikel
verwendeten internationalen Schülerleistungstests repräsentative Stichproben
der Schüler in jedem teilnehmenden Land.
Im Einzelnen verwenden die in diesem Artikel dargestellten Untersuchungen Daten von vier verschiedenen neueren internationalen Schülerleistungstests. Der erste Test ist die ,,Third International Mathematics
and Science Study“ (TIMSS), die 1995 durchgeführt und deren Daten 1997
veröffentlicht wurden. TIMSS wurde von der ,,International Association for
the Evaluation of Educational Achievement“ (IEA), einer unabhängigen Kooperation nationaler Forschungsinstitute und staatlicher Forschungsstellen,
durchgeführt. TIMSS testete repräsentative Stichproben von Schülern der beiden Klassenstufen mit dem größten Anteil 13-Jähriger (üblicherweise die 7.
und 8. Klassenstufe). Für die in diesem Artikel durchgeführten Analysen hat
TIMSS international vergleichbare Daten für 266.545 Schüler an 6.107 Schulen
in 39 Ländern geliefert (vgl. Wößmann, 2003a sowie die dort zitierten Referenzen für Details). Als zweiten Test hat die IEA 1999 eine Wiederholungsstudie
des TIMSS-Tests unter dem Namen TIMSS-Repeat durchgeführt und die Daten
2001 veröffentlicht. TIMSS-Repeat testete die höhere der beiden in TIMSS
getesteten Klassenstufen und umfasst 180.544 Schüler in 38 Ländern (vgl.
Wößmann, 2003b sowie die dort zitierten Referenzen). Da sich die Stichprobe
der teilnehmenden Länder zwischen den beiden Tests unterscheidet, umfasst
die zusammengefasste TIMSS/TIMSS-Repeat-Datenbank 54 unterschiedliche
Länder (447.089 Schüler).
Als dritten Test hat die ,,Organisation for Economic Co-operation and
Development“ (OECD) 2000 das ,,Programme for International Student
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Assessment“ (PISA) durchgeführt, das 15-jährige Schüler testete (Daten in 2002
veröffentlicht). Die PISA-Datenbank umfasst 32 Länder mit 175.227 Schülern
in Lesen, 96.855 in Mathematik und 96.758 in Naturwissenschaften (vgl.
Fuchs und Wößmann, 2004a sowie die dort zitierten Referenzen). Als vierten
Test hat die IEA 2001 die ,,Progress in International Reading Literacy Study“
(PIRLS) – auf Deutsch ,,Internationale Grundschul-Lese-Untersuchung“ (IGLU)
genannt – durchgeführt, deren Daten 2003 veröffentlicht wurden. Während
der Fokus der anderen Studien auf weiterführenden Schulen lag, untersuchte
PIRLS die Leseleistungen von 140.626 Grundschülern in 35 Ländern (vgl. Fuchs
und Wößmann, 2004b sowie die dort zitierten Referenzen). Die Zielgruppe
bei PIRLS war die höhere der beiden Klassenstufen mit dem größten Anteil
9-Jähriger eines jeden Landes (üblicherweise die 4. Klassenstufe).
Abbildung 1 zeigt die aggregierten Leistungen der Länder, die an den vier
Tests teilgenommen haben. Jeder Test wurde so skaliert, dass er eine internationale Durchschnittsleistung von 500 Punkten unter den am jeweiligen Test
teilnehmenden Ländern hat, mit einer internationalen Standardabweichung
von 100 Punkten. 9 Die in Abbildung 1 gewählte Darstellungsweise verdeutlicht die substantielle internationale Leistungsvariation, die in jedem der Tests
besteht, und hebt gleichzeitig zur Veranschaulichung das Leistungsniveau
einiger ausgewählter Länder heraus. Aus der Abbildung wird ersichtlich, dass
Deutschland bei den Sekundarschultests TIMSS und PISA nahe am Durchschnitt der jeweils teilnehmenden Länder und beim Primarschultest PIRLS über
dem Durchschnitt lag.
Die in diesem Artikel gestellte Frage ist, ob diejenigen Länder, die bei
diesen Tests durchschnittlich besser abgeschnitten haben als Deutschland,
einen institutionellen Aufbau ihrer Schulsysteme aufweisen, der mehr Wettbewerb, Autonomie und externe Leistungsüberprüfung ermöglicht. Dabei werden mögliche weitere Einflussfaktoren wie der familiäre Hintergrund, der Entwicklungstand des Landes und die durchschnittlichen Bildungsausgaben pro
Schüler mit Hilfe ökonometrischer Methoden konstant gehalten. Die Tatsache, dass die Niederlande (das Land mit dem größten Anteil privat geleiteter
Schulen) und Japan (das Land mit dem größten Anteil privater Schulen, die
auch finanziell unabhängig von staatlichen Stellen sind) 10 regelmäßig über
dem internationalen Durchschnitt liegen, kann als erstes Indiz dafür gelten,
dass Wahlfreiheit einen Einfluss auf die Schülerleistungen haben könnte.
Die in diesem Artikel durchgeführten Untersuchungen gehen jedoch weit
über den einfachen Vergleich aggregierter Leistungen zwischen Ländern
hinaus. Vielmehr werden die Leistungen auf der Ebene des individuellen
Schülers analysiert, wobei nicht nur individuelle Schülerdaten über die
9. In PISA wurden der Mittelwert von 500 Punkten und die Standardabweichung von 100 Punkten für die Gruppe der OECD-Länder skaliert, so dass der Mittelwert von allen an PISA teilnehmenden Ländern ein wenig unter 500 Punkten liegt.
10. Finanzielle Unabhängigkeit bedeutet hier, dass weniger als die Hälfte der Kernfinanzierung
für die elementaren Bildungsaufgaben einer Schule aus staatlichen Quellen stammen.
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Abbildung 1
Aggregierte Leistungen in internationalen Schülerleistungstests
Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Daten der vier Tests. Die Abkürzungen sind die von der
,,International Organization for Standardization“ kodierten ISO-Codes der teilnehmenden
Länder. Beispiele: AR = Argentinien; AT = Österreich; CA = Kanada; DE = Deutschland; EN =
England; FR = Frankreich; GB = Großbritannien; JP = Japan; MA = Marokko; NL = Niederlande;
US = Vereinigte Staaten von Amerika; ZA = Südafrika.
