„SLUM“ „(…) Dharavi (der größte „Slum“ Asiens) birgt

„SLUM“
„(…) Dharavi (der größte „Slum“ Asiens) birgt dunklere Geheimnisse als den Ekel, den
es in den Reichen hervorruft, einen Ekel, der in direktem Zusammenhang mit jener
Rolle steht, die es bei der Anhäufung von Reichtum in Bombay spielt. An diesem Ort
ohne jeden Baum noch Schatten, wo Abfälle nicht eingesammelt werden und sich
stinkendes Wasser in Tümpeln sammelt (…), werden einige der schönsten,
nützlichsten und wertvollsten Waren Indiens hergestellt. (…)
Aber so außergewöhnlich Dharavi auch sein mag, das eigentliche Wunder von Dharavi
besteht weniger darin, dass dort solche Gegenstände hergestellt werden, als vielmehr
darin, dass die dort lebenden Amen fast jedes weggeworfene Konsumgut auf
irgendeine Art und Weise wiederzuverwerten wissen (…) Die Menschen sind hier das
Einzige, was nicht wieder verwertet wird; und dies veranschaulicht das allergrausamste Geheimnis dieses Ortes: die Menschen hier sind überflüssig. Die Energie, die
Gesundheit, das Wohlbefinden dieser Menschen zählen in der brutalen Gewinn- und
Verlustrechnung nicht, die nicht nur Dharavi, sondern ganz Bombay und die Welt
jenseits davon beherrscht. (…)“1
„In the Cities of South“ J. Seabrook
1
Seabrook, J (1996),S: 50-52
-1-
Massenwohnungsbau in Megastädten
Optimierung der Prozesse für den nachhaltigen Massenwohnungsbau in Megastädten.
1.
Einführung
1.1.
Problemstellung
Der Anteil der Stadtbevölkerung in der Welt wächst um mehr als 60 Millionen
Menschen pro Jahr. Nach Berechnungen der UNO wird die Bevölkerung in den
Städten zwischen 2000 und 2025 von 2,4 Milliarden auf 5 Milliarden Menschen
anwachsen. Damit wird der Bevölkerungsanteil, der in Städten lebt, von 47 auf über 61
Prozent steigen.
Das explosionsartige Wachstum wird ungleich verteilt, denn es betrifft schon jetzt vor
allem die Städte der Entwicklungsländer Asiens, Afrikas und Lateinamerikas. Dort
leben mehr als 50 Prozent der Bevölkerung in Städten, und der Prozess der
Urbanisierung ist dort noch lange nicht abgeschlossen. In diesen Ländern wird es
zwischen 2000 und 2025 zu einer Verdoppelung der Stadtbevölkerung kommen.2
Der Wunsch, ein besseres Leben in der Stadt zu finden, bleibt für viele Menschen
unerfüllt. Mindestens 600 Millionen Stadtbewohner der Entwicklungsländer leben in
armen Wohnverhältnissen ohne Zugang zur allgemeinen Grundversorgung.3
Die unkontrollierte Wachstumsdynamik hat zur Entstehung informeller Wohnviertel „Slums“ - geführt, die für Stadtverwaltungen auf Grund mangelnder finanzieller
Ressourcen oder ungeeigneter politischer Strategien eine bis jetzt kaum lösbare
Situation darstellen.
1.2.
Motivation
Der Reiz der Stadt besteht darin, dass sie den Menschen größere Gelegenheiten und
Chancen für ein besseres Leben bietet. Die Städte sind die Zentren der Finanzmärkte,
von Industrie und Kommunikation, von kultureller Vielfalt und politischer Dynamik.
