Profil Migration du Bénin - Ministère de l`Économie et des Finances

Annexe I : Profil Migration
Profil Migration du Bénin
Box 1 : Immigrants
Nombre total de résidents (2002)
6769914
- dont Nationaux
6628319
- Immigrants (%)
207915 (3,1 %)
Statut des immigrants
Pourcentage de Réfugiés
25000 en 2005 ; 5856 en 2004
Pourcentage de travailleurs migrants permanents
Pourcentage de travailleurs migrants saisonniers
M.p. personnes déplacées
Tendances de l’immigration
Nombre d’immigrants arrivés en 90/95
22198 (arrivés en 79/91)
Nombre d’immigrants arrivés en 95/2000
57149 (arrivés en 91/2001)
Education : Travailleurs qualifiés %
Principaux pays d’origine
Niger, Togo, Nigeria
Taux de retour %
Finances
Montant des transferts sortants des migrants : en million de $
Transferts en pourcentage du PIB : %
1
51 ,15
Box 2: Emigrants
Nombre total d’émigrants
2 935 600
Statut des émigrants
Pourcentage de Réfugiés
0
Travailleurs migrants /permanents %
100%
Travailleurs migrants/ saisonniers %
0
Situation légale des émigrants
En règle
Sans papiers
Tendances
Nombre d’émigrants partis en 90/95 : en million
Nombre d’émigrants partis en 95/2000 : en million
Education : Pourcentage de travailleurs qualifiés
Nigeria, Ghana, Côte d’Ivoire,
Principaux pays d’accueil
Sénégal, Cameroun, Gabon,
Congo, RDC, Mali
93279 (3,1%)
Taux de retour %
Fiances
Montant des transferts entrants des émigrés : en million de $
Transferts en pourcentage du PIB : %
3,1%
2
Annexe II Approche méthodologique
L’étude est basée sur l’exploitation et l’analyse de la migration au Bénin à partir de divers
documents pertinents collectés au niveau des structures concernées, à partir du Net et à
partir d’entretiens avec des personnes sensées être avisées sur la question des migrations.
•
Examen et Analyse de sources d’information
La mission a mis un accent particulier sur la consultation des sources d’informations
statistiques et administratives. Ainsi, différentes sources d’informations en matière de
migration internationale au Bénin ont été répertoriées et les plus pertinentes ont été
retenues et consultées. Afin d’accéder aux sources des données, des institutions ont été
ciblées1.
•
Recueil des données disponibles en ligne
La collecte des données sur la toile a privilégié les sites des institutions internationales
recommandées dans les TDR de la mission (OIT, UNHR, etc.). Nous sous sommes
intéressés aux données sur les flux migratoires au Bénin à partir des recensements
nationaux envoyés à la Section des tendances et Structures de la Division de la population
des Nations Unies. Ces données proviennent de la série des recensements de 2000.
•
Entretiens
Au titre des consultations, la mission a mené une série d’entretiens avec des responsables
des agences et institutions gouvernementales et internationales qui ont une relation avec le
sujet traité et que nous avons identifié. Pour ces entretiens, le guide indicatif suivant a été
suivi :
-
Missions de la structure dans le champ très vaste de la migration ;
Programmes d’actions, projets réalisés ou en cours d’exécution
Evaluation globale des programmes et projets
Disponibilités de documents par rapport aux différents thèmes développés dans
notre rapport ;
Résultats de Séminaires sur les migrations organisés par l’institution ;
Ressources et besoins de la structure pour mener à bien sa mission ;
Coopération et partenaires
Vision de la question migratoire et recommandations pour un appui éventuel dans
le cadre du 10ème FED.
La liste des personnes consultées figure en annexe du présent rapport.
1
Voir Méthodologie en annexe.
