Les Conseils de développement dans la société civile organisée en

Les Conseils de
développement dans la
société civile organisée
en Rhône-Alpes
MARS 2006
Rapporteur :
Monsieur Jean-Michel ROCH
Président de la commission n°5
«Aménagement et développement du territoire - Transports»
Rapport N°2006-04
Ce rapport a été adopté par le Conseil Economique et Social
lors de son Assemblée plénière du mardi 14 mars 2006 par :
93 VOIX POUR
21 ABSTENTIONS
SOMMAIRE
INTRODUCTION .......................................................................................................... 4
I/ L’ASSOCIATION DE LA SOCIETE CIVILE DANS LES TERRITOIRES
DE RHONE-ALPES : LE CONTEXTE ...........................................................................5
1/ La Région Rhône-Alpes pionnière....................................................................... 5
2/ Fin 2000 : une initiation formelle des conseils de développement.......................... 6
3/ La politique actuelle du Conseil régional ............................................................. 7
4/ Société civile organisée et société civile dite informelle ......................................... 7
II/ L’ENQUETE DU CESR SUR LES CONSEILS DE DEVELOPPEMENT EN RHONE-ALPES .. 9
1/ La première approche à travers l’enquête par questionnaires ............................... 10
2/ Le bilan des entretiens directs avec des responsables
de conseils de développement ......................................................................... 11
III/ RECOMMANDATIONS........................................................................................... 17
1/ Eléments clefs d’une dynamique réussie des conseils de développement............... 17
2/ Pour un meilleur apport de la société civile organisée en Rhône-Alpes .................. 20
CONCLUSION............................................................................................................ 22
RESUME ................................................................................................................... 23
En mai 2004, le bureau du CESR demandait à la commission n°5 « Aménagement et développement
du territoire - Transports » une enquête sur les conseils de développement qui commençaient alors à
se constituer sur le territoire de Rhône-Alpes. Il s’agissait d’en évaluer le rôle, de connaître leur
structure et d’appréhender le contenu de leur apport aux différents projets de territoire. Cette enquête
menée à l’aide de questionnaires d’abord, d’entretiens directs ensuite, devait permettre de fournir en
1ère étape au bureau de l’assemblée socioprofessionnelle des éléments d’analyse approfondie. Après
cette phase d’appropriation du sujet, il a été retenu in fine le principe d’élaborer un rapport de
propositions.
Un long processus a ainsi été conduit de recueil de données et d’échanges avec les territoires, dont
l’échelonnement dans le temps - s’il a pu faire naître un sentiment d’impatience - a permis de mieux
appréhender les mécanismes de construction, voire de maturation de l’association de la société civile
organisée aux projets de territoire.
Une telle association de la société civile n’était toutefois pas nouvelle en Rhône-Alpes ; la plupart des
contrats globaux de développement l’ayant suscitée avec des degrés divers dans le cadre de la
politique territoriale de la Région dès le début des années 90, avant même la loi dite PASQUA
fondatrice des « Pays ».
En créant la nouvelle entité des Conseils de développement, la loi d’orientation pour l’aménagement et
le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 dite loi Voynet formalise dans toute
la France une pratique déjà existante en Rhône-Alpes notamment. La loi indique que les conseils de
développement, qui réunissent les représentants locaux des milieux socioéconomiques, culturels et
associatifs sont créés par les communes et les groupements. Ils sont associés à la charte de pays et
sont consultés sur toutes questions relatives à l’aménagement et au développement du territoire de
projet, qu’il s’agisse d’un pays ou d’une agglomération. La loi leur accorde une grande liberté
d’organisation : «les conseils de développement s’organisent librement» (1).
D’où des pratiques voire des appellations différentes. Dans la plupart des territoires, c’est surtout le
travail d’élaboration de la charte de territoire par contrat avec la Région qui a mobilisé les élus, et par
voie de conséquence l’émanation de la société civile que représente le Conseil de développement, alors
appelé Conseil local de développement. Dans les plus grandes agglomérations au contraire, la
collaboration avec la Région a été moins prégnante. Pour la commodité de l’exposé, le CESR désigne
les différents conseils sous l’appellation unique « conseils de développement ».
Après un rappel sur le contexte de l’association de la société civile dans les territoires de Rhône-Alpes,
sont présentés l’étude menée par le CESR en 2004-2005, puis les grands axes de recommandations
qu’elle permet d’ouvrir.
(1) Alors que la LOADT du 25/03/1999 traite notamment de l’intercommunalité de projet (pays, conseils de développement,…) la loi du 12
juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a modifié le contexte institutionnel (ex : création
des communautés d’agglomération, promotion de la TPU).
4
I - L’ASSOCIATION DE LA SOCIETE CIVILE DANS LES TERRITOIRES DE RHONE-ALPES : LE CONTEXTE
1/ La Région Rhône-Alpes pionnière
a) Avant l’apparition du vocable Conseil de développement, une association de la société civile
ancienne et hétérogène
Dès 1989, le CES Rhône-Alpes avait formulé des propositions en vue de mettre en place une
politique régionale fondée sur des territoires de projet de poids suffisant pour permettre une autonomie
de développement. L’idée devait ensuite faire son chemin à travers le schéma régional
d’aménagement et de développement de 1992 et aboutir en 1993 à la mise en place de la politique
régionale des contrats globaux de développement dans des « espaces du quotidien ».
Dès l’origine, il a été perçu dans certains territoires la nécessité d’associer à la démarche la société
civile organisée. Dans son avis du 16 juin 2000 sur la participation des acteurs socioéconomiques
locaux aux contrats globaux de développement et pays, le CESR en a montré toute la diversité :
- dans certains cas, peu nombreux, les élus marquent une forte réticence à associer toute forme
de représentation socioéconomique,
- dans une majorité des contrats, les élus recherchent des éclairages complémentaires sur leur
territoire de la part des acteurs de la société civile sans impliquer ces derniers dans la
conception même du contrat,
- dans quelques contrats, souvent parmi les plus récents, les acteurs socioéconomiques sont
largement impliqués et leurs réflexions-propositions sont prises en compte assez
systématiquement par les élus à tous les niveaux de préparation de la décision.
L’ensemble des acteurs apprécie alors la mutualisation des compétences entre des élus
soucieux de dialogue, aptes à créer l’animation de réseaux et des acteurs socioéconomiques
locaux, mieux placés pour appréhender dans le détail certains besoins spécifiques. Chacun se
félicite alors de l’existence d’une vraie instance opérationnelle efficace plutôt que d’un simple
lieu de débat. Et les acteurs souhaitent qu’en aucun cas un tel acquis ne soit remis en
question.
b) Juin 2000 : Le CESR formule un certain nombre de propositions sur la participation des
acteurs socioéconomiques locaux à la nouvelle génération de contrats
La politique régionale des contrats globaux de développement, engagée en 1993, devait connaître fin
2000 l’achèvement de la réalisation des premiers contrats signés cinq ans auparavant. C’est dans ce
contexte que l’exécutif a alors sollicité début 2000 de la part du CESR des propositions sur de
nouvelles modalités d’association des acteurs socioéconomiques locaux.
Prenant acte du succès rencontré précédemment dans quelques territoires de Rhône-Alpes, le CESR a
recommandé que l’esprit en soit préservé, dans un objectif de valorisation d’objectifs clairs, en
nombre limité, avec effet de levier sur la création de richesse et d’activités, et donc d’emplois.
Le CESR a considéré qu’il importe de fonder la concertation :
- sur un état d’esprit d’ouverture des élus,
- sur une logique de contrat entre élus et non élus faisant preuve d’un véritable engagement
réciproque explicite sur un apport à la réflexion collective, sans institutionnalisation à priori.
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Le CESR a préconisé dans le cadre de la politique des contrats de développement :
- que le Conseil de développement, à caractère consultatif, intègre des élus locaux afin d’éviter
les dangers liés à une dualité entre structure d’élus et structure socioprofessionnelle isolée
telle qu’un conseil économique et social local,
- que la structure de pilotage des contrats territoriaux, où les élus sont nécessairement
majoritaires, comporte des représentants du Conseil de développement.
Par ailleurs, le CESR a recommandé une appropriation du projet de territoire par la population :
- en créant une commission communication constituée de l’élu chef de projet et de
représentants du Conseil de développement compétents et motivés,
- en constituant sous la responsabilité du Conseil de développement un groupe « prospective ».
2/ Fin 2000 : une initiation formelle des conseils de développement
Sont mis en œuvre une nouvelle loi, un nouveau contrat Etat-Région et une nouvelle procédure
régionale de contrats de développement
- Nouvelle loi : la loi Voynet du 25 juin 1999 fait l’objet d’un décret d’application le 20
septembre 2000 consacré aux Pays. Il y est précisé que le contrat de Pays ne sera validé par
le Préfet que lorsque le Conseil de développement aura donné son avis. Les élus organisent le
Conseil de développement à leur convenance, l’esprit de la loi consistant à respecter un souci
de pragmatisme « en refusant d’entrer dans une précision excessive qui risquerait d’étouffer la
créativité locale » (Nicolas PORTIER, chargé de mission « pays » à la DATAR, actes du
séminaire consacré aux conseils de développement 07/12/1999).
- Nouveau contrat Etat-Région : Adopté en janvier 2000 pour la période 2000-2006, il retient
le principe d’une articulation entre une nouvelle génération de contrats initiés par la Région et
la politique nationale des Pays.
Ceci débouchera sur l’adoption par le Conseil régional le 24 novembre 2000 du lancement d’une
deuxième génération de contrats : les contrats de développement de Rhône-Alpes (CDRA). Dans de
nombreux cas, en application de la convention d’application du volet territorial du contrat de plan en
date du 19 avril 2001, et comme l’avait recommandé le CESR, ces contrats associent l’Etat et
prennent alors le nom de contrat de développement de pays Rhône-Alpes (CDPRA) ; la
contractualisation de l’Etat avec les territoires de projet sans la Région, sous forme de contrats de
pays, n’existant pas en Rhône-Alpes. Au 1/01/2006, 50 procédures sont en cours sur 44 territoires.
On dénombre ainsi 25 CDRA, 15 CDPRA et 10 contrats d’agglomération.
