Lettre du LPED n°20
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Lettre du LPED n°20
N°20, juin 2011 Stratégie de développement humain, politiques du logement et accompagnement social au Maroc Julien Le Tellier* Au Maroc, l’Initiative nationale pour le développement humain et le Programme Villes sans bidonvilles représentent une stratégie et un programme ambitieux. Qu’en est-il des préoccupations pour le développement humain après cinq années d’expérimentation de ces nouveaux instruments de l’action publique marocaine ? À travers une analyse de textes fondateurs articulée à un suivi de divers terrains de recherche, un ouvrage collectif 1, récemment paru en France et au Maroc, esquisse un bilan intermédiaire en demi-teinte, faute d’évaluation robuste des retours d’expérience. Ouvrage dont l’un de ses coordonnateurs nous dresse ici les principales conclusions. L’individualisme méthodologique au cœur de l’INDH Lancée en 2005 par le roi, l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH) fait appel à la mobilisation de tous les acteurs pour lutter contre les inégalités et l’exclusion qui menacent la cohésion sociale nationale. L’INDH a aussi vocation à améliorer la progression de l’indice de développement humain et le rang du Maroc dans le classement des pays du monde établi par le PNUD selon cet indice. Inspirée par l’individualisme méthodologique, (ou théorie du choix rationnel, qui postule que tout phénomène social ou économique résulte de la combinaison d’actions, de croyances ou d’attitudes individuelles), et par le principe de l’individu entrepreneur de luimême, l’INDH se démarque de l’assistance et de la charité providentielles en prônant la participation, la mobilisation et l’esprit d’initiative des acteurs locaux et de la société civile. Proche de la notion d’empowerment et de l’idée de responsabilisation des individus, l’objectif est d’accompagner les personnes pauvres à se prendre en charge et à prendre en charge leur pauvreté. Il s’agit de promouvoir l’égalité des chances, valoriser le capital humain, élargir le champ des opportunités pour que l’univers des possibles s’ouvre aux individus… Cependant, à côté de ce qui relève d’un certain discours libéral, le cadre conventionnel de l’INDH redonne souvent la main au ministère de l’Intérieur sur les questions sociales ; c’est, par exemple, la préfecture qui coordonne les comités locaux de développement humain (CLDH). Même si le ministère de l’Intérieur donne moins prise à des réflexes sécuritaires et utilise avec plus de retenue les méthodes musclées, ses représentants locaux contrôlent toujours la communication et les initiatives de la population à travers un réseau de subalternes performants qui suivent en permanence les opérations sur le terrain. L’intervention du gouverneur facilite la concertation, mais sa suprématie conduit à des tensions et à des situations d’assujettissement des autres acteurs, notamment les collectivités locales et la société civile. Certes, tant le travail de fond de l’Agence de développement social sur les questions sociales que les nouveaux modes d’intervention basés sur l’accompagnement montrent des évolutions dans les manières de faire. On observe aussi des évolutions dans la gouvernance des projets : mobilisation de ressources à l’échelle locale, allocation des deniers publics en fonction de la pertinence des projets, encouragement de l’entreprenariat et promotion des activités génératrices de revenu. Toutefois, malgré quelques success stories médiatisées, l’implication de la société civile dans les espaces publics de participation, les structures délibératives et les processus de décision reste balbutiante, souvent pilotée par le haut, avec un déficit de suivi-évaluation-capitalisation sur les retours d’expérience. À ce titre, l’observatoire national de développement humain, l’observatoire de l’habitat insalubre et les dispositifs de monitoring du Programme Villes sans bidonvilles (PVSB) ne semblent pas pleinement opérationnels au stade actuel. Les politiques publiques du logement et de l’habitat social fournissent un exemple de cette situation. L’éradication des bidonvilles, enjeu central des politiques de logement social En 2004, le taux d’urbanisation du Maroc était de 55 %, avec un cinquième de la population urbaine dans les bidonvilles et les