3
ANNEXE III : La liste des personnes consultées
Date
Organisations
Cellule ON-FED, Ministère des Finances et
de l’Economie
Personnes rencontrées
Stéphane Huc, Assistant technique auprès de l’ordonnateur
national
Contact
[email protected]
Tel 229 21 30 50 30
Edouard Zougan, Assistant technique auprès de l’ordonnateur
national
[email protected]
229 21 30 23 13
Mathias Labintan, Directeur de la cellule ON-FED
21 30 23 13/ 21 3 58 24
07/08/06
07/08/06
INSAE
CEFORP
07/08/06
Ministère de la Famille, de la Femme Mr Seydou Imourana
et de l’Enfant
- Direction de l’Enfance et de
l’Adolescence,
- Observatoire de la Famille, de la
Femme et de l’Enfant
Ministère de la Sécurité Publique et
des Collectivités Locales
- Direction de Emigration /Immigration
- Direction de la Protection Civile,
08/08/06
Mr Anki Dosso Osséni Maïga, Directeur
08/08/06
Ministère de l’Intégration Africaine et
Gervais Tally N’DAH-SEKOU, Directeur
des Béninois de l’Extérieur
- Direction des Béninois de l’Extérieur
08/08/06
Ministère de la Justice et des relations
avec les Institutions
- Brigade de Protection des mineurs
4
21 31 49 15
21 30 60 93
21 30 28 43
09/08/06
Ministère du Travail et de la fonction
Publique
09/08/06
Ministère des Affaires Etrangères
09/08/06
Délégation de l’UE
10/08/06
PNUD
10/08/06
10/08/06
HCR,
UNICEF
Mr Michel AHOHOUNKPANZON,
Economiste National
31 30 45 / 31 30 46 / 31
30 79
e-mail :
michel.ahohounkpanzon
@undp.org
Mr Alassane BIGA, Administrateur programme Protection
21 30 02 66 / 21 30 09 42
e-mail :
[email protected]
Cell : 95 15 77 55
21 31 45 73/ 21 31 49 40
Cell : 95 40 75 36
e-mail : [email protected]
Marius Domingo
11/08/06
IPEC/BIT
Projet LUTRENA
Jérôme Heitz, Senior Programme Officer,
[email protected]
FNUAP
5
Annexe IV : Sources des données
Le Bénin appartient à une zone de fortes traditions de migration. Les migrations sont
individuelles ou collectives, temporaires ou définitives. Elles plongent profondément dans des
racines historiques, sociales et culturelles. Selon Décaluwé et Coll (2000), les Etats de la zone
d’appartenance du Bénin ont un même passé colonial, une langue commune, une affinité de
culture, des similitudes de monnaie de change. Avec la stabilité du franc CFA, la garantie de
convertibilité au sein de la zone, la suppression des barrières douanières et la liberté de
mouvement des marchandises, il y a une accélération de la mobilité de la main-d’œuvre et une
accentuation des mouvements migratoires.
Si les migrations internationales ont toujours été historiquement intenses au Bénin, les
statistiques relatives à ces migrations restent par contre limitées. Les productions
statistiques dans ce domaine, quand elles existent, sont parfois issues de sources différentes
n’utilisant pas forcement les mêmes définitions et concepts, ce qui les rend difficilement
complémentaires ou comparables.
En considérant la période récente, nous pouvons citer deux types de sources d’informations
sur la migration internationale. Il s’agit des sources statistiques et des sources administratives.
Les sources statistiques sont constituées par les recensements et les enquêtes. Les
Recensements généraux de la population constituent les principales sources statistiques sur
les migrations. A ce jour, le Bénin a organisé trois Recensements Généraux. Le premier a été
organisé en mars 1979, le second en février 1992 et le dernier en février 2002.
Ces opérations ne permettent pas malheureusement de faire une analyse approfondie du
phénomène migratoire. Elles permettent simplement de faire quelques constats sur les flux
migratoires. Les motifs des déplacements, les profits que les migrants en tirent, leur apport
pour le développement du pays sont autant de questions qui ne sont pas abordées.
Outre les recensements généraux, quelques enquêtes démographiques ont été réalisées au
Bénin. L’enquête sur la migration en zone urbaine de 2000, fut la première investigation
d’envergure réalisée dans le domaine des migrations. Notons que la mission n’a pas pu
accéder à la base de données de l’enquête qui est restée introuvable.
En ce qui concerne les sources administratives, nous avons pu obtenir quelques données
auprès de services comme la Direction Emi/Immigration, la Direction des Béninois de
l’Extérieur, la Brigade de la Protection des Mineurs, le Service de la Main d’œuvre et des
Statistiques du Travail (SMOST) du Ministère du Travail. Ces informations sont
malheureusement, soit trop générales soit incomplètes. C’est le cas par exemple du tableau ciaprès qui nous a été fourni par le SMOST.
TABLEAU 1 : STATISTIQUE SUR LES TRAVAILLEURS MIGRANTS DU 1er/01/1997 au 19/09/2003
Période de
référence
Du 1er/01 au 31/12
Du 1er/01 au
Du 1er/01 au
Du 1er/01 au
Du 1er/01 au
Du 1er/01 au
Du 1er/01
1997
31/12/
31/12/
31/12/
31/12/
31/12/
au 19/09/
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Nationalité
TOTAL
Française
15
40
35
38
32
40
21
221
Libanaise
65
149
313
338
271
113
24
1.273
Indienne
14
53
41
71
77
54
21
331
Chinoise
03
06
13
22
02
06
02
54
Philippine
04
00
00
00
02
00
00
06
Syrienne
00
00
00
00
01
00
00
01
Américaine
00
00
00
02
00
00
00
02
Allemande
01
01
04
05
02
01
02
16
Espagnol
00
00
00
00
00
00
01
01
Belge
00
00
00
00
00
01
00
01
Camerounaise
00
00
00
01
00
00
00
01
Congolaise
00
00
00
01
02
00
00
03
Ghanéenne
00
00
00
04
00
00
00
04
Ivoirienne
00
00
03
08
07
08
03
29
Nigériane
08
01
01
08
01
13
02
34
TOTAL
116
251
417
506
407
242
76
2.015
Source : Service de la Main d’œuvre et des Statistiques du Travail du Bénin
Ce tableau s’avère difficilement exploitable puisque tiré d’un registre incomplet.
Normalement, il revient à l’Agence Nationale de l’Emploi de centraliser les données
statistiques sur l’emploi mais le volet migrants de ces statistiques est confié au SMOST. La
création d’un site web où seront stockées les données est prévue au SMOST avec l’appui du
BIT.