CDRA et CDPRA ont désormais vocation à s’appliquer à la totalité du territoire régional, y compris les
agglomérations de Lyon, Grenoble et Saint-Etienne qui n’étaient pas prises en compte dans la 1ère
génération des contrats globaux de développement. Ce rôle prépondérant de la Région apparaît assez
singulier sur le territoire national. Il semble que compte tenu des moyens limités apportés par l’Etat, la
plupart des CDRA n’ont pas vu d’intérêt à intégrer aussi la procédure Pays avec l’Etat.
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La délibération régionale de novembre 2000 a prévu dans la démarche d’élaboration et de suivi des
contrats de développement la mise en place formelle de conseils de développement dénommés
Conseils locaux de développement et la commission permanente du 23 mai 2001 a approuvé un
document-type de cadrage indicatif pour aider leur mise en place :entre 20 et 40 membres, 4 collèges,
coprésidence avec le Président de la structure porteuse du contrat, bénévolat, existence d’un règlement
intérieur, groupe prospective et commission communication, reprenant ainsi certaines préconisations
du CESR. Elle a aussi à cette occasion mis en place une aide financière forfaitaire au fonctionnement
plafonnée à ½ équivalent temps plein de secrétariat (15 000 € par an) sur présentation d’un bilan
annuel de fonctionnement.
Dans les principales agglomérations, en application de la LOADDT (article 26), des conseils de
développement ont été mis en place comme dans les Pays, avec le même objectif : donner un avis sur
le projet de territoire et être consultés sur toute question relative à ce territoire ; un Pays pouvant
comprendre une agglomération. Ainsi, prenant parfois le relais de démarches participatives antérieures
(cas de millénaire 3 dans le Grand Lyon), des conseils de développement ont vu le jour dans ces
agglomérations sans relation aussi forte avec la Région que sur l’essentiel de l’espace régional, même
si les contrats d’agglomération ont été signés à partir de 2003 avec le partenaire régional, en
application du contrat Etat-Région 2000-2006.
Ces conseils de développement ont d’abord donné un avis sur le projet d’agglomération puis ont
engagé une réflexion prospective ou sur des sujets particuliers.
3/ La politique actuelle du Conseil régional
En novembre 2005, dans le cadre de sa politique des contrats de développement, l’assemblée
propose désormais aux conseils de développement une subvention annuelle renforcée de
fonctionnement plafonnée dans une fourchette de 21 000€ à 42 000 €, en échange du respect
attesté de projets annuels les engageant :
- sur des modalités d’accompagnement dans la procédure des CDRA et des autres politiques
régionales territoriales,
- sur des règles de fonctionnement (composition, présence des élus régionaux, suppression des
coprésidences élu - non élu), à prévoir au règlement intérieur.
En sus de cette subvention annuelle conventionnelle, la Région pourra apporter d’autres concours dans
le cadre des fiches-actions du CDRA, de formations, d’informations (par réunions ou par le futur
système d’information territorialisé).
Cette délibération a été bien perçue dans la plupart des territoires, qui ont construit une relation étroite
avec la Région et qui connaissent des difficultés de fonctionnement, mais beaucoup moins bien dans
certaines agglomérations où la relation contractuelle avec l’assemblée politique régionale est beaucoup
plus faible.
4/ Société civile organisée et société civile dite informelle
L’évolution actuelle des conseils de développement s’inscrit dans un processus de développement de la
démocratie participative.
On assiste en France ou dans le monde en général à une multiplication d’expériences en lien avec
l’idée de démocratie participative.
7
Dans le cadre de la rencontre organisée par le CES national avec les bureaux des CESR en octobre
2002 sur le thème « De la représentation institutionnelle de la société civile », Pierre ROSANVALLON,
directeur de recherche à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, en a analysé les fondements :
- depuis le 19ème siècle, une reconnaissance de corps collectifs appelés corps intermédiaires
pour une régulation économique et sociale,
- le passage à un certain besoin de régulation de la démocratie et la recherche d’une réponse
aux dysfonctionnements de la démocratie représentative,
- l’existence d’une tension croissante entre les rythmes lents du « monde de l’élection » et les
rythmes rapides de l’opinion, exprimés par la presse. Pour P. ROSANVALLON, « s’il y a une
place pour la société civile, c’est que, entre le monde de l’opinion et celui de l’élection, il y a
aujourd’hui un vide qu’il faut remplir ».
La société se complexifiant et les acteurs de la vie sociale se diversifiant, la question de la société civile
devient de plus en plus à l’ordre du jour pour éclairer le citoyen et l’élu.
Jacques DERMAGNE, Président du Conseil économique et social national, abonde ce point de vue :
dans son ouvrage « Qu’est ce que le Conseil économique et social , collection l’information citoyenne,
l’archipel, janvier 2006 » : il estime que les CES « pourront aider à transformer les turbulences des
sociétés modernes en volonté constructive », à dépassionner de nombreux débats, à apporter à la
démocratie « une valeur ajoutée impalpable, faite d’habitude de dialogue, de pédagogie collective,
d’apprentissage de l’autre, d’échange entre catégories socioprofessionnelles »
Dans ses propositions du 26 mars 2003 pour réussir la nouvelle étape de la décentralisation, le CES
Rhône-Alpes a lui-même appelé à la mise en place de procédures participatives avec la société civile
pour contribuer à réduire la distance constatée entre les élus politiques et l’opinion. Il a alors
demandé que le législateur renforce le rôle des CESR (possibilités élargies de saisine, consultation
sur les expérimentations et évaluations) et exprimé le souhait d’une intensification des échanges
d’expérience entre les CESR et les conseils de développement.
Il a en outre souligné dans ce même rapport que dans une dynamique de subsidiarité ascendante
consistant à ne confier une compétence à un niveau supérieur que si l’échelon inférieur n’est pas en
mesure de l’assurer, il importe que les corps intermédiaires, acteurs au plus proche du terrain,
puissent exercer des actions d’intérêt général en toute responsabilité.
Le processus de développement de la démocratie participative est marqué aussi de plus en plus par
une expression à côté de la société civile organisée, émanation des corps intermédiaires, d’une société
civile plus informelle.
En Rhône-Alpes, le Conseil régional a décidé de l’encourager (délibération des 15 et 16 décembre
2005) en créant des « ateliers citoyens », ateliers thématiques de citoyens tirés au sort parmi les
11 000 participants à des réunions publiques organisées au printemps 2005 dans une démarche
« construire Rhône-Alpes ensemble ».
Le problème est désormais posé en Rhône-Alpes du rapport à organiser entre :
- démocratie représentative,
- société civile organisée,
- société civile dite informelle.
Le CESR a un rôle majeur à jouer en la matière.
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Pour le CESR, il convient de se poser la question de l’adéquation des changements de la société avec
l’évolution de la représentativité de la société civile et donc de la composition des entités qui en sont
l’expression. En tout état de cause, il convient de valoriser pleinement les entités inscrites dans la
durée et dans l’histoire que constituent les CESR et les conseils de développement, même si une
évolution de leur composition doit être étudiée. De plus, il importe d’éviter toute illusion d’une société
civile dite informelle supposée plus dynamique. La pérennisation d’une instance doit reposer sur le
principe d’une base de représentativité socioéconomique et territoriale.
Si l’ensemble de ce contexte régional actuel, construit progressivement, n’était pas entièrement présent
au moment du lancement en 2004 de l’étude du CESR sur les conseils de développement, il n’a fait
que conforter l’objectif de la présente étude : faire progresser la société civile organisée de
Rhône-Alpes pour faire passer sa vision du terrain, dans une logique d’écoute et d’enrichissement
mutuels ; toute idée de hiérarchie entre les différents niveaux de territoire devant être d’emblée
proscrite.
II - L’ENQUETE DU CESR SUR LES CONSEILS DE DEVELOPPEMENT EN RHONE-ALPES
Echelonnée dans le temps, l’enquête prévue par le cahier des charges fixé à la commission a combiné
plusieurs méthodes complémentaires.
En première étape, une enquête par questionnaire fin 2004 auprès des 27 premiers territoires qui
avaient alors mis en place de manière structurée un conseil de développement.
En deuxième étape, des entretiens directs en 2005 auprès d’un nombre équivalent de territoires soit
par audition en commission (Pays Bugey, Pays Ardèche méridionale, Grenoble métropole, Pays Rhône
Pluriel), soit dans le cadre de la table ronde du 17 mai 2005 réunissant avec l’ensemble du CESR des
représentants de conseils de développement, soit à travers des rencontres personnalisées réalisées par
un stagiaire ou par le cabinet du CESR.
Dès l’origine de l’étude, il apparaissait clairement que seuls des échanges directs permettraient
d’appréhender les réalités du terrain.
44 territoires étaient dotés d’un conseil de développement au 1/01/2006 ce qui permet de couvrir
globalement l’espace régional,à l’exception de l’Albanais et du Nord-Isère ; le Conseil de
développement étant commun au CDRA ou CDPRA, et au contrat d’agglomération dans quatre
territoires (CHAMBERY, ANNECY, ROANNE, BOURG EN BRESSE).
60% d’entre eux ont fait l’objet d’une analyse, notamment au travers d’une rencontre avec le ou les
responsables élus ou salariés de l’entité socioéconomique consultative.
Une analyse exhaustive des territoires n’a pas été possible soit pour des raisons d’agenda, soit pour
cause d’opportunité dès lors que certains Présidents soulignaient que leur structure venait de naître et
devait trouver ses marques, soit en raison d’une enquête menée par ailleurs par le Conseil régional.
Sur la base des notes d’entretiens conduits par le stagiaire, la teneur en a été traduite à travers une
fiche par territoire communiquée pour validation ou amendement aux personnes enquêtées avec un
délai de réponse à mi-décembre 2005. Ce recueil de fiches, remis à la Commission, est disponible
sur demande au Cabinet du CESR.
9
L’enquête a enfin été enrichie par une rencontre organisée avec les Présidents de Conseils de
développement le 28 novembre 2005, à l’occasion de laquelle il a été présenté, comme le CESR s’y
était engagé dès le lancement de l’étude, un premier bilan de l’enquête. Cette rencontre a été
l’occasion d’esquisser de premières modalités de coopération entre CESR et conseils de
développement, dans une logique gagnant-gagnant et sur un champ dépassant largement le cadre de
la politique territoriale de la Région.
1/ La première approche à travers l’enquête par questionnaires
La Commission a élaboré deux types de questionnaires :
- un questionnaire aux responsables de conseils de développement destiné à recueillir le
maximum d’éléments factuels : composition, règlement intérieur, organisation, compte-rendu
de réunions et avis, ainsi que des observations sur les objectifs recherchés et les
satisfactions/difficultés rencontrées,
- un questionnaire à des membres simples transmis par l’intermédiaire de conseillers du
CESR ; ce questionnaire étant davantage orienté sur la perception qualitative de l’entité
consultative.