quartiers d’habitat non réglementaire dits clandestins. Alors que les quartiers clandestins bâtis en dur sont restructurés in situ, les bidonvilles sont destinés à l’évacuation. Vivre en bidonville ouvre une perspective de relogement / recasement, forme de compensation à l’expulsion qui représente un coût pour les pouvoirs publics et un droit pour les bénéficiaires. Toutefois, la participation des bidonvillois au projet de relogement est essentiellement focalisée sur une participation marchande qui se traduit par la prise en charge d’une partie des coûts ; les opérations de relogement et de recasement ne sont pas entièrement subventionnées. De plus, à côté de la composante « logement » du Programme Villes sans bidonvilles, il existe une composante socio-économique supposée promouvoir les activités génératrices de revenu, l’entreprenariat, l’auto-emploi. En effet, l’accès au logement légal peut créer des opportunités d’activités, notamment artisanales et commerciales, et représente ainsi un facteur d’intégration à l’économie urbaine. Pour bien comprendre les politiques actuelles d’habitat social au Maroc, il faut remonter au gouvernement d’alternance (1998-2002) et à la création d’un vaste ministère socialiste, écologiste et spécialiste des questions urbaines : le ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Environnement (MATHUE). A la fin des années 1990, le département de l’Habitat entreprend une série d’évaluations des stratégies de résorption de l’habitat insalubre, ce qui débouche, d’une part, sur le Programme d’amélioration et de résorption de l’habitat insalubre – le PARHI du siècle mise alors sur la restructuration des quartiers non réglementaires – et, d’autre part, sur l’émergence des notions de maîtrise d’ouvrage social et d’accompagnement social des projets de résorption des bidonvilles. patrimoine foncier de l’Etat, qui est cédé au moindre prix aux groupes immobiliers, avec des architectes aux ordres, des entreprises du secteur BTP en surchauffe, cimentiers en tête, et une série d’intermédiaires intervenant dans les circuits clientélistes entre les opérateurs de l’habitat, les autorités locales et les demandeurs de logement. L’accompagnement social des projets de résorption des bidonvilles En amont du Programme Villes sans bidonvilles, le bilan des interventions publiques en bidonville a conduit à l’expérimentation de l’accompagnement social censé susciter l’adhésion et la participation des habitants aux projets décidés par l’administration. Al Omrane, bras armé du ministère de l’Habitat, est préoccupé par des résultats en termes de démolitions de baraques et de recouvrement d’une partie des coûts auprès des ménages, mais cet opérateur national de l’habitat ne dispose pas de compétences sur les questions sociales ; l’inscription de la dimension sociale dans les métiers d’Al Omrane relève encore de la gageure. Cherchant à articuler intervention sur le logement et intervention sociale, la maîtrise d’ouvrage social (MOS) est donc déléguée à des tiers dits opérateurs sociaux : l’Agence de développement social, des associations et des ONG nationales et internationales, ainsi que des bureaux d’études. En 2008, ce dispositif concernait 58 000 ménages répartis dans 23 projets, chiffre à rapprocher des 250 actions lancées dans le cadre du PVSB qui a touché 145 000 ménages en six ans (270 000 baraques étaient dénombrées en 2004). Après les remaniements ministériels de 2002, la nouvelle équipe aux commandes du ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (MHU) substitue le Programme Villes sans bidonvilles au PARHI et donne ainsi la priorité à l’éradication des bidonvilles. Avec cette priorité, l’Etat abandonne les quartiers non réglementaires ; pour l’actuel ministère de l’Habitat en effet, les opérations de restructuration du gouvernement d’alternance représentaient des cadeaux que la puissance publique offrait aux notables spéculateurs, aux lotisseurs clandestins et à une partie de la population s’étant mise en situation illégale. Aujourd’hui, en l’absence de normes et de référentiel d’action, l’équipement des quartiers spontanés donne lieu à des interventions publiques négociées localement, des régulations « localistes » et circonstanciées : l’équipement des quartiers clandestins dépend de la diversité des arrangements