Annexe V : Les Réfugiés au Bénin
Les Réfugiés constituent un groupe particulier de migrants généré par les conflits et
l’instabilité politique, les persécutions ou les menaces de persécution dans d’autres pays. Ils
diffèrent des migrants classiques au niveau de la cause de migration mais aussi parce qu’il
traverse la frontière presque totalement démunis et ont besoin de ce fait d’une aide d’urgence.
1.) La gestion des Réfugiés au Bénin
Le Bénin a ratifié la Convention 1951 sur les Réfugiés (et son protocole 1967) ainsi que la
Convention 1969 de l'OUA. Il a également adopté une constitution qui, de manière générale,
se révèle conforme aux obligations sur le plan international en ce qui concerne la protection
des réfugiés.
La principale disposition légale qui réglemente les problèmes liés aux réfugiés au Bénin est
l'Ordonnance N° 75-41 promulguée par le Président de la République en juillet 1975 et
désormais appelée ordonnance 1975. Au Bénin, une ordonnance désigne tout instrument légal
émis par le Président de la République sans qu'il ne soit nécessaire de consulter l'Assemblée
Nationale.
Aux termes de l'Ordonnance 1975, est considérée comme réfugié, toute personne qui tombe
sous le mandat du HCR ou qui répond aux définitions contenues dans l'article 1(A)2 de la
Convention 1951 et / ou l'article 1 de la Convention 1969 de l'OUA. Le statut du réfugié peut
être retiré ou annulé dans les cas prévus par l'article 1(C) de la Convention 1951, et / ou
l'article 1(4) de la Convention 1969 de l'OUA.
Aucun réfugié ne peut être expulsé du territoire sauf pour raison d'insécurité nationale ou de
perturbation d’ordre public, et/ou en cas de peine d'emprisonnement pour un crime
particulièrement grave (article 4). L'Ordonnance 1975, bien que ne faisant aucune mention
spécifique en ce qui concerne le principe du non-refoulement qui est un principe fondamental
et reconnu sur le plan international, demeure largement en conformité avec les articles 32 et
33 de la Convention du réfugié, en ce qu'elle interdit l'expulsion des réfugiés qui ne tombent
pas sous la sphère des catégories identifiées.
Les réfugiés et les demandeurs d'asile bénéficient, en grande partie, des droits qui sont
reconnus par la Constitution de 1990 à tout citoyen béninois ; cette Constitution garantit, entre
autres, la liberté de pensée, de conscience et de religion, la liberté d'opinion et d'expression
(sauf pour des raisons de perturbation de l'ordre public).
Les réfugiés et les demandeurs d'asile au Bénin disposent, en outre, des mêmes droits que les
Béninois, en ce qui concerne l'éducation, l'accès aux soins de santé, aux services sociaux et à
l'emploi dans le secteur privé. Cependant, en réalité, les conditions économiques précaires
prévalant dans le pays ne leur permettent pas de jouir pleinement de ces droits.
Les réfugiés disposent, en théorie, des mêmes droits à la liberté d'association, d'assemblée et
de manifestation pacifique; mais, ces droits sont, en réalité, limités. Certains droits comme
ceux du vote et de la nomination à un poste de la fonction publique sont uniquement accordés
aux Béninois
9
Conformément au Décret N° 97-647 de décembre 1997, la protection des réfugiés au Bénin
relève de la responsabilité du Comité National Chargé des Réfugiés (CNAR) qui est sous
l'autorité du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale. Bien
que le CNAR travaille sous l’autorité du Ministère de l’Intérieur, la responsabilité de la mise
en application du Décret 1997 est partagée avec d’autres Ministères que sont: le Ministère de
la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme, le Ministère de la Santé, de la
Protection Sociale et de l'Epanouissement des Femmes et celui des Finances. En dehors des
cas d’appels contre les décisions négatives du Comité d'éligibilité, la structure actuellement en
place au Bénin, sur le plan législatif et administratif, s’accorde aux normes internationales.
Ratification des principaux instruments internationaux pour le renforcement de la
Protection des réfugiés : En plus des principaux instruments du Droit International sur le
réfugié, le Bénin a également ratifié, sans aucune réserve, le ICCPR et son 1er Protocole
(1992); le ICESCR (1992), le CAT en 1992, le CRC en 1990, la CEDAW en 1992, le CERD
(2001), la Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples en 1986, et la Charte
Africaine des Droits et du Bien-être de l'Enfant en 1997.
La Charte Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples est spécialement intégrée dans la
Constitution de 1990; toutefois, le Bénin ne s’est pas encore inscrit à la Cour Africaine des
Droits de l'Homme.
Le Bénin a également signé, mais n'a pas encore ratifié, les instruments suivants : le Protocole
Optionnel au CRC sur l'Implication des Enfants dans les Conflits Armés; le Protocole
Optionnel du CRC relative à la Vente, la Prostitution et la Pornographie des Enfants; le
Protocole Optionnel de la CEDAW.
Le Bénin n'a pas encore signé les deux Conventions relatives à l'Apatridie (1954 et 1961).