2
3
vgl. Website UNO, UNIC 205 (2004)
vgl. Website UNO, UNIC 204 (2004)
-2-
Generalsekretär Kofi Annan beschrieb die Städte anlässlich der Eröffnung der
Weltkonferenz zur Zukunft der Städte, Urban 21 wie folgt:
„Im besten Fall sind Städte Motoren des Wachstums und Brutapparate der Kultur. Sie
sind Kreuzungspunkte von Ideen, Orte geistiger Gärung und Innovation. Sie können
auch Modelle der Demokratie und des multikulturellen Zusammenlebens sein. Viele
von uns haben das Glück, in Städten zu wohnen, nicht weil uns der Zufall dorthin
verschlagen hat, sondern weil wir uns aus freien Stücken dazu entschieden haben.
Dieselben Städte können aber auch Orte der Ausbeutung, der Krankheit, von
Gewaltverbrechen, Arbeitslosigkeit, Unterbeschäftigung und extremer Armut sein…“4
Diese Situation ist jedoch nicht schicksalhaft bedingt, sondern auf das eindeutige
Versagen der Stadtverwaltungen zurückzuführen.
Ausschlaggebend für die Auseinandersetzung mit dem Thema war die Annahme, dass
es sich um ein zukunftsrelevantes Thema handelt, das eine Lösung benötigt.
Die Wahl dieses Themas hat vor allem mit meinen persönlichen Erfahrungen und
meiner Ausbildung als Architekt und Projektmanager zu tun. Da ich Gelegenheit hatte
die Problematik aus unterschiedlichsten Sichten und in unterschiedlichen Rollen zu
erleben, ist mir der Faktor Ganzheitlichkeit ein besonderes Anliegen.
1.3.
Zielsetzung
Gegenstand der Untersuchung sind die Megastädte und die Problematik der
Wohnungsnot.
Ziel dieser Arbeit ist darzustellen, wie eine neue Sichtweise der Wohnungsproblematik
in Megastädten, zusammen mit angepassten Managementmethoden, wie z.B. die
einheitliche Prozessbetrachtungsphilosophie, zu neuen Lösungen führen kann, um
eine nachhaltige Entwicklung solcher Städte zu ermöglichen.
In Anbetracht der gegenwärtigen Situation gewinnt diese Thematik aus Sicht des
Projektmanagements zunehmend an Bedeutung.
Diese Arbeit ist bewusst auf den Bereich des Massenwohnungsbaus fokussiert, da
diese entscheidende Aufgabe zur Lösung des Wohnungsdefizits die weitestgehenden
4
Website UNO, UNIC 273 (2004)
-3-
Anforderungen an ein Projektmanagement hinsichtlich der Koordination, Organisation
und Prozessorientierung stellt. Ziel dieser Thematik ist es, die ganzheitliche externe
Interaktion verschiedener Faktoren und Sektoren aufzuzeigen und nicht auf die
isolierte Bauabläufe des Massenwohnungsbaus im Detail einzugehen.
Anhand von Best-Practice Stadtentwicklungsmodellen, weltweiten Programmen und
Initiativen wird ein eigenständiges Modell für Bogota die, Hauptstadt Kolumbiens,
erarbeitet, welches wichtige Ansatzpunkte für Verbesserungsmaßnamen aufzeigt.
Zusammenfassend ist diese Arbeit ein Beitrag, um die Bedeutung einer ganzheitlichen
Betrachtung der Prozesse und der Mitwirkung aller Sektoren bei der Umsetzung der
Strategie aufzuzeigen. Dieser Ansatz verfolgt das Ziel, den Blick für Synergien, die
zwischen Stadt und Bürger bestehen, zu schärfen, den Wirkungsbeziehungen
nachzuspüren, die für den konstruktiven Austausch fruchtbar gemacht werden können.
Devise: Visionen revidieren, Chancen entdecken, Interesse erwecken.
1.4.
Lösungsansatz
Wir haben die Möglichkeit ein globales Problem in eine große Chance umzuwandeln.
Ein neuer Markt öffnet sich und neue Kompetenzen und Betätigungsfelder werden
benötigt.