locaux, résulte de rapports de force entre les habitants et les autorités locales, varie selon la capacité de mobilisation de la société civile et/ou selon la dépendance vis-à-vis des notables. Toutefois, les délégataires des services des eaux et d’électricité s’engagent, dans le cadre de l’INDH, aux côtés des pouvoirs publics (wilayas, communes, établissements publics) pour la mise à niveau équipementière des quartiers non réglementaires des grandes villes du pays. Les missions d’assistance à maîtrise d’ouvrage et d’accompagnement social consistent à informer les bidonvillois et à les aider dans les démarches administratives au cours des différentes étapes du transfert. En principe, l’accompagnement social doit associer les habitants aux prises de décision et les missions sont censées perdurer après le relogement : équipements de proximité, activités génératrices de revenu, vie associative et socioculturelle. En réalité, il s’agit de faire accepter le projet aux bidonvillois et de les faire participer au financement du transfert et du nouveau logement. La composante économique de la participation est centrale, mais en pratique elle est souvent limitée au montage des dossiers d’attribution des lots et au recouvrement des contributions financières des ménages. Les « contrats de ville » Etat - communes représentent le cadre conventionnel du Programme Villes sans bidonvilles et fixent la consistance du programme à l’échelle locale, l’assiette foncière mobilisée, les modes d’intervention, les sources de financement et la répartition des contributions entre l’Etat, avec l’appui des bailleurs internationaux, les communes et les populations bénéficiaires. Une date butoir est fixée pour chaque contrat de ville : 83 communes étaient ainsi programmées « sans bidonvilles » à l’horizon 2010, échéance repoussée en 2012, et seulement 37 villes sont effectivement classées sans bidonvilles en 2010. On relève certes une organisation innovante en rupture avec certaines pratiques clientélistes et corruptrices, avec davantage de transparence que par le passé : par exemple, des séances collectives sont organisées pour le tirage au sort des numéros de lots. Il existe néanmoins un décalage notoire entre l’idéal d’un accompagnement social au sens large et militant, dans les textes et les discours, et la pratique d’un accompagnement minimum et contractuel plus restrictif sur le terrain. La divergence de points de vue sur la MOS oscille entre une conception minimaliste, qui envisage l’accompagnement social comme un acte de sensibilisation et d’information des bidonvillois, d’assistance au maître d’ouvrage et de persuasion, et une vision maximaliste de l’accompagnement social, davantage portée par l’Agence de développement social (ADS) et les associations militantes, qui envisage l’accompagnement social comme une activité de médiation au service du développement socio-économique. Pour le chef du département urbain Ce programme dissimule des enjeux de reconquête foncière : en lien avec les pratiques spéculatives autour des projets d’aménagement urbain, l’objectif inavoué de la lutte contre l’habitat insalubre est de récupérer des terrains convoités devenus à haute valeur foncière. Cela n’est pas sans soulever la question brulante des ayants droit aux lots subventionnés de recasement et de relogement, avec des formes de marchandage entre les autorités et les bidonvillois qui font monter les enchères à l’éviction. Aujourd’hui, le Programme Villes sans bidonvilles se traduit par la mise à disposition d’un 2 La Lettre du LPED, N°20, juin 2011 de l’ADS : « l’accompagnement social, c’est la MOS sans l’amont ni l’aval », c’est-à-dire sans intégrer la participation des populations et des acteurs locaux dans la définition des projets, avant le transfert, ni l’insertion économique et sociale des habitants dans les nouveaux lieux de vie, après le transfert. assument « par défaut » des prérogatives ne relevant pas de leurs métiers. C’est pourquoi la présence ensemble « opérateur technique et opérateur social » peut être un gage de réussite des opérations de résorption de l’habitat insalubre. En effet, les accompagnateurs sociaux sont présentés comme des « révélateurs de problèmes » à travers le travail de sensibilisation qu’ils mènent tant auprès des habitants qu’en direction du maître