Le Bénin constitue un îlot démocratique de prospérité dans une région relativement agitée sur
le plan politique. Une de ses vocations restera encore longtemps d’accueillir des populations
victimes ou menacées de répression.
En tant que pays d’asile, le Bénin a signalé l’arrivée de 25 000 réfugiés prima facie, en 2005.
Le camp de réfugiés d'Agamé, village situé à quelque 120 kilomètres au sud-ouest de
Cotonou, camp ouvert en avril 2005 (avec 9 000 réfugiés en février 2006), est rendu célèbre
ces derniers temps grâce à l’afflux de réfugiés Togolais fuyant les violences post-électorales
dans leur pays suite à la crise politique togolaise. Selon une étude statistique de l'UNHCR, ce
camp compte une proportion égale de femmes et d'hommes et abrite essentiellement des
personnes jeunes, parmi lesquelles bon nombre de cadres moyens ou supérieurs. Cette
population fait d'Agamé un foyer potentiel d'agitation politique et syndicale.
En réalité, le Bénin a toujours été une terre d’accueil pour les réfugiés. Avant l'arrivée récente
des réfugiés togolais, au 31 décembre 2004, le nombre total de réfugiés en charge du HCR au
Bénin était de cinq mille huit cent cinquante six (5 856) dont 40 % de femmes et 33 %
d’adolescents (âge inférieur ou égal à 17 ans). La majorité de ces personnes proviennent du
Togo, avec mille sept cent soixante huit (1 768) réfugiés ; on a ensuite la République du
Congo et la République Démocratique du Congo avec pour les deux, près de mille deux cent
(1 200) personnes chacun. Le reste est constitué de réfugiés provenant du Rwanda (609), du
Tchad (96), du Nigeria (340) et du Burundi (118).
10
Ces chiffres ont été pris sur la base du nombre de réfugiés et demandeurs d'asile qui se sont
fait enregistrer auprès du HCR au Bénin. Plusieurs de ceux qui se sont fait enregistrer en tant
que réfugiés arrivèrent dans le pays six ou plus de six années plus tôt. L'on ignore combien y
sont restés.
La grande majorité des réfugiés au Bénin vivent dans les centres urbains, principalement à
Cotonou et à Porto-Novo. Près de sept cent (700) habitent sur le site de Kpomassé situé à
45Km à l'ouest de Cotonou.
2.) Défis et lacunes dans la gestion des Réfugiés
Les défis et lacunes notés par la mission sont les suivants2 :
Absence d’information sur le nombre exact de réfugiés actuellement présents au Bénin :
L’on dispose actuellement d’informations sur le nombre de réfugiés enregistrés au niveau de
la Représentation du HCR au Bénin; mais ces données ne sont pas régulièrement actualisées.
Ainsi on ne peut pas obtenir des statistiques précises sur le nombre de réfugiés enregistrés et
qui demeurent toujours au Bénin.
Stratégies de développement : Les stratégies de développement mis au point sur le plan
national, dans le cadre de la lutte pour la réduction de la pauvreté, ne tiennent pas compte des
problèmes des réfugiés, et ont plutôt tendance à se focaliser sur le développement des zones
rurales alors que la grande majorité des réfugiés au Bénin vivent dans les centres urbains. De
manière globale, les efforts déployés dans le cadre d’une éventuelle intégration des réfugiés,
n’ont pas été, à ce jour, ancrés dans les stratégies de développement économique affectant les
populations d’accueil.
Manque de capacités des partenaires : Le renforcement des capacités des partenaires
s’avère largement nécessaire. Les divisions au sein des communautés de réfugiés ont entravé
les efforts de constitution d’un comité représentatif des réfugiés à Cotonou et l’absence de ce
comité ne permet pas au gouvernement, au HCR et à ses partenaires, une coordination facile
et régulière des communications entre eux et les réfugiés.
Insuffisance de l’assistance accordée aux réfugiés : L’assistance dont bénéficient les
réfugiés et demandeurs d’asile au Bénin ne suffit pas à répondre à leurs besoins.
Enregistrement : Le gouvernement béninois ne possède pas de système d’enregistrement des
réfugiés. Le HCR est obligé d’assurer cette responsabilité.
Manque d’informations nécessaires pour la surveillance et l’assistance à la population
de Réfugiés : L’absence de données centralisées, actualisées, et désagrégées sur la population
des réfugiés au Bénin, constitue un obstacle majeur en ce qui concerne la capacité du HCR et
des partenaires à identifier et à répondre aux risques liés à la protection. Cette lacune au
niveau de l’information affecte négativement l’aptitude à identifier les cas vulnérables, à
2
Identification des lacunes liés à la capacité de protection
Cas du Bénin
11
fournir l’assistance nécessaire, à surveiller le bien-être des réfugiés et à rechercher des
moyens efficaces dans le cadre des stratégies d’autosuffisance.
La Détermination du Statut de Réfugié : Il n’existe pas de garanties de processus fiables.
Les demandeurs d’asile ne sont pas autorisés à comparaître individuellement devant le corps
de prise de décisions. Ces décisions sont prises par le Comité d’Eligibilité sur la base d’un
dossier manuscrit antérieurement préparé par le HCR à l’issu de l’entretien entre le
demandeur d’asile et un membre du personnel.