Bildungsleistungen in Mathematik, Naturwissenschaften und Lesen verwendet werden, sondern diese auch mit Daten über umfangreiche Hintergrundinformationen bezüglich weiterer potentieller Einflussfaktoren kombiniert werden. Diese umfassen Dutzende von Indikatoren des familiären Hintergrunds,
meistens aus Schülerhintergrundfragebögen (und Elternfragebögen bei der
Grundschulstudie PIRLS); einige Indikatoren der Ressourcenausstattung der
Klassen und Schulen, die zumeist aus Lehrer- und Schulleiterfragebögen stammen; und einige Indikatoren der institutionellen Rahmenbedingungen des
Schulsystems, hauptsächlich aus den Schulleiterfragebögen. Unter letzteren
befinden sich auch verschiedene Indikatoren des Ausmaßes von Wettbewerb,
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Autonomie und Leistungsüberprüfung in der spezifischen Schule jedes
getesteten Schülers.
3.
Internationale Evidenz für institutionelle Effekte
Zur Schätzung der institutionellen Effekte von Wettbewerb, Autonomie
und externen Prüfungen wenden die in diesem Artikel zusammengefassten
Forschungsarbeiten ökonometrische Techniken an, die solche Leistungsunterschiede herausrechnen, die aufgrund von Unterschieden im familiären
Hintergrund und in der Ressourcenausstattung der Schulen zustande kommen. 11 Was finden diese Untersuchungen der internationalen Leistungstests
in Bezug auf Effekte der zuvor angesprochenen Institutionen? 12
3.1
Wettbewerb durch privat geleitete Schulen
Das erste hier untersuchte institutionelle Merkmal ist das Vorhandensein von
privat geleiteten Schulen, die Wahlfreiheit für Eltern und damit Wettbewerb für
staatliche Schulen schaffen. Industrieökonomische Modelle legen nahe, dass
Wahlfreiheit und Wettbewerb Anreize zur Leistungsförderung schaffen. Es gibt
zahlreiche theoretische Anwendungen dieser Modelle auf den Bildungsmarkt,
häufig mit unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen und widersprüchlichen
Vorhersagen bezüglich der verteilungspolitischen Konsequenzen. 13 Doch die
grundlegende Aussage dieser Modelle in Bezug auf die Effizienz des Schulsystems liegt darin, dass Wahlfreiheit und Wettbewerb im Bildungsbereich Anreize für Kostenreduktionen und leistungssteigernde Innovationen schaffen
können, weil die Nachfrager (Eltern) die Möglichkeit haben, die Anbieter mit
den besten Leistungen zu wählen.
Die Quintessenz der Resultate der international vergleichenden Untersuchungen zum Wettbewerb durch Schulen in privater Trägerschaft ist, dass
Schüler in Ländern, in denen mehr Schulen privat geleitet werden, bei den Tests
in der Tat besser abschneiden. Wenn zum Beispiel der Anteil von Schülern in
privat geleiteten Schulen in einem Land eine internationale Standardabweichung (oder 14 Prozentpunkte) höher war, erzielten Schüler im TIMSS-Test
10 Punkte mehr in Mathematik und 9 Punkte mehr in Naturwissenschaften
(vgl. Wößmann, 2003a). 14 Verglichen mit dem Jahrgangsäquivalent (dem
11. Für methodische Details vgl. Wößmann (2003a, 2003b) und Fuchs und Wößmann (2004a).
12. Die Ergebnisse können hier nur kurz zusammengefasst werden. Für umfangreichere Details vgl.
Wößmann (2001a, 2001b, 2002, 2003a, 2003e) für die TIMSS-Ergebnisse, Wößmann (2003b,
2003c) für TIMSS-Repeat, Fuchs und Wößmann (2004a) und Wößmann (2005d, 2005g) für
PISA, Wößmann (2005a) für alle drei und Fuchs und Wößmann (2004b) für PIRLS.
13. Vgl. z.B. Chubb und Moe (1990), Shleifer (1998), Epple und Romano (1998), Nechyba (2000)
und Gradstein et al. (2004).
14. Diese Ergebnisse beziehen sich auf die in TIMSS teilnehmenden OECD-Länder, für die konsistente Daten über den Privatschulanteil verfügbar sind.
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durchschnittlichen Leistungsunterschied zwischen der 7. und 8. Klassenstufe)
von etwa 40 Punkten im TIMSS-Test ist dies ein großer Effekt. Anders ausgedrückt schnitten Schüler in Ländern, die über einen um 28 Prozentpunkte
größeren Privatschulsektor verfügen, im Durchschnitt um die Lernleistung
eines halben Schuljahres besser ab.
Neben dem Effekt des Anteils privat geleiteter Schulen schnitten auch
Schüler in Ländern, in denen ein höherer Anteil der staatlichen Bildungsausgaben an private Institutionen fließt, besser ab. Eine Erhöhung des Anteils
öffentlicher Mittel, die unabhängigen privat geleiteten Schulen zugute kommen, um einen Prozentpunkt (oder eine internationale Standardabweichung),
führte zu einer Verbesserung des Mathematik-Testergebnisses um 10 Testpunkte. Zusammenfassend sind die Schülerleistungen in Schulsystemen, in
denen das Geld der Steuerzahler eher von privat geleiteten als von staatlichen
Schulen ausgegeben wird, höher.
Die bisher vorgestellte Evidenz auf Basis der TIMSS-Daten nutzt landesweite
Maße des Ausmaßes des privaten Schulsektors. Dies lässt keine direkte Bewertung der relativen Leistungen staatlicher und privater Schulen zu, weil
TIMSS keine Daten über die öffentliche oder private Trägerschaft individueller
Schulen erhoben hat. Allerdings ist die Messung von Effekten des privaten
Schulmanagements auf systemischer Ebene durchaus die relevante Ebene,
wenn es darum geht, den systemischen Effekt des wettbewerblichen Umfeldes
zu schätzen. Der Wettbewerb durch Privatschulen kann nämlich auch die Effektivität von nahe gelegenen staatlichen Schulen positiv beeinflussen.
Im Gegensatz zu TIMSS hat PISA zum ersten Mal Daten über die staatliche
oder private Leitung und Finanzierung der einzelnen getesteten Schulen erhoben. Der PISA-Datensatz verfügt über Informationen für jede untersuchte
Schule sowohl darüber, ob die Schule privat oder staatlich geleitet wird, als
auch darüber, wie groß der staatliche Anteil an ihrer Finanzierung ist. Als unter
staatlicher Schulleitung stehend werden dabei alle Schulen definiert, die direkt
oder indirekt durch eine öffentliche Schulbehörde, eine Regierungsbehörde
oder durch einen von der Regierung ernannten oder von der Öffentlichkeit
gewählten Verwaltungsrat verwaltet werden. Dementsprechend werden alle
Schulen, die direkt oder indirekt durch nicht-staatliche Organisationen wie
z.B. Kirchen, Gewerkschaften, Unternehmen oder andere private Institutionen
geleitet werden, als unter privater Schulleitung stehend definiert. Der Anteil
der staatlichen Finanzierung wird definiert als der Prozentsatz der gesamten
Schulfinanzierung, der aus staatlichen Quellen (auf verschiedenen Ebenen)
stammt, im Gegensatz zu privaten Beiträgen wie Gebühren und Spenden.
