La gouvernance de l`énergie en Inde
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La gouvernance de l`énergie en Inde
PROGRAMME SECI Structures systémiques, débats en cours, enjeux politiques et socioéconomiques note La gouvernance de l’énergie en Inde Mars 2014 Note dans le cadre du projet SECI (Sécurité énergétique en Chine et en Inde) en partenariat avec le CSFRS (Conseil Supérieur de la Formation et de la Recherche Stratégiques) Jean-Luc Racine, Vice-président, Asia Centre Executive summary On February 11th and 12th, 2014, Asia Centre and the Observer Research Foundation have organised in New Delhi their second Indo-French conference on energy security. The main focus of the event was the question of governance of the energy sector, with an emphasis on the degree of effectiveness of the regulatory institutions. A number of speakers have been deeply engaged in these institutions, at the Central or at the State levels, while representatives of big corporates such as Reliance and Tata Power, as well has managers from the public sector (Coal India) confronted their views with government advisers and experts from think tanks, NGOs, management institutes and chambers of commerce. From a French perspective, a set of nine parameters deserves attention for elaborating a corporate macrostrategy for India. 71 boulevard Raspail 75006 Paris - France Tel : +33 1 75 43 63 20 Fax : +33 1 75 43 63 23 w w. c e n t r e a s i a . e u [email protected] siret 484236641.00029 • First, the need for energy is constantly growing in the country, even though the present annual rate of growth of the economy has slowed down below 5%, and the access to commercial energy is limited, as testify both the number of households deprived of electricity (almost 80 million), and the very low per capita energy consumption (thrice less that the global average). This opens, conversely, a considerable scope for progress, as the needs are huge. • Second, the share of import of oil and gas (and now even coal) has a tremendous impact on the balance trade and indeed on the current account deficit. For India, the question now is not so much the possibility of sourcing energy abroad (whatever could be geopolitical constraints), and to be equipped for this (pipelines, LPG terminals, etc.) than how to pay for it. Today, the cost of energy per se is seen as more important than the cost of the infrastructure needed for transporting energy, but this is partly due to the fact that the infrastructure for importation and for national distribution is not yet what it should be. • Third, the combination of point 1 and point 2 raises a decisive issue: should India invest much more in its own national energy resources? Obviously, it should and in fact, the policy is already implemented. The results are mixed for the time being, due to the slow pace of decisionmaking and implementation (nuclear energy) or to the controversies on coal and gas raised by the non-transparent relationship established between government authorities and Indian private players, including big corporates. • Fourth, these scams (the so-called “Coalgate”) or controversies (on off shore gas) do testify to the limitations hampering the work of regulatory agencies. The conference has largely debated upon this point, less on matters debated in the medias than on the technicalities marring the regulatory processes. The responsibilities appear to be shared between the policy-makers in the Government and the energy bureaucracy, which is sometimes stuck between its political masters and non-transparent but well-connected private players. • Fifth, in a context of the general elections which will be held in April-May, the questions of governance, decisiveness and efficiency have become central —for energy, but not only for it. The current Congress government’s image has been blurred, after ten years in power, and the nationalist main opposition party, the BJP, hopes to come back to power, as opinion polls recently conducted suggest. The campaign is led by Narendra Modi, a controversial figure having governed the dynamic State of Gujarat since 2001, and having a good record on energy policy. Mr Modi is known for being well connected with the big business, and eager to attract foreign investment. But whoever will govern India to-morrow would have to consider as well the social dimension of energy availability. If subsidies are often criticized, no government could consider ending them. The consensus amongst the conference speakers was rather to suggest practical ways to improve their efficiency, and to reach only those who really need them. • Sixth, the post-election political scenarios should go beyond the simple equation “Modi means business”. If he wins, the section of the aspiring middle class having voted for him would expect —as the section as the section of the aspiring middle class having not voted for him—, a clean and transparent governance. The unexpected success of a new maverick political formation at the recent Delhi elections, the Party of the Common Man (Aam Admi Party) just illustrates how the call against corruption and crony capitalism is reverberating today. Seen from the position of Sirius, the billion-dollar question is whether India will enter in the coming years in a new phase of market economy freed from the drifts having marked the first decades of a liberalization process where the State remains powerful, but not necessarily an efficient regulator. • Seventh, the echoes of recent controversies should not lead to underestimating India’s strength, and its recent successes. Nor should they result in overestimating the deficiencies of the public sector per se (the international presence of the Oil & Natural Gas Corporation shows that public sector units can do well, just as, in a totally different field, the success of India’s space programme does testify to the quality of the human resources the State can mobilise). The slowdown of the economic since a couple of years does not mean, as a Standard & Poor 2012 report suggested, that India will be “the first BRIC fallen angel”. Power capacity has doubled in a decade, and the potential is huge. The crux of the matter, however, is double-edged, as the conference has underlined repeatedly: the country needs to think on the long-term, and needs to improve as well the pattern of implementation of well thought policy. In this regard, the document released by the Planning Commission after the conference under the title India Energy Scenarios 2047 should be looked at closely by all investors, for it underlines both what are the stakes, and what are the strategic choices which will help India to meet its energy challenges with the greatest efficiency. • Eighth, this report gives it full relevance to the scope open to new and renewable energies, which are one of the decisive factors driving the best amongst the four scenarios considered. Coal will stay for some time, and the share of gas is bound to expand significantly. However, India is already engaged in developing renewable energy sources, besides other options, such as developing clean coal technology, well documented by TERI reports. Alternative sources of energy are also on the agenda, be it shale gas, or eventually nuclear fusion technology if the ITER project India joined in 2007 is successful. • Ninth, any investment policy in energy in India needs to take into account the federal nature of the country, and should identify what is under the Central government responsibility, and what could be decided by the States of the Union — or jointly decided by these two types of political and administrative entities. The conference has touched upon this duality, which sometimes obfuscates the patterns of governance. An annexure to this note lists what, as per the Constitution of India, is coming under the Centre’s responsibility, and what fields are attributed to the States. Looking at the differentiated pictures emerging from various States, it appears that States governments do enjoy a degree of initiative, which may make the difference. • Finally, the French energy corporates appear for the time being underplaying India’s potential, despite having in hand clear assets. The French expertise in nuclear energy is of course recognised by Indian decision makers who, as always, do not put all their eggs in the same basket. Atomstroiexport is already active in India, but Areva is also to enter the Indian market, as well as, eventually, American companies. On LNG supply, GDF Suez is cooperating with GAIL, the Gas Authority of India Ltd. The scope, in fact is much larger, on all fields: exploration, production, distribution, energy efficiency, renewable energy, management, training, governance and best practices. Hard data exposed India’s weaknesses, but it shows as well that a country which is already the fifth energy consumer in the world despite energy penury, has a potential that no global company may afford to neglect, whatever the existing challenges. 2 Introduction D’une actualité brûlante, le problème de la gouvernance de l’énergie en Inde demande à être abordé sous deux angles. Le premier s’attache à la dimension structurelle de la gouvernance énergétique : comment fonctionne le système étatique face aux besoins du pays, qui restent insatisfaits ? Comment l’Etat articule-t-il son action et celle des compagnies publiques avec le secteur privé, dont le rôle s’accroît ? Comment fonctionnent les instances de régulation ? Ces questions ont été au cœur de la deuxième conférence organisée par Asia Centre et l’Observer Research Foundation à New Delhi, les 11 et 12 février 2014, sur le thème « Indian Energy Governance in a Global Context ». 1 En première partie de cette note, un préambule rappellera ce que sont les grandes données essentielles du secteur, et les dilemmes qu’elles posent à ceux qui ont pour charge de définir la politique de l’énergie en Inde. Une deuxième partie sera nourrie pour une bonne part des exposés et des riches débats qui ont marqué cette conférence, où se sont croisés des acteurs du secteur public (en poste, ou ayant quitté leur fonction et disposant d’une liberté de parole accrue), des acteurs du secteur privé (Reliance, Tata Power), des analystes de cabinets de conseil ou de chambres de commerce et d’industrie, des chercheurs issus de think tanks ou d’instituts de management. Des sources extérieures seront mobilisées pour aller plus loin. tandis que la politique du nucléaire a tenté de son côté de répondre à des impératifs jugés parfois contradictoires. C’est pour tenter de résoudre ces contradictions entre logiques économiques, demande sociale et impératifs environnementaux que la Commission du plan a présenté, quelques jours après notre conférence, un rapport brossant divers scénarios énergétiques pour l’horizon 2047 : on en soulignera quelques enjeux. En conclusion, on évoquera les perspectives politiques qu’ouvrent les élections générales d’avril-mai 2014. La campagne électorale ne fait évidemment qu’exacerber les questions qui sont l’objet de cette note, d’autant que le deuxième mandat du gouvernement sortant, coalition menée par le Parti du Congrès, a été marqué par d’autres scandales portés par l’essor même de l’économie. Le parti du Congrès, depuis dix ans, a fait de la « croissance inclusive » son mot d’ordre, avec quelques succès mais aussi des échecs. Un parti anti-corruption, nouveau venu au nom de la défense de « l’homme ordinaire », l’Aam Admi Party, va tenter de bousculer le jeu entre les principales forces politiques, comme il l’a fait aux dernières élections à Delhi, au tournant de 2013 et de 2014. Reste la droite nationaliste du Bharatiya Janata Party, dont le leader Narendra Modi cultive de longue date, dans son Etat du Gujarat, les milieux d’affaires, qui souvent voient en lui l’homme de décision capable de relancer la croissance. Les sondages lui sont favorables. Pour qui pilotera l’Inde à compter de juin prochain, la tâche sera lourde, et le défi énergétique restera une priorité. La troisième partie s’arrêtera sur deux affaires qui ont défrayé la chronique, et soulevé de sérieuses polémiques sur les limites de la bonne gouvernance de l’énergie : le scandale du « Coalgate », portant sur les effets de l’attribution de mines de charbon à des compagnies privées inefficaces ; et les controverses sur les contrats accordés à Reliance Industries Limited (RIL) pour l’exploitation décevante de gisements de gaz. On verra au passage comment les plus hautes instances non exécutives du pays, le Comptroller & Auditor General of India et la justice —jusqu’à la Cour suprême— sont alors sollicitées. La dernière partie exposera les débats qu’ont soulevés ces affaires, en les replaçant dans le cadre plus large des réflexions conduites sur le modèle de développement économique à définir, face aux dilemmes, voire aux contradictions auxquelles la bonne gouvernance doit répondre, entre croissance nécessaire et besoins sociaux. Les controverses sur les dérives des partenariats publicprivé, sur l’inefficacité des acteurs privés, voire sur les accusations de collusion entre pouvoir d’Etat et acteurs privés au détriment direct ou indirect du bien public et du consommateur ont nourri les critiques d’un « capitalisme de connivence » qui, dans le secteur énergétique comme dans d’autres secteurs, ont fait perdre à l’Etat des dizaines de milliards, et ont compromis nombre d’investissements productifs. La gestion des impératifs environnementaux a également soulevé des controverses, 1 Voir annexe 1 3 énergétique. La demande devrait doubler d’ici 2035, et la seule capacité électrique devrait presque quadrupler (235GW de capacité installée en 2013 ; 800 GW en besoins estimés pour 2035, selon le FMI). La pénurie énergétique pénalise la croissance, alors que celle-ci, même à 5% l’an, impose un accroissement des capacités de production énergétique. A fortiori les besoins