Sur 27 territoires démarchés, 55 réponses ont été recueillies sur 22 territoires ; les réponses émanant
davantage des présidents que des membres simples.
Faut-il voir dans cette faible réponse des membres simples de conseils de développement une
réticence à fournir des appréciations qualitatives à un CESR qu’ils connaissent peu voire pas du tout ?
Le premier enseignement de cette enquête par questionnaires, confirmé par les entretiens, réside dans
la très grande hétérogénéité des conseils de développement, chacun étant un cas particulier.
Contrairement à un postulat de départ de l’étude, le CESR constate la très grande difficulté de tout
échange d’expériences entre conseils de développement.
Les différences sont nombreuses d’un contrat à l’autre :
- les effectifs s’échelonnent entre 24 et 180 (hormis le cas particulier lyonnais passé de 900 à
sa création à l’issue de la démarche millénaire 3, à une centaine en 2005 dans l’attente de la
désignation début 2006 d’un nouveau président et de la mise en place d’une organisation
renouvelée),
- les membres s’organisent en collèges (comme le recommandait le Conseil régional) ou non,
- si la composition satisfait globalement les répondants à l’enquête, une forte minorité l’estime
toutefois peu satisfaisante parce que soit surabondante, soit au contraire peu représentative,
- le système de pilotage est multiple : président, coprésidence avec un élu (avant la mise en
œuvre de la délibération du Conseil régional de novembre 2005), bureau, conseil
d’administration. Ce pilotage a un mandat défini ou non,
- le rôle des élus est très variable, d’inexistant à dominant en termes de pilotage du Conseil de
développement, que ces élus siègent en nombre ou non,
- le Conseil de développement est parfois totalement imbriqué avec la structure porteuse élue,
regroupant l’ensemble des membres de commissions mixtes élus + non élus. Mais il peut
aussi être totalement autonome. Et tous les degrés intermédiaires existent,
- alors que certains conseils de développement revendiquent un budget propre, et en disposent
alors ou pas, d’autres ne souhaitent en aucune manière gérer un budget, laissant cette charge
aux élus.
10
Les réponses aux questionnaires ont d’emblée fait apparaître des relations différentes avec les élus
selon les territoires : ces relations sont néanmoins globalement positives.
Si la plupart des Présidents et des Bureaux sont motivés par leur action à la tête de leur conseil de
développement, d’autres sont désabusés voire découragés.
Un quart des réponses des membres simples montre une perplexité face à la définition des missions du
Conseil de développement. Parmi les membres simples, les appréciations sont parfois très divergentes
au sein d’un même territoire (notamment à Grenoble Métropole ou dans le Pays Beaujolais) sur la
qualité des travaux (ciblage, valorisation des compétences) et sur l’intérêt qu’y prennent les élus. A
noter que seule une moitié des répondants indique avoir fourni une contribution écrite. Certains sont en
outre désorientés par la complexité des mécanismes institutionnels devant laquelle le niveau de
formation est très inégal.
La motivation et par voie de conséquence la fréquentation des réunions, connaissent parfois d’abord
des essais infructueux, puis une relance après restructuration du management et/ou de la relation avec
les élus : Espace Métropole Savoie, Pays Roannais, Bresse-Revermont-Val de Saône en sont de bons
exemples. Certains espèrent connaître une telle relance au terme d’une mission d’audit confiée à un
stagiaire (ex : Pays Beaujolais, Genevois Haut Savoyard). La participation demeure néanmoins freinée
dans la plupart des cas par des difficultés d’emploi du temps pour permettre cet engagement bénévole.
L’enquête par questionnaire a montré d’emblée que les travaux des conseils de développement, se
concentrent en milieu rural et dans les villes moyennes sur les contrats de développement alors qu’ils
sont davantage orientés dans les plus grandes agglomérations vers la prospective ou des thèmes
opérationnels.
Cette première étape de l’étude a par ailleurs mis en évidence une appropriation globalement
insuffisante du travail des conseils de développement par la population avec des nuances cependant
fortes selon les territoires.
Dans certains territoires, les appréciations étaient globalement négatives dans la première étape de
l’enquête mais ont évolué favorablement avec le temps, lors des entretiens directs.
Enfin, la quasi-totalité des présidents de conseils de développement a manifesté le désir de dialoguer
avec le CESR.
2/ Le bilan des entretiens directs avec des responsables de conseils de développement (analyse du
recueil de fiches d’entretien)
Les contacts avec les responsables (président, animateur, voire Bureau) de certains conseils de
développement ont permis de mieux cerner les aspects qualitatifs de leurs travaux.
On peut en résumer les principaux éléments selon quatre thématiques :
-
la gradation de leur montée en puissance et ses ressorts,
le cadre souhaité pour le fonctionnement,
les contenus des travaux,
la communication-participation de la population.
11
a) Une montée en puissance graduée selon les territoires
La gradation constatée à l’été 2005 est évolutive dans un sens plutôt ascendant, enregistrant ainsi
une certaine maturation de la réflexion et de l’apprentissage d’un travail commun dans des entités
encore jeunes et qui se cherchent encore souvent.
On assiste ainsi au cours des derniers mois à un développement des réflexions dans certains conseils
de développement sur la territorialisation des politiques régionales, sur la prospective territoriale, sur le
développement durable, l’énergie,… souvent par un travail collectif entre territoires.
Différents niveaux peuvent être énoncés comme suit :
•
Celui des conseils de développement par obligation de l’Etat ou de la Région
Certains n’existent que virtuellement et ne se sont pas réunis (ex Arve-Faucigny). D’autres sont ou ont
été redondants avec une structure similaire déjà bien implantée avec les mêmes enjeux et objectifs. Tel
a été le cas du conseil de développement de Boucles du Rhône en Dauphiné qui s’est superposé en
première période au comité d’expansion lequel comprend lui-même 50 % d’élus et 50 % de
socioprofessionnels. Ce conseil de développement était alors demeuré informel. Dans le second CDRA,
qui doit débuter en avril 2006, le Conseil de développement aura plus de poids, le comité d’expansion
se réorientant sur des actions hors contrat.
•
Des conseils de développement très récemment créés et encore à la recherche de leurs
marques
La plupart sont enthousiastes et créatifs, appréciant le principe de fertilisation croisée entre acteurs
d’origine sociale et géographique différente. D’autres sont encore dans le doute. Ainsi en Pays
Grésivaudan, il est difficile de donner un sens à l’entité Conseil de développement ; certains membres
ne voient pas l’intérêt d’une vie propre de cette entité alors qu’ils apprécient de participer aux travaux
des commissions mises en place par le syndicat mixte porteur du CDRA. De même, en Pays Diois, où
existe une longue habitude de travail des socioprofessionnels avec les élus au sein de commissions
fusionnées avec celles de la communauté de communes porteuse du CDPRA, le Conseil de
développement appelé « conseil restreint » n’a pas vraiment d’existence pratique : son président n’a
d’ailleurs été désigné qu’en septembre 2005.
•
Des conseils aux relations d’abord distendues, mais en voie de renforcement avec les élus
Après des difficultés à se faire accepter par les élus, vient le respect mutuel puis le partenariat dès lors
que les conseils font la preuve de leur utilité.
La construction de cette relation est parfois encore peu aboutie (ex Chablais, Pays Ardèche Verte,
Dombes-Val de Saône Sud, Pays Roannais, Vallée de la Drôme).
Ces conseils doivent être de véritables forces de propositions pour être reconnus. Ils sont encore parfois
qualifiés par les élus de gadgets coûteux et inefficaces. Or, ce sont ceux qui sont aussi les moins
soutenus financièrement, et appellent donc le plus à l’aide le Conseil régional.
12
•
Des conseils au démarrage difficile, mais en voie de relance
Dans certains cas, un évènement imprévu (ex accident de santé du président de la structure porteuse
du CDRA Bresse Revermont Val de Saône) a retardé durant près d’un an le lancement du conseil de
développement. Mais une nouvelle organisation et un nouvel élan permettent d’avancer la réflexion au
maximum en Bresse-Revermont Val de Saône pour contribuer à l’élaboration de la charte, dans une
bonne relation avec les élus.
Dans d’autres cas, après quelques erreurs initiales de management, un changement de présidence
permet d’insuffler une dynamique nouvelle (ex : Espace Métropole Savoie).
•
Des conseils s’interrogent sur leur avenir
C’est le cas surtout du Grand Lyon où le Conseil de développement s’efforce de retrouver une
dynamique forte après le foisonnement des travaux « Millénaire 3 » qui ont débouché sur le projet
d’agglomération. Avec la restructuration annoncée, il devrait trouver sa nouvelle chance. Le Genevois
Haut-Savoyard traverse également une phase d’essoufflement depuis la signature du CDRA et une
nouvelle organisation (composition, statuts...) se met en place. Il en est de même en Pays Beaujolais
qui envisage de passer d’une assemblée forum à une assemblée pôle de compétences ou carrefour du
CDRA et du SCOT.
•
Des conseils dont les membres sont partagés sur leur valeur ajoutée et leur impact auprès des
élus, malgré la bonne entente avec ces derniers.
C’est le cas notamment de Grenoble Métropole où sont désormais organisées tous les six mois des
conférences de développement avec les élus. Sans ces conférences, le président du conseil de
développement estime que ce dernier « aurait progressivement disparu ». De plus est lancée une
analyse d’efficacité et d’utilité vues par les membres du Conseil de développement, les élus et
l’administration de la Communauté d’agglomération.
•
Des conseils en symbiose avec les élus et très motivés
Ceci est un cas assez répandu et en croissance.
Les deux indicateurs en sont le taux de présence et le sentiment des membres de faire œuvre utile.
b) Une diversité souhaitée des modes de fonctionnement
Pour donner quelques repères, le Conseil régional avait proposé en 2001 un modèle-type de conseils
de développement, à titre indicatif, en permettant une certaine souplesse telle que par exemple la
possibilité d’intégrer le Conseil de développement dans les commissions du CDRA.