Les risques d’insécurité des femmes et des enfants : En raison des difficultés économiques
du pays, beaucoup de réfugiés au Bénin, en particulier les femmes et les enfants, se trouvent
exposés à des risques d’exploitation et d’abus, dans leur lutte pour subvenir aux besoins de
base. L’on assiste à des problèmes de prostitution, d’exploitation, de harcèlement sexuel et de
violence dans le foyer. Les partenaires ne sont suffisamment pas formés sur les
comportements à tenir en cas dans le cadre de la prévention et de la résolution des problèmes
liés à la violence basée sur le sexe et le genre (SGBV).
Il faut aussi noter que les programmes sur la lutte contre la SGBV sont très limités. Bien que
le trafic et l’exploitation des enfants soient très répandus au Bénin, l’absence de données
actualisées et désagrégées sur la population des réfugiés, ne permet pas d’évaluer comment et
à quel point, ces phénomènes affectent-ils pareillement les enfants réfugiés.
Système de reportage des incidents d’insécurité : Il n’existe aucun système de reportage
des incidents d’insécurité qui surviennent. En effet, en ce qui concerne les réfugiés vivant à
Cotonou, ni le HCR, ni les partenaires, ne possèdent une procédure systématisée qui
permettrait de leur rapporter les questions relatives aux cas d’insécurité et des mesures à
prendre pour répondre aux problèmes portés à leur attention.
Surveillance passive de la population des réfugiés : En ce qui concerne les cas de besoins
urgents de protection et d’assistance, le HCR et ses partenaires ne prennent connaissance que
de ceux qui sont portés à leur attention par les réfugiés eux-mêmes. On ne dispose
actuellement d’aucun mécanisme permettant d’identifier les réfugiés et demandeurs d’asile
qui pourraient être dans le besoin, mais qui sont moins visible. La surveillance effectuée
actuellement est très passive.
Problèmes d’accès aux services de santé : Certains réfugiés ne vivent pas à proximité des
centres de santé qui ont été identifiés pour leur usage, et qui peuvent leur fournir des services
subventionnés. Ils ne disposent des moyens pour se payer des soins dans d’autres centres.
Quant à ceux qui peuvent facilement accéder aux centres identifiés pour réfugiés, ils
n’arrivent pas non plus à payer le minimum exigé. Il n’existe pas de programmes sur la
prévention du VIH/SIDA, ciblant les réfugiés.
Statistiques sur le nombre de réfugiés enfants inscrits à l’école : Les enfants réfugiés ont
accès à l’école au même titre que les enfants béninois ; mais les frais de fournitures et
d’uniformes d’école seraient au dessus de leurs moyens et l’on ne dispose pas de statistiques,
ni sur la proportion d’enfants réfugiés qui vont en classe, ni sur les taux d’abandon.
Insuffisance de l’assistance dans le domaine de l’enseignement du troisième cycle : Au
Bénin, bon nombre de réfugiés diplômés se trouvent confrontés à des problèmes lorsqu’ils
12
essayent de poursuivre leurs études supérieures, à cause du coût qu’ils ne sont pas en mesure
d’assumer.
Obstacles à l’intégration locale : Au Bénin, la réussite de l’intégration locale des réfugiés
demeure, sans aucun doute, le plus pressant défit qui s’impose au HCR et à ses partenaires. Le
faible niveau du développement économique et le fort taux de chômage constituent les
principaux obstacles, et réfugiés et Béninois se trouvent tous confrontés aux mêmes types de
difficultés, en ce qui concerne la recherche d’un emploi.
Un autre obstacle à l’intégration locale, est relatif au manque de motivation de la part des
réfugiés. En effet, beaucoup souhaitent être réinstallé en dehors du Bénin et n’aiment pas faire
des efforts dans le sens de l’intégration, supposant que cela augmentera leurs chances d’être
sélectionnés pour la réinstallation en dehors du Bénin.
Manque de clarté en ce qui concerne les procédures de naturalisation : Le gouvernement
ne dispose pas d’une mesure claire et précise en ce qui concerne les demandes de
naturalisation. Par conséquent, ni les réfugiés, ni même le HCR et ses partenaires en effet, ne
maîtrisent avec exactitude, les critères à remplir par les réfugiés qui désirent se naturaliser ou
tout autre facteur pris en compte, une fois le processus engagé. Très peu auraient actuellement
déposé des demandes de naturalisation.
13
Annexe VI : Politiques et gestion des migrations internationales au Bénin
Jusqu’à une date récente, les flux migratoires se faisaient en dehors de tout cadre réglementé ;
les migrants étaient pratiquement laissés à eux-mêmes, car peu de pays dans la sous région
ont une véritable politique migratoire et encore moins appliquent rigoureusement les lois et
réglementations existantes en matière de migration internationale (Zlotnik, 2003). Fort
heureusement, depuis un certain temps, on note à ce sujet, une évolution positive : les
initiatives se sont multipliées pour coordonner les efforts et tenter de mieux gérer les
migrations internationales. La volonté politique manifestée désormais en vue d’une prise en
compte systématique et effective des migrants, en particulier des nationaux de l’extérieur et
des migrants de retour, se traduit notamment par :
-
l’existence d’un cadre juridique
la création de mécanismes institutionnels et de structures de gestion des migrations ;
une tentative d’élaborer une politique et d’exécuter des Programmes relatifs aux
migrants.