Bei der Betrachtung aller Länder ist das Ergebnis wiederum, dass Schüler
in privat geleiteten Schulen besser abschneiden. Die Größe des Leistungsunterschieds zwischen privat und staatlich geleiteten Schulen liegt in den drei
PISA-Fächern zwischen 16 und 20 Testpunkten (Fuchs und Wößmann, 2004a).
Bei der Interpretation dieser Ergebnisse auf der Basis individueller Variation
innerhalb der Länder ist jedoch Vorsicht geboten, da es zu einer Selbstselektion von Schülern mit unterschiedlichen Fähigkeiten in private bzw. staatliche
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Schulen kommen kann. Während die meisten Merkmale der Selbstselektion
durch die in den Analysen enthaltenen umfassenden Kontrollvariablen für
den familiären Hintergrund herausgerechnet wurden, kann es keine endgültige
Sicherheit geben, ob nicht Selektionsverzerrung aufgrund unbeobachtbarer
Heterogenität der Schüler verbleibt.
Wößmann (2005g) liefert eine vertiefte Analyse der Effekte von privater
versus öffentlicher Schulleitung und -finanzierung in PISA, wobei diese Eigenschaften zumeist auf Landesebene gemessen werden, um Selektionsverzerrungen innerhalb von Ländern zu vermeiden. Diese Vorgehensweise erlaubt es
auch wiederum, systemische Effekte abzubilden, bei denen sowohl private
als auch öffentliche Schulen aufgrund der Existenz von privatem Wettbewerb
auf einem höheren Niveau abschneiden. Die Ergebnisse belegen wiederum,
dass Schüler in Ländern mit einem höheren Anteil privat geleiteter Schulen
besser abschneiden. Gleichzeitig sind im Ländervergleich höhere Anteile
öffentlicher Schulfinanzierung (in getrennter Betrachtung von der Schulleitung)
mit besseren Schülerleistungen verbunden.
Dieses Ergebnis ist in Abbildung 2 dargestellt. Länder, die relativ
hohe Anteile privater Schulleitung mit relativ hohen Anteilen öffentlicher
Finanzierung verbinden, schneiden unter allen möglichen LeitungsFinanzierungs-Kombinationen am besten ab, wohingegen Länder mit
öffentlicher Leitung und privater Finanzierung am schlechtesten abschneiden. Darüber hinaus zeigt sich bei Messung auf Schulebene, dass der
positive Effekt öffentlicher Finanzierung ausschließlich auf privat geleitete Schulen beschränkt ist. Diese Ergebnisse legen nahe, dass öffentliche
Finanzierung die Wahlmöglichkeiten für ärmere Familien erweitern kann.
Ohne öffentliche Finanzierung sind einkommensschwache Familien in ihrer
Wahlfreiheit eingeschränkt, weil ihnen die finanziellen Mittel fehlen, sich
für eine Privatschule zu entscheiden. In solchen Fällen kann staatliche
Finanzierung diesen Familien dabei helfen, ihre Wahlfreiheit für privat
geleitete Schulen auszuüben. So könnte der positive Effekt öffentlicher
Finanzierung ein weiterer Aspekt der leistungsfördernden Wirkung von Schulwahl und -wettbewerb sein. Unter dem Vorbehalt, dass auf Beobachtungsdaten beruhende Studien Grenzen in der kausalen Interpretation haben, deutet
die internationale Evidenz darauf hin, dass Schulsysteme mit Public-PrivatePartnerships, in denen der Staat die Schulen finanziert, ihre operative Leitung
aber dem privaten Sektor überlässt, die effektivsten Systeme in Bezug auf eine
Förderung der Bildungsleistungen der Schüler zu sein scheinen.
Die internationale Evidenz positiver Leistungseffekte des Wettbewerbs wird
auch durch Evidenz innerhalb einzelner Länder untermauert. 15 So scheint
die Wahl von (katholischen) Privatschulen bei Schülern aus ärmeren Vierteln
amerikanischer Großstädte zu besseren Leistungen zu führen (Neal, 1997,
15. Vgl. auch Hoxby (2003a) für aktuelle Forschungsergebnisse zur Ökonomie von Schulwahl und
-wettbewerb.
C
427
Ludger Wößmann
80
74,6
Mathematikleistung
in PISA-T estpunkten
(relativ zur niedrigsten Kategorie)
60
36,6
40
36,7
20
relativ hoch
0
0,0
relativ niedrig
Anteil öffentlicher
Schulleitung
Abbildung 2
relativ hoch
relativ niedrig
Anteil
öffentlicher
Schulfinanzierung
Effekte privater versus öffentlicher Schulleitung und –finanzierung
Quelle: Wößmann (2005g).
2002). Hoxby (2003b) fasst umfangreiche Evidenz jüngster experimenteller
Studien in den USA zusammen, die belegt, dass Wahlfreiheit und Wettbewerb
zwischen Schulen, unter anderem in Form von Bildungsgutscheinen und so
genannten ,,Charter Schools“ (relativ autonomen öffentlichen Schulen, die
den Eltern zusätzliche Wahlmöglichkeiten eröffnen), nicht nur die Leistungen
der Schüler in diesen Schulen verbessern, sondern auch die Schülerleistungen
in den öffentlichen Schulen, die sich dem Wettbewerb ausgesetzt
sehen. Mehrere experimentelle Untersuchungen in den USA belegen, dass
Bildungsgutscheine die akademischen Leistungen von afroamerikanischen
Schülern, die durch sie zu einer Privatschule wechseln konnten, wesentlich
verbessert haben (Howell et al., 2002). Auch innerhalb des öffentlichen
Systems konnten in den USA positive Leistungseffekte von Wettbewerb
zwischen öffentlichen Schulen nachgewiesen werden (Hoxby, 2000).