vont-ils croître quand l’Inde retrouvera un taux de croissance plus élevé, de l’ordre de 7% ou plus. I. Entre pénurie, croissance et besoins : les dilemmes des politiques énergétiques Les données de base L’Inde a connu, avant la crise financière de 2008, des taux de croissance de plus de 9%. Même aujourd’hui, entre le 4,5 % de l’année 2013-2014 et les plus de 5 % escomptés pour l’année en cours, la croissance de la demande énergétique est inéluctable, dans un contexte marqué par une double pénurie : d’une part celle auxquelles font face les utilisateurs —entreprises ou particuliers— ayant accès à l’énergie ; d’autre part celle qui frappe ceux qui n’ont pas accès à d’autres énergies que celles, traditionnelles, de la biomasse hors réseaux (bois de feu, bouse de vache, énergie animale de traction, etc.). • Le coût des importations d’énergie (pétrole brut, gaz et désormais charbon) accroît les déficits budgétaires et aggrave l’inflation. Il représente un tiers du coût des importations du pays (la seule importation de pétrole brut a coûté au pays 155 milliards US$ en 2012)3. S’en suit un deuxième cercle vicieux : la hausse des déficits a fragilisé la monnaie indienne, qui s’est dépréciée de quelque 20 % entre janvier et août 2013, avant de se consolider. Ce glissement de la monnaie a contribué au ralentissement de la croissance et à la hausse du coût des importations, pétrolières en particulier. Cette dualité se traduit par un double constat : l’Inde est aujourd’hui le cinquième consommateur d’énergie au monde, mais sa consommation individuelle est trois fois moindre que la moyenne mondiale, et 78 millions de foyers n’ont toujours pas accès à l’électricité.2 En dépit d’une faible consommation per capita, le déficit électrique est structurel, oscillant entre 8,5% et 11 %, pénalisant aussi bien les consommateurs domestiques (22% du total) que le secteur industriel (41%). • Le défi du changement climatique et du développement durable ne saurait être sousestimé, dans un pays où la fragilisation écologique de l’Himalaya a abouti à des catastrophes (Etat d’Uttarkhand en juin 2013) tandis que la surexploitation des eaux souterraines à fins d’irrigation dresse des limites au modèle de la « révolution verte » qui a accru la productivité de l’agriculture depuis les années 1970. Deux des trois principes sur lesquels l’intensification de l’agriculture s’est fondée (en sus des variétés à haut rendement) dépendent directement des ressources en énergie : l’irrigation par puits tubés mus par moteurs diesel ou électricité, et la fabrication d’engrais, grande consommatrice d’énergie. Sécurité énergétique et sécurité alimentaire ont ici partie liée. Cette double pénurie est aggravée par un certain nombre de facteurs relevant des grandes dynamiques structurelles du pays : • Une population croissante : +17,6 % entre 2001 et 2011, soit 181 millions d’habitants en plus, c’està-dire la population approximative du Nigeria ou du Pakistan. La seule croissance démographique de 2011 à 2021 (même si le taux de croissance baisse) sera sans doute de l’ordre de la population du Brésil. • Cette dualité entre alimentation et énergie correspond aussi aux secteurs de dépense incontournables des ménages les plus pauvres. Combien y a-t-il de « pauvres » en Inde ? Les experts s’opposent sur la validité des critères utilisés. Selon une note de la Commission du Plan de 2013, l’Inde ne compterait en 2011 que 22% de pauvres, mais le seuil de ressources retenu pour définir la pauvreté est jugé très sous-estimé. La Banque mondiale donnait pour sa part le chiffre de 32,7% de pauvres en 2010 (à 1,25 US$ par jour par tête en parité de pouvoir d’achat). Un rapport McKinsey de 2014, qui prend en compte la satisfaction des besoins essentiels, donne un tout autre chiffre : 56%. Dans tous les cas de figure, ce sont des centaines de millions d’indiens (270 pour la Commission du Plan, 680 pour McKinsey) • Une urbanisation croissante, quoique bien moindre que dans d’autres pays du Sud, mais en Inde, des pourcentages modestes se traduisent en chiffres absolus considérables : ce pays de 1,2 milliard d’habitants compte 31,6% de citadins en 2011, soit 377 millions d’habitants, c’est-à-dire 90 millions de plus qu’en 2001. • Le cercle vicieux entre énergie et croissance : la recherche de l’efficacité énergétique est indispensable, mais ne peut se substituer totalement à l’accroissement de la production Pour un panorama récent du secteur de l’énergie en Inde, voir la Lettre d’Asie du sud, numéro spécial énergie, Direction générale du Trésor, novembre 2013, et l’étude de l’Agence Internationale de l’Energie : Understanding Energy Challenges in India: Policies, Players and Issues, Paris, 2012. Pour un tableau synthétique sur la sécurité énergétique en Inde, voir Jean-Luc Racine et Isabelle Saint-Mézard : La sécurité énergétique en Inde : quelle stratégie ? Asia Centre, janvier 2013. Cette note a rendu compte des échanges conduits durant la première conférence sur l’énergie organisée à New Delhi par Asia Centre et l’Observer Research Foundation, les 10 et 11 octobre 2012. 2 Leila Choukroune : Le cadre institutionnel et réglementaire indien du commerce et de l’investissement international. Entre autonomie et indétermination ? Note Asia Centre, décembre 2013, pp. 11-12, source EXIM Bank. Premier poste d’importation, l’énergie est aussi, en 2012, le premier poste d’exportation, avec 56 milliards US$, pour l’essentiel du pétrole raffiné. 3 4 pour qui la facture de l’énergie —quand ils ont un accès matériel à une énergie commerciale — est problématique. Ce qui revient à dire que dans une démocratie parlementaire, l’accès à l’énergie, le prix de l’électricité ou celui d’une bonbonne de gaz, et les subventions qui en facilitent l’usage, sont des questions incontournables. Les dilemmes des politiques publiques Données structurelles et données conjoncturelles se conjuguent donc pour compliquer la tâche des décideurs dans un pays où l’Etat définit largement les prix de l’énergie tout en cherchant à développer la part des investisseurs privés, d’une part, et où les politiques savent que leur décision en matière d’énergie sera évaluée par les électeurs à l’aune des trois A : « Access, Availability, Affordability », c’est-à-dire accessibilité matérielle (les infrastructures de distribution) ; disponibilité de l’énergie (pénurie minimale ou nulle), accessibilité financière (en terme de coût pour le consommateur, subventionné ou non). Le premier dilemme énergétique auquel font face les gouvernants est défini par deux risques : la hausse des prix de l’énergie peut avoir un effet positif sur les investisseurs, mais engendre un risque social et politique, tandis que le maintien ou la hausse des subventions pour répondre à la demande sociale accroît les risques économiques, en terme de coûts budgétaires et de déficits. La formule de Sanjay Joshi « The street versus Wall Street » 4 synthétise avec ironie ce dilemme, qu’il faut mesurer à la lumière des indices macroéconomiques : une des priorités du ministre des Finances est de poursuivre la difficile baisse des déficits publics, qui devraient atteindre 4,6% du PIB pour l’année 2013-2014.5 regard des impératifs écologiques.7 En dépit de son déficit énergétique, l’Inde est déjà le quatrième émetteur mondial de gaz à effet de serre. Comment accéder à l’énergie en réduisant les émissions de carbone, alors que le charbon (souvent à ciel ouvert) joue un rôle essentiel dans le mix énergétique? L’Inde a décidé par ailleurs d’explorer ses ressources en gaz de schiste, mais déjà des Gouvernements d’Etat se font l’écho d’inquiétudes populaires tant vis-à-vis du nucléaire que des projets d’exploitation de méthane de houille.8 Le quatrième dilemme synthétise d’une certaine façon tous les autres : quelle place donner au marché dans un secteur largement dominé par la puissance publique, tout en combinant deux impératifs : un marché stable et efficace, et l’inclusion sociale.9 Cette question centrale nourrit un vif débat, aussi bien politique que technique. Elle pose aussi une question décisive pour la gouvernance de l’énergie : celle des instances de régulation. Fin juillet 2012, une coupure historique a frappé l’Inde du Nord, privée d’électricité deux jours de suite. L’incident fut certes exceptionnel, mais symptomatique de problèmes plus profonds, soulignés alors par un éditorial : « une planification à long-terme insuffisante, et un manque de discipline abyssal dans la gestion des réseaux [entre Etats] ».10 La question de la gouvernance de l’énergie, spectaculairement posée alors, allait connaître dans les mois qui suivirent de nouveaux développements. Le second dilemme est défini par une double nécessité : celle de réduire au plus vite le déficit énergétique auquel une large part de la population fait face (42% de la population n’a pas accès à une source d’énergie moderne et sécurisée), et celle de financer les énormes investissements nécessaires aussi bien en terme de recherche, exploration, exploitation des ressources que d’infrastructures de distribution6 (exemple : le réseau de gazoducs indien est dix fois moins dense que celui du Bangladesh). Les temporalités de ces deux impératifs n’étant pas les mêmes, chaque décision publique semble tour à tour favoriser ou le consommateur (subventions) ou le producteur, public ou privé, a fortiori quand des scandales ou des controverses éclatent à propos des conditions qui sont octroyées aux acteurs privés. Le débat sur le doublement du prix gaz recommandé par la Commission Rangarajan, qu’on évoquera plus loin, illustre parfaitement ce dilemme. Le troisième dilemme porte sur les sources d’énergie au Conférence. Sunjoy Joshi, directeur de l’ORF. La mention « conférence » signale une intervention lors de la conférence des 11 et 12 février 2014. 5 L’année financière indienne commence au 1er avril et se termine au 31 mars 6 Conférence. Gireesh B. Pradhan, Chairman, Central Electricity Regulatory Commission. Keynote address. 4 Conférence. S.C. Tripathi, ancien secrétaire du ministère du Pétrole et du gaz du Gouvernement indien. 8 « Suspend coal-bed methane project : Jayalalithaa », The Hindu (Chennai), 18 juillet 2013. Jayalalithaa est la chef du gouvernement du Tamil Nadu (72 millions d’habitants en 2011), Etat dont l’attractivité économique est supérieure à la moyenne indienne, mais qui souffre d’un grave déficit énergétique. 9 Conférence. Navroz Dubash. Centre for Policy Research. 10 « Delhi is powerless », éditorial, The Hindu, 1er août 2012 7 5 II. La gouvernance de l’énergie, entre Etat et marché Le système de gouvernance de l’énergie en Inde est particulièrement complexe, comme l’a souligné une note d’Asia Centre de janvier 2013 identifiant les principaux acteurs du secteur11. L’énergie en tant que telle relève de quatre ministères (charbon, électricité, pétrole et gaz, énergies nouvelles et renouvelables), le nucléaire (Department of Atomic Energy) étant pour sa part placé sous la tutelle du Premier ministre depuis sa création en 1954. Mais d’autres ministères ont leur mot à dire le cas échéant : le ministère des Finances pour des raisons évidentes, le ministère des « Corporate affairs », qui supervise les entreprises et suit les questions de compétition et de monopoles ; le ministère de l’Environnement et des forêts (et parfois le ministère des Affaires tribales) pour les permis d’exploration ou d’exploitation ; le ministère du Développement rural, celui du Développement urbain — la liste n’est pas exhaustive. Ceci, pour le gouvernement central, qui s’est doté en outre de diverses commissions qui sont parties prenantes du système de gouvernance de l’énergie, soit pour le réguler par secteur (exemple : la Central Electricity Regulatory Commission ou le Petrol & Natural Gas Regulatory Board) soit pour favoriser un marché équilibré, telle la Competition Commission of India.12 Hors de ces commissions autonomes mais initiées par l’Etat, les questions énergétiques relevant de décisions étatiques, comme toutes les autres décisions de cette nature, peuvent être l’objet d’audits du Comptroller & Auditor General of India (une instance comparable à la Cour des comptes). Des affaires récentes ont aussi été traitées en justice, y compris jusqu’à son apex, la Cour suprême. La Cour a par ailleurs défini les modalités par laquelle une plainte peut être adressée à la justice au nom de l’intérêt public (Public Interest Litigation), facilitant ainsi le débat sur le bien fondé des politiques publiques. Au terme de la Constitution, certains dossiers relèvent non du pouvoir central, mais de celui des Etats qui constituent l’Union indienne, d’autres relevant des deux (la Concurrent List).13 Ces Etats sont au nombre de 28 (bientôt 29 avec la division annoncée de l’Andhra Pradesh). S’y ajoutent sept territoires de l’Union, de taille modeste, dont celui de Delhi (National Capital Territory) au statut spécifique, et peuplé d’environ 16 millions d’habitants. Ces Etats disposent aussi bien de compagnies de distribution (les State Electricity Boards, par exemple, généralement Jean-Luc Racine et Isabelle Saint-Mézard, En quête d’une gouvernance énergétique : les grands acteurs du secteur énergétique en Inde, note Asia Centre, janvier 2013. Voir l’organigramme de l’annexe 2, p. 10. 12 Etablie par le gouvernement indien en 2003, la Commission définit sa mission en ces termes : « It is the duty of the Commission to eliminate practices having adverse effect on competition, promote and sustain competition, protect the interests of consumers and ensure freedom of trade in the markets of India. » <cci.gov.in>. 13 La distribution des domaines relevant du pouvoir central (Union List), des Etats (State List) ou des deux (Concurrent List) est précisée dans le « schedule VII » de la Constitution. Voir annexe 2. 