Tout ceci permet non seulement de mieux favoriser la mise en cohérence des migrations avec
le développement économique et social mais aussi d’assurer la protection de leurs droits.
1.)
Cadre juridique en matière de migrations
La juridiction Béninoise sur les migrants trouve sa source :
1.1
dans les différents accords multilatéraux et bilatéraux en matière de migration conclus
par le Bénin ;
dans les instruments juridiques internationaux (conventions …) relatifs à la migration
qui engagent l´Etat et la juridiction nationale
dans la juridiction nationale : Constitution, code du travail, etc.
Le traité de l’UEMOA et le principe de la libre circulation
Par le traité du 14 novembre 1973, le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Mali, le
Niger, le Sénégal et le Togo créent l’Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA). La Guinée
Bissau adhère à l’UMOA en 1977. L’UMOA est transformée en UEMOA (Union
Economique et Monétaire Oust Africaine) le 10 janvier 1994.
Aux termes de l’article 31 du traité, Sous réserve des limitations justifiées par des motifs
d’ordre public, de sécurité publique et santé publique, les ressortissants d’un Etat membre
bénéficient sur l’ensemble du territoire de l’union de la liberté de circulation et de résidence
qui implique :
•
•
•
l’abolition entre les ressortissants des Etats membres de toute discrimination fondée
sur la nationalité, en ce qui concerne la recherche et l’exercice d’un emploi, à
l’exception des emplois dans la Fonction Publique ;
le droit de se déplacer et de séjourner sur le territoire de l’ensemble des Etats
membres ;
le droit de continuer à résider dans un Etat membre après y avoir exercé un emploi ;
Selon la procédure prévue au paragraphe 2, le conseil adopte les règles :
14
a) précisant le régime applicable aux membres des familles des personnes faisant usage de
ces droits ;
b) permettant d’assurer aux travailleurs et à leurs ayants droit la continuité de la jouissance
des prestations susceptibles de leur être assurées au titre des périodes d’emploi
successives sur le territoire de tous les Etats membres ;
c) précisant la portée des limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité
publique et de santé publique ».
En ce qui concerne le droit d’établissement, les dispositions ci-dessus sur la libre circulation
sont complétées dans le domaine du droit d’établissement, par celles de l’article 92 du traité
de l’UEMOA selon lesquelles :
1) Les ressortissants d’un Etat membre bénéficient du droit d’établissement dans l’ensemble
du territoire de l’union ;
2) Sont assimilées aux ressortissants des Etats membres, les sociétés et personnes morales
constituées conformément à la législation d’un Etat membre et ayant leur siège statutaire,
leur administration centrale ou leur principal établissement à l’intérieur de l’union ;
3) Le droit d’établissement comporte l’accès aux activités non salariées et leur exercice
ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises dans les conditions définies par la
législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des
limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé
publique.
4) Le conseil, statuant à la majorité des deux (2) tiers (2/3) de ses membres et sur
proposition de la commission, arrête dès l’entrée en vigueur du présent traité, par voie de
règlement ou de directives, les dispositions utiles pour faciliter l’usage effectif du droit
d’établissement.
5) L’article 91, paragraphe 3 est applicable, mutatis mutandis ».
Les articles 91 et 92 prévoient l’élaboration par la commission, de règlements ou de directives
pour organiser la libre circulation et le droit d’établissement et faciliter l’usage effectif de ces
droits.
Dans la pratique, la tendance est d’élaborer des dispositions nationales particulières contraires
à l’esprit du traité. Aussi, on peut dire que la liberté de circulation, le droit de résidence et
d’établissement restent plutôt à traduire dans les textes et dans la pratique au sein de
l’UEMOA, par des mesures concrètes pour tenir compte des aspirations et des comportements
réels des populations et pour renforcer l’intégration économique et sociale dans la sous
région.
1.2
Le Traite de la CEDEAO et la libre circulation
Le Traité de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a été
adopté le 28 mai 1975 à Lagos au Nigeria. En janvier 1993, à Cotonou, les Etats membres
adoptent une version révisée dudit Traité. La CEDEAO regroupe quinze (15) Etats membres
15
dont :
-
huit (8) pays francophones, c’est à dire les sept (7) de l’ex-CEAO qui sera dissoute le
15 mars 1994 plus le Togo : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Mali, le
Niger, le Sénégal et le Togo.
cinq (5) pays anglophones : le Ghana, la Gambie, le Libéria, le Nigeria, la Sierra
Léone ;
et deux (2) pays lusophones : le Cap-Vert et la Guinée Bissau.
Le Traité révisé stipule en son article 1er que la CEDEAO a pour vocation de devenir « à
terme la seule Communauté Economique de la Région aux fins de l’intégration économique et
de la réalisation des objectifs de la communauté économique africaine ».