Außerhalb der Vereinigten Staaten finden Bradley und Taylor (2002) und
Levaĉić (2004) ähnliche positive Effekte des Schulwettbewerbs auf die Leistungen englischer Schulen. Sandström und Bergström (2005) und Björklund
et al. (2004) belegen signifikante positive Effekte von Wettbewerb durch privat geleitete Schulen auf öffentliche Schulen in Schweden. Filer und Münich
(2003) zeigen, dass die Einführung eines gutscheinähnlichen Systems in der
428
C
Tschechischen Republik dazu geführt hat, dass private Schulen gerade dort
entstanden, wo die öffentlichen Schulen schlechte Ergebnisse vorzuweisen
hatten, und dass dem privaten Wettbewerb ausgesetzte öffentliche Schulen
ihre Ergebnisse verbesserten. Bei einem Gutscheinprogramm zum Besuch von
Privatschulen in Kolumbien konnte gezeigt werden, dass die Nutzen klar
die Kosten überstiegen, welche etwa den Kosten der öffentlichen Schulen
entsprachen (Angrist et al., 2002).
All dies zeigt, dass Wettbewerb durch privat geleitete Schulen positive Effekte auf die akademischen Leistungen von Schülern haben kann. Es gibt
natürlich auch wichtige Vorbehalte, die bei der Einführung von Wettbewerb
im Bildungsbereich zu berücksichtigen sind und eine wohlbedachte Ausgestaltung notwendig machen. Kritiker befürchten vor allem verstärkte Aufteilung
nach sozioökonomischem Hintergrund und negative Effekte für benachteiligte
Schüler (z.B. Ladd, 2002, Cullen et al., 2005, Burgess et al., 2006), obwohl die
Evidenz zum Teil sogar auf ausgleichende Effekte hindeutet (z.B. Hoxby, 2003b,
Nechyba, 2000). Andere argumentieren, dass ein universelles Gutscheinsystem
erhebliche administrative Kosten mit sich bringen könnte (Levin, 1998). Es
ist also noch weit mehr Forschung notwendig, bevor die Funktionsweise von
Wettbewerb im Bildungssystem und die Umstände, die dessen Effekte bestimmen, umfassend verstanden werden. Aber die vorhandene Evidenz deutet stark
darauf hin, dass die Schaffung von Wettbewerb durch private Bildungsanbieter
in Kombination mit öffentlicher Finanzierung der Schulen die Effizienz des
Schulsystems erhöhen kann.
3.2
Schulautonomie
Die zweite analysierte institutionelle Gegebenheit ist das Ausmaß an Autonomie, das Schulen in verschiedenen Entscheidungsbereichen haben. Schulautonomie gibt an, inwieweit Schulen und Lehrer eigenständige Entscheidungen treffen können. Dieses institutionelle Merkmal überlappt zwar in einigen
Beziehungen mit dem Merkmal Wettbewerb, lässt sich aber konzeptionell von
ihm trennen. Beim Merkmal Wettbewerb geht es um die Wahlfreiheit der Nachfrager. Im Wettbewerb stehende Schulen können Entscheidungsautonomie
aufweisen oder nicht. So weisen Wahlmöglichkeiten eröffnende privat geleitete Schulen oftmals, aber keineswegs immer eine höhere Autonomie auf
als öffentlich geleitete Schulen. Gleichzeitig können autonome Schulen dem
Wettbewerb durch Wahlalternativen ausgesetzt sein oder nicht. Ökonomische
Modelle der Zentralisation oder Dezentralisation des Schulbetriebs legen nahe,
dass Autonomie unter bestimmten Umständen zu erhöhter Effektivität von
Schulen führen kann. 16
Die Ergebnisse der Untersuchungen der internationalen Tests zeigen,
dass Schüler in Schulen mit Autonomie bei Entscheidungen im
16. Vgl. z.B. Hoxby (1999, 2001), Behrman und King (2001), Nechyba (2003) und Bishop und
Wößmann (2004).
C
429
Ludger Wößmann
Prozess- und Personalbereich besser abschneiden (Wößmann, 2003a, Fuchs
und Wößmann, 2004a). Diese Entscheidungen beinhalten Bereiche wie
den Kauf von Lehrmitteln und die Budgetverteilung innerhalb der Schulen,
Einstellung und Vergütung von Lehrern (innerhalb eines gegebenen Budgets)
sowie die Auswahl der Lehrbücher, Lehrmethoden und dergleichen. Der
Befund positiver Leistungseffekte von Schulautonomie in diesen Entscheidungsbereichen ergibt sich sowohl in den Tests in den weiterführenden
Schulen als auch in dem Grundschultest (Fuchs und Wößmann, 2004b).
In ähnlicher Weise schneiden Schüler dann besser ab, wenn ihre Lehrer
sowohl die Anreize als auch die Möglichkeiten haben, über angemessene
Lehrmethoden zu entscheiden (Wößmann, 2003a, Fuchs und Wößmann,
2004a). Somit haben auch Entscheidungs- und Wahlmöglichkeiten der Lehrer
positive Leistungseffekte – so lange die Lehrer für die Ergebnisse ihrer Entscheidungen zur Verantwortung gezogen werden können (vgl. Abschnitt 3.4).
3.3
Systeme der externen Leistungsüberprüfung
Prinzipal-Agenten-Modelle der Bildungsproduktion zeigen, dass die
Einführung klarer Leistungsstandards und die Bereitstellung von Leistungsinformationen die Anreize auf verbesserte Schülerleistungen ausrichten
können (z.B. Costrell, 1994, Betts, 1998). Indem sie Eltern und möglichen Arbeitgebern das Leistungsvermögen der Schüler signalisieren, erhöhen externe
Abschlussprüfungen sowohl die Belohnung der Schüler für gute Leistungen
als auch den elterlichen Spielraum zur Überwachung des Bildungsprozesses,
was sich letztlich positiv auf die Schülerleistungen auswirkt (z.B. Bishop und
Wößmann, 2004, Bishop, 2006). Die durch externe Prüfungen hervorgerufene
Verantwortlichkeit (Rechenschaft, Transparenz; englisch: ,,accountability“)
der Verursacher kann dazu beitragen, eine zentrale Herausforderung der institutionellen Gestaltung des Schulsystems zu bewältigen: Sie schafft Anreize für
das Schulpersonal, sich nicht nach eigenen Partikularinteressen zu verhalten,
sondern das Augenmerk auf das bestmögliche Lernen der Schüler zu richten. 17
Beispielsweise wäre es möglich, dass viele Lehrer ohne entsprechende Anreize
nicht die viel versprechendsten Lehrmethoden anwenden, sondern solche
Methoden vorziehen, die für sie am bequemsten sind. Wenn ein Schulsystem aber die Leistungen der Schüler mit externen Prüfungen bewertet
und diese Informationen zur Bewertung der Lehrer nutzt, dann könnte das
die Lehrer dazu bewegen, ihre Partikularinteressen beiseite zu schieben und
sich stattdessen hauptsächlich auf die Verbesserung der Schülerleistungen zu
konzentrieren. Externe Leistungsüberprüfung macht also sowohl Schüler
als auch Schulen und Lehrer für das verantwortlich, was sie lernen und
lehren.