Die Globalisierung und die neuen Technologien und Managementmethoden sind die
Werkzeuge, um diese neue Herausforderung anzunehmen.
Es muss eine neue Vision geschaffen werden, um die Problematik neu zu definieren
und zu revitalisieren. Begriffe wie Nachhaltigkeit, Qualität und Verantwortlichkeit sind
nicht neu, aber die Bedeutung dieser Begriffe muss neu definiert und der veränderten
Problematik angepasst werden.
Um eine nachhaltige Entwicklung zu erzielen brauchen Stadtverwaltungen langfristigere Sichtweisen. Hierbei stehen die realen Möglichkeiten und Bedürfnisse der
Bevölkerung im Mittelpunkt, deren Selbstständigkeit und Selbsthilfepotential gefordert
und nicht blockiert werden soll.
Die Mittel zur Realisierung dieser nachhaltigen Lösungen müssen sowohl von der
Regierung als auch von Privatinvestoren geliefert werden. Als Anreiz müssen
-4-
Strategien aufgezeigt werden, die durch eine solide Investition für beide Seiten einen
Gewinn erzielen.
Um diese Strategie jedoch effektiv anwenden zu können, muss der Gesamtzusammenhang der Problematik zuvor klar sein. Die Interaktion verschiedener Faktoren und
Sektoren ist erforderlich, um eine ganzheitliche Lösung zur komplexen Problematik in
den Megastädte zu finden.
1.5.
Aufbau und Vorgehensweise
Um die Relevanz des Themas aufzuzeigen wird in Teil I. der Arbeit eine Beschreibung
des Hyperwachstums und der Entstehung von formellen und informellen Strukturen in
den Megastädten durchgeführt.
In Teil II. werden unterschiedliche Stadtentwicklungsmodelle aufgezeigt. Konkret wird
hier das asiatische Modell am Beispiel Singapur, das als weltweit Best-Practice Modell
anerkannt wird, beschrieben.
Im Gegensatz zu diesem Modell wird die Situation in Lateinamerika beschrieben, die
Ursachen und Auswirkungen einer ineffizienten Stadtentwicklung.
Ziel ist die allgemeinen Trends und Modelle zur Lösung der globalen Problematik
herauszustellen, um dann deren Umsetzung im lateinamerikanischen Kontext am
Beispiel Bogota mit eigener Geschichte, Wirtschaft, Kultur und Tradition zu zeigen.
Eine detaillierte Darstellung der Wohnungspolitik und der Auswirkungen auf die
Stadtgesellschaft sind hier wichtig, um eine lokale Lösung zur Problematik zu
erarbeiten.
Nachdem die Hintergründe und Rahmenbedingungen der Thematik von globalem bis
zu lokalem Kontext bekannt sind, erfolgt in Teil III. die Konzeption einer neuen Sichtund Verhaltensweise der Menschen. Hier wird die Problematik als Chance durch eine
ganzheitliche prozessorientierte und ergebnisfokussierte Strategie dargestellt.
Auf der Basis von festen Prinzipien und Visionen einer nachhaltigen Stadtentwicklung
wird in Teil IV. die Umsetzung der Strategie mit konkreten Lösungsansätzen und
erforderlichen Kompetenzen aller im System mitwirkenden Sektoren (Stakeholders)
aufgezeigt.
-5-
Die Arbeit endet mit einer Zusammenfassung und einer kurzen Reflexion über die
Zukunft der Megastädte und die Chancen und Herausforderungen, die auf uns
zukommen.
-6-
2.
Teil I Phänomen Megastadt
Das rapide Wachstum der Megastädte, die extreme Ungleichheit, der Dualismus des
informellen und des formellen Sektors, Luxus und Armut, die in demselben urbanen
Raum nebeneinander existieren, schaffen eine sehr fragmentierte, zerrissene Stadt.
Diese Problematik führt zur Bildung von informellen Siedlungen, die ohne kohärente
Planung zu chaotischen Stadtverhältnissen führt.