11 déficitaires) que d’instances de régulation propres (les State Electricity Regulatory Commissions). Les gouvernements des Etats sont évidemment en première ligne en cas de mécontentement populaire (pénurie, prix, voire protestations contre certaines opérations minières ou énergétiques, comme celle de la centrale nucléaire de Kudankulam au Tamil Nadu). Une production énergétique croissante, mais de multiples problèmes : la stratégie indienne en question Tout n’est pas noir dans la politique énergétique indienne. En présentant son dernier budget avant les élections d’avril-mai 2014, le ministre des Finances Palaniappan Chidambaram a dressé un bilan des dix ans de gouvernement de la coalition menée par le parti du Congrès. Sur un plan général : 8,4% de croissance annuelle entre 2004 et 2009 ; 6,6% entre 2009 et 2014 dans le contexte mondial que l’on connaît, soit la meilleure moyenne décennale jamais atteinte. Sur le plan énergétique, le ministre donne les chiffres suivants : la capacité électrique installée a été doublée en dix ans (de 112,7 GW à 234,6 GW) et la production charbonnière a connu une hausse de 53% (de 361 Mt à 554 Mt). En terme de réforme, il note une « correction graduelle » des prix du diesel, une aide financière à la restructuration indispensable des compagnies de distribution, et des avancées dans de multiples secteurs : 50 GW de capacité thermique et hydraulique en construction ; sept centrales nucléaires en construction pour un objectif de 10 GW en 2017, la mise en œuvre de la « Mission solaire nationale » (1,6 GW connecté au réseau pour l’heure). Sur le plan social, déjà 21 millions de bénéficiaires du tout nouveau programme de subventions directes des consommateurs de gaz en bonbonnes, via le « Direct Benefit Transfer Scheme » permettant un meilleur ciblage des subventions (les subventions directes consistent en paiements au bénéfice de foyers identifiés, pour éviter les détournements du système traditionnel).14 La question de la stratégie suivie reste toutefois posée. Pour nombre des praticiens ou des experts indiens qui sont intervenus lors de la conférence, le pays a manqué de vision à long terme, et n’a pas assez tiré parti de ses ressources nationales : les grandes compagnies du secteur public investissant à l’étranger devraient plutôt accentuer leurs efforts de recherche de pétrole et de gaz indiens, on shore ou off shore, tandis que les ressources hydrauliques sont elles aussi sous exploitées. L’un d’eux s’interroge même : considérer qu’il n’y a pas d’autres options que de poursuivre toutes les options énergétiques, n’est-ce pas l’antithèse même d’une stratégie ? Le point reste controversé. En revanche un certain consensus se dégage sur le flou stratégique concernant la place du marché et le rôle des régulateurs, et comme toujours en Inde, les débats restent largement ouverts. L’énergie entre Etat et marché Après avoir été sous le contrôle consensuel de l’Etat pendant des décennies après l’indépendance, avec des Présentation au Parlement : Interim Budget 2014-15, 17 février 2014 14 6 résultats avérés en terme d’équipements et de croissance des capacités de production, la gouvernance de l’énergie est entrée dans les années 1990 dans une seconde étape, avec une place croissante accordée au marché, sans démanteler pour autant le secteur public, qu’il relève du Gouvernement central ou des Etats. Une note du ministère de l’Electricité donnait fin 2013 le tableau suivant15 : Table : All India Installed capacity (MW) as on 31-12-2013 (sector-wise) RES = Renewable Energy Sources. Source : Ministry of Power 2013 Le secteur privé dispose ainsi aujourd’hui de 30,33% de la capacité installée, soit 76 GW. Une troisième phase est en cours désormais, définie par de multiples impératifs : sécurité énergétique, besoins sociaux, creusement des déficits, besoins d’énergie accrus. Nombreux furent les intervenants s’interrogeant sur la logique et les modalités de mise en œuvre du meilleur équilibre à trouver entre secteur public et secteur privé. Le marché n’est-il qu’un substitut aux réformes de la gouvernance étatique ? Avec les subventions sur le kérosène, l’électricité ou les bonbonnes de gaz, l’obligation de service universel imposée par la Cour suprême, le poids des lobbies du secteur privé et le poids politique des consommateurs, l’Inde ne dispose pas d’un mécanisme de marché couvrant la totalité de la distribution, que la production soit publique ou privée. La question n’est pas seulement celle des subventions, qu’on abordera cidessous : c’est aussi celle des contrats entre l’Etat et les acteurs privés. Entre les controverses sur les prix comme sur les déficits de production et de distribution, des questions sont ouvertes sur le degré de prise en compte des pré-conditions et des contraintes qui s’imposent au marché. Government Of India. Ministry of Power. Central Electricity Authority, New Delhi. Executive Summary, Power Sector. December 2013. Table 5, p. 5. 15 7 Questions que se pose, entre autres, la Competition Commission of India16 : le marché est-il un objectif, ou un simple outil, qu’il importe de rendre aussi fonctionnel que possible ? Jusqu’à quel point souhaite-on des marchés compétitifs ? La commission ne traite pas seulement des règles de jeu équitables a priori : elle lutte contre les monopoles, les abus de position dominante, les fraudes des appels d’offres faussement compétitifs. Elle s’interroge : comment dénationaliser le charbon ? (aucune décision n’est prise pour une privatisation totale). Comment concilier le quasi monopole d’Etat sur les infrastructures d’amont, avec des conditions favorisant les investisseurs privés ? Comment encourager les bonnes pratiques dans la conception et le pilotage des politiques énergétiques des Etats ? Dans un tel contexte, on pourrait attendre beaucoup des instances de régulation, même si la conseillère de la Competition Commission of India juge que les instances de régulation n’ont pas été établies en prenant suffisamment en compte le principe de compétition. Est-ce vraiment le cas ? Réguler les régulateurs ? Sur le papier, le mandat des instances de régulation est large. Pour prendre comme exemple la plus puissante d’entre elles, celle qui porte sur le secteur de l’électricité (Central Electricity Regulation Commission : CERC), sa mission consiste à « promouvoir la compétition, l’efficacité et l’économie des marchés électriques de gros ; améliorer la qualité de l’approvisionnement, promouvoir les investissements et conseiller le gouvernement pour lever les barrières institutionnelles afin de résorber le différentiel entre demande et offre et de conforter ainsi les intérêts des consommateurs ». 17 Premier constat en matière de régulation : il n’existe pas d’instance couvrant l’ensemble du champ de l’énergie. En principe, chaque secteur dispose de son instance de régulation, mais selon le secteur considéré, l’instance est soit efficace, soit cantonnée à un rôle de conseil, soit quasi absente. Qui plus est, les instances de régulation au niveau des Etats, supposées définir les prix, sont couramment sous l’influence du gouvernement en place, qui recule généralement devant la hausse des tarifs pour des raisons électoralistes. La dichotomie entre les recommandations du gouvernement central (ou du régulateur central de tel ou tel secteur) et les Etats est plus ou moins marquée selon les Etats : certains jouent le jeu de la hausse, d’autres non. Au total, à entendre l’un des grands régulateurs indiens,18 les instances de régulation ne jouent pas pleinement leur rôle en matière de fixation des tarifs. Le système combine donc deux inconvénients : d’un côté, si les prix ne suivent pas la hausse des coûts de production, le système économique est menacé ; de l’autre côté, la gestion d’une hausse retardée année après année, et du coup forte, devient très délicate politiquement. Les acteurs aussi bien publics que privés se plaignent Conférence : Mme Payal Malik, Adviser & Head, Economic Division, Competition Commission of India. 17 Voir en annexe 3 la fiche détaillée des missions et des fonctions de la CERC. 18 Conférence : Gireesh B. Pradhan, Chairperson, Central Electricity Regulatory Commission. 16 du mauvais fonctionnement du système de régulation des prix. Un représentant de Tata Power parle ainsi de la frustration des acteurs privés devant la « trahison » des régulateurs (« The regulators have failed us »), et dénonce un cercle vicieux : des prix non rémunérateurs pour les distributeurs se traduisent pas une mauvaise distribution, qui elle-même conduit le consommateur à refuser les hausses de prix.19 A contrario, l’exemple du Gujarat est souvent mis en avant depuis que le chef du gouvernement de cet Etat, Narendra Modi, porte les couleurs de la droite nationaliste et pourrait devenir le prochain Premier ministre. Au Gujarat, qui courtise les industriels, la stratégie choisie (restructuration du State Electricity Board, hausse régulière des prix, différenciation entre l’électricité à usage agricole et électricité domestique villageoise, renégociation par l’administration de contrats désavantageux, —les « power purchase agreements »— avec les acteurs privés, la généralisation des compteurs avec un prêt de la Banque asiatique de développement, la chasse aux connexions illégales) a permis en une dizaine d’années de dégager un surplus énergétique tout en assurant une distribution régulière, fût-ce à un prix supérieur à la moyenne indienne.20 Les acteurs du secteur public ne sont pas moins critiques du système existant : un responsable de Coal India souligne ainsi le rôle de bouc émissaire de son entreprise, alors qu’à l’entendre, c’est la politique choisie en haut lieu qui pose problème, le charbon importé coûtant deux fois plus cher que le charbon indien, et ajoutant que, pour le reste, le secteur privé n’a assurément pas fait preuve de son efficacité, comme l’ont montré les concessions minières finalement annulées pour 67 sites.21 Une autre question est posée : l’horizon des régulateurs, quelle que soit leur tâche première, doit aussi prendre en compte les conséquences les plus larges des tarifs choisis. Ils doivent penser davantage aux nécessités du développement. La construction du réseau national de gazoducs, par exemple demandera de très lourds investissements. Pour convaincre les investisseurs, il faut à la fois des tarifs adéquats, et les équipements indispensables : « le marché a besoin des infrastructures ».22 La question des subventions La critique de l’ampleur des subventions énergétiques est classique. Amplifié pour répondre à la crise pétrolière des années 1970, le système de subvention serait devenu pervers, en entraînant de lourdes pénalités en terme d’efficacité économique.23 En termes macro-économiques, d’abord : en 2010-11, les seules subventions directes et indirectes pour le kérosène Conférence : Puneet Munjal, Head, Corporate Strategy and Planning, Tata Power Delhi Distribution Ltd. 20 Pour une analyse de la stratégie suivie au Gujarat: N. Madhavan, « The transformer », Business Today, 5 février 2012. businesstoday. intoday.in/story/gujarats-power-sector-turnaround-story/1/21750. html. 21 Conference : Upendra Kumar, ancien PDG de South Eastern Coalfields Ltd, le plus gros producteur indien de charbon, filiale à 100% de Coal India. 22 Conférence : Ajit Kapadia, vice-chairman, Centre for Fuel Studies & Research, une organisation à but non lucratif de Vadodara (Gujarat). 23 Conférence : Sebastian Morris, Professor of Economics, Indian Institute of Management, Ahmedabad (Gujarat). 19 8 et le gaz en bonbonne se seraient élevées à 17 milliards de dollars, soit 1.07% du PNB (par comparaison le budget de la santé du gouvernement central et des gouvernement d’Etats correspondait à 1,27% du PNB).24 Mais aussi à la loupe des analyses sectorielles : les subventions des bonbonnes de gaz favorisent la classe moyenne et non la masse de la population; les subventions du kérosène, moins coûteux que le diesel (et a fortiori que l’essence), entraînent un détournement de ce produit de base censé éclairer les familles villageoises, au profit de l’adultération des carburants, qui accroît la pollution. Notons au passage qu’en terme de gouvernance, le différentiel villescampagnes est ici décisif : les ruraux s’éclairent pour 39% au kérosène (pétrole lampant) et 60% à l’électricité ; les urbains, 94% à l‘électricité. Les ruraux font la cuisine à 85% avec bois de feu et bouse de vache ; les urbains à 62% avec des bonbonnes de gaz.25 Plus décisif encore: la subvention, et dans certains Etats la gratuité du coût de l’électricité pour l’irrigation, ont des effets désastreux en termes de gaspillage et de surexploitation des ressources en eau. L’attractivité pour les technologies économes en eau s’en trouve atténuée : une fois encore, le lien entre gouvernance de l’énergie et impact environnemental est avéré. Le gouvernement s’est toutefois engagé sur la voie des réformes. La question est d’une grande technicité,26 car le système de subventions opère aussi bien en amont qu’en aval, et bénéficie non seulement aux consommateurs, mais aussi, pour parties aux « Oil Marketing Companies » (OMCs) », publiques ou privées. En 2010, le gouvernement a abandonné le système des prix administrés du pétrole qui garantissaient à ces compagnies un revenu après impôts de 12%. En fait, la libéralisation des prix de l’essence n’est pas complète, et les compagnies de distribution encourent des pertes, en vendant légèrement au-dessous du prix des marchés, sans avoir droit à des compensations.27 La dérégulation du prix du diesel, annoncée, est encore plus sensible, car elle affecte au premier chef les transporteurs routiers, lobby puissant. Ceci étant, le secteur pétrolier n’est pas uniquement l’objet de subventions directes ou indirectes : il contribue aussi fortement au budget de l’Etat, puisqu’il a versé, aussi bien au gouvernement central qu’aux Etats indiens quelque 49 milliards de dollars de taxes diverses .28 Il a été aussi souligné plus haut qu’un part considérable du brut importé est réexportée après raffinage (un expert souligne du reste que les compagnies de raffinage bénéficiant de subventions indirectes, l’Inde, en fait, subventionne les importateurs de produits raffinés indiens). La question des subventions est indissociable des politiques sociales des gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, puisque l’Indian Electricity Act de A Citizen Guide to Energy Subsidies in India, The Energy and Resources Institute (TERI) & the International Institute for Sustainable Development (IISD), Winnipeg, 2012, p. 11. 