L’analyse des différents cas étudiés montre que si les principes proposés ont été globalement repris, la
diversité est très importante d’un territoire à l’autre. Deux thématiques peuvent notamment l’illustrer :
-
L’ouverture aux personnes physiques, qui sera désormais obligatoire pour bénéficier d’une aide de
la Région. Certains territoires souhaitent ouvrir au maximum à une représentation citoyenne (ex
Grand Lyon cas extrême avec plusieurs centaines de volontaires à l’origine) ; d’autres ont constitué
un collège de citoyens tirés au sort parmi des volontaires (cas du Voironnais) ou de personnalités
qualifiées (ex Pays Bugey, Bassin de vie de Bourg en Bresse, Drôme des collines) ; la plupart sont
ouverts sans formalisation aux compétences souhaitées sur des sujets précis. Grenoble Métropole a
constitué un collège ouvert aux habitants et un collège ouvert aux conseils de développement
voisins.
13
-
Le budget
Certains conseils de développement sont fortement soutenus par la structure porteuse élue (personnel,
locaux) ; d’autres pas et sont alors très heureux de l’aide financière régionale, en particulier dans les
territoires les plus pauvres.
Certains souhaitent une autonomie financière et la gestion propre de leur budget (ex Pays Bugey, St
Etienne Métropole, Vallée de la Drôme, Royans-Vercors, ...). La plupart au contraire ne veulent pas
supporter des charges de gestion financière et doublonner celles-ci (ex Pays de Gex-Bassin
Bellegardien, Avant-Pays Savoyard, Bresse-Revermont Val de Saône, ...).
c) Des apports très diversifiés
Compte-tenu de leur ancienneté différente et des spécificités locales, la teneur des travaux des conseils
de développement est très variée.
Tous ont le mérite, comme l’a souligné M. Gérard CLAISSE, vice-président délégué du Grand Lyon lors
de la table ronde du 17 mai 2005, « dans des intercommunalités qui ne sont pas encore des
communautés de destin, de contribuer à les construire ».
On compte plusieurs familles de conseils de développement :
Les conseils de développement concentrés sur l’élaboration ou le suivi du projet du
territoire (charte de pays ou projet d’agglomération)
Le territoire régional se couvrant peu à peu de chartes signées, le nombre de conseils
se consacrant encore entièrement à leur élaboration se réduit naturellement.
Lors de l’enquête, certains territoires ont souligné leur implication totale et efficace.
Dans le Bassin de vie de Bourg en Bresse, la priorité socioéconomique est reconnue. En BresseRevermont-Val de Saône, les responsables du Conseil de développement soulignent que le Conseil a
permis d’élargir la vision des élus sur des sujets (ex santé) qui confortent le projet de territoire. En
Royans-Vercors, le projet d’un consultant qui occultait les économies locales (ex bois) a pu être infléchi
à la demande du Conseil de développement. Plusieurs conseils ont apporté une préoccupation vis-à-vis
du développement durable. En Pays Ardèche méridionale en particulier, le Conseil de développement a
mis au point une grille d’analyse des projets au regard du développement durable et a passé à ce crible
l’ensemble des documents d’élaboration du CDPRA, en insistant sur le domaine économique créateur
de richesses. En Pays Sud-Grésivaudan, le Conseil de développement a eu le sentiment d’une
coconstruction de la charte et du contrat avec les élus qui président toutes les commissions.
Une telle construction est souvent facilitée par la participation du Président du Conseil de
développement au Bureau de la structure élue porteuse du contrat. Mais cette synergie n’est pas
présente dans tous les territoires. C’est néanmoins lors de cette phase d’élaboration du contrat que les
membres de conseils de développement se sentent le plus à l’aise et utiles.
14
La plupart des conseils de développement se trouvent aujourd’hui en période d’après
signature du contrat
Certains d’entre eux se positionnent sur le seul suivi du contrat et peinent à élargir leur champ
d’action. La motivation est souvent difficile. Le phénomène de recherche d’un second souffle est
assez général, avec une période de démobilisation. On note cependant que les conseils les plus
récemment installés anticipent parfois mieux cette phase, tirant parti des expériences d’autres.
On peut noter par exemple que Bresse-Revermont-Val de Saône envisage dès avant la
finalisation de la Charte du CDRA, de travailler sur des thématiques (ex : formation, social et
sanitaire notamment la carte des médecins).
Certains conseils, après une période d’incertitude, parviennent quelque peu à ouvrir leur champ
d’action. Ainsi le Pays Beaujolais, à l’issue d’une démarche d’évaluation en cours, envisage
d’être la boite à idée du territoire :
-
Expérimentation de transport à la demande les jours de marché
Agence de développement
Etude d’une marque Pays Beaujolais et d’une « ambassade » à Lyon
Filière bois-énergie
Des marges de progrès sont encore cependant à combler dans ce territoire où les membres du
Conseil de développement ne sont pas tous enthousiastes.
Il reste que les conseils de développement qui se limitent trop au suivi du contrat ont eu ou ont encore
du mal à préserver une émulation (ex : Pays Ardèche Verte, Dombes-Val de Saône Sud, Pays
Roannais, Pays Bièvre-Valloire, Vallée de la Drôme, Pays Bugey, Pays Grésivaudan, Genevois Haut
Savoyard).
Pour en sortir, ils procèdent à des évaluations ou des audits et demandent des moyens
supplémentaires notamment en matière d’animation : la nouvelle aide régionale est alors très attendue
pour faciliter cette transition vers des travaux prospectifs et/ou thématiques.
Les conseils de développement tournés vers la prospective et des thématiques concrètes
Certains conservent un regard sur le contrat de développement mais focalisent leur
action sur une analyse prospective ou sur des actions concrètes
En Pays Drôme des collines par exemple, le Conseil souhaite se placer en amont des choix des élus
pour proposer des projets en affirmant une priorité à l’économie et l’emploi.
Le Conseil de développement du Voironnais a vu en 2005 l’émergence d’une réelle dynamique dans
les réflexions plus prospectives (ex sur les besoins en logement et le maintien à domicile des personnes
âgées). Il suit également des thèmes tels que le PDU, le haut débit, le schéma de secteur,
compétences et veille éducative, mise en réseau des équipements…).
Dans certains territoires, la diversification du champ de réflexion s’oriente surtout vers des projets très
concrets.
Ex :
* Genevois Haut Savoyard actif sur la création-reprise d’entreprises, le tourisme, le logement, les
transports, la mise en réseau de bibliothèques, les relations avec Genève.
* Royans-Vercors sur le textile, la restructuration d’entreprises, le bois, la cession de commerces, les
activités hors tourisme.
15
La plupart des conseils de développement des grandes agglomérations et celui du
Pays de Gex considèrent qu’après signature du CDRA ou du contrat d’agglomération, il
convient de concentrer l’effort exclusivement sur la prospective et/ou des actions
concrètes.
Prospective ?
Cette orientation est parfois difficile à maintenir en dynamique. Ainsi pour le Grand Lyon, le « soufflé »
est retombé après la démarche millénaire 3 et une restructuration est en cours. Une participation a été
enregistrée sur l’agenda 21 local. Grenoble Métropole semble enregistrer davantage de réussite. Les
thèmes de réflexion y abondent : veille anticipative sur les friches urbaines et la chimie ; recherche et
organisation territoriales ; énergies nouvelles et renouvelables ; TIC ; déchets ; … et contrats liés au
projet d’agglomération.
Projets assez concrets ?
A Grenoble Métropole, sont traités les thèmes du vélo, du sport.
A Saint Etienne Métropole, en sus des projets prospectifs, de l’association au SCOT ou à l’agenda 21,
des avis portent sur un projet de TV locale, la liaison ferrée Saint Etienne-Saint Exupéry, la cité du
design, le pôle santé.
Dans le Pays de Gex-Bassin Bellegardien, le Conseil considère que le suivi du CDRA ne relève pas de
son rôle et porte son intérêt avec grande motivation sur le désenclavement routier, l’association
Genève-France, les espaces agricoles, l’enseignement supérieur.
d) Une communication-participation de la population en devenir
Les points de vue sont là encore très divers.
Certains conseils estiment qu’ils doivent d’abord optimiser leur fonctionnement avant de
communiquer
C’est le point de vue majoritaire des conseils qui viennent d’être créés ou qui se restructurent.
Certains considèrent de plus que la communication doit suivre les actions et non pas les
précéder (ex Bassin de vie de Bourg en Bresse)
Dans la plupart des cas, des publications dans la presse, des lettres électroniques, des journaux
sont mis en place, parfois diffusés dans toutes les boîtes aux lettres (ex Pays Grésivaudan). C’est
alors une communication-diffusion non réflexive avec la population.
Dans certains territoires, une participation de la population n’est pas souhaitée afin de préserver
la sérénité du cadre de réflexion (ex Pays de Gex-Bassin Bellegardien)
Parfois, des forums sont organisés ou prévus :
- sur un site internet (ex projet d’extranet stéphanois, extranet créé en Pays Voironnais),
- par réunions publiques (ex Pays Bièvre-Valloire, Pays Diois où 1000 personnes ont participé
sur 10 000 habitants et où on considère qu’il faut construire d’abord une identité culturelle
trop institutionnalisée ; conférences dans les MJC du Genevois Haut Savoyard ; rendez-vous
du Royans avec les citoyens ; journées de débat ouvertes au public à Grenoble ; assises du
Pays Bugey. 15 forums de territoire en 2004-2005 dans le Pays Rhône Pluriel dans les
communautés de communes).
Certains conseils créent aussi une commission communication, selon la recommandation du
CESR en 2000 (ex Pays Grésivaudan)
16
Concernant la communication, il existe un débat entre :
- les tenants des forums qui souhaitent privilégier le consensus,
- les tenants de l’efficacité craignant qu’une extension trop large aux citoyens dilue l’action du
Conseil de développement.
Le politologue Alain FAURE a souligné ces deux approches lors de la table ronde du 17 mai 2005.
III - RECOMMANDATIONS
1/ Eléments clefs d’une dynamique réussie des conseils de développement
Si une comparaison des bonnes pratiques est difficile compte tenu de la diversité des conseils de
développement, il apparaît néanmoins assez clairement que ces entités constituées de bénévoles ne
peuvent entretenir une motivation de la part de ces derniers, que si elles font la preuve de la qualité
de leurs travaux pour l’avenir de leur territoire.
Ceci passe par un certain nombre de conditions :
a) Une définition initiale très claire d’objectifs assignés pour un apport de valeur ajoutée au
territoire
Cette tâche incombe aux élus locaux, le décret d’application de la loi VOYNET et le Conseil régional
ayant indiqué que la composition, l’organisation, les missions et les moyens du conseil de
développement relèvent d’un accord local.