Die Probleme in den schnell wachsenden Megastädten sind in Ländern mit mittlerem
Einkommen am deutlichsten zu spüren und sind eine Zeitbombe, denn der Entwicklungsprozess steht in den meisten Fällen erst am Anfang, so dass sich die eigentlichen
Konsequenzen erst in den nächsten 25 Jahren zeigen werden.
Die Relevanz der Problematik erfordert unbedingt neue, flexible Lösungsansätze, die
sowohl den formellen als auch den informellen Strukturen zugänglich sein sollen.
3.
Teil II Globales Problem
3.1.
Megaproblem
Lokale Lösung
Das gegenwärtige Stadtverwaltungssystem in Bogota ist auf Grund überdimensionalem Bevölkerungswachstum, ungleicher Entwicklung, knapper Ressourcen und
bürokratischer Organisationen in hohem Maße nicht optimal.
Die Konsequenz strikter gesetzlichen Planungsvorschriften und die Unfähigkeit der
Bauindustrie, angemessene Wohnprojekte zu realisieren, die sich an die Bedürfnisse
und die finanzielle Lage der Betroffenen anpassen, ist die Steigerung des Wohnungsdefizits bzw. des informellen Wohnungsmarkts.
Die hohe Armut und die ineffiziente Wohnungspolitik sind dafür verantwortlich, dass
die grundlegenden Bedürfnisse in vielen Wohngebieten der Megastädte nicht befriedigt
werden können.
Aber mangelhafte Kontrolle der Ressourcen oder Mangel an institutionellen
Kapazitäten sind nicht die einzigen Gründe der Problematik. Noch schlimmer ist das
geringe Interesse der Gesellschaft, diese Problematik und gleichzeitig ihre eigene
Zukunft nachhaltig zu lösen.
-7-
3.2.
Megalösung
Die Verbesserung der Wohnbedingungen ermöglicht die Bildung von Kapital und
Vermögen, das bewirkt eine Verbesserung in dem Lebensstandard sowie ein
Wachstum der finanziellen Ressourcen der Städte.
Die Hoffnung, urbane Armut durch Wirtschaftswachstum überwinden zu können, ist
nach wie vor realistisch. (siehe Kapitel 5.1 Case Study Singapur)
Städte in Ostasien und teilweise in Lateinamerika haben schon mit einer Restrukturierung der Stadtverwaltungen angefangen, die ein Wirtschaftswachstum ermöglicht.
Technologie und Kapitalbildung sollten Millionen von Menschen aus der Armut in einen
relativen Wohlstand führen.
Dennoch setzt Wirtschaftswachstum eine stabile Gesellschaft voraus, die würdige und
angemessene Wohnungen erfordert.
Die Zukunft der Megastädte hängt also von den heutigen Maßnahmen zur Lösung des
Wohnungsdefizits ab.
Ein wichtiger Faktor und der Schlüssel aller Analysen der Wohnungspolitik und des
Massenwohnungsbaus in den Megastädten Lateinamerikas liegt darin, zunächst die
allgemeinen globalen Trends und Methoden herauszustellen, um dann deren
Auswirkungen auf die einzelnen Städte mit ihrer jeweils eigenen Geschichte, lokalen
Wirtschaft, Kultur und Tradition zu zeigen.
Diese Megastädte müssen versuchen Wirtschaftswachstum und sozialgerechte
Entwicklung gemeinsam anzugehen.
Diese ausgewogene Entwicklung besteht darin, die Auffassung zu akzeptieren, dass
der informelle Sektor eine durchaus angemessene Lösung für diejenigen ist, die
keinen Zugang zu den formellen Wohnungsmärkten besitzen.
Aber Strategien in dieser Richtung stehen oft in Konflikt mit den Positionen mächtiger
Bürokratien, die einen kontrollierten Markt bevorzugen. Das hat den informellen
„Schwarzmarkt“ und die „Unterwelt“ gefördert.