25 TERI & IISD, op. cit. pp. 21-23 26 Sur la complexe question des prix et des subventions, voir Jacques Tirouflet : Les mécanismes de fixation des prix de l’énergie en Inde, note Asia Centre, mars 2014 27 Santosh Singh : « Indian politics and the dilemma of OMC’s » blogs.siliconindia.com/SSSantoshsingh/Indian_politics_and_ dilemma_of_OMCs-bid-Z9dMD4UT98407843.html 28 TERI & IISD, op. cit. 2012, p. 18. 24 2003 inscrit dans la loi l’objectif de connecter tous les villages, puis tous les foyers, au réseau électrique. Aucun intervenant ne nie la nécessité des subventions, mais tous appellent à les réformer au bénéfice des moins favorisés, alors que dans nombre de secteurs, les plus fortunés sont ceux qui en tirent le plus de profit. Une étude récente du FMI souligne que le décile des plus riches foyers indiens bénéficie de subventions sept fois plus fortes que le décile des foyers les plus pauvres.29 De nombreuses études ont été remises au gouvernement pour proposer une réforme plus équitable et moins coûteuse des prix de l’énergie et des subventions (Rangarajan Committee Report, 2006 ; Parikh Committee Report, 2010 ; Nilekani Task Force Interim Report, 2011 ; Kelkar Committee Report, 2012). Une des propositions récemment mise en place vise à remplacer la subvention des prix du produit par un transfert en espèces, ciblé au bénéfice des populations identifiées comme étant sous le seuil de pauvreté. De multiples propositions ont été formulées au fil de la conférence : par exemple fixer un seuil de consommation au-dessous duquel l’énergie serait subventionnée pour les consommateurs les moins favorisés. Dépasser le seuil appellerait un paiement au prix standard, rester sous le seuil permettrait de « revendre » sa part non utilisée. Bien entendu tout système de ce type impose de généraliser les compteurs des usagers ayant accès au réseau, une réforme qui demandera de convaincre les paysans bénéficiant jusque-là de l’électricité gratuite. Une telle mesure est du reste imposée par la loi de 2003, mais est loin d’être généralisée. Au total, deux problèmes structurels doivent être soulignés. Le premier obstacle relève des difficultés propres à définir une stratégie efficace dans un contexte intérieur complexe, et dans un environnement international peu favorable, vu la part considérable des importations indiennes.30 Le second obstacle tient aux difficultés rencontrées pour mettre en œuvre les décisions prises, en raison de la structure fédérale du pays, de la multiplicité des structures et bien entendu du fait même d’être dans une phase de transition entre l’hégémonie traditionnelle de l’Etat (et des Etats) dans le domaine énergétique, et la politique de réforme mise en place depuis une quinzaine d’années pour accroître le rôle des acteurs privés, nationaux ou internationaux. Tous les intervenants ayant eu de hautes fonctions dans le secteur public, conseillers du gouvernement, responsables de compagnies de production ou de distribution, dirigeants d’instances de régulation soulignent la difficulté de définir des politiques et de les mettre en œuvre, dans un contexte où les pesanteurs institutionnelles, la complexité des structures, les lobbies et les calculs politiques jouent tous un rôle, sans oublier les tensions entre ministères. Ce n’est pas par hasard qu’au fil des années 2009-2013, deux ministres de l’environnement ont vu leur mandat prendre fin rapidement (Jairam Ramesh 2009-2011 ; Jayanthi Natarajan 2011-2013) avant que le ministère de l’environnement ne soit confié, en charge additionnelle … au ministre du Pétrole et du gaz naturel. Les industriels Rahul Anand & al. The Fiscal and Welfare Impacts of Reforming Fuel Subsidies in India. IMF working paper 13/128, May 2013 30 Une session de la conférence a porté sur la géopolitique de l’énergie, dont il est rendu compte en annexe 1. Sur cette question, voir Isabelle Saint-Mézard : The International Dimensions of India’s Energy Security, note Asia Centre, février 2014. 29 9 de l’énergie (mais pas seulement eux) avaient dénoncé les obstacles à la croissance posés par la législation sur l’environnement, les procédures encadrant la décision d’autoriser l’exploitation de sites miniers ou la mise en place de sites industriels dans des milieux agricoles ou dans des terres tribales, et les délais avec lesquels les agréments étaient donnés, y compris après avis favorables des commissions d’experts. On comprend bien qu’ici, des logiques divergentes s’affrontent qui relèvent de la quête difficile du meilleur équilibre entre intérêts opposés. Il revient dès lors au plus haut niveau de l’Etat, en l’occurrence les services du Premier ministre (le Prime Minister Office) de trancher, éventuellement en créant un collectif ad hoc de très haut niveau, dit « Empowered Group of Ministers » (EGoM). Début mars 2014, il existait cinq groupes, à géométrie variable selon les sujets. Deux d’entre eux portaient sur des questions énergétiques : celui sur le prix et la commercialisation du gaz, et celui sur les « Ultra Mega Power Projects ».31 III. La gouvernance de l’énergie au crible des affaires Au fil de la conférence, le fil rouge de l’efficacité économique a constamment croisé celui de la satisfaction des besoins citoyens. Les critiques du système existant ont pu être vives, soit pour réclamer plus de marché, soit pour demander une régulation plus efficace (les deux ne sont pas nécessairement contradictoires). En arrière plan (et parfois au premier plan) a été évoquée la responsabilité des dirigeants politiques dans les aléas de la gouvernance de l’énergie. Pour mieux comprendre ces aléas, il est indispensable d’aller plus loin, à la lumière des débats en cours sur la place publique, dans les médias, au Parlement, voire devant les tribunaux. De surcroît, ces questions interfèrent avec la campagne électorale désormais engagée, pour des élections générales dont on connaîtra les résultats le 16 mai 2014. La question des réformes économiques, des attentes sociales et de l’amélioration de la gouvernance —y compris la gouvernance de l’énergie— contribuera fortement à orienter le scrutin, et donc la couleur politique de qui arrivera au pouvoir. Le mandat de l’Alliance Progressiste Unie, coalition dirigée par le Parti du Congrès depuis 2004 et renouvelé en 2009, s’achève dans un contexte politiquement difficile. Les sondages convergents donnent pour l’heure un net avantage au Bharatiya Janata Party, la droite nationaliste menée par Narendra Modi, figure clivante sur le plan idéologique, mais qui joue la carte de l’économie et se présente comme un bon administrateur. Le paradoxe étant que le Premier ministre sortant, Manmohan Singh, un technocrate de haut vol plutôt qu’un politique, a été le fer de lance de la libéralisation de l’économie indienne, quand il était ministre des Finances de 1991 à 1996, avant d’être Premier ministre de 2004 à 2014. Des membres clés de l’équipe initiale lui sont restés fidèles, et pilotent aujourd’hui le pays : Palaniappan Chidambaram aux Finances et Montek Ahluwalia à la Commission du plan par exemple. L’image médiocre du Congrès tient certes à l’inévitable usure du pouvoir, au ralentissement de l’économie et aux aléas de la politique dynastique qui marque le parti depuis l’Indépendance, mais nombre d’affaires ont aussi terni son image, même si le Premier ministre lui-même est réputé homme parfaitement intègre. Deux dossiers retiennent particulièrement l’attention : l’un porte sur le charbon, l’autre sur le gaz. Tous deux posent la question sensible des relations entre gouvernants et secteur privé. Voir l’annexe 4 sur les Mega Ultra Power Projects (UMPP). Le groupe sur les UMPP comprend le ministre de la Défense, le ministre des Finances, le ministre du Pétrole et du gaz (qui est aussi ministre de l’Environnement), le ministre de la Justice, le ministre du Charbon, le vice-président de la Commission du Plan, et le secrétaire d’Etat (Minister of State) à l’électricité. Le comité ministériel sur le gaz comprend les mêmes personnalités, moins le ministre du Charbon, plus le secrétaire d’Etat aux Produits chimiques et aux engrais. Source : http://cabsec.gov.in/files/allocation/listofegoms.pdf 31 Le « Coalgate » : acteurs privés et manipulations sur le charbon ? En 2012, la presse indienne a affublé du nom de « Coalgate » un dossier particulièrement sensible qui illustre les aléas de la politique de libéralisation de l’énergie. Sont en cause pour l’essentiel des dizaines de contrats passés, de 2005 à 2009, entre la puissance publique et des compagnies privées à qui des concessions minières ont été attribuées sans enchères. Dans l’essentiel des 10 cas, il s’agissait d’alimenter des centrales électriques directement liées à des sites industriels (les « captive coal plants »). Si de grands acteurs industriels sont concernés, les enquêtes diligentées ont montré que dans nombre de cas, des entreprises ayant obtenu des concessions n’avaient aucune expérience particulière dans le secteur du charbon, et n’avaient pas commencé l’exploitation des années après avoir obtenu leur contrat.32 En août 2012, un rapport du Comptroller and Auditor General of India a évalué que les 57 concessions charbonnières privées examinées pouvaient espérer un bénéfice de 33 milliards de dollars, en se fondant sur les coûts de production et les prix de vente du charbon extrait des mines à ciel ouvert de la compagnie publique Coal India en 2010-2011. Le gouvernement a aussitôt contesté le montant de ce manque à gagner hypothétique, et a souligné que nombre d’Etats disposant de sites miniers, et dirigés par des partis extérieurs à la coalition au pouvoir, s’étaient opposés au principe des appels d’offre afin, disaient-ils, d’éviter une hausse du coût du charbon (des représentants des Etats siégeaient dans les commissions d’experts jugeant des attributions de concessions minières). L’argument n’a pas empêché le principal parti d’opposition, le BJP, de demander la démission du gouvernement et de bloquer nombre de séances du Parlement sur ce dossier, d’autant qu’à la date des contrats, c’est le Premier ministre qui avait exceptionnellement, entre autres tâches, la tutelle du ministère du Charbon. L’affaire est loin d’être close aujourd’hui, alors que les enquêtes recherchent encore plus d’une centaine de dossiers « disparus » des archives gouvernementales. En 2013, le Central Bureau of Investigation (la principale agence policière indienne) a ouvert une enquête à l’encontre d’un ancien ministre congressiste du charbon et d’un industriel de poids, patron de Jindal Steel & Power. Bien d’autres enquêtes ont été ouvertes depuis, et en 2014, le gouvernement central a décidé d’annuler des dizaines de concessions, pour des raisons multiples : bas prix offerts au départ, suivis de demande de révision ; soupçons de spéculation sur la revente des concessions sans exploitation des mines ; manque d’autorisation d’exploitation du ministère de l’Environnement et des forêts (ce dernier point menaçant aussi des « majors » tels que Essar Power, Tata Power, Reliance Energy, et des industriels de premier plan tels que ArcelorMittal ou Hindalco, du groupe Birla). Toute l’affaire, en ses diverses ramifications, étant aussi sous l’œil de la Cour Suprême, saisie par des « procédures judiciaires d’intérêt public » (Public Interest Litigation), permettant à une partie tierce, individu, ONG ou autre, de saisir la haute Cour d’un Etat ou la Cour suprême au niveau national, au nom de l’intérêt public. Le 10 mars 2014, la Cour suprême pressait le Central Bureau of Investigation de conclure au plus vite ses enquêtes sur six dossiers, dont l’un implique le patron de Birla —un des plus gros empires industriels indiens— et un ancien directeur général du ministère du Charbon. Le débat sur les prix du gaz et l’affaire Reliance Les controverses sur le « coalgate » n’étaient pas closes quand une autre affaire a de nouveau mis en cause la Pour une analyse des enjeux du charbon en Inde, voir Paul Caussat : Le charbon en Inde : un secteur stratégique en difficulté. Note Asia Centre, 1er mars 2013 32 gouvernance de l’énergie, et renforcé les soupçons de collusion entre puissance publique et intérêts privés. L’acteur clé est ici Reliance Industries Ltd (RIL), le premier des conglomérats indiens. En 2002, le groupe découvre un gisement offshore, au large de l’Andhra Pradesh, supposé bouleverser l’économie du gaz indien par l’ampleur de ses réserves, voire rendre inutile l’importation coûteuse de gaz naturel comprimé. Rien de tel ne s’est produit dix ans plus tard, la production étant très au-dessous des prévisions. En 2012, le ministre du Pétrole et du gaz, Jaipal Reddy, engage une procédure de pénalité de 1milliard de dollars à l’encontre de Reliance, pour non respect des engagements. Le Directorat des hydrocarbures propose pour sa part de réduire l’étendue des concessions accordées au groupe. Quelques semaines plus tard, Reddy est remercié, son successeur Veerappa Moily ne poursuit pas la procédure. Le débat porte à la fois sur cette sous-production et sur le prix que pourrait obtenir, à compter d’avril 2014, la compagnie la plus flamboyante du capitalisme indien. RIL avait gagné en 2004 un contrat pour fournir du gaz au géant du secteur public, la National Thermal Power Corporation, à un prix estimé à 2,34 dollars mmbtu (million metric British thermal unit) pour 17 ans. • Ce contrat a, dans un premier