Force est de constater que dans certains conseils, des membres n’avaient pas assimilé le sens de la
démarche même plusieurs années après la mise en place. A titre d’exemple, un audit sur le
fonctionnement du conseil de développement du Genevois Haut Savoyard installé en mars 2002 a
montré que des incompréhensions existaient encore chez la plupart des membres en novembre 2005.
Parfois, certains porteurs de projet, imaginant en s’associant à la démarche pouvoir être aidés
financièrement dans le cadre du contrat, abandonnent en constatant que cet objectif n’est pas retenu.
Pour le CESR, les élus initiateurs de l’entité consultative, puis le Président de cette entité doivent
définir un cap pour contribuer au projet de territoire, à travers une charte constitutive et des
indicateurs de suivi/évaluation.
b) Un travail le plus à l’amont possible de la décision, pour des propositions concrètes
Les premiers conseils de développement mis en place n’ont parfois été considérés par les élus que
comme des faire-valoir. L’exemple du conseil du Pays Roannais est emblématique : son Président
lui-même était sollicité au cours des premiers mois par l’élu chef de projet de territoire pour une
validation expresse de sa charte par le Conseil de développement en dernière limite avant présentation
du dossier au Conseil régional. Ce type de comportement a provoqué le départ de membres dans
plusieurs conseils de développement.
17
Dans nombre de territoires, le Conseil de développement a au contraire été utilisé en coconstruction de
la charte ou du contrat de développement/ d’agglomération. Il importe alors ensuite d’éviter un certain
essoufflement en orientant la réflexion sur des projets faciles à reprendre par les élus.
Le CESR estime que l’avenir des conseils de développement passe par leur capacité à apporter de la
pertinence, à partir d’une expertise partagée, sur des dossiers utiles au politique. Les conseils de
développement n’ont en théorie pas d’obligation de résultat puisqu’ils ne sont pas décisionnels et
peuvent s’accorder le droit au rêve et à l’utopie. Mais toute déconnexion prolongée avec l’action
politique constitue un risque de marginalisation et de déclin. Ils doivent donc le plus possible faire en
sorte que la réflexion nourrisse l’action. A ce titre, les forums et colloques -pour utiles qu’ils puissent
être- ne peuvent être qu’un moyen et non une fin en soi des travaux de ces entités consultatives, qui
doivent demeurer des forces de proposition.
c) Pour se faire comprendre des élus, des exigences de qualité des contributions s’imposent aux
conseils de développement
Les apports du conseil de développement passent nécessairement par des contributions écrites
répondant à une formalisation minimale pour obtenir quelques chances de peser dans le débat
politique local.
Il est souhaitable également pour que les propositions soient prises en compte, qu’elles soient
expliquées et débattues avec les élus. En outre, elles ne peuvent être optimisées que si elles font l’objet
d’une évaluation, ce qui suppose la mise en place d’indicateurs dès l’origine.
d) Le caractère déterminant du pilotage du conseil de développement par un Président et un
animateur très actifs
La présidence doit être confiée à une personne bénévole capable non seulement d’impulser des
initiatives mais aussi de travailler en équipe pour répondre aux enjeux du territoire. Il est le porteparole du groupe auprès des élus du territoire et des instances avec lesquelles le groupe doit travailler.
A ce titre, ses qualités relationnelles sont essentielles pour la réussite de la démarche, en synergie
avec celle des élus.
Le Président doit pouvoir s’appuyer sur une ingénierie technique performante. Celle-ci passe par
l’embauche d’un chargé de mission à temps complet ou partiel. La qualité de ses apports est
primordiale, ce qui suppose des moyens financiers apportés par la structure porteuse élue et la Région
(cf délibérations du Conseil régional de novembre 2000 et novembre 2005).
Le CESR rappelle toutefois son attachement à une mutualisation des moyens d’ingénierie déjà
disponibles sur le territoire (études, diagnostic des territoires, actions collectives menées par les
chambres consulaires, professions, associations diverses) pour une plus grande efficacité et un moindre
appel aux deniers publics. Avant de créer de nouvelles charges de fonctionnement, il est primordial de
valoriser pleinement les ressources locales existantes en mobilisant au bon endroit les bonnes
personnes pour le bon projet.
Le CESR souligne également l’importance du niveau de formation à apporter pour donner toutes les
chances au territoire de s’appuyer sur un pilotage de qualité du Conseil de développement.
18
e) Une composition intégrant les forces vives du territoire
Le CESR avait souligné en juin 2000 l’importance de l’engagement des membres des conseils sur un
apport créatif à la réflexion collective, par une logique de contrat avec les élus, sans
institutionnalisation à priori.
Des personnes physiques compétentes et motivées, susceptibles d’apporter une plus-value dans le
débat sur le territoire, peuvent donc y être présentes à titre individuel dans l’esprit du schéma proposé
par le CESR.
Il convient cependant de préserver une représentation équilibrée entre le monde économique, le
monde social, le monde associatif et culturel, ainsi qu’une bonne répartition de l’ensemble du
territoire. Parfois, le périmètre du territoire considéré, fixé par les élus, est peu lisible : il convient alors
de faire prévaloir les transversalités en retenant des dossiers fédérateurs et particulièrement concrets.
En Bresse-Revermont-Val de Saône par exemple, les dossiers filière bois, mobilité de l’emploi,
agroalimentaire sont de bons exemples pour surmonter les risques d’indifférence entre membres d’un
espace lâche.
L’exigence d’efficacité impose toutefois que le nombre de membres actifs du Conseil de
développement demeure nécessairement limité : il ne doit pas être un forum permanent diluant
l’action, même s’il est souhaitable qu’il organise périodiquement des forums ouverts à la population.
f)
Une règle du jeu nécessaire mais préservant la créativité
S’il est indispensable pour assurer une dynamique qu’il existe un noyau dur de membres motivés et
assidus, il importe pour éviter la fragilité liée aux changements possibles des responsables de mettre
en place un règlement intérieur précis, et suffisamment clair pour être applicable et compris. Il est à
noter que si le Conseil de développement souhaite contractualiser avec la Région, ce règlement
intérieur devra désormais comporter un certain nombre de clauses très précisément définies par la
délibération de novembre 2005.
Le CESR fait observer néanmoins l’importance d’une application préservant les espaces de liberté
des conseils de développement. Tout excès de politique normative constitue un risque de brider les
initiatives et la créativité.
g) Un état d’esprit propice au dialogue et aux relations non tutélaires avec les élus
Un travail en synergie et non pas en parallèle avec les instances élues du territoire est une des clefs
fondamentales de réussite. Le climat de confiance est essentiel ; toute situation conflictuelle vouant
au contraire l’entité consultative à l’échec. Pour être force de proposition crédible, le Conseil de
développement doit être le plus concret possible sans être une sorte de contre pouvoir, tout en
préservant son libre arbitre.
Le CESR avait recommandé en 2000 une présence d’élus locaux à propos des CDRA au sein des
conseils de développement afin d’éviter l’isolement de ces derniers. L’expérience a montré qu’en fait un
tel risque d’isolement s’estompe dès lors que les relations entre l’élu chef de projet et ses services, et le
président du Conseil de développement sont optimales. Il importe cependant, comme l’avait souhaité
le CESR, que le Président ou le Bureau du Conseil de développement siège systématiquement dans
le comité de pilotage de la structure élue et que le Président du comité de pilotage puisse être
convié autant que nécessaire au bureau du Conseil de développement. De même, on constate une
plus-value du Conseil de développement lorsque ses membres sont représentés au sein des
commissions mises en place par les élus, voire lorsque les commissions sont mixtes élus - non élus.
19
2/ Pour un meilleur apport de la société civile organisée en Rhône-Alpes
Les conseils de développement comme les CESR sont les instruments légitimes de représentation de la
société civile organisée par des corps intermédiaires, indispensable pour palier les dysfonctionnements
de la démocratie représentative. Placés à deux niveaux de territoire différents (Région et
intercommunalité de projet) ces entités consultatives sont toutes deux l’interface privilégiée d’une
instance élue, avec laquelle la qualité de leurs relations et de leurs apports conditionne leur influence.
Dans un contexte où la démocratie participative est appelée à « coller » davantage aux besoins de la
société et s’élargit à celle de la société civile dite informelle (cf création « d’ateliers-citoyens » en
Rhône-Alpes), le CESR formule deux grands axes de propositions pour renforcer la société civile
organisée en Rhône-Alpes.
a) Il convient de bâtir un réseau d’échanges entre les entités existantes dotées d’une légitimité de
représentation de la société civile : le CESR et les conseils de développement
Si la loi fixe au CESR la mission de « concourir à l’administration de la Région », elle ne l’appelle en
aucune manière à être la tête de réseau ou la courroie de transmission de la société civile organisée,
dans une relation hiérarchique avec les conseils de développement. Pour le CESR, il convient de bâtir
une relation d’écoute réciproque entre les deux niveaux de territoires, dans une logique gagnantgagnant.
Les conseils de développement ont à plusieurs reprises manifesté lors des entretiens le besoin d’un
éclairage régional pour mieux situer les enjeux propres à leur territoire.
Le CESR a pour sa part intérêt à capitaliser des expériences concrètes des territoires pour une plus
grande pertinence de ses avis.
Chacun des deux niveaux doit fonctionner dans une logique de subsidiarité ascendante, telle
qu’exprimée dans les propositions du CESR pour réussir la nouvelle étape de la décentralisation (avis
du 26 mars 2003).
A ce titre, la relation doit s’établir dans un respect mutuel :
- le CESR n’a pas à interférer dans les choix stratégiques des conseils de développement,
- les conseils de développement ne peuvent considérer le CESR comme un relais direct de
leurs préoccupations, le CESR étant le garant du respect de l’intérêt général régional.
Toutefois, dès lors qu’existerait de fait un consensus sur certains projets, il serait très pertinent de
mettre en œuvre une plateforme collaborative. Tel devrait être le cas pour certaines thématiques à
caractère territorial telles que la périurbanisation, les pôles de compétitivité, la métropolisation,
l’exclusion, le fleuve Rhône, l’énergie…. Le CESR note que les conseils de développement de la Région
Urbaine de Lyon participeront en 2006 à l’élaboration du projet métropolitain qui servira de base aux
futures politiques contractuelles. Une telle démarche est-elle envisageable à l’échelle du réseau des
huit principales villes de Rhône-Alpes, retenue par la DIACT en juin 2004 parmi les 15 lauréats de
l’appel national à projet de coopération métropolitaine ?