17. Zwei neuere Sammlungen von Arbeiten zu Rechenschaftssystemen (,,accountability“) sind
Evers und Walberg (2002) und Peterson und West (2003).
430
C
Genau das wird durch die Evidenz der internationalen Schülertests belegt.
Schüler in Ländern mit externen Abschlussprüfungen wie einem Zentralabitur schneiden in den internationalen Leistungstests wesentlich besser ab
als Schüler in Ländern ohne solche Prüfungen. Dies trifft zu für TIMSS, TIMSSRepeat und PISA (Wößmann, 2003a, 2003b, 2005a, Fuchsund Wößmann,
2004a), aber auch schon für frühere internationale Leistungstests (Bishop,
1997, 2006). Zusammengenommen deutet die Evidenz darauf hin, dass der
Effekt größer sein kann als der eines ganzen Jahrgangsstufenäquivalents –
also das, was Schüler im Durchschnitt in einem ganzen Schuljahr lernen.
Demnach sind die Schülerleistungen dort, wo Schüler und Schulen durch externe Prüfungen für ihr Verhalten verantwortlich gemacht werden, wesentlich
besser.
In ähnlicher Weise schneiden Schüler, deren Eltern Interesse an der
Lehrtätigkeit zeigen, besser ab (Wößmann, 2003a). Dieser Effekt könnte
darauf hindeuten, dass sich die Lernleistungen verbessern, wenn die Eltern
Wahlmöglichkeiten haben und wenn sie die Schulen und Schüler für ihr Verhalten verantwortlich machen. Ebenso schneiden Schüler besser ab, deren
Lehrer viel Wert auf die Überwachung der Lernfortschritte ihrer Schüler durch
regelmäßige Tests und Prüfungen legen (Fuchs und Wößmann, 2004a). Dies ist
zusätzliche Evidenz dafür, dass Verantwortlichkeit der Schüler für ihre Leistungen diese Leistungen steigert. Dieses Ergebnis trifft übrigens in der Grundschule
genauso zu wie in weiterführenden Schulen (Fuchs und Wößmann, 2004b).
Vergleichbare Evidenz für positive Leistungseffekte klarer Leistungsüberprüfung zeigt sich auch innerhalb von Schulsystemen. In den beiden
nationalen Bildungssystemen, in denen die Existenz externer Prüfungen innerhalb des Landes variiert, weil manche Regionen externe Prüfungen anwenden
und andere nicht (Deutschland und Kanada), wurde in ähnlicher Weise
gezeigt, dass Schüler in Regionen mit externen Prüfungen besser abschneiden
(Bishop, 1997, Jürges et al., 2005a, 2005b). Figlio und Lucas (2004) weisen
positive Effekte von fordernden Benotungsstandards auf die Leistungen
amerikanischer Schüler nach. Ein weiteres Mittel, um die Verantwortlichkeit
zu erhöhen, sind auf Schulen fokussierte ,,Accountability“-Systeme. In den
USA haben solche externen Prüfungssysteme mit expliziten Konsequenzen für
die Schulen die Lernleistungen der Schüler erhöht (Carnoy und Loeb, 2003,
Hanushek und Raymond, 2004, Jacob, 2005). Eine institutionelle Gegebenheit, die Verantwortlichkeit mit elterlichen Wahlmöglichkeiten verbindet,
sind Systeme, die Schülern, deren Schulen in externen Tests regelmäßig
schlecht abschneiden, Gutscheine zum Besuch von Privatschulen geben. In
Florida hat die Bedrohung, dass Eltern bei schlechtem Abschneiden ihrer
öffentlichen Schule die freie Wahl einer alternativen privaten Schule haben,
die Leistungen insbesondere benachteiligter Schüler signifikant verbessert
(West und Peterson, 2006).
Es ist natürlich zu bedenken, dass die Gestaltung angemessener Rechenschaftssysteme, die die Akteure nur für solche Ergebnisse verantwortlich
machen, für die sie auch wirklich verantwortlich sind, keine leichte
C
431
Ludger Wößmann
Aufgabe darstellt. Externe Abschlussprüfungen können leistungsfördernde Anreize für Schüler setzen, wenn sie Leistungssignale erzeugen, die für die Schüler
echte Konsequenzen mit sich bringen. Bishop (2006) stellt dar, dass ein gut
gestaltetes System externer Abschlussprüfungen auf dem Curriculum basieren,
Leistungen relativ zu einem externen Standard definieren, die ganze Spanne
möglicher Leistungen messen, mehrere Leistungsniveaus signalisieren und den
Großteil der Schüler umfassen sollte.
Im Gegensatz dazu bedürfen auf Schulen abzielende Rechenschaftssysteme eines Value-added-Ansatzes, der die Steigerung (anstelle des Niveaus)
der Lernleistungen jedes einzelnen Schülers testet (vgl. Kane und Staiger,
2002, Ladd und Walsh, 2002). Darüber hinaus können auf Schulen fokussierte
Rechenschaftssysteme auch zu strategischem Verhalten von Lehrern und
Schulen führen, z.B. indem leistungsschwache Schüler verstärkt in speziellen
Bildungsprogrammen untergebracht werden, die außerhalb des Rechenschaftssystems sind, oder indem leistungsschwachen Schülern präventiv die
Versetzung verweigert wird (Jacob, 2005). Außerdem kann die Verbindung der
Tests mit tief greifenden Konsequenzen Anreize zu direkter Täuschung schaffen (Jacob und Levitt, 2003). Deshalb ist es bei der Gestaltung von Rechenschaftssystemen äußerst wichtig, die Möglichkeit zu strategischem Verhalten
und Betrug durch entsprechende Implementierung so gering wie möglich
zu halten. Im Gegensatz dazu sollten Bedenken über die direkten Kosten
externer Prüfungssysteme nicht überbewertet werden, denn die Kosten der
,,Accountability“-Programme, die in den USA eingeführt wurden und umfangreiche externe Prüfungen beinhalten, konnten als relativ unbedeutend belegt
werden (Hoxby, 2002).
3.4
Externe Prüfungen als ,,Währung“ dezentral organisierter
Schulsysteme
Bislang wurden Schulautonomie und externe Prüfungen als separate institutionelle Gegebenheiten betrachtet. Aber es gibt Gründe, dass externe
Prüfungen und Schulautonomie komplementär zueinander sind, dass also das
eine besonders effektiv ist, wenn auch das andere existiert (Wößmann, 2005a).