temps, été rompu par RIL, qui a dénoncé une clause de responsabilité non satisfaisante, le prix du gaz conventionnel n’étant pas fixé directement par le gouvernement, mais par le producteur en fonction du marché, sous le contrôle des régulateurs. • Ce prix, élevé à 4,2 US$, avec l’accord du gouvernement (Murli Deora étant alors ministre du Pétrole et du gaz) a ensuite été jugé non rémunérateur par Reliance, en raison de problèmes géologiques imprévus. • Le gouvernement a alors mis en place un groupe d’experts, le Comité Rangarajan (C. Rangarajan est un ancien gouverneur de la banque centrale indienne, qui préside le Conseil économique établi par le Premier ministre), qui a proposé en 2013 un doublement du prix du gaz à 8,4 dollars MMbtu, selon une formule alignant le prix du gaz indien sur un prix moyen international (il n’y a pas de marché mondial homogène du gaz) calculé à partir des prix américains (Henry Hub), britannique (NBP) et japonais –ces derniers étant beaucoup plus élevés que les autres. • Reliance s’est réjoui de cette hausse considérable, tout en plaidant pour des prix libres à l’avenir. De vifs débats se sont alors engagés, quand a été prise la décision d’adopter ce nouveau prix, auxquels étaient opposés un ancien ministre du Pétrole et du gaz (Jaipal Reddy), de hauts fonctionnaires, et le principal conseiller pour l’énergie du gouvernement, qui a quitté ses fonctions. Celui-ci (un des intervenants de la conférence, qui n’a pas abordé ce dossier en tant que tel) a publié de nombreux articles dans la presse sur ce dossier, dont une lettre ouverte au Premier ministre.33 Surya P. Sethi : « Another Scam in the Making. An open letter to the Prime Minister on the Rangarajan formula doubling the price of KG basin gas », The Business Standard, 23 décembre 2013. Du même expert : « Of Reliance, by Reliance, for Reliance », The Hindu, 1er juillet 2013, auquel a répondu un membre de la Commission Rangarajan, Ramprasad Sengupta : « Gas panel fixed 33 11 L’affaire a pris un tour juridico-politique quand le leader du Parti Communiste Indien à l’Assemblée nationale (Lok Sabha), Gurudas Dasgupta, s’est saisi de cette affaire. Dasgupta, qui siège à la commission des Finances et à la commission d’Ethique de l’Assemblée, a dénoncé par le canal parlementaire et par des interventions médiatiques les faveurs qu’aurait accordées Moily, le ministre du Pétrole et du gaz naturel depuis 2012, à la compagnie Reliance (« Oily Moily », disent les mauvaises langues). La réponse par voie de presse du ministre n’ayant pas suffi,34 et faute de réaction du gouvernement satisfaisante à ses yeux, le député s’est finalement tourné vers la Cour Suprême, pour lui demander de surseoir à l’arbitrage du ministère du Pétrole et du gaz sur le dossier de rupture du contrat d’exploitation du gisement off shore KG-D6.35 L’affaire s’est corsée plus encore après l’arrivée à la tête du gouvernement de la région de Delhi d’Arvind Kejriwal, un militant du mouvement anti-corruption, entré en politique en créant le « Parti de l’homme ordinaire », l’Aam Admi Party (AAP), qui dès sa première tentative électorale, a bousculé les grands partis établis. Au pouvoir, bien que sans majorité à l’Assemblée locale, Kejriwal frappe fort. En février 2014, saisi par un groupe de citoyens au parcours professionnel impressionnant,36 il ordonne à la section anti-corruption de l’administration de Delhi de lancer une enquête préliminaire contre l’actuel ministre du Pétrole et du gaz, et son prédécesseur de 2006 à 2011, Murli Deora, connu pour sa proximité avec Reliance, contre le président de Reliance Mukesh Ambani et contre un ancien directeur des hydrocarbures au ministère. Kejriwal demande en même temps au gouvernement central de suspendre le doublement annoncé du prix du gaz jusqu’à la conclusion de l’enquête.37 Faute d’obtenir une majorité pour voter la mise en place d’un médiateur anti-corruption (Lokpal), Kejriwal préfère démissionner trois jours plus tard, tout en accusant le BJP, qui a bloqué le projet de loi, d’être comme le Congrès en collusion avec Reliance, et en dénonçant le silence de son leader Narendra Modi sur cette affaire. Petroleum and Gas Regulatory Board, qui dénonce « une formule de prix biaisée »39, outre des couvertures et des dossiers de grands magazines. Reliance, pour sa part, reste assez discret. Un communiqué de presse laconique dément des « allégations totalement infondées et dépourvues du moindre mérite », et se réserve d’engager une action en justice, tout en soulignant que « la question du prix du gaz relève aussi d’un contentieux entre les parties contractantes, que sont le gouvernement indien et les entreprises contractantes ». In fine, Reliance affirme « rester entièrement dédiée au développement du secteur pétrolier et gazier en Inde, dans les paramètres de la loi ».40 Sur un terrain plus technique, les représentants de la compagnie contestent par exemple le prix de revient du gaz ayant circulé dans les médias (0,89 dollar l’unité), prix qui ne serait pas le coût de production, mais celui d’une de ses parties, couvrant le coût post-production entre la tête du puits et le point de livraison du gaz. Ils contestent de même toute manœuvre délibérée de stockage spéculatif du gaz, d’effet d’aubaine, de manipulation des déclaration des coûts d’exploitation (au terme du contrat, la compagnie doit d’abord rentrer dans ses frais avant de céder une part de ses profits au gouvernement), et récusent avec force toute opération de blanchiment d’argent via une firme de Singapour.41 Et bien entendu, comme le ministre, Reliance avance l’argument que seuls des prix à la hausse pourront permettre de développer l’exploitation des ressources gazières, un raisonnement repris par des médias citant aussi le major du secteur public Oil and Natural Gas Corporation (ONGC), qui détient également des blocs d’exploration.42 La presse s’est bien entendu saisie de l’affaire38. Informations quotidiennes, articles d’experts, au rang desquels une analyse pointue d’une ancienne membre du formula, not 2014 », The Hindu, 12 juillet 2013, s’attirant une réponse de P. Sethi publiée le même jour. 34 « Dasgupta fires fresh salvo at Moily », Business Standard, 19 juin 2013. Réponse du ministre M. Veerappa Moily : « Investors now have incentive to expand gas exploration and production », Times of India, 7 août 2013 35 « Stay arbitration with Reliance Industries : Gurudas Dasgupta to Supreme Court », Economic Times, 7 septembre 2013. 36 Ont porté plainte un ancien Cabinet Secretary (le plus haut poste de l’administration indienne), un ancien Union Secretary (très haut fonctionnaire du gouvernement central), un amiral ancien chef de la Marine, fondateur de la section indienne de Transparency International et une avocate à la Cour suprême. 37 Voir l’argumentaire détaillé du communiqué de l’AAP : « Delhi Government directs Anti-Corruption branch to register FIR against Mukesh Ambani, Murli Deora, Veerapa Moily and V.K. Sibal », 11 février 2014. www.aamaadmiparty.org/Anti-corruption-branch-toregister-fir-against-ril-chairperson-Mukesh-Ambani 38 Bien avant cet épisode, l’un des grands hebdomadaires indiens avait publié un dossier sous une couverture accusatrice : « UPA’s Rs 54,500 cr Gas Ripp-off », avec les photos du Premier ministre Manmohan Singh et du président de Reliance Mukesh Ambani, complété par un sous-titre : « And the BJP’s shocking silence ». Outlook, 15 juillet 2013. La somme invoquée, 54 500 crores de roupies, correspondait en juillet 2013 à environ 9 milliards US$. Sudha Mahalingam : «The Gas Price Conundrum », The Hindu, 19 février 2014. 40 « Media Statement », Reliance media release, Mumbai, 11 Février 2014. PR11022014.pdf 41 Voir par exemple Richa Mishra : « Witch-hunt, says Reliance », Frontline (dossier Reliance), 21 mars 2014, p. 28-28 42 Rakteem Katakey : « Gas at $8 May Lure Reliance to Start New India Fields », Bloomberg India, http://www.bloomberg.com/ news/2013-01-06/gas-at-8-may-lure-reliance-to-start-new-indiafields.html 39 12 as an unseemly but expedient market solution to inert bureaucracy, greasing the seized-up wheels of industry. It has put grit in those wheels.(…) It is the boom in large-scale rent-seeking—the use of wealth to distort the allocation of resources from which more wealth could be produced—that has opened up a new era of corruption. (…) India’s entry into the global economy created unprecedented opportunities for dishonesty. Property became a multi-billion-dollar business governed by officials paid a pittance. The value of mining licences soared along with commodity prices. Privatisations and public-private partnerships became common, and prone to manipulation.»45 IV. Au-delà des affaires : quel modèle de pilotage économique, entre croissance et société ? Le tableau qui vient d’être brossé, nourri des interventions et des débats de la conférence de février 2014, et des controverses suscitées par de gros dossiers charbonniers ou gaziers, donne une image de l’Inde qu’il importe de mettre en perspective. On l’a dit d’entrée de jeu, la gouvernance de l’énergie offre un miroir des dilemmes voire des contradictions dans lesquels le pays est plongé. Elle illustre, dans ses avancées comme dans ses limites, une problématique plus large, celle du pilotage économique du pays, qui a nourri et qui nourrit plus encore en ces temps électoraux, les débats publics, qu’ils relèvent des analyses d’experts, des commentaires médiatiques ou des confrontations politiques. Quel capitalisme ? Les affaires évoquées, « Coalgate » ou controverse sur Reliance, marquent certes les limites de la gouvernance de l’énergie, mais elles vont en effet bien au-delà. En premier lieu, elles nourrissent les critiques du « capitalisme de connivence », dont un dossier de couverture de The Economist rappelle que l’Inde n’en a pas le monopole, tout en appelant à « sauver le capitalisme des capitalistes ».43 Des « barons du pétrole » combattus par Roosevelt aux ploutocrates post-soviétiques et aux scandales chinois du moment (Petrochina, entre autres), le débat pour concilier état de droit et croissance économique est toujours d’actualité.44 L’enquête conduite en Inde par The Economist pour son dossier sur le « capitalisme de connivence » est sévère, et pas seulement par les estimations comptables des pertes subies en raison de pratiques douteuses ou frauduleuses, impliquant des circuits internationaux : l’estimation approche 80 milliards de dollars pour les dix dernières années, tous secteurs confondus, les pots de vin aux politiques oscillant entre 4 et 12 milliards, entre autres pour financer les campagnes électorales. La libéralisation de l’économie engagée par Manmohan Singh en 1991 avait entre autres objectifs de juguler la corruption résultant de l’excès de bureaucratisation du temps de « l’empire du permis » (licence Raj). Ce que constate The Economist, comme bien d’autres avant lui, c’est que la libéralisation et la croissance ont décuplé les possibilités de fraude ou d’irrégularités : « The relationship between companies and the state is broken. Corruption produces bad decisions; concern over corruption produces indecision. Graft does not function, as some claim that it does elsewhere, « The new age of crony capitalism », The Economist, 15 mars 2014 44 Jamil Anderlini : « China energy corruption probe widens », The Financial Times, 17 décembre 2013. Voir aussi les dossiers rendant compte des débats chinois : Hugo Wincler : « Vers un ‘Etat de droit’ pour l’économie », à partir des textes de quatre juristes chinois, et Agatha Kratz : « Appliquer les réformes : despotisme éclairé contre groupes d’intérêt », à partir de textes d’universitaires. Asia Centre, China Analysis, n°47, février 2014, pp. 23-31. 43 Le secteur énergétique n’est assurément pas le seul touché, comme l’ont montré, entre autres, l’affaire des licences de téléphonie mobiles G2 ou l’exportation illégale de minerai de fer par une mafia très active au Karnataka, alors gouverné par le BJP, mais il se prête évidemment à de telles manipulations. Ressources et environnement Très loin du libéralisme économique de The Economist le magazine indien de gauche Frontline a fait deux couvertures récentes qui élargissent le problème. Le dossier sur le « facteur Reliance » dénonçant « la nébuleuse malsaine entre le big business et les partis politiques » a fait suite à un autre dossier baptisé « Le droit au pillage », attaquant le relâchement des critères environnementaux au bénéfice des grandes entreprises minières, énergétiques ou industrielles s’implantant soit sur des terres agricoles soit sur des terres tribales, au détriment des populations locales, et dans des conditions trop souvent douteuses.46 Après le départ forcé de deux ministres de l’Environnement et des forêts critiqués par les entreprises pour enliser les autorisations environnementales dans des délais exagérés, le taux d’approbation des projets industriels s’est très fortement accéléré, depuis que Veerappa Moily combine la fonction de ministre du Pétrole avec celle de ministre de l’Environnement (73 projets en suspens confirmés en 20 jours). En fait l’Etat, dans son rôle légitime de gardien de l’intérêt public, joue souvent à fronts renversés. Ainsi, Jairam Ramesh, qui fut conseiller économique du Congrès avant d’être ministre de l’Environnement, puis ministre du Développement rural, n’approuve guère les « fast-track clearances » de son successeur, et souligne le côté contradictoire des deux fonctions confiées à son collègue : « Le ministère des Forêts et le ministère de l’Environnement n’ont pas à centrer leur vision sur le PIB, mais sur l’écologie et la biodiversité ». Il conteste du reste l’argument qui justifie l’accélération des permis en contrepoids de dossiers trop longtemps en suspens par le passé : « je ne souscris pas à l’idée que le retard des autorisations environnementales concernant les mégaprojets soit responsable du