20
Pour répondre à ces objectifs, il convient de mettre en œuvre plusieurs moyens :
- des réunions des membres du CESR participant à des conseils de développement,
- des réunions annuelles CESR/conseils de développement,
- des échanges d’information (mail, courriers, ordres du jour de séances plénières, rapports et
avis, projets de travaux…) et de bonnes pratiques à l’aide d’un espace dédié à l’intérieur de
l’intranet projeté par le CESR.
b) Dans un contexte d’enchevêtrement croissant des structures institutionnelles et des espaces de
projets, il importe de faire connaître et faire comprendre la société civile organisée en
Rhône-Alpes
Les initiatives les plus récentes de l’Etat, de l’Europe et de la Région ont conduit à une multiplication
des « territoires de projets » dans le cadre des démarches et procédures Pays, agglomérations, Scot,
leader +, parcs naturels régionaux, projets métropolitains,…. Ces nouveaux modes d’action sont plus
prospectifs, plus transversaux, plus concertés. Mais ils s’ajoutent à la création de nouveaux espaces de
gestion initiés par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale, qui n’apporte de simplification que le nom.
Cette multiplication est certes source de richesse mais aussi de complexité et de perte de lisibilité pour
la population voire même pour les acteurs locaux les plus aguerris aux procédures.
Dans ce paysage aux démarches multiples avec des statuts et des portées différentes, engageant des
responsabilités à répartir clairement entre acteurs de la démocratie représentative, on observe
également un foisonnement croissant de la démocratie participative.
Dans la mesure où le CESR appelle de ses vœux un renforcement de l’efficacité de la société civile
organisée en Rhône-Alpes à travers un réseau à établir avec les conseils de développement, il
importe d’assurer la cohérence entre les divers autres dispositifs participatifs pour éviter, quel que
puisse être leur intérêt, d’accroître le sentiment de complexité, voire de perplexité, pour la
population.
Dans les territoires, des initiatives existent depuis longtemps telles les comités d’expansion.
Le Conseil régional entend pour sa part promouvoir une politique forte de démocratie participative,
laquelle prend des formes variées :
-
la démarche « construire Rhône-Alpes ensemble »,
les comités de ligne,
les comités territoriaux emploi-formation (CTEF),
la promotion des conseils de développement, dans le cadre de la politique des CDRA et
CDPRA…
Dans ces conditions, il importe de veiller en permanence à leur cohérence : leur articulation doit être
un réflexe, ce qui suppose des champs d’intervention et des missions claires non seulement pour les
acteurs locaux mais aussi pour la population. Pour éclairer le citoyen rhônalpin, le CESR estime
indispensable que des moyens de communication suffisants lui soient affectés pour initier une
campagne d’information à relayer par les médias sur la société civile en Rhône-Alpes, qu’elle soit
organisée ou « dite informelle ».
Plus généralement, pour assurer aux rhônalpins la lisibilité qu’ils attendent sur l’action de la société
civile, le CESR entend assumer pleinement tout son rôle de représentation de l’intérêt général
régional.
21
Ainsi, s’agissant de la société civile informelle, le CESR prend acte du projet régional d’« ateliers
citoyens » devant présenter un rapport au Conseil régional pour un débat sans vote. Le CESR demande
que selon les pratiques habituelles utilisées notamment lors des évaluations de politiques régionales,
l’exécutif régional soumette à l’assemblée socioprofessionnelle ce type de rapport et l’appelle à émettre
un avis à présenter au Conseil régional.
CONCLUSION
On assiste à un développement de la démocratie participative à travers la société civile organisée
émanant des corps intermédiaires et une société civile plus informelle. Il s’inscrit en réponse à la
complexification de la société et des structures de décision politique pour jouer un rôle d’intermédiaire
vis-à-vis des citoyens.
La représentation de cette société civile, quelle que soit sa forme, est cependant condamnée à
l’efficacité, si elle veut éviter tout rejet de la part des citoyens et permettre au contraire une
appropriation par tous les rhônalpins.
Elle doit donc être parfaitement lisible et articulée autour des deux instruments de la société civile
organisée autour des corps intermédiaires :
- le CESR, expression de la société civile à l’échelon régional,
- les conseils de développement, expressions de la société civile à l’échelon local à un niveau
des espaces de projet (contrats de développement, pays, agglomérations) qui doit être assez
large pour apporter la masse critique indispensable à une stratégie de développement.
Ce sont les forces légitimes de propositions pour anticiper sur les évolutions et les attentes de la
société.
Puisse cette étude contribuer à l’apprentissage du travail en commun entre toutes les formes de
représentation de la société civile et le CESR.
22
RESUME
Au terme d’une longue enquête conjuguant plusieurs méthodes par questionnaire, puis par
échanges plus directs, le CESR a cherché, sur un échantillon des deux tiers des 46 conseils de
développement de Rhône-Alpes, à appréhender les aspects non seulement formels mais surtout
qualitatifs de leurs travaux.
Cette étude vise à faire progresser la société civile organisée de Rhône-Alpes sans hiérarchiser
les niveaux local et régional mais par enrichissement mutuel. Cette réflexion s’inscrit en continuité
avec une préoccupation très ancienne du CESR vis-à-vis d’une association de la société civile dans
des territoires de projet pour lesquels la Région Rhône-Alpes, dès le début des années 90, a
précédé les lois Pasqua et Voynet.
Ainsi, si des évolutions formelles sont apparues au cours des dernières années à l’initiative de
l’Etat et du Conseil régional (telles que notamment l’apparition du vocable de conseil de
développement), les recommandations formulées par le CESR en juin 2000 conservent toute leur
pertinence : objectifs de création de richesse, mutualisation des compétences de terrain,
engagement réciproque entre élus et non élus ; appropriation du projet de territoire par la
population.
De même, le CESR confirme sa demande exprimée en mars 2003 d’une dynamique de subsidiarité
ascendante consistant à ne confier une compétence à un niveau supérieur que si l'échelon inférieur
n'est pas en mesure de l'assurer. Un telle dynamique devrait valoriser pleinement les corps
intermédiaires, acteurs au plus proche du terrain.
L’étude montre la très grande hétérogénéité des conseils de développement. Elle tente une
analyse de l’apprentissage de leur travail en commun, lequel se traduit par une montée en puissance
graduée dans une dynamique globale plutôt positive.
Il ressort également de l’enquête le souhait d’un mode de fonctionnement différencié d’un conseil
à l’autre, une teneur très variée des travaux, centrés sur les contrats de développement, sur la
prospective ou des projets concrets, ou encore le plus souvent mixtes avec des dosages variables
de ces composantes. La communication-participation fait l’objet d’approches diverses.
Au vu des résultats de cette enquête, le CESR recommande en premier lieu le respect de plusieurs
éléments clefs d’une dynamique réussie des conseils de développement :
-
la définition très claire d’objectifs pour un apport de valeur ajoutée, à travers charte
constitutive et indicateurs de suivi/évaluation,
un apport de pertinence, à partir d’une expertise partagée, pour nourrir l’action,
des contributions formalisées, débattues avec les élus, puis évaluées,
un pilotage fort avec un Président actif, un chargé de mission compétent, une
mutualisation des moyens d’ingénierie déjà disponibles sur le territoire,
une représentation des forces vives équilibrée et fondée sur l’engagement à l’efficacité,
une règle du jeu claire mais préservant la créativité,
un état d’esprit propice au dialogue et aux relations non tutélaires avec les élus, fondées
sur la confiance.
23
Le CESR propose en second lieu pour un meilleur apport de la société civile organisée en
Rhône-Alpes :
-
la construction d’un réseau d’échanges entre CESR et conseils de développement, dans le
respect mutuel de leur niveau de compétence,
la mise à disposition au CESR de moyens de communication suffisants pour rendre lisible
aux rhônalpins la société civile en Rhône-Alpes.
Le CESR souhaite que cette étude constitue un point de départ pour son travail en liaison avec
toutes les formes de représentation de la société civile.
24
ANNEXES
26
DECLARATIONS DES GROUPES
AVIS SUR
ASSEMBLEE PLENIERE DU CESR DU 14 MARS 2006
« LES CONSEILS DE DEVELOPPEMENT DANS LA SOCIETE CIVILE ORGANISEE EN RHONE-ALPES»
INTERVENTION DE MONSIEUR GILLES MAURER
AU NOM DU COLLEGE 1
Monsieur le Président, mesdames, messieurs, chers collègues
Comme l’indique le rapport que nous présente Jean-Michel ROCH, il est essentiel pour nous de prendre position sur le fonctionnement de la société civile
organisée en Rhône-Alpes, au terme d’une étude relativement compliquée et lourde, en particulier compte tenu de l’enquête et des entretiens qu’elle a nécessités.
Ce rapport a le mérite de capitaliser notre acquis sur cette société civile dans le sens de sa valeur ajoutée au territoire régional et aux territoires locaux, et dans le
sens de sa dynamique de développement. Créer de la richesse et de l’activité, valoriser les savoirs et les savoir-faire existants en les mutualisant, apporter le
concret et le pragmatisme des acteurs de terrain : tel doit toujours être le leitmotiv des conseils de développement et du CESR, en facilitant leur créativité.
N’oublions pas que la loi prévoit que les conseils de développement s’organisent librement.
Pour avoir quelque chance d’apporter une expérience concrète à la construction d’un projet de territoire, il est primordial que les acteurs économiques du terrain
puissent se faire entendre. Les conseils de développement doivent donc viser d’abord et avant tout l’apport de valeur ajoutée, en n’oubliant pas que les forums
avec la population doivent être un moyen d’y parvenir et non pas une fin en soi.
Les éléments clefs proposés par la Commission pour une dynamique réussie de ces conseils sont pour nous essentiels. Il est particulièrement important, comme
notre assemblée l’avait déjà souligné en juin 2000 sous la plume du rapporteur Gilles DREANIC, que les expertises présentes sur les différents territoires soient
bien mutualisées.
Comme l’indique le projet d’avis présenté aujourd’hui (page 18), « avant de créer de nouvelles charges de fonctionnement, il est primordial de valoriser
pleinement les ressources locales existantes en mobilisant au bon endroit les bonnes personnes pour le bon projet ». Les actions collectives menées par les
Chambres consulaires et les professions doivent donc faire l’objet d’une capitalisation prioritaire, selon un principe de subsidiarité valorisant complètement
l’échelon le plus adapté pour agir.