d’ouvrage, des autorités et des partenaires locaux ; ils recherchent le compromis, en fédérant les efforts et en évitant les conflits. Néanmoins, même si la marge de manœuvre des intermédiaires sociaux demeure faible, la participation et l’ingénierie sociale sont souvent perçues comme des complications dans la mise en œuvre des relogements. La dynamique partenariale complexe pose des problèmes de répartition des responsabilités et du pouvoir entre l’Etat et ses représentants, les établissements publics, les opérateurs sociaux et les élus locaux. Attentifs aux conséquences des transferts de populations sur la masse électorale, des élus se sentent dépossédés de leurs fonctions habituelles de régulation des affaires locales et estiment ne pas être suffisamment impliqués dans les projets. Or ce sont des acteurs de terrain, au contact des populations, qui peuvent manipuler les ménages à travers promesses et soutiens aux plus nécessiteux et aux récalcitrants. Aujourd’hui, l’Agence de développement social (ADS) prend conjoncturellement ses distances vis-àvis du Programme Villes sans bidonvilles (PVSB), en s’engageant davantage auprès des collectivités locales et des préfectures dans le contexte de l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH). L’ADS passe ainsi d’un délégataire à un autre : d’Al Omrane, sous la tutelle du ministère de l’Habitat, aux préfectures et collectivités locales, sous contrôle du ministère de l’Intérieur. Le manque flagrant de convergence entre l’INDH et le PVSB – sauf dans le cadre des projets royaux où il y a obligation de résultats – renvoie à la question de la politique de la ville et à la refondation du PVSB sur la base d’un programme interministériel, en impliquant les services extérieurs de tous les ministères aux côtés des collectivités territoriales pour rassembler les différentes composantes du développement humain dans un programme de fabrication urbaine. L’éradication des bidonvilles n’est pas une fin en soi et les projets de territoire ne peuvent se limiter au transfert des bidonvillois dans les périphéries des grandes villes. La problématique du logement domine encore le débat sur la ville marocaine, or le logement n’est pas la composante exclusive du développement humain ; l’accès aux équipements, à l’emploi, à l’éducation, aux réseaux sociaux, sont autant de dimensions complémentaires à l’intégration par le logement. A ces problèmes de gouvernance locale des projets, s’ajoutent des points d’achoppement entre la holding d’aménagement Al Omrane et l’Agence de développement social (ADS) car la logique technique et commerciale d’Al Omrane n’est pas en phase avec les préoccupations sociales de l’ADS. Dans la mesure où l’ADS souhaite être traitée en partenaire et non comme prestataire de service, Al Omrane se tourne vers les bureaux d’études pour faire « plus vite et moins cher », ce qui conduit sur le terrain à une rigidification des procédures voire à une « makhzénisation » de l’accompagnement social – en tant qu’appareil non officiel de l’Etat, le Makhzen renvoie à un principe d’autorité reposant sur l’allégeance, il peut faire usage de la force et désigne les relais locaux du Palais et du pouvoir central. Enfin, fruits de méthodes technicistes et routinières et d’actions publiques figées dans le domaine du logement, les problèmes liés à l’impréparation des opérations par le maître d’ouvrage sont fréquents : indisponibilité des titres fonciers, retards et arrêts des travaux. Cela renforce les réticences des ménages qui ne veulent pas être transférés dans des no man’s land toujours plus éloignés des centres-villes et des zones d’emploi, avec les pertes d’activités et l’éloignement des équipements publics (école, dispensaire) et des lieux de sociabilité qui peuvent en résulter… En outre, le relogement se traduit par de nouvelles charges pour les ménages, ce qui force le passage d’une économie de subsistance voire de survie à une économie de consommateurs, de marché. 1 Habitat social au Maghreb et au Sénégal. Gouvernance urbaine et participation en questions, Julien Le Tellier et Aziz Iraki (coord.), L’Harmattan. Collection Habitat et sociétés, 2009. 