Städte brauchen also mehr Flexibilität, die Menschen mit der nötigen Energie und den
entsprechenden Fähigkeiten offen stehen, wo die formellen Anforderungen an
Bauunternehmer oder Wohnungssuchende weniger strikt sind.
-8-
Mit innovativen Konzepten und Strategien muss ein Modell sowohl zur baulichen
Aufwertung informeller Wohngebiete als auch zum effizienten Massenwohnungsbau
für einkommensschwache Stadtbewohner entwickelt werden.
Voraussetzung zu einer erfolgreichen Umsetzung dieses Modells ist ein neues
Verhalten aller Sektoren und eine neue Betrachtungsweise der Problematik mit neuen
Visionen und nachhaltigen Prinzipien.
4.
Teil III Neue Sichtweise
Bei einer neuen Sichtweise des Phänomens Megastadt sollte die Problematik des
Wohnungsdefizits neu definiert werden.
Die dynamische Entwicklung und das daraus entstehende Wohnungsdefizit stellt eine
große Herausforderung an alle mitwirkenden Sektoren des Massenwohnungsbaus und
bietet enorme Chancen und neue Betätigungsfelder in vielen Bereichen.
Diese neue Herausforderung erfordert nachhaltige Prinzipien und Visionen, um ein
verantwortliches Verhalten aller Sektoren zu bewirken.
Eine Strategie zum effizienten Massenwohnungsbau muss klare Ziele definieren und
diese unter eine gemeinsame Vision bringen. Wirtschaftliche und soziale Ziele, die oft
vollkommen getrennt voneinander betrachtet werden, sind dann miteinander vereinbar,
wenn effizientere Produktionsweisen und Prozesse mit Initiativen zur Bekämpfung der
Armut einhergehen.
Nachhaltige Entwicklung setzt also ökologische, ökonomische und soziale Komponenten zusammen.
Eine nachhaltige Lösung zum Wohnungsdefizit kann jedoch nicht mit ehrgeizigen
Programmen erreicht werden, wenn zu wenig oder überhaupt keine Kapazitäten zur
Verfügung stehen. Sie setzt Management und eine ganzheitliche Prozessorientierung
voraus.
Um eine bessere Leistung für den einkommensschwachen Bürger zu ermöglichen,
reicht es nicht aus, nur einzelne Abteilungen oder Funktionen zu optimieren, sondern
es sollte der gesamte Prozess betrachtet werden.
-9-
Der Gedanke der Prozessorientierung ist mittlerweile in Unternehmen weit verbreitet
und fester Bestandteil der meisten modernen Managementkonzepte. Sie stellt eine
Neugestaltung der Prozesse und die Mitwirkung aller Sektoren in den Mittelpunkt.
Die Philosophie der Prozessorientierung stellt das „Wie“ gegenüber dem „Wer“ in den
Vordergrund und betrifft somit nicht nur die formellen sondern auch die informellen
Strukturen in Bogota.
Daher sollten die Prozesse in verständlichen Managementmodellen abgebildet
werden, um alle Stakeholders, deren Kompetenzen und die Erfolgfaktoren zu
identifizieren.
5.
Teil IV Befähigungsmodell
In den kommenden Jahrzehnten werden neue Arten des Stadtmanagements
entwickelt werden müssen, um eine umfassendere Einbindung unterschiedlichster
Interessengruppen zu bewerkstelligen. Traditionelle hierarchische Organisationen mit
ihrer Befehlsstruktur werden durch partizipative Entscheidungsstrukturen abgelöst
werden müssen. Nur so können die innovativen und kreativen Fähigkeiten aller
Sektoren optimal genützt werden.