Anders ausgedrückt sind externe Prüfungen eine Voraussetzung dafür, dass
dezentrale Systeme mit Wahlfreiheit zwischen autonomen Schulen gut funktionieren. In diesem Sinn können externe Prüfungen als ,,Währung“ dezentraler Schulsysteme fungieren (Wößmann, 2003c).
Im Wirtschaftssystem ist die Währung (das Geld) ein institutionelles Merkmal, das die Bewertung und den Vergleich verschiedener Objekte ermöglicht.
Die durch die Währung als Maßeinheit erst ermöglichten Preissignale schaffen Wissen über Präferenzen, Knappheiten und Bewertungen, das eine
einzelne Person nie ansammeln könnte. Externe Prüfungen können solch eine
,,Preisinformation“ für das Schulsystem bereitstellen. Dabei kommt es darauf
an, dass die Prüfungen als standardisierte Tests von unabhängigen Institutionen und in für die Schulen externer Weise durchgeführt werden, damit sie
432
C
unabhängige und vergleichbare Informationen über die Leistungen der
Schulen liefern.
Eltern können diese durch die externen Prüfungen geschaffenen Informationen für informierte Entscheidungen nutzen. Dies ist der Kern der Idee
der Verantwortlichkeit: Sie schafft Wettbewerb, wo zuvor kein vergleichbarer
Maßstab existierte, um sachkundige Entscheidungen zu treffen. Wenn ein
solches ,,Preissystem“ vorhanden ist, ist von einem System dezentral organisierter, autonomer Schulen zu erwarten, dass es weit bessere Leistungen hervorbringt als zentral organisierte Schulsysteme. Der Grund dafür liegt sowohl
darin, dass autonome Schulen ihr überlegenes lokales Wissen darüber nutzen
können, wie man ihre jeweiligen Schüler am besten unterrichtet, als auch
darin, dass der Wettbewerb ihnen Anreize bietet, ihre Anstrengungen auf das
Lernen der Schüler zu fokussieren.
Diese Überlegungen werden durch die Evidenz der internationalen
Schülertests bestätigt. Die Untersuchungsergebnisse zeigen nicht nur, dass
externe Abschlussprüfungen die Bildungsleistungen verbessern, sondern zugleich auch, dass Schulautonomie in Systemen mit externen Prüfungen leistungsförderlicher ist (Wößmann, 2003c, 2005a, Fuchs und Wößmann, 2004a).
In mehreren Entscheidungsbereichen kehren externe Prüfungen sogar ansonsten negative Leistungseffekte der Schulautonomie komplett in positive Effekte
um.
Solch ein Fall ist in Abbildung 3 abgebildet. Die Abbildung stellt die
Mathematikleistungen der Schüler in TIMSS und TIMSS-Repeat unter den
vier Zuständen dar, die aus dem Vorhandensein oder Fehlen von zentralen Prüfungen und Schulautonomie über Lehrergehälter resultieren: die
Schülerleistungen in Schulen ohne Gehaltsautonomie in Systemen ohne zentrale Prüfungen; mit Autonomie, aber ohne zentrale Prüfungen; ohne Autonomie, aber mit zentralen Prüfungen; und sowohl mit Autonomie als auch
mit zentralen Prüfungen. Die Leistungen werden relativ zum Zustand mit der
geringsten Leistung dargestellt, was in diesem Fall der Zustand mit Gehaltsautonomie und ohne zentrale Prüfungen ist.
Abbildung 3 zeigt, dass Schulautonomie über Lehrergehälter in Systemen ohne zentrale Prüfungen einen negativen Effekt auf die erzielten Schülerleistungen hat. In Systemen mit zentralen Prüfungen sind die
Schülerleistungen im Allgemeinen sowohl mit als auch ohne Autonomie höher
als in Systemen ohne zentrale Prüfungen. Darüber hinaus kehrt sich aber auch
der Effekt der Schulautonomie in Systemen mit zentralen Prüfungen komplett
um: Gehaltsautonomie der Schulen hat in Systemen mit zentralen Prüfungen
positive Auswirkungen auf die Schülerleistungen.
Es besteht also eine starke Komplementarität zwischen externer
Überprüfung und Schulautonomie. Schulen verhalten sich ohne die durch
zentrale Prüfungen eingeführte Verantwortlichkeit opportunistisch, weil
ihr lokales opportunistisches Verhalten nicht extern überwacht und somit
auch nicht sanktioniert werden kann. Infolgedessen fühlen sich schulische
Entscheidungsträger nicht dafür verantwortlich, über Lehrergehälter in einer
C
433
Ludger Wößmann
80
Mathematikleistung
in T IMSS/T IMSSRepeat T estpunkten
(relativ zur niedrigsten Kategorie)
76,2
70
55,5
60
50
40
30
20
23,7
Ja
10
0
0,0
Nein
Schulautonomie
über Lehrergehälter
Abbildung 3
Nein
Externe
Abschlussprüfungen
Ja
Externe Prüfungen, Gehaltsautonomie und Schülerleistungen.
Quelle: Wößmann (2005a).
Art und Weise zu entscheiden, die zu verbesserten Schülerleistungen beiträgt.
Stattdessen können sie ihre Entscheidungsautonomie zur Förderung anderer
Interessen nutzen. Demgegenüber stellen zentrale Prüfungen Informationen
darüber bereit, ob die Schulen gute oder schlechte Leistungen hervorbringen,
so dass Eltern und Schulbehörden mögliche Konsequenzen aus leistungshemmendem Verhalten der Schulen ziehen können. Dadurch haben die
Entscheidungsträger in den Schulen Anreize, ihre Autonomie bei der Festsetzung der Lehrergehälter nicht auf opportunistische Weise auszunutzen,
sondern sie effektiv zur Förderung der Schülerleistungen einzusetzen. Dann
treten auch die Vorteile des überlegenen lokalen Wissens in Kraft, weil die
schulischen Entscheidungsträger im Allgemeinen viel besser als jede zentrale
Behörde wissen, welche Lehrer es verdienen, für ihre gute Arbeit belohnt zu
werden.