290 pages. Cet ouvrage collectif, rassemblant une dizaine de contributions de chercheurs algériens, français, marocains, tunisiens et sénégalais, a reçu le soutien de l’Institut CDC pour la Recherche. Cet ouvrage vient de paraître au Maroc avec l’appui de l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme (INAU). Conclusion : la politique de l’habitat doit être plus que celle du logement… L’intermédiation sociale ne suffit pas à surmonter les contraintes qui ralentissent l’exécution du Programme Villes sans bidonvilles. Après l’enthousiasme des premières initiatives, l’approche participative peine à dépasser le stade de l’expérimentation, alors que l’on envisageait de répliquer et généraliser les « bonnes pratiques ». Il est difficile de faire adhérer les habitants à des projets ficelés à l’avance et à des actions définies en amont par l’administration, sans que les bénéficiaires ne soient consultés avant les décisions ni associés aux prises de décision. * Julien Le Tellier, géographe, a été doctorant du LPED. Il est actuellement chargé de mission du Plan Bleu (PNUE/PAM) [email protected] Bien qu’Al Omrane tente d’inscrire la dimension sociale dans ses activités, « le social » ne fait pas partie de ses compétences ; Al Omrane et le ministère de l’Habitat 3 La Lettre du LPED, N°20, juin 2011 >> Nouveau programme. Le LPED coordonne le volet social du « Programme ESCAPE – Environmental and social changes in Africa: past, present and future ». Ce programme de recherche, financé par l’ANR, interroge les changements environnementaux et leurs impacts sur les systèmes de production des sociétés rurales de quatre pays de l’Afrique de l’Ouest (Sénégal, Mali, Niger et Bénin). Il réunit 17 équipes de chercheurs de France et d’Afrique de l’Ouest, représentant les sciences de la terre, du vivant et des sociétés. Contact : [email protected] >> Réunion scientifique. Le LPED et l’IMEP ont organisé, les 20 et 21 janvier 2011 à Marseille, un colloque international intitulé Usages écologiques, économiques et sociaux de l’eau agricole en Méditerranée : quels enjeux pour quels services ? L’objectif de ce colloque était appréhender les transformations affectant les canaux au nord et au sud du bassin méditerranéen, les enjeux économiques, écologiques et sociaux dont ils sont l’objet ainsi que leurs multiples formes de gestion. Contact : [email protected] >> Vient de paraître. Gastineau B., Gubert F., Robillard A-S. et Roubaud F. (dir.), Madagascar face au défi des Objectifs du millénaire pour le développement, Éditions IRD, coll. Objectifs Suds, 2010. Contact : [email protected] >> Nouveau programme. En partenariat avec des équipes africaines, le LPED lance le « Programme FAGEAC – Familles, genre et activité en Afrique », financé par l’ANR. Ce projet pluridisciplinaire se propose de traiter des recompositions familiales à l’œuvre dans 3 capitales d’Afrique de l’Ouest (Cotonou, Lomé et Ouagadougou) à travers l’étude des rapports sociaux de sexes et plus précisément dans ce qui a trait à la satisfaction des besoins élémentaires du ménage. Contact : [email protected] >> Vient de paraître. Aboussad A., Cherkaoui M. et Vimard P. (éd.), Santé et vulnérabilités au Maroc, UCAM-IRD, Marrakech, 2010, 254 p. Contact : [email protected] >> À consulter. Pagezy H., Carrière S., Sabinot C. Nature du monde, dessins d’enfants, Editions du CTHS, 2010, 264 p. Cet ouvrage rassemble plus de 200 dessins réalisés par des enfants de onze régions du monde. De Sibérie au Gabon, en passant par Madagascar et d’autres contrées, tous ont répondu à la même demande : « Dessine-moi ta nature. ». Les dessins sont commentés par des chercheurs. www.cths.fr >> Vient de paraître. Fassassi R., Vignikin K et Vimard P., La régulation de la fécondité en Afrique. Transformations et différenciations au tournant du XXIe siècle, Louvain-la-Neuve LPED–Gripps– Academia-Bruylant, 2010, 342 p. Contact : [email protected] >> Vient de paraître. Simenel R., L’origine est aux frontières. Les Aït Ba’amran, un exil en terre d’arganiers (Sud Maroc), Les chemins de l’ethnologie, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme, Éditions CNRS, 2010, 324 p. Contact : [email protected] La lettre du LPED Lettre périodique du Laboratoire Population - Environnement - Développement N°20, juin 2011 Directeur de publication : Richard Lalou Rédacteur en chef : Patrice Vimard www.lped.org ISSN 1767-9796 Dépôt légal : juin 2004 Imprimé sur papier recyclé 4 La Lettre du LPED, N°20, juin 2011