ralentissement de l’économie ». Ramesh a fait voter en 2013 une loi sur l’achat de terre, la réhabilitation et le relogement, censée fournir enfin aux villageois ou aux tribaux déplacés par les grands projets d’équipement des compensations satisfaisantes. Dans les années 2000, le manque de « The bad boom . Fighting corruption in India », The Economist, 15 mars 2013 46 « Reliance factor », Frontline, 21 mars 2014, et « Licence to plunder », Frontline, 21 février 2014 45 13 réglementation avait suscité d’historiques protestations contre l’aménagement du fleuve Narmada, au point de voir la Banque mondiale se retirer du projet, et de multiples luttes sont en cours encore aujourd’hui, entre autres dans les zones tribales, souvent riches en ressources minières. La loi le dit dans son titre même 47 : il s’agit d’agir dans la transparence et dans l’équité. Mais Ramesh n’est pas dupe : « chaque ministère est un empire en soi et entend jalousement conserver cet empire ».48 On a noté plus haut que, la justice se mêlant des cas abusifs, nombre de compagnies ayant obtenu des concessions houillères sans se préoccuper des contraintes environnementales y portent désormais attention. A l’échelle locale comme à l’échelle globale, le gouvernement indien entend définir une stratégie équilibrée entre croissance économique et développement durable. En Inde même, il lui faut trouver la juste ligne entre demande sociale et dynamique économique, tout comme, dans les négociations internationales sur la maîtrise du changement climatique, il faut conjuguer besoin immédiat de croissance (et donc de développement des ressources énergétiques) et enjeux environnementaux à long terme.49 Les dérives des PPP Commentant les causes et les conséquences de l’affaire « Coalgate », l’un des meilleurs analystes de l’Inde d’aujourd’hui, le directeur du Centre for Policy Research de New Delhi, considérait que les trois rapports du Comptroller and Auditor General sur l’affaire n’affaibliront pas l’État mais le rendront plus fort, car ils obligeront sur le long terme à « poser les bonnes questions ». Son propos mérite d’être longuement cité : « It is common knowledge that public private partnerships (PPPs), while yielding some quality gains, have also produced massive rent seeking. Simply put, if contracts are renegotiated arbitrarily to favour promoters, it makes a mockery of the efficiency gains you supposedly get from up front competitive bidding. There needs to be a complete and public data base on how many of the PPP’s are renegotiated after the fact or have the contracting terms set in such a way that promoters make unduly large profits at the expense of the taxpayer. Private participation on a massive scale is absolutely essential to infrastructure. But this cannot be a licence for an “anything goes” in the PPPs. It should also caution one against the PPP mania sweeping government. The larger lesson is that even effective PPPs need a functioning, capable and noncorrupt government. It is incumbent upon those who favour private participation to ensure that these deals are credible; otherwise the backlash against PPPs will be irreparably damaging. A lot of the whispering Government of India, Ministry of Rural Development : The Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition and Resettlement Act, 2013 48 T.R Rajalakshmi : « I don’t suscribe to the mad scramble to clear projects ». Interview with Jairam Ramesh, Union Minister for Rural Development. Frontline, 21 février 2014, pp. 8-9. 49 Sur cette problématique, voir Sandrine Mathy : Le positionnement de l’Inde sur le changement climatique. Des négociations internationales aux politiques nationales : de relations ambivalentes. Note Asia Centre, décembre 2013 47 against the CAG reports50 comes from an unstated fear: such scrutiny will slow down decision-making. It will create economic uncertainty. These risks are present. But we have to face the fact that there is a lot more poison waiting to come out of the system. The system now needs to respond constructively and internalise new norms of governance, based on horizontal accountability, transparency and public reason, instead of arbitrary discretion. The CAG’s reports are part of the great cleansing now under way. In the medium to long run, these will make government stronger, not weaker, because it will be forced to ask the right questions. »51 D’évidence, les instances de régulation efficaces sont indispensables, mais comme l’ont souligné tous les intervenants du colloque ayant eu de hautes responsabilités dans de telles instances, l’efficacité de ces instruments dépend d’une volonté politique qui veille à la fois à la cohérence, à l’efficacité, à l’équité, et aux règles de bonne gouvernance. La tâche sera un défi pour le prochain gouvernement, comme elle l’a été pour celui dont le mandat s’achève, et dont le bilan offre aussi des aspects positifs, qu’a rappelé le ministre des Finances déjà cité, en présentant son dernier budget. Sur le front nucléaire : l’Etat entre deux impératifs Alors que, bataille électorale oblige, les opposants accusent le gouvernement de Manmohan Singh d’inefficacité, voire de paralysie, il convient de rappeler non seulement certains chiffres, tel le doublement de la capacité électrique installée en dix ans, mais aussi les domaines où la détermination a été spectaculaire, tel celui de l’énergie nucléaire. La façon dont a été négocié de 2005 à 2008 avec les Etats-Unis au premier chef, mais aussi avec les instances internationales (de l’AIEA entre autres), l’accord sur le nucléaire civil offrant à l’Inde, non signataire du traité de non-prolifération, un statut dérogatoire a été remarquable. La résolution du même gouvernement de construire, avec un partenariat russe, la centrale nucléaire de Kudankulam, à l’extrême pointe sud du pays, en dépit d’un puissant mouvement de protestation populaire renforcé par le drame de Fukushima, a été de même remarquée. Le premier réacteur à eau légère (1000 MW) a commencé à produire en 2013, le second devrait démarrer à l’automne 2014. Mais le projet de Kudankulam, démarré en 2002, a pris beaucoup de retard, et son expansion programmée (deux autres réacteurs de 1000 MW) est désormais contrariée par une loi votée par le Parlement indien en 2010. Cette loi déroge aux pratiques internationales courantes en terme de responsabilités en cas de catastrophe, qui visent d’ordinaire l’opérateur (ici la Nuclear Power Corporation of India), mais qui ciblent ici aussi le constructeur 52. Pour les investisseurs étrangers, dont Areva qui négocie plusieurs centrales EPR avec l’Inde, comme pour les constructeurs américains espérant tirer profit de l’engagement décisif de l’administration Bush sur ce dossier, une telle loi soulève à tout le moins la perplexité, sans satisfaire du reste ceux qui, en Inde, la trouvent trop modeste au vu des compensations à payer en cas de désastre. L’image de CAG = Comptroller and Auditor General of India Pratap Banu Mehta : « Great cleansing act ». The Indian Express, 20 août 2012 52 The Civil Liability for Nuclear Damage Act, 2010 50 51 14 l’Etat, une fois encore, est brouillée, entre deux impératifs distincts sinon contradictoires : la sécurité énergétique d’une part, la sécurité humaine d’autre part. Penser l’avenir : les scénarios IESS 2047 Quinze jours après la conférence dont il a été rendu compte, la Commission du plan publiait les conclusions d’un rapport de prospective qui devrait être un outil incontournable pour tous les investisseurs entendant jouer la carte des besoins indiens en énergie.53 Le document, présenté en partenariat avec une chambre de commerce (la Confederation of Indian Industries) , a été élaboré en consultation avec un think tank (le TERI), une ONG (Prayas Energy) et le ministère britannique de l’Energie et du changement climatique. Il dresse un état des lieux, puis une évaluation des besoins, et élabore quatre types de scénarios. L’état des lieux d’abord : l’Inde est le cinquième consommateur d’énergie au monde, et importe 36% de ses besoins énergétiques pour une facture de plus de 160 milliards de dollars pour le seul pétrole brut en 2012-13. Elle a la même année importé 15% de sa consommation de charbon, et 35% de ses besoins en gaz. Conséquence : « Against the background of a large import dependence, and difficulties in making structural shifts within the energy consumption pattern of India, the Indian economy has been facing great hardships on the energy front. The above include depleting foreign exchange reserves to support a large energy import bill, assuring un-interrupted supply of electricity and subsidizing energy to the poor. The other problems associated with dependence on imports include issues of current account deficit, pressures on the exchange rates and volatile international oil/gas/coal prices which threaten the energy security of India. »54 en effet : augmenter considérablement la part du gaz, et celle des énergies renouvelables en matière d’offre, mais tous les scénarios vertueux demandent bien davantage. En Inde comme ailleurs, il faudra changer les pratiques quotidiennes, à la recherche de la meilleure efficacité énergétique. 56 Les sceptiques diront qu’il ne s’agit là que d’un rapport de plus. Ils risquent d’avoir tort, au moins partiellement. Les interrogations du moment, le ralentissement de la croissance et l’usure d’un pouvoir en place depuis dix ans ont légitimement mis sur le devant de la scène les lacunes des instances de décision et des instances de régulation en matière d’énergie. Des experts avisés du secteur énergétique, que l’on a cités ici, ont souligné des failles systémiques, l’une d’entre elles ayant été de négliger la politique de distribution au profit des investissements dans la production, pour ne citer qu’un exemple. Les grands scandales, comme le Coalgate, ont poussé les plus pessimistes à annoncer que « l’Inde a perdu à jamais la course au développement ».57 C’est évidemment aller trop loin. Côté scandales, des enquêtes sont ouvertes, des arrestations ont eu lieu, et le succès de l’ appel d’offres 3G conduit en février 2014 a démontré que les leçons du scandale 2G avaient été tirées : le gouvernement espérait 1,8 milliard de dollars d’enchères, il a obtenu près de dix milliards. Ce qui fut possible en téléphonie sera plus difficile à mettre en œuvre dans un secteur aussi complexe que celui de l’énergie, mais l’attente de réforme est grande, et le prochain gouvernement devra d’évidence se pencher sur ce dossier. Quant aux besoins en 2047, ils sont définis dans une fourchette oscillant de 14732 TWh à 23679 TWh selon les scenarios, des plus pertinents aux moins efficaces.55 La prospective à 33 ans prend en compte quatre scénarios, de celui dit « du moindre effort », à celui, « déterminé » cherchant la meilleure sécurité énergétique, un cran au-dessous du scénario agressif qui vise à la sécurité énergétique maximale. Reste le scénario « héroïque », celui qui vise à la fois sécurité énergétique et environnement durable, calibrant aussi bien la demande que les émissions de C02. Il s’agit là en fait d’une variante du troisième scénario, qui cherche les offres les moins polluantes pour l’environnement. On ne peut entrer ici dans les détails de ce rapport, mais certaines tendances stratégiques sont claires, si l’Inde cherche à tripler sa demande en un tiers de siècle (scénario le plus efficace) ou si, par le choix du moindre effort, elle la laisse se multiplier par six. Deux voies se dégagent Planning Commission : India Energy Security Scenarios 2047. Présentation publique faite le 28 février 2014. Voir les informations, y compris interactives, sur le site ouvert spécifiquement : www. indiaenergy.gov.in 54 IESS 2047. « The guiding principle : energy security ». Indiaenergy.gov.in/about_guide.php 55 IESS 2047. « Example pathways », fig. 1.a. indiaenergy.gov. in/model_example.php. Le même document évalue la demande en 2012 à 4905Twh. La demande pourrait donc tripler ou quintupler selon les scenarios. 53 Sur la politique indienne en ce domaine, voir : Ajay Mathur, Mainstreaming Energy Efficiency in India, Note Asia Centre, 24 mai 2012 (Compte-rendu de l’intervention du directeur général du Bureau of Energy Efficiency, New Delhi). 57 Sumit K. Majumdar : « Coalgate costs », Financial Express, 9 janvier 2014. Mazumdar, un Indien enseignant au Texas, souligne que l’Inde perd 1% de son PIB en raison des pannes de courant, et que les pratiques des concessionnaires de mines de charbon, improductifs ou constituant des stocks, ont « pris en otage » 25 milliards US$ d’investissements. 