L’article 59, dispose en son paragraphe 1er : « les citoyens de la communauté ont le droit
d’entrée, de résidence et d’établissement et les Etats membres s’engagent à reconnaître ces
droits aux citoyens de la communauté sur leurs territoires respectifs, conformément aux
dispositions des protocoles y afférents ».
Le paragraphe 2 et 3 précisent : « les Etats membres s’engagent à prendre toutes les mesures
appropriées en vue d’assurer aux citoyens de la communauté, la pleine jouissance des droits
visés au paragraphe 1 du présent article ».
« Les Etats membres s’engagent à prendre, au niveau national, les dispositions nécessaires
pour assurer l’application effective des dispositions du présent article.
Application des dispositions des articles 3 et 59 du Traité : Pour assurer la mise en œuvre
du Traité, la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement ainsi que le Conseil des
Ministres, et le secrétariat de la CEDEAO ont eu recours à divers mécanismes juridiques que
sont notamment : les protocoles, les décisions, les directives et les résolutions. Aussi, on
peut noter:
-
le protocole A/P1/5/79 du 29 mai 1979 sur la libre circulation des personnes et des
biens, le droit de résidence et d’établissement ;
-
le protocole A/P5/82 du 29 mai 1982 portant code de conduite de la citoyenneté de la
communauté.
Pour qu’ils puissent produire tous leurs effets, ces protocoles, en particulier celui relatif à la
libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement, ont été renforcés par
des protocoles additionnels, des résolutions, des décisions ou des directives portant
spécifiquement sur un aspect donné. Dans ce cadre, on retiendra :
-
la directive A/DIR 1/5/70 du 29 mai 1979, de la conférence des Chefs d’Etat et de
Gouvernement sur l’application du protocole relatif à la libre circulation des
personnes, le droit de résidence et d’établissement ;
-
la résolution A/Res 2/11/84 du 23 novembre 1984 de la conférence des Chefs d’Etat et
de Gouvernement relative à l’application de la première étape du protocole sur la libre
circulation ces personnes, le droit de résidence et d’établissement ;
16
-
le protocole additionnel A/SP2/7/85 du 21 mai 1985 portant code de conduite pour
l’application du protocole sur la libre circulation des personnes le droit de rendre à
l’Etat ;
-
la décision A/Déc 2/7/85 du 3 juillet 1985 portant institution d’un carnet de voyages
des Etats membres de la CEDEAO ;
-
le protocole additionnel A/SP 1/7/86 du 1er juillet 1986, relatif à l’exécution de la
deuxième étape (droit de résidence) du protocole sur la liberté de circulation des
personnes, le droit de résidence et le droit d’établissement ;
-
le protocole additionnel A/SP2/5/90 du 29 mai 1990 relatif à l’exécution de la
troisième étape (droit d’établissement) du protocole sur la libre circulation des
personnes, le droit de résidence et d’établissement ;
-
la décision A/Déc 2/5/90 du 30 mai 1990 portant institution d’une carte de résident des
Etats membres de la CEDEAO ;
-
la décision C/Déc.3/12/92 du 5 décembre 1992 relative à l’institution d’un formulaire
harmonisé d’émigration et d’immigration des Etats membres de la CEDEAO.
En matière de libre circulation des personnes, droit de résidence et d’établissement la
CEDEAO va un peu plu loin que l’UEMOA :
•
à travers les divers protocoles et directives ; alors qu’au niveau de l’UEMOA, les
règlements et directives annoncés n’ont pas encore été pris.
•
Le Traité de la CEDEAO, parle de « citoyens de la communauté ». Bien que le protocole
portant code de la citoyenneté rappelle que les citoyens de la communauté ne sont plus les
citoyens des Etats membres, il reste que le recours à cette notion semble traduire en ellemême la volonté de parvenir à un espace unique. Une telle vision paraît trouver
confirmation à travers l’ambition affichée de faire à terme de la CEDEAO la seule
communauté Economique de la région.
•
Le Traité fait référence de façon explicite à l’immigration, question à laquelle est consacré
l’article 59 et qui est traitée de façon plus précise dans les protocoles et directives y
afférents.
•
Le protocole portant code de conduite s’est attaché à créer les conditions appropriées par
la réalisation effective de droit de résidence, seconde étape de l’application du protocole
sur la liberté de circulation, le droit de résidence et d’établissement.
•
Par contre le traité de l’UEMOA, et les textes pris pour son application ont tenu compte
de façon expresse d’un certain nombre de questions liées aux droits des travailleurs
migrants : ainsi, le migrant a le droit de continuer à résider dans le pays d’accueil même
après avoir quitté son activité.
•
Toutes es mesures envisagées par le Traité et les protocoles de la CEDEAO, sont
conformes à l’esprit des instruments internationaux pertinents, et sont de nature à conférer
aux migrants, aux travailleurs migrants en particulier, un statut juridique protecteur
17
acceptable. L’actualité dans les pays e l’UEMOA, avec en particulier la crise en Côte
d’Ivoire, vient souligner l’important de ces questions.