Die durch die ,,Preisinformation“ der externen Prüfungen eingeführte Verantwortlichkeit scheint also Wettbewerb zu schaffen, der leistungsfördernde
Effekte lokaler schulischer Entscheidungen hervorruft. Dieselben Effekte von
Schulautonomie über Lehrergehälter mit und ohne zentrale Prüfungen finden
sich nicht nur in TIMSS und TIMSS-Repeat, sondern auch in PISA (Fuchs
und Wößmann, 2004a). Ähnliche Fälle, in denen externe Prüfungen einen
negativen Autonomieeffekt in einen positiven umwandeln, konnten auch
434
C
für Entscheidungsfelder wie Schulautonomie in der Bestimmung des Lehrinhalts sowie Lehrereinfluss über die Finanzierung der Lehrmittel gezeigt werden
(vgl. Wößmann, 2005a, 2005f). Allgemeiner ausgedrückt deutet in etlichen
Entscheidungsbereichen die Struktur der Evidenz darauf hin, dass Schulautonomie besser für Schülerleistungen ist, wenn es externe Abschlussprüfungen
gibt (Wößmann, 2005a).
Zusammenfassend zeigt dieser kurze Überblick, dass externe Prüfungen als
,,Währung“ des Schulsystems gesehen werden können. Sie sind ein Wertmaß,
das dezentralen Opportunismus verhindert. Als solches sind sie eine Voraussetzung für das Erreichen hoher Schülerleistungen in dezentralen Schulsystemen.
Effiziente Bildungspolitik sollte daher externe Prüfungen mit Schulautonomie
kombinieren, indem sie Standards extern festlegt und ihr Erreichen extern
überprüft, es dann aber den Schulen selbst überlässt, wie sie diese am besten
erreichen.
4.
Zusammenfassung und Schlussbetrachtung
Die Schlussfolgerung der auf vier internationalen Schülerleistungstests
basierenden Evidenz ist eindeutig: Institutionen sind wichtig! Institutionelle
Gegebenheiten, die Wettbewerb, Autonomie und Verantwortlichkeit für
erzielte Ergebnisse im Schulsystem verankern, sind entscheidend für hohe
Schülerleistungen. Die einzelnen analysierten institutionellen Effekte addieren sich zu einem sehr großen Gesamteffekt. Beispielsweise machen sie
in TIMSS mehr als 200 Testpunkte aus, verglichen mit 100 Testpunkten
einer internationalen Standardabweichung oder 40 Testpunkten, die die
Schüler im Durchschnitt in einem Schuljahr lernen (Wößmann, 2003a).
Ähnlich kann etwa ein Viertel der gesamten internationalen Variation der
PISA-Schülerleistungen auf internationale Variationen in institutionellen Rahmenbedingungen zurückgeführt werden (Fuchs und Wößmann, 2004a). 18 Die
institutionellen Effekte sind also in der Tat sehr groß.
Im Einzelnen lassen sich aus der präsentierten internationalen Evidenz folgende Lehren für die deutsche Bildungspolitik ziehen. Schüler schneiden besser
ab
-
in Ländern mit mehr Wettbewerb durch privat geleitete Schulen,
in Ländern, in denen eine öffentliche Finanzierung sicherstellt, dass alle Familien wählen können,
- in Schulen mit Autonomie in Prozess- und Personalentscheidungen,
- wenn Lehrer sowohl Anreize als auch Möglichkeiten haben, angemessene
Lehrmethoden auszuwählen,
- wenn Eltern ein Interesse an schulischen Angelegenheiten entwickeln,
18. Ein Großteil der verbleibenden internationalen Leistungsvariation kann auf Unterschiede im
durchschnittlichen Schüler- und Familienhintergrund zurückgeführt werden.
C
435
Ludger Wößmann
-
wenn der Fortschritt der Schüler durch regelmäßige Prüfungen kontrolliert
wird,
- wenn Schulen durch externe Prüfungen zur Verantwortung gezogen werden,
und
- wenn externe Prüfungen und Schulautonomie kombiniert werden.
Die auf internationalen Vergleichen zwischen zahlreichen Ländern
basierende Evidenz ermöglicht es allen Ländern, voneinander zu lernen, wie
ein Bildungssystem besser funktionieren kann. Kein einzelnes Land auf der
Welt hat das uneingeschränkt beste Schulsystem, das alles richtig macht. Die
in diesem Artikel eingenommene internationale Perspektive ermöglicht es, institutionelle Variationen zwischen allen Teilnehmerländern zu nutzen. Damit
lassen sich die zugrunde liegenden Ursachen für unterschiedliche Leistungen
analysieren, so dass die Länder insgesamt voneinander die sich ergebende beste
Vorgehensweise lernen können.
Die internationale Evidenz kann natürlich nur ein grundlegendes generelles
Muster von Zusammenhängen aufdecken, nicht aber spezifische Details der
praktischen Umsetzung im Einzelfall. Die jeweilige Umsetzung ist gleichwohl
bei allen diskutierten institutionellen Rahmenbedingungen von entscheidender Bedeutung. Detailliertere Forschungsarbeiten müssen aufzeigen, wie sich
Wettbewerb, Autonomie und externe Leistungsüberprüfung unter verschiedenen Umständen am besten umsetzen lassen. Aber die internationalen Ergebnisse können die ,,durchschnittlichen“ Effekte der Institutionen wiedergeben,
wie sie in den realen Schulsystemen der verschiedenen Länder verwirklicht
sind, und so einige der wesentlichen treibenden Erfolgskräfte im Schulsystem
aufzeigen.
Die Betrachtung von Wettbewerb, Autonomie und Prüfungssystemen liefert
sicherlich auch keine vollständige Behandlung aller relevanten institutionellen
Rahmenbedingungen des Schulsystems (vgl. Tabelle 1 für einen Überblick
über ausgewählte institutionelle und weitere Einflussfaktoren auf den Bildungserfolg). So konnte beispielsweise gezeigt werden, dass monetäre Anreize für Lehrer, die auf den gemessenen Schülerleistungen basieren, in Israel
zu enorm verbesserten Schülerleistungen geführt haben (Lavy, 2002, 2004).
In ähnlicher Weise finden Atkinson et al. (2004), dass die Einführung von
leistungsbezogener Vergütung in England einen starken positiven Einfluss
auf die Schülerleistungen hatte. 19 Anreize für Lehrer sind besonders wichtig,
weil Lehrer – abgesehen von den Schülern selbst – sowohl kostenmäßig als
auch inhaltlich den wichtigsten ,,Input“ im Bildungsprozess darstellen (Rivkin
et al., 2005).
Ein weiteres institutionelles Merkmal, das möglicherweise wichtige
Auswirkungen auf die Bildungsleistungen hat, ist die Mehrgliedrigkeit
19. Atkinson et al. (2004) liefern auch einen Überblick über weitere Studien zu leistungsbezogener Lehrervergütung, von denen die methodisch überzeugenderen ebenfalls zumeist einen
positiven Zusammenhang zwischen finanziellen Anreizen für Lehrer und Schülerleistungen
finden.