56 15 Conclusion Perspectives politiques Au terme d’une année qui a connu le plus bas taux de croissance depuis dix ans, l’indice Sensex de la bourse de Bombay a clôturé le 14 mars 2014 à plus de 21 800 points, après avoir atteint quelques jours plus tôt son record historique à 22 023 points. Il était autour de 6000 points dix ans plus tôt, avait grimpé jusqu’à 20 000 points en 2007, et s’était effondré sous les 9000 points à l’automne 2008. Sous les dix ans de gouvernement congressiste, l’indice phare indien aura donc plus que triplé entre 2004 et 2014. Parmi les valeurs les plus recherchées aujourd’hui, Reliance et l’ONGC… Les analystes notent un afflux de capitaux institutionnels étrangers, anticipant sur un prochain changement de gouvernement, alors que le directeur d’une grande firme d’investissements juge que la hausse n’a « absolument aucune base économique ».58 C’est dire le poids du politique. Pas étonnant que l’ancien directeur de Procter & Gamble India, devenu essayiste à succès, plaide à la fois pour le libéralisme économique et pour un Etat fort, tout en décrivant l’Inde contemporaine par une triple formule : « a rising economy, an aspiring society and a declining State ».59 Pour la plupart des hommes d’affaires, et pour quelques agences de notation, un homme incarne aujourd’hui cette conjonction entre un Etat décideur et le dynamisme économique : Narendra Modi, qui dirige la campagne du Bharatiya Janata Party et devrait, en cas de victoire promise par les sondages, accéder au poste de Premier ministre. Le bilan de Modi sur le front énergétique dans l’Etat du Gujarat qu’il gouverne depuis 2001 est positif, on l’a dit, et son volontarisme affiché séduit les investisseurs indiens, y compris les plus gros conglomérats : on l’a vu en janvier 2013, à la tribune de la grande foire aux investissements qu’est la manifestation annuelle « Vibrant Gujarat », entouré avec enthousiasme par le patron de Tata et celui de Reliance. Goldman Sachs, en relevant la note de l’Inde en novembre 2013, comme l’agence japonaise Nomura, avait mis en avant des indicateurs positifs (politique efficace de la Reserve Bank of India, début de reprise des investissements industriels, investissements étrangers en hausse sur les valeurs indiennes…) tout en soulignant en ces termes les espoirs placés par les acteurs économiques sur une victoire de Modi, en notant: “Domestic equity investors tend to view the BJP as business-friendly, and the party’s prime ministerial candidate Narendra Modi [the current chief minister of Gujarat] as an agent of change. BJP and Mr Modi, in particular, have been focused on infrastructure and capital spending in the past and a BJP-led government may be beneficial for the investment demand pick-up, in our view.”60 Mais Goldman Sachs commit une maladresse insigne en « Market has run ahead of itself, says KR Bharat », CNBCTV18, 14 mars 2014. Le Sensex cote 30 compagnies. 59 Gurcharan Das : India Grows at Night. A Liberal Case for a Strong State. New Delhi, Penguin Allen Lane, 2012 60 Cité par Victor Mallet : « India accuses Goldman Sachs of political interference », The Financial Times, 8 novembre 2013. 58 donnant à sa note un titre mettant en avant Modi dans un jeu de mot qui ne fit pas rire le très actif ministre du Commerce et de l’Industrie, défendant la cause de l’Inde à travers le monde depuis 2009.61 Celui-ci dénonça une ingérence dans le jeu politique, et dénigra les capacités anticipatrices de Goldman Sachs à la lueur de la crise financière américaine de 2008. Derrière cette péripétie qui eut un fort écho, se pose une double question quant à Narendra Modi, promis au poste de Premier ministre si son parti gagne assez de sièges pour imposer ses vues à une éventuelle coalition, devenue la règle en Inde de longue date. La première porte sur son image, à plusieurs facettes. La première est idéologique : le militant chevronné du RSS, l’ « Association des volontaires de la nation », la matrice du nationalisme hindou, a présidé, peu après son élection, au pogrom antimusulman qui a ensanglanté le Gujarat en 2002, laissant faire, à tout le moins, les hordes voulant faire payer le prix du sang après l’attaque meurtrière d’un train ramenant des pèlerins hindous d’Ayodhya, le haut lieu de l’affirmation de la suprématie hindoue contre l’héritage musulman de l’Inde. Epargné par la justice, Modi traîne toutefois cet héritage, qui lui a valu une interdiction de visa américain, qui sera sans doute prochainement levée après la reprise des contacts entre l’ambassadrice à New Delhi et le leader charismatique du BJP. Le deuxième volet d’une image sujette a débat est l’autoritarisme d’un chef politique sans aménité pour les contradicteurs ou les opposants, surtout ceux de son propre camp : le revers de la médaille de qui se présente comme un décideur dynamique. Un sondage conduit auprès de 100 hommes d’affaires en 2013, préférait à 74% Narendra Modi à Rahul Gandhi, qui fait campagne pour le Congrès. Mais un courtier de Bombay remarquait qu’ « on ne dirige pas le pays comme on dirige un Etat », la gouvernance nationale demandant plus de diplomatie. Et le sondage précisait aussi qu’à 58%, ce n’était pas la couleur politique du candidat qui comptait, mais la capacité à assurer leadership et stabilité.62 L’édition asiatique de Time avait fait en 2012 une couverture avec Modi, en lui donnant comme titre : « Modi means business. But can he lead India ? ».63 Depuis les sondages se succèdent, et semblent répondre positivement. Reste la politique économique du candidat. Grand communicateur, son bilan est-il à la hauteur de ce qu’il affiche ? La réponse tient en quatre remarques. En premier lieu, le parcours du Gujarat est bien meilleur que la moyenne indienne, mais d’autres Etats affichent des dynamiques économiques comparables64. En second lieu, au-delà des taux de croissance et de l’attractivité incontestable exercée auprès des entreprises, les indices du Gujarat sont médiocres en matière de développement humain: les Modi-fying our view : raise India to the marketweight, Goldman Sachs Report, 5 novembre 2013. Quelques mois plus tôt, Goldman Sachs avait baissé par deux fois la note de l’Inde. Cette fois-ci, parmi les valeurs promises à la hausse, celles de l’énergie tenaient leur rang, telles Reliance Industries, Coal India, Bharat Petroleum. 62 « CEO confidence survey : almost three fourth back Narendra Modi », The Economic Times, 6 septembre 2013. « Market players say Modi is better for business », Wall Street Journal India, 25 septembre 2013 63 « Modi means business. But can he lead India ? », Time (Asia), 19 mars 2012. 64 Voir sur ce point Milan Vaishnav et ses graphiques : « The Modi debate worth having in India », Carnegie Endowment for International Peace, 9 octobre 2013 61 16 fruits de la croissance n’ont pas été équitablement répartis. En troisième lieu, et en corollaire, Modi risque d’apparaître, au-delà de ses grands bastions de popularité, comme l’ami du « big business » et des affairistes. Sa campagne électorale vise habilement à rappeler qu’il est, socialement, d’extraction modeste. Enfin, s’il arrivait aux affaires, il lui faudra compter avec le parti, où son ascension a suscité l’adhésion de la base, mais aussi les rancœurs de quelques hiérarques. Surtout, si « Modi means business », il lui faudra aussi gérer les risques du pouvoir. D’une part, le BJP a connu également des affaires de corruption dans d’autres Etats que le Gujarat, dont le Karnataka où le chef du gouvernement a dû démissionner en 2011, rattrappé par de multiples affaires, certaines touchant à la mafia des mines de fer. D’autre part, sur quelques dossiers emblématiques pour les investisseurs étrangers, le BJP, si prompt à accuser le Congrès d’inertie, a bloqué certaines réformes libérales : en décembre 2012, à la Chambre basse, le BJP avait voté contre la loi permettant l’entrée, dans les Etats le souhaitant, des multinationales de la grande distribution. Le Congrès pourra faire prévaloir les frémissements d’une amélioration de la conjoncture économique, et la nécessité d’une politique « distributive »65 usant des subventions et ciblant les catégories défavorisées, car il est clair que la croissance n’a pas fait disparaître la pauvreté, et qu’elle a accru les inégalités. Mais les chances de succès sont modestes. Quel que soit son résultat électoral, l’Aam Admi Party, en renvoyant dos à dos Congrès et BJP dans sa dénonciation du capitalisme de connivence, en renversant le débat sur les subventions,66 et en ciblant désormais Modi, touche à une corde sensible dans l’opinion, qu’on sent partagée entre la nécessité de l’action et la nécessité d’assainir les pratiques d’investissement. 2013 fut agitée, mais les perspectives sont brillantes. La seule chose requise est une approche collective et transparente ».67 On ne saurait mieux dire, pour l’ensemble du secteur énergétique, et en réalité, pour l’ensemble de la mise en œuvre des politiques économiques. Entre les politiques économiques et la politique et ses jeux de pouvoir, la bonne gouvernance est aujourd’hui au centre des débats. En témoigne le dernier ouvrage d’un auteur qui sait de quoi il parle : T.S.R. Subramaniam a été Cabinet Secretary du gouvernement central, un poste clé de la haute administration, dont l’objet est de faciliter la coordination efficace entre ministères. Lors du débat ayant marqué la sortie de ce livre, un ancien Comptroller and Auditor General of India notait que l’architecture des politiques publiques était correcte, mais que leur mise en œuvre ne l’était pas, Subramaniam, jugeant que le cœur du problème était le respect des valeurs : « rectitude, probité, intégrité ». Le titre de son ouvrage : India at a Turning Point : The Road to Good Governance…68 Tout progrès en ce sens ne pourra que renforcer l’attractivité de l’Inde pour les investisseurs tant indiens qu’étrangers, une attractivité qu’a souligné Ernst and Young dans un récent rapport. Croissance, compétitivité des coûts, et « le prochain grand bond », celui des infrastructures et de l’industrie, sont les piliers identifiés pour préparer l’agenda 2020 des investisseurs. 69 C’est dans ce cadre que l’appel de T.S.R. Subramaniam doit être entendu, pas seulement par les politiques et les agences de régulation, mais aussi, évidemment, par les acteurs économiques soucieux de tirer, dans un cadre de compétitivité transparente, le meilleur parti du potentiel indien./. L’Inde attend avec impatience la grande consultation d’avril-mai, où devraient s’exprimer sans doute 60% ou plus des 815 millions d’électeurs inscrits. Au-delà de la personne de Modi, et des idées qu’il incarne, une question centrale restera posée à qui accédera aux commandes de l’Inde. L’émergence du pays a suscité une manière de maladie infantile du capitalisme indien à l’heure de la mondialisation. L’image du gouvernement de Rajiv Gandhi (1984-1989) avait été compromise par le scandale des canons Bofors qui portait sur quelques dizaines de millions de dollars de commissions. Aujourd’hui, les pertes liées aux scandales ou aux controverses du moment portent sur des dizaines de milliards de manque à gagner, voire sur des centaines de milliards de dollars de manque à gagner, tous dossiers confondus, énergétiques ou pas. A cette échelle, elles affectent le système tout entier. Passant au crible les derniers projets de loi, les aléas de la restructuration de la distribution, les chiffres positifs de la production, les débats sur les modes de calcul des tarifs, les pratiques de connivence contraires à l’éthique des affaires, le rôle du Comptroller & Auditor General, un bilan sur l’évolution du secteur de l’électricité en 2013 conclue sur ce constat : « Pour le secteur de l’électricité, l’année Mark Schneider : « Distributive politics and the secret ballot in India : whither the quid pro quo ? ». India in Transition series, Centre for Advanced Studies of India, University of Pennsylvania, 13 janvier 2014 66 Gargi Parsai & Chander Suta Dogra : « Congress, BJP subsidising Reliance : Kejriwal », The Hindu, 24 février 2014 65 Ashish Gupta, « Power Sector Retrospection : Year 2013 ». ORF Energy News Monitor, Observer Research Foundation, New Delhi, vol. X, issue 38, 7 mars 2014, pp. 6-7. 68 T.S.R. Subramaniam, India at a Turning Point : the Road to Good Governance, New Delhi, Rupa Publications, 2013. Pour un compte-rendu du débat de lancement, voir Sangeeta Barooah Pisahroti : « A livening debate on bureaucracy & politics », The Hindu, 8 janvier 2014. 69 Ready for the Transition. Ernst & Young’s 2012 Attractiveness Survey. India. Mumbai, Ernst & Young India, 2012 67 17 Annexe 1. Note sur la conférence « Energy Governance in a Global Context » Asia Centre Observer Research Foundation New Delhi 11 et 12 février 2014 La conférence de février 2014 a porté une attention particulière au système de régulation supposé jouer un rôle décisif dans la gouvernance de l’énergie. Parmi les intervenants, on comptait le fondateur de la Central Electricity Regulatory Commission (CERC), son actuel président, une conseillère économique de la Competition Commission of India, l’ancien président du Petroleum and Natural Gas Regulatory Board (PNGRB), instance du pouvoir central, un ancien président du Jharkhand Electricity Regulatory Board (JERC) de l’Etat du Jharkhand (33 millions d’habitants en 2011), l’ancien secrétaire du Ministère du pétrole et du gaz naturel, un ancien conseiller économique du Premier ministre, un ancien conseiller du Ministère du charbon, un ancien conseiller pour l’énergie du gouvernement indien. Le secteur privé était représenté par deux majors : Reliance Industries Ltd avait délégué son vice-président business strategy, tandis que Tata Power était représenté par le directeur, corporate strategy and planning, du réseau de distribution de la région de Delhi. Un ancien PDG de filiales de Coal India illustrait l’expérience du secteur public. Les analystes étaient représentés par le directeur (pétrole et gaz) de PricewaterhouseCoopers India, par un chercheur senior du Centre for Policy Research de New Delhi, par le vice-président du Centre for Fuel Studies and Research, une ONG sans but lucratif du Gujarat, par un professeur de l’Indian Institute of Management d’Ahmedabad, par un professeur du Centre for West Asian Studies de l’Université Nehru, par un analyste géopolitique senior ancien ambassadeur, et un rédacteur senior du quotidien économique Economic Times. Sont intervenus côté français, outre la délégation d’Asia Centre, M. François Richier, ambassadeur de France en Inde, et M. Eric Dupont, le directeur du Karnataka French Schneider Energy Institute in Energy Management de Bangalore, une séance étant présidée par Leila Choukroune, directrice du Centre de Sciences Humaines de New Delhi, un des deux instituts français de recherche à l’étranger (IFRE) établis en Inde. Aucune entreprise française n’a cru bon d’intervenir en tant que telle, contrairement à la conférence de 2012. En dehors des questions portant sur la gouvernance et la régulation, deux thématiques ont été également abordées. La première a porté sur les enjeux de la formation aux métiers de l’énergie. La seconde sur la géopolitique de l’énergie. Contrairement aux idées reçues, et au-delà des grandes écoles d’élite