Organisatorische Engpässe und Kapitalmangel in Bogota können nur durch langfristige
Entwicklungsprozesse überwunden werden. Erst dann werden informelle Wohnungen
nach und nach verschwinden. Dieser Prozess verlangt einen besseren Zugang zu
kostengünstigen Darlehen, qualitative und flexiblere Planung und effizientere
Produktionsprozesse.
Bei der gegenwärtigen Betrachtung des Massenwohnungsbaus ist die Bauindustrie nur
an der Profitmaximierung interessiert und konzentriert ihre Anstrengungen auf die
Reduzierung der Produktionskosten, durch Reduzierung von Input. Die Folge dieser
Philosophie ist eine schlechte Qualität und wenige Kunden.
Die Lösung ist aber in frühestmöglichen Phasen geeignete Maßnahmen zu treffen, um
die Ressourcen zu optimieren.
Eine Leistungssteigerung des Massenwohnungsbaus im formellen und informellen
Sektor lässt sich nur mit einem Befähigungsmodell erreichen.
- 10 -
Das heißt Befähigung der Märkte durch flexible aber genaue Vorschriften und
Motivierung der Kunden durch innovative und nachfrageorientierte Produktentwicklung.
In frühen Phasen dieses Prozesses spielt der öffentliche Sektor eine entscheidende
Rolle als Langzeitpartner des privaten Sektors. Als komplexe Organisation muss die
Stadtverwaltung einen planerischen Rahmen für alle Sektoren bieten, der die Risiken,
negative externe Effekte und Unsicherheit im Wohnungsmarkt verringert. Als
Voraussetzung für private Partizipation, Investitionen und Ressourcenbewegung sollte
ein günstiges konkurrenzfähiges Umfeld geschaffen werden. Das geht nicht ohne
effektives Management und eine Selbstbeschränkung bei bürokratischen Verfahren.
„Good Governance“ ist das Stichwort zu diesem Befähigungsmodell.
Es ist der Übergang von der traditionellen, zentralisierten Verwaltung hin zu einem
transparenten, flexiblen, dezentralisierten Management des Massenwohnungsbaus.
Dazu zählen Maßnahmen wie Verminderung der Genehmigungskosten, Beschleunigung der entsprechenden Zulassungsverfahren, Vereinfachung des Baurechts,
Unterbindung von Bodenspekulation und effiziente Kommunikation zwischen alle
Stakeholders.
Strategisch gesehen wird dieses Modell für Bogota darauf abzielen, urbanes
Wachstum in Richtung Dezentralisierung der Stadtregierung und Qualifizierung der
lokalen Ebenen zu steuern.
Alle anderen Funktionen zum effizienten Massenwohnungsbau sollten die befähigten
mitwirkenden Sektoren (Stakeholders) wie der private Bausektor, lokale Gruppierungen oder Nichtregierungsorganisationen wahrnehmen.
Erfolgreiche Beispiele einer ganzheitlichen Wohnungsbaupolitik sind sehr selten.
Es gibt dennoch gute lokale Ansätze in unterschiedlichen Bereichen, die sich in
praktisch in jeder Stadt anwenden lassen.
Diese müssen in einer ganzheitlichen Strategie umgesetzt werden, die speziell auf die
lokalen Bedingungen abgestimmt werden muß.
Benchmarking (lernen von anderen Entwicklungsmodellen) als Methode der ständigen
Verbesserung öffnet also neue Möglichkeiten zur Lösung der Problematik.
Ziel dieser Arbeit ist ein ganzheitliches Modell für einen kontinuierlichen und effizienten
Massenwohnungsbau in Bogota zu erarbeiten. Ein umweltverträgliches, wirtschaftliches, und sozialgerechtes Befähigungsmodell sollte dennoch nach dem Prinzip „pars
- 11 -
pro toto“ (ein Teil für das Ganze) als Beitrag nicht nur zur lokalen Lösung der
Wohnungsproblematik in Bogota, sondern auch für alle Megastädte verstanden
werden.
- 12 -
6.
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