Les représentants des entreprises considèrent en outre que les conseils de développement n’auront d’intérêt que si les apports des expertises de terrain peuvent
être relayés au sein même des syndicats mixtes porteurs des projets de territoires. En effet, sans synergie et travail de confiance avec les instances élues du
territoire, les représentants des milieux économiques seraient démotivés et abandonneraient les conseils de développement qui deviendraient alors des « coquilles
vides » non représentatives.
Or, il se trouve qu’à côté de la société civile organisée, émanation des corps intermédiaires, se développe une société civile dite informelle. Ainsi le Conseil
régional a-t-il décidé la création d’ateliers citoyens constitués de citoyens tirés au sort sans aucune base de représentativité socioéconomique et territoriale et qui
présenteront des rapports au Conseil régional pour un débat sans vote. Nous demandons que cette présentation fasse l’objet d’un avis préalable de notre
assemblée qui devrait lui aussi être présenté au même moment au Conseil régional, comme dans la procédure d’évaluation des politiques régionales. Nous serons
très attentifs aux rapports de ces ateliers-citoyens, sans a priori. Il va de soi néanmoins que nous espérons qu’ils apporteront bien une valeur ajoutée et ne se
limiteront pas à une sorte de micro-trottoir tels que nous les observons dans les journaux télévisés, ne reflétant que des opinions individuelles et oubliant tout sens
de l’intérêt général régional.
L’intérêt général régional : tel doit bien demeurer pour nous le cap de notre CESR. Nous partageons donc pleinement la recommandation du projet d’avis selon
laquelle une relation avec les conseils de développement doit se construire dans le respect mutuel. Je pourrais même ajouter dans la complémentarité. Nous
devons nous garder à la fois d’interférer dans les choix stratégiques des conseils de développement et de devenir le relais a priori de leurs choix, sauf s’ils
convergent avec l’intérêt régional sur certaines thématiques telles que par exemple le fleuve Rhône, la métropolisation, les pôles de compétitivité.
Enfin, c’est bien faire œuvre d’intérêt général régional que de rendre lisible la société civile en Rhône-Alpes pour les citoyens de cette région, qui sont de plus en
plus perdus dans le dédale des structures qui se multiplient, non plus seulement pour décider mais aussi aujourd’hui pour proposer.
Nous voterons le projet d’avis.
Je vous remercie de votre attention.
INTERVENTION DE MONSIEUR BERNARD CATELAN, AU NOM DE LA CFDT
COLLEGE 2
Monsieur le président,
Chers collègues,
Après un long travail d’enquête de la commission 5, notre CESR est appelé à se prononcer sur un projet d’avis concernant les Conseils de développement en
Rhône-Alpes. Cet avis, qui fait suite à plusieurs travaux du CESR sur ce sujet depuis l’année 2000, doit beaucoup au président Jean-Michel ROCH et à notre
chargé d’études Michel RAFFIN qui n’ont pas ménagé leurs efforts pour obtenir un maximum d’information des conseils existants et pour intégrer au mieux les
apports de tous. Nous les remercions.
La CFDT est très satisfaite de ce travail qui met en valeur une nouvelle forme de démocratie participative oeuvrant pour la mise au point des contrats de
développement locaux auxquels notre région tient beaucoup. Si quelques rares représentants des Conseils de développement que nous avons reçus ont exprimé
des doutes sur le bien-fondé de la démarche, la plupart des autres sont venus nous expliquer, avec un grand enthousiasme, leurs projets et leur implication.
Le Conseil régional Rhône-Alpes a admis, en décembre 2004, que les Conseils de développement pouvaient permettre de mieux exprimer les attentes et les
propositions de la société civile. Nous approuvons cette position et apprécions que la Région ait choisi de soutenir le développement de ces Conseils de
développement en leur fournissant quelques moyens de fonctionnement. Nous pensons que la démarche des Conseils de développement est complémentaire de
celle du CESR et qu’elle est indispensable dans la construction des projets territoriaux à mettre en oeuvre dans le cadre des contrats de développement.
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Même si la composition, l’organisation et les missions des Conseils de développement relèvent d’un accord local, nous souhaitons, comme les instances
régionales, que les Conseils de développement mettent en oeuvre des principes de gouvernance communs au travers de leur règlement intérieur qui doit préciser
un certain nombre d’éléments, comme l’a préconisé la Région, tels que :
-
la composition du Conseil de développement
les modalités de désignation de ces membres
la structuration de son mode de fonctionnement
le rappel des missions confiées, etc.
LA CFDT demande que la représentation de la société civile au sein des Conseils de développement intègre bien les organisations syndicales et accepte aussi la
possibilité de faire participer des individus à titre personnel.
Notre CESR n’a pas souhaité s’ériger en donneur de leçons mais il pense que la représentation actuelle de la société civile dans la majorité des Conseils de
développement est intéressante, même si elle n’est pas parfaite. La délégation CFDT le soutient dans cette analyse et pense que cette représentation est
beaucoup mieux faite que dans certaines initiatives citoyennes.
Nous sommes très soucieux de renforcer le rôle de la société civile dans notre pays et à divers niveaux de la vie publique afin de créer un rapport au politique. Sa
présence à ces divers niveaux de l’organisation de notre pays doit se développer et conduire à les faire travailler ensemble .
Notre délégation, se retrouvant parfaitement dans l’avis proposé, le votera.
INTERVENTION DE M. JEAN-CLAUDE GENEVOIS, AU NOM DE LA CFTC
COLLEGE 2
Monsieur le président,
Mes chers collègues,
Le CESR a été, en son temps, l’élément des propositions qui avait suggéré et obtenu la mise en oeuvre des Contrats globaux de développement Rhône-Alpes. Je
me souviens, en tant qu’élu, de la signature des accords d’un des tous premiers CGD pour y avoir participé. Depuis, les Pays se sont faits jour, les Contrats de
développement de Pays de Rhône-Alpes ont suivi et les Conseils de développement ont été installés pour apporter des idées, dans un premier temps, aux
associations, puis dans une seconde période, aux syndicats mixtes qui ont pris le relais.
Les Conseils de développement devaient être une assemblée où l’ensemble des forces socio-économiques du territoire défini par la notion de Pays, entre autres,
serait représenté. Les élus siégeant pour leur part dans l’assemblée politique définie par le Syndicat mixte.
Le fonctionnement des Conseils locaux de développement a donc été soigneusement examiné par le CESR.
Il faut noter que très souvent la politique et le citoyen lambda ne sont pas toujours sur la même longueur d’onde de compréhension. Il faut espérer que le Conseil
de développement de par sa composition, sera à même de faire passer le message de la société civile en direction du politique et inversement. Mais rien n’est
moins sûr ...
C’est aux Conseils de développement et à leurs membres de savoir, après débats, proposer aux politiques les idées novatrices exprimant une position collective
qui regroupera et tiendra compte des intérêts particuliers défendus par chaque membre bien sûr porteur d’un mandat confié par l’organisation ou l’association
qu’il représente.
Le grand danger serait de mettre en place un Conseil de développement auquel on n’accorderait qu’un rôle de discussion et dont les propositions seraient
négligées par l’Assemblée politique qui lui fait pendant. Il ne peut-être question que l’autonomie du politique, de l’économique, du social soit effective à 100%. Il
n’y aurait plus alors de complémentarité possible, il n’y aurait plus d’actions coordonnées. Par contre, le blocage des décisions ne pourrait être qu’effectif.
L’expression d’une même voix des membres du Conseil de développement représentants « civils » des citoyens doit être pris en considération par les politiques et
un dialogue constant entre le président du Conseil de développement, son bureau et le président et le bureau du Syndicat mixte, par exemple, doit exister. C’est à
cette condition que la société civile et la fonction politique peuvent, sinon se réconcilier, du moins s’apprécier et s’aider dans l’intérêt de tous.
Il faut voir également que, par les Conseils de développement, directement ou indirectement, chaque citoyen, quel qu’il soit, peut s’exprimer. Il a le droit
d’exposer ou de faire exposer ses idées, ses demandes, il a le droit de connaître le devenir de ses propositions, celles-ci ayant été débattues par un ensemble
représentatif de la société qui est la sienne.
J’insisterai encore sur l’importance d’une présidence bénévole pour un Conseil de développement et non politique comme cela a pu se voir. Le débat, les travaux
ne peuvent qu’y gagner.
Nous voterons l’avis.
Merci pour votre attention.
INTERVENTION DE M. GILBERT GIRAUD, AU NOM DE LA CGT
COLLEGE 2
Je voudrais d’abord souligner le travail de la commission, même si celle-ci a une charge de travail conséquente elle a su aller chercher l’information pour se
fonder une opinion et débattre sur un sujet complexe.
Ce que nous regrettons au niveau du groupe CGT c’est d’arriver après la bataille, puisque l’assemblée régionale a déjà traité du sujet sans notre éclairage ce qui
est fort préjudiciable pour tous et dévalorisant pour notre assemblée.
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La responsabilité n’en incombe pas à la commission et à son président mais cela nous amène a être réservé quand a la démarche et son résultat : c’est
déplorable que le CESR se mette dans de telles situations.
Or, le sujet est du plus grand intérêt, de fait nous traitons de la démocratie locale. Je me dois de dire notre sentiment d’avoir été court sur le sujet.
A l’évidence, nous n’avons pas une vue unanime sur la place des institutions.
Pour la CGT, la démocratie représentative (issue des urnes au suffrage universel direct) ne peut être remise en cause. En d’autres termes, la citoyenneté de
chaque individu ne devrait pas être remise en cause sur aucun point du territoire et à aucun moment. Chacun reconnaîtra que ce n’est hélas pas le cas.
Nombreux sont les lieux décisionnels qui se soustraient à la démocratie, et où la pratique dite de lobby ou le paternalisme se substituent à nos règles communes.
En clair les acquis démocratiques de 1789, et ceux qui ont suivi depuis ne sont pas figés dans le marbre ; mais bien vivants donc à la fois menacés et
perfectibles.
La société civile organisée n’est pas une entité homogène mais un conglomérat de forces défendant des intérêts souvent divergents (parfois ponctuellement
convergent) mais dont les actions plus ou moins contradictoires s’exercent dans une société conflictuelle.