que sont les Indian Institutes of Technology et les Indian Institutes of Management, l’Inde manque d’ingénieurs bien formés en nombre, y compris dans le secteur de l’énergie. Si le XIIe plan (2012-2017) atteint sa cible, il lui faudrait, estime-t-on, 400 000 nouveaux emplois dans le secteur (pas tous des ingénieurs !), pour ajouter 94 GW. Quant au XIIIe plan (2017-2022), il faudrait, selon les mêmes estimations, plus de 500 000 nouveaux emplois pour ajouter 124 GW.70 Au-delà du degré de crédibilité qu’on accorde à ces chiffres, quelques constats s’imposent. Premier point, les talents allaient jadis vers les entreprises publiques prestigieuses. Aujourd’hui, ils vont vers le secteur privé, et plutôt vers le software, la banque, les télécoms. Ce nouvel état d’esprit va rendre indispensable des correctifs, pour alimenter la chaîne de recrutement indispensable à l’essor des besoins énergétiques : ingénieurs, mais aussi traders, planificateurs, financiers, spécialistes des prix, des appels d’offres, des contrats. Il faudra à la fois des professionnels de haut niveau et des techniciens. Conséquence : les instituts privés de formation se multiplient. On en compte près de 6500 dans toute l’Inde (dont 900 au Tamil Nadu et 900 en Andhra Pradesh, deux Etats du sud), qui préparent des B. Tech et des M. Tech aux métiers des énergies dominantes comme à ceux des énergies vertes. Combien d’entre eux sont de bon niveau ? Peut-être 200.71 C’est dans ce contexte que doit être saluée une initiative originale, combinant à la fois un Etat indien (le Karnataka), la filiale indienne de Schneider, et le ministère français de l’Enseignement supérieur et de la recherche, travaillant ensemble à mettre en place, à Bangalore, un institut visant à former les formateurs, et dont des répliques sont en préparation dans d’autres villes indiennes.72 Quant à la géopolitique indienne de l’énergie, elle mériterait une étude en soi. Asia Centre a posé un jalon, déjà mentionné, dans cette direction.73 Les intervenants indiens, pour leur part, on mis en avant quelques points, tandis que Jean-François di Meglio offrait, en regard, un panorama de la géopolitique européenne de l’énergie. Vue de New Delhi, que retient-on, au-delà du nucléaire déjà évoqué plus haut ? D’abord, une focalisation vers trois producteurs : le Golfe, l’Asie centrale, la Russie, le Golfe étant aujourd’hui déterminant pour les approvisionnements en pétrole et en gaz.74 L’évolution des relations américanoiraniennes sous la présidence Rouhani va-t-elle changer la donne ? Avec quel impact sur l’Arabie saoudite ?75 Quoi qu’on pense de la question ukrainienne et de la géopolitique russe des gazoducs en Europe, vu de New Delhi, l’avenir du gaz russe se jouera en Asie, ou sont déjà les gros importateurs, Chine, Japon et Inde. Pour l’heure, quand on verra plus clair dans l’avenir de l’Afghanistan, comment se concrétiseront (ou pas) les grands projets tel le gazoduc TAPI (Turkménistan-Afghanistan-PakistanInde) ? Et New Delhi, qui a renoncé au gazoduc IranPakistan-Inde pour tester l’hypothèse de gazoducs sousmarins (soit d’Oman, soit d’Iran), pourrait-elle reconsidérer Conférence : R.P. Ojha, professeur à l’International Management Institute, New Delhi 71 Conférence : Rajesh Bhatt, Head, e-Education, Indian Institute of Technology, New Delhi 72 Conférence : Eric Dupont, directeur, Karnataka French Schneider Electric Institute in Energy Management, Bangalore. 73 Isabelle Saint-Mézard : The International Dimension of India’s Energy Security. Note Asia Centre, Février 2014 74 Conférence : M.K. Bhadrakumar, ancien ambassadeur et analyste géopolitique. 75 Conférence : Girijesh Pant, professeur, Jawaharlal Nehru University, New Delhi 70 18 sa position ? Sont aussi en jeu les infrastructures requises pour le GPL, objets d’investissements indiens et étrangers sur les côtes indiennes. Reste aussi l’Afrique, où l’Inde a (comme la Chine) déjà posé des jalons, voire l’Amérique latine. Dernière présentation, celle d’une géopolitique des risques liés à la quête des hydrocarbones : une géopolitique à replacer dans son contexte mondial, tel que l’ont analysé de multiples rapports du World Economic Forum de Davos.76 Réforme au Mexique pour attirer les investisseurs, politique de la Russie et de l’Argentine, effets du gaz de schiste américain : tout est interconnecté. Que feront donc les membres de l’OPEC face à cette nouvelle donne, et comment élaborer des stratégies efficientes, quand on relie la chaîne risques globaux – notations souveraines – investissements – approvisionnements ? Au total, l’Inde ne s’inquiète pas sur la possibilité technique de s’approvisionner auprès de tel ou tel fournisseur étranger : son vrai problème est la facture des importations, et l’évolution de son déficit.77 Annexe 2. La distribution des compétences en matière d’énergie entre gouvernement central et Etats fédérés, selon la Constitution On a fait figurer ici ce qui, dans le « 7th schedule » de la Constitution relève explicitement de l’énergie, en y ajoutant quelques points qui la concernent directement (commerce extérieur, industries, grandes entreprises, contrôle des prix). Les taxes portant explicitement sur des produits énergétiques sont mentionnées. On n’a pas, en revanche, répertorié les très nombreuses entrées portant sur les procédures générales de taxation. List I—Union List 6. Atomic energy and mineral resources necessary for its production. 41. Trade and commerce with foreign countries; import and export across customs frontiers; definition of customs frontiers. 52. Industries, the control of which by the Union is declared by Parliament by law to be expedient in the public interest. 53. Regulation and development of oilfields and mineral oil resources; petroleum and petroleum products; 54. Regulation of mines and mineral development to the extent to which such regulation and development under the control of the Union is declared by Parliament by law to be expedient in the public interest. 55. Regulation of labour and safety in mines and oilfields. List II—State List 23. Regulation of mines and mineral development subject to the provisions of List I with respect to regulation and development under the control of the Union. 24. Industries subject to the provisions of 2 [entries 7 and 52] of List I 25. Gas and gas-works. 27. Production, supply and distribution of goods subject to the provisions of entry 33 of List III. 50. Taxes on mineral rights subject to any limitations imposed by Parliament by law relating to mineral development. 53.Taxes on the consumption or sale of electricity. List III. Concurrent List Voir www.weforum.org/issues/energy Ashish Rana, vice-président Business Strategy, Reliance Industries Ltd 76 77 17A. Forests. 21. Commercial and industrial monopolies, combines and trusts. 33. Trade and commerce in, and the production, supply and distribution of, (a) the products of any industry where the control of such industry by the Union is declared by Parliament by law to be expedient in the public interest, and imported goods of the same kind as such products; 34. Price control. 19 36. Factories 38. Electricity. Source : Ministry of Law and Justice, Constitution of India (as modified upto the 1st December 2007), Seventh schedule, pp. 315-329 http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf Annexe 3. La Central Electricity Regulatory Commission. Mission et fonctions Mission statement The Commission intends to promote competition, efficiency and economy in bulk power markets, improve the quality of supply, promote investments and advise government on the removal of institutional barriers to bridge the demand supply gap and thus foster the interests of consumers. In pursuit of these objectives the Commission aims to: • Improve the operations and management of the regional transmission systems through Indian Electricity Grid Code (IEGC), Availability Based Tariff (ABT), etc. • Formulate an efficient tariff setting mechanism, which ensures speedy and time bound disposal of tariff petitions, promotes competition, economy and efficiency in the pricing of bulk power and transmission services and ensures least cost investments. • Facilitate open access in inter-state transmission • Facilitate inter-state trading • Promote development of power market • Improve access to information for all stakeholders. • Facilitate technological and institutional changes required for the development of competitive markets in bulk power and transmission services. • Advise on the removal of barriers to entry and exit for capital and management, within the limits of environmental, safety and security concerns and the existing legislative requirements, as the first step to the creation of competitive markets. The mandate As entrusted by the Electricity Act, 2003 the Commission has the responsibility to discharge the following functions: Mandatory Functions • to regulate the tariff of generating companies owned or controlled by the Central Government;. • to regulate the tariff of generating companies other than those owned or controlled by the Central Government specified in clause (a), if such generating companies enter into or otherwise have a composite scheme for generation and sale of electricity in more than one State; • to regulate the inter-State transmission of electricity ; • to determine tariff for inter-State transmission of electricity; • to issue licences to persons to function as transmission licensee and electricity trader with respect to their inter-State operations; • improve access to information for all stakeholders. • to adjudicate upon disputes involving generating companies or transmission licensee in regard to matters connected with clauses (a) to (d) above 20 and to refer any dispute for arbitration; • to levy fees for the purposes of the Act; • to specify Grid Code having regard to Grid Standards; • to specify and enforce the standards with respect to quality, continuity and reliability of service by licensees; • to fix the trading margin in the inter-State trading of electricity, if considered, necessary; • to discharge such other functions as may be assigned under the Act. Advisory Functions • formulation of National Electricity Policy and Tariff Policy; • promotion of competition, efficiency and economy in the activities of the electricity industry; • promotion of investment in electricity industry; • any other matter referred to the Central Commission by the Central Government. Source : Central Electricity Regulatory Commission. www. cercind.gov.in Annexe 4 : Les Mega Ultra Power Projects (UMPP) Ces projets ont été conçus en 2005-2006 par le ministère de l’Electricité du gouvernement central afin d’établir, soit sur les sites miniers de charbon, soit sur le littoral, des centrales de 4000 MW, pour jouer sur les économies d’échelle. Quatre projets sont pour l’heure attribués (trois à Reliance, un à Tata Power) suite à appels d’offres, douze sont en voie de sélection. L’agence publique de financement qui pilote le montage des projets est la Power Finance Corporation, qui a pour partenaire technique la Central Electric Authority, sous la tutelle du ministère de l’Electricité. La Power Finance Corporation présente en ces termes l’objectif et le mode opératoire des UMPP: « Ministry of Power launched a unique initiative in 200506 to facilitate the development of Ultra Mega Power Projects (UMPPs) each having a capacity of about 4000 MW each, at both the coal pitheads and coastal locations aimed at delivering power at competitive cost to consumers by achieving economies of the scale. The Central Government has accordingly taken the initiative for facilitating the development of UMPPs under tariff based competitive bidding route using super critical technology on build, own and operate (BOO) basis. Central Electricity Authority (CEA) is the Technical partner and Power Finance Corporation (PFC) is the Nodal Agency In order to enhance investors’ confidence, reduce risk perception and get good response to competitive bidding, PFC incorporates Special Purpose Vehicles (SPVs) for each UMPP to undertake the bidding process on behalf of the power procuring (beneficiary) States. The purpose of the SPVs is to carry out the bid process management and obtain various clearances/consents for the projects so that the same are transferred to the successful bidder along with the SPV, who is selected through the tariff based International Competitive Bidding (ICB) in accordance with the “Guidelines for determination of tariff by bidding process for procurement of power by distribution licensees”, issued by Ministry of Power, Govt of India, as amended from time to time. » Les opérations veulent être transparentes. Le site internet de la Power Finance Corporation donne pour chaque projet retenu la liste des compagnies privées ou publiques (indiennes ou internationales) ayant répondu à l’appel d’offre, et affiche les tarifs offerts par le gagnant (en roupies au kwh), chaque année, pour 25 ans. Par exemple, quinze compagnies étaient en compétition pour la centrale de Sasan au Madhya Pradesh, dont une du secteur public, (la National Thermal Power Corporation of India), une de Singapour et la filiale indienne de Suez. Les grands groupes privés indiens étaient en compétition (Tata Power, Essar, Jindal Steel & Power, Larsen & Toubro), 21 Reliance ayant remporté l’appel d’offre. On retrouve des conditions comparables pour un projet littoral, le Coastal Gujarat Power Ltd de Mundra, remporté par Tata Power sur douze autres concurrents, au rang desquels Reliance, Larsen & Toubro, Essar Power, mais aussi une compagnie japonaise, Somitomo Corporation, et un consortium mené par le groupe canadien SNC Lavalin International Inc. et le groupe indien Lanco Infratech Ltd, des entreprises d’ingénierie. Source Power Finance Corporation Ltd (A Government of India Undertaking) http://www.pfcindia.com/Content/UltraMegaPower.aspx 22