436
C
Tabelle 1
Einflussfaktor
Ausgewählte Evidenz zu Einflussfaktoren des Bildungserfolgs
Tendenzieller
Befund
Persönlicher Hintergrund
Sozioökonomischer
Nahezu ausnahmslos der stärkste
Hintergrund der
Einflussfaktor auf die SchülerEltern/ Familie
leistungen, gerade in Deutschland; kausale Kanäle (Vererbung oder Erziehung) nicht
eindeutig.
Migrationshintergrund Schüler mit
Migrationshintergrund schneiden signifikant schlechter
ab; größter Teil ist aber auf
sozioökonomischen Hintergrund zurückzuführen.
Geschlecht
Mädchen schneiden tendenziell
in der Lesekompetenz besser ab,
Jungen in Mathematik und Naturwissenschaften.
Mitschüler- und
Nicht eindeutig, aber neueste StuKompositionseffekte
dien mit überzeugenden Identifikationsstrategien finden kaum
kausale Effekte.
Ausstattung der Schule
Ausgaben pro Schüler
Kaum Evidenz für signifikante Effekte auf die gemessenen Schülerleistungen.
Klassengröße
Kaum Evidenz für signifikante Effekte auf die gemessenen Schülerleistungen.
Computerausstattung
Kaum Evidenz für positive Effekte;
negative Effekte bei sehr intensiver Nutzung.
Unterrichtsmaterialien Stärkere Evidenz als bei den anderen schulischen Ausstattungsmerkmalen, obwohl nicht gänzlich eindeutig.
Ausbildung und
Wenig Evidenz für positive Effekte
Erfahrung der Lehrer
in USA, außer für die ersten Jahre der Lehr-Erfahrung; international gewisser positiver Zusammenhang.
Akademische
Der wichtigste Einflussfaktor
Leistungen der Lehrer
unter den beobachtbaren
Lehrereigenschaften.
C
Weiterführende
Literatur
Schütz et al. (2005);
Plug (2004)
Entorf und Minoiu
(2005)
Fuchs und Wößmann
(2004a)
Hanushek et al.
(2002, 2003);
Vigdor und
Nechyba (2006)
Hanushek (2003);
Wößmann (2002,
Kapitel 3)
Hanushek (2003);
Wößmann (2005c)
Fuchs und Wößmann
(2004c)
Pritchett und Filmer
(1999); Fuchs und
Wößmann (2004a)
Hanushek (2003);
Fuchs und
Wößmann (2004a)
Eide et al. (2004)
437
Ludger Wößmann
Tabelle 1
Fortsetzung
Qualität der Lehrer
Entscheidender Einflussfaktor, gemessen an den großen Unterschieden, die verschiedene
Lehrer denselben Schülern
beibringen; allerdings kaum mit
direkt beobachtbaren Lehrereigenschaften korreliert.
Institutionelle Rahmenbedingungen
Wettbewerb,
Positive Effekte auf die SchülerPrivatschulen
leistungen (vgl. Abschnitt
3.1).
Schulautonomie
Positive Effekte bei Personal- und
Prozessentscheidungen, insbesondere bei gleichzeitigem Vorliegen externer Prüfungen (vgl.
Abschnitte 3.2 und 3.4).
Externe Prüfungen,
Positive Effekte auf die SchülerRechenschaftssysteme
leistungen (vgl. Abschnitte
3.3-3.4).
Leistungsbezogene
Lehrervergütung
Vergewerkschaftung der
Lehrer
Mehrgliedrigkeit des
Schulsystems
Frühkindliche Bildung
Positive Effekte auf die Schülerleistungen.
Negative Effekte auf die Schülerleistungen.
Kaum Effekte auf das Leistungsniveau, aber Verstärkung der Ungleichheit der
Leistungen.
Positive Effekte auf die Schülerleistungen, insbesondere für
Kinder aus benachteiligtem
Hintergrund.
Rivkin et al. (2005)
Hoxby (2003a, 2003b);
Neal (2002);
Wößmann (2005g)
Wößmann (2003a,
2005a)
Bishop (2006);
Wößmann (2005a);
Hanushek und
Raymond (2004)
Lavy (2002); Atkinson
et al. (2004)
Hoxby (1996)
Hanushek und
Wößmann (2006);
Schütz et al. (2005)
Currie (2001); Cunha
et al. (2006); Schütz
et al. (2005)
des Schulsystems, die international mit verstärkter Ungleichheit der
Schülerleistungen einhergeht (Hanushek und Wößmann, 2006). Ebenso
scheint der Umfang des frühkindlichen Bildungssystems einen großen Einfluss auf die späteren Lernerfolge der Schüler zu haben (Schütz et al., 2005,
Schütz und Wößmann, 2006). Demnach könnten sich Interventionen im
frühkindlichen Alter als besonders wichtig erweisen, auch in Anbetracht der
Bedeutung frühkindlicher Investitionen für weitere Humankapitalinvestitionen im Verlauf des Lebenszyklus einer Person (vgl. Carneiro und Heckman,
2003, Cunha et al., 2006).
Die entscheidende Antwort auf die Frage, wie die Bildungspolitik die Basiskompetenzen und Lernleistungen hervorbringen kann, die den zukünftigen
438
C
Erfolg von Individuen und Gesellschaften bestimmen, scheint in institutionellen Reformen zu liegen, und nicht in einer Ressourcenexpansion innerhalb des gegenwärtigen institutionellen Systems. Damit Bildungsinvestitionen sich in gesteigerten Schülerleistungen widerspiegeln, müssen alle Personen, die am Bildungsprozess beteiligt sind, sich den richtigen Anreizen
gegenübersehen, die sie zu leistungsförderndem Verhalten bewegen. Die
vorgestellte internationale Evidenz legt nahe, dass institutionelle Strukturen,
die Wettbewerb, Autonomie und externe Überprüfung sicherstellen, eine gute
Chance haben, durch leistungsförderliche Anreize die Schülerleistungen zu
verbessern.
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Abstract: Evidence using micro data from four international student achievement
tests shows that institutional features that ensure competition, autonomy and accountability in school systems are key to high student performance. The lessons that
education policy can learn from the cross-country evidence include that students perform better (a) in countries with more competition from privately managed but publicly funded schools, (b) in schools with autonomy in process and personnel decisions,
(c) if teachers have both incentives and powers to select appropriate teaching methods,
(d) if parents take interest in teaching matters and (e) if students and schools are held
accountable by external examinations.
444
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Bildungspolitische Lehren aus den internationalen Sch¨ulertests

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