Les composantes de cette société civile ont des opinions, des expériences … utiles ; d’où l’absolue nécessité pour les décideurs de consulter en amont des
décisions, la société civile organisée. Mais ils doivent avoir le souci de donner également la parole à toutes ses composantes ; il y a du « pain sur la planche »
tant les idées dominantes sont les idées de la classe économiquement dominante. Très nombreux sont les adeptes de la main invisible du marché régulatrice en
toutes choses et toutes occasions, Or il revient à la démocratie de proximité de rééquilibrer sinon risque de déshumaniser.
Il serait illusoire de vouloir masquer les contradictions ; toutes sociétés humaines qui ont emprunté cette voie ont fini lamentablement dans la dictature et conduit
à la misère leurs peuples. De la contradiction naît le mouvement ; vouloir faire des instances non décisionnelles un lieu de consensus permanent dont les avis
s’imposeraient aux élus du peuple n’est pas souhaitable et selon nous pas démocratique.
Notre rapport s’est beaucoup penché sur la place du CESR. Nous donnons un peu le sentiment d’une institution menacée ; à notre sens il n’en est rien.
Nous partageons l’idée que le CESR n’a pas vocation a une quelconque hiérarchie dans un processus de démocratie territoriale et doit travailler librement de
concert avec d’autres structures de même type dans le cadre d’une démarche consultative émettant des avis en direction des structures de démocratie
représentative. C’est possible si toutes les composantes de la démocratie civile organisée sont présentes et respectées pour le poids social qu’elles représentent et
l’intérêt de leurs apports.
Quand à auto proclamer le CESR garant du respect de l’intérêt général régional (page 20 du rapport), la CGT ne s’inscrit pas dans cette démarche et en appelle a
plus d’humilité.
Quand on lit le rapport, un concept semble nous avoir beaucoup perturbé : la notion et les conditions de l’intervention de la société civile dite informelle. En clair
la démocratie participative.
Pour notre part nous seront vigilants à ce que démagogie ne se substitue pas à démocratie, mais nous sommes farouchement favorables à un réel développement
de la démocratie. (Pour nous il s’agit de promouvoir « La citoyenneté partout »)
Quels sont les obstacles à la démocratie et comment allons nous surmonter ces obstacles ?
Cette réflexion et cette action nous intéressent au plus haut point et nous entendons y participer et nous opposer à tout ce qui pourrait y faire obstacle. Nous ne
sommes donc pas inquiets, mais au contraire favorables aux expériences en cours qui visent à mieux associer les salariés à la démocratie. Dans l’entreprise,
localement, régionalement, nationalement et sur le plan européen.
Enfin à aucun moment le CESR ne se pose la question des moyens de la démocratie. Cela a pourtant un coût. Ne marquons nous pas là les limites de notre
volonté en la matière ?
La CGT a bien conscience des formidables enjeux qu’il y a derrière cela. Je ne reprocherai pas à la commission de ne pas avoir embrassé l’ensemble du sujet
mais mon groupe ne s’associera pas au vote de ce texte à nos yeux un peu court et surtout hors délai.
Nous nous abstiendrons.
INTERVENTION DE M. GERARD CLEMENT, AU NOM DE FO
COLLEGE 2
Monsieur le Président, Chers collègues,
L’avis ou plutôt l’analyse de l’étude sur le fonctionnement des Conseils Locaux de développement dans notre Région permet de montrer quelques évidences et
pistes de réflexions intéressantes pour nourrir le débat nécessaire en démocratie.
En ce sens il convient pour le groupe FO de mettre l’accent sur l’essentiel. Depuis longtemps le fossé grandit entre le politique et le citoyen. Les expériences se
multiplient pour recréer ce lien. Les Conseils Locaux de développement en sont une. La politique dite de démocratie participative initiée par la Région une autre.
Les théoriciens de la démocratie ont essayé de conceptualiser y compris ce que serait la société civile et qui aujourd’hui deviendrait la société civile organisée,
régionale avec notre assemblée, locale avec les Conseils Locaux de développement. Hegel, l’inventeur du concept de société civile l’oppose à L’Etat. Marx la voit
évoluer comme lieu d’expression de la lutte des classes. Raymond ARON rappelle que : «La politique n’est jamais réductible à l’économie, bien que la lutte pour
la possession du pouvoir souverain soit, de multiples manières, liée au mode de production ou à la répartition des richesses. »
Pourtant en démocratie Il faut prendre acte, de la dissociation du pouvoir et de la société, de l’autonomie respective du politique et de l’économique comme
du social. Ceci n’interdit pas, tout au contraire, d’avoir à s’interroger sur leurs relations. En ce sens avant d’être des structures, les Conseils Locaux de
développement sont des lieux : lieux de débats, lieux de confrontations, lieux où s’affrontent des intérêts particuliers, lieux aussi où peuvent s’élaborer les
compromis pour des propositions, des avis etc.
Peuvent-ils dans le temps réussir à être un lieu vivant ? Cela dépend essentiellement de la volonté des acteurs – c’est-à-dire les corps intermédiaires – qui les
composent et du rôle qu’on leur donne. Sont-ils des éléments de la démocratie dite participative ? En ce qui nous concerne, la démocratie c’est d’abord la
capacité de dialogue, de négociation, d’écoute avant la décision qui fait que la démocratie vit ou pas. Les événements que nous vivons actuellement
nationalement démontrent qu’il y a beaucoup de chemin à faire. C’est aussi de savoir respecter les rôles des uns et des autres dans la société. C’est pourquoi le
mélange dans la même structure entre personnes morales et « collège dit des citoyens » nous semble à l’expérience difficile dans la durée.
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Le rôle des associations, syndicats, institutions, etc. qui se retrouvent dans les Conseils Locaux de développement est d’exprimer une position collective
représentative d’intérêts particuliers. Chacun des représentants est porteur d’un mandat pour lequel il doit rendre compte devant ses mandants. Ils agissent dans
la société sur un champ d’action défini collectivement. L’expression des citoyens par essence est individuelle et relève de la responsabilité personnelle sur
l’ensemble du champ politique.
C’est ces évolutions que pour notre part nous entendons suivre dans les Conseils Locaux de développement. C’est pourquoi nous souhaitons plus qu’une meilleure
lisibilité de la société civile, nous souhaitons une clarification des concepts et des définitions pour permettre une participation active des citoyens à la démocratie
à la fois dans leur engagement personnel de citoyens mais aussi par l’action collective dans la défense de leurs intérêts. La démocratie, c’est d’abord un état
d’esprit.
Je vous remercie
INTERVENTION DE MME JEANNE-MARIE GRIMANELLI, AU NOM DU GERC 3-4
COLLEGE 3
Ce projet d’avis sur l’expression de la société civile organisée est au coeur des préoccupations du « GERC 3-4 ». Les conseils de développement manifestent une
double démarche :
-
un aménagement du territoire favorisant l’émergence d’espaces de projet qui correspondent aux bassins de vie et d’emploi d’aujourd’hui,
une volonté de démocratie participative, permettant d’associer davantage les habitants des territoires aux décisions qui les concernent.
La première partie du texte rappelle que la société civile organisée a été associée en Rhône-Alpes à l’élaboration des contrats globaux de développement et des
contrats de pays.
Notre CESR a voté le 16 juin 2000 un avis novateur sur la participation des acteurs socioéconomiques aux contrats de développement et aux structures de
pilotage de ces contrats.
Après les lois Voynet et Chevènement qui ont créé les communautés de communes et d’agglomérations, après les pays, il est nécessaire de clarifier les missions
et les rôles respectifs des CDRA, des CDPRA et des conseils de développement.
Ces derniers doivent voir leur rôle dans l’aménagement des territoires reconnu à travers le réseau des communautés de communes, d’agglomérations et de pays,
sans risque de confusion avec des « contrats » qui sont des listes d’actions financées et conduites avec le soutien de la région dans le cadre des contrats de plan
Etat-Région.
Les citoyens pourront alors identifier les territoires de projet auxquels ils appartiennent.
L’enquête approfondie conduite par la commission 5 révèle la diversité et la richesse des expérimentations et des initiatives que la loi Voynet a permis. Il n’est pas
souhaitable que le conseil régional cherche à encadrer trop strictement cette diversité tant qu’elle n’est pas un frein à l’efficacité.
Notre CESR doit être le garant de la représentation de la société civile organisée, de la démocratie participative et de la bonne gouvernance dans ses voies
diverses : Conseils de développement, de quartier, comités de ligne, d’usagers, ateliers citoyens, charte de la participation, agendas 21....
Le CESR doit se voir reconnaître, à l’échelle de la région, la mission de mettre en cohérence ces initiatives d’expression citoyenne, conformes au projet de
développement durable de notre espace régional.
Les recommandations émises dans cet avis, pour assurer la réussite des conseils de développement, ont retenu l’attention du « GERC 3-4 » :
-
nécessité d’une définition claire des compétences et du rôle des élus locaux et des représentants de la société civile pour une co-construction des
décisions.
une composition qui reflète l’identité et la réalité sociologique des territoires.
un programme de travaux assurant la pérennité et l’efficacité de ces assemblées consultatives.
une politique de communication claire et permanente en direction des habitants.
Notre CESR a son rôle à jouer dans cette dynamique vertueuse : il dispose de l’antériorité, de l’expérience et de moyens qu’il peut mettre au service des conseils,
dans le respect de leur autonomie et de leur singularité:
Il peut promouvoir un réseau d’échanges d’expériences et de bonnes pratiques.
A partir de leur expertise de terrain, il peut aider les acteurs locaux à faire reconnaître l’identité régionale.
Il peut également bénéficier des compétences locales pour nourrir sa propre expertise.
31
Depuis le début des années 90, le CESR a formulé des
propositions relatives aux projets de territoires en Rhône-Alpes
et à l’association de la société civile, dont un certain nombre
se sont depuis lors concrétisées.
Au moment où le territoire régional se couvre de conseils de
développement et où se développe une nouvelle politique
régionale en faveur de la démocratie participative, le CESR
présente les résultats d’une enquête sur les apports de ces
conseils de développement.
Il identifie un certain nombre de clefs d’une dynamique réussie
et propose des axes de recommandations pour renforcer la
société civile organisée en Rhône-Alpes.
CONSEILS DE DEVELOPPEMENT CONSEIL
ECONOMIQUE ET SOCIAL SOCIETE CIVILE
RHONE-ALPES CONTRATS DE DEVELOPPEMENT TERRITOIRE AGGLOMERATION CORPS
INTERMEDIAIRES DEMOCRATIE LOCALE