Il convient toutefois de rappeler que malgré ces avancées appréciables au niveau des textes de
la CEDEAO, le principe de la liberté de circulation, de droit de résidence et d’établissement
n’est pas pour autant absolu. Il connaît naturellement des limitations comme tout droit. Par
ailleurs le traité de l’UEMOA et les protocoles et directives pris par son application, en dépit
des acquis importants, présentent des lacunes en certains points.
•
A titre d’exemple on peut relever l’absence de texte concernant la sécurité sociale, ou le
regroupement familial ;
•
Enfin on ne peut manquer de remarquer que toutes les initiatives pour permettre aux
citoyens de la communauté de jouir effectivement de la liberté de circulation, du droit de
résidence et d’établissement sont restées essentiellement au stade des textes.
Malgré les mesures préconisées par la décision A/déc/10/5/82 du 28 mai 1982 relative à
l’application du protocole sur la libre circulation et au programme d’information du public,
les espoirs suscités par le traité et ses protocoles, n’ont pas été pleinement satisfaits sur le
terrain.
Du 16 au 18 septembre 1998, s’est tenue à Ouagadougou, au Burkina Faso, une réunion sousrégionale de concertation sur la libre circulation des biens, organisée par le Secrétariat de la
CEDEAO. Il ressort du bilan fait de la politique communautaire à l’issue de cette rencontre,
qu’il subsiste de nombreuses entraves à la libre circulation des personnes et des biens
(tracasseries policières, douanières ou administratives, carte de séjour, insécurité aux
frontières, extorsions de fonds…). Il a été relevé entre autres que :
-
le carnet de voyage n’était pas en usage dans tous les pays. Par ailleurs, sa durée
n’épouse pas celle de passeports nationaux ;
-
deux pays (le Mali et le Burkina Faso) n’exigent pas la carte de résident. Mais dans la
plupart des autres pays qui en font une obligation après la franchise de 90 jours, la
réglementation (sauf pour le Bénin) n’est en général pas conforme avec les
dispositions de la CEDEAO qui prévoient une validité de trois (3) ans pour la carte de
résident. Dans la plupart de ces pays la durée de validité est inférieure, et les tarifs
présentent des grand écarts ;
-
le nombre très élevé de postes de contrôle dans certains pays ;
-
la non délivrance de formulaire harmonisé d’immigration et d’enregistrement ; et
l’absence d’un document unique de voyage qui puisse attester l’entrée sur le territoire .
Au total, dans les faits, à ce jour, la CEDEAO est resté au niveau de la première étape. Encore
que les acquis à ce niveau subissent fréquemment des remises en cause, avec les fermetures
de frontières, les expulsions d’étrangers, voire les restrictions à l’émigration.
18
1.3
Le Traité de l’OHADA3
Le traité instituant l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droits des Affaires
(OHADA) a été signé le 17 octobre 1993, Port-Louis (Ile Maurice). L’OHADA regroupe
quatorze (14) Etats francophones et appartenant à la zone franc.
Dans le préambule du Traité, les Etats membres réaffirment leur engagement en faveur d’une
communauté économique africaine.
L’article 2 précise que le domaine du traité est le droit des affaires et en détermine les
composantes. Il ressort que le champ de ce droit au sens du traité est très vaste, et inclut le
droit du travail.
Parmi les modes d’action de l’OHADA, l’action normative occupe une place importante. Elle
s’exerce entre autres au moyen d’actes unilatéraux se ramenant aux « actes uniformes » et
aux « règlements »4.
La création de l’OHADA s’est fondée sur l’idée que l’intégration économique, condition sine
qua non du développement, a pour préalable, l’harmonisation du droit des affaires.
De par son contenu, le Traite apporte dans une large mesure des réponses à un certain
nombre de questions relatives au droit d’établissement. En effet, le Traité créé un
environnement juridique sécurisant pour les affaires et les activités commerciales.
Par ailleurs, conformément à l’objet du Traité, l’OHADA a entrepris d’adopter un acte
uniforme portant code du travail. Il convient de noter que dans ce projet d’acte uniforme
portant code du travail, la question des travailleurs migrants et des membres de leur famille
n’est pas suffisamment prise en compte et développée.
Les seules dispositions y relatives sont :
-
l’article 84 de l’avant projet consacrée aux « travailleurs étrangers » ;
les articles 300 à 303 de l’avant projet consacrés à la « main-d’œuvre étrangère ».
Ces dispositions sont assez laconiques. Pourtant l’adoption de cet acte uniforme portant code
du travail aurait pu être une bonne occasion pour conférer aux travailleurs migrants et leur
famille un statut juridique cohérent et protecteur conforme aux instruments internationaux
pertinents, notamment les convention (n°97) et (n°143) de l’OIT5 ;
3
Sur l’OHADA, en tant qu’outil d’intégration juridique des Etats de la zone franc, et moyen d’uniformisation
générale du droit des affaires, voir : OHADA, harmonisation du droit des affaires, Joseph Issa SAYEGH,
Jacqueline LOHOUES-OBLE, Collection Droit Uniforme Africain. BRUYLAN, Bruxelles, 2002.
4
Selon l’article 5 alinéa 1er « les actes pris pour l’adoption des règles communes » prévues à l’article 1er du
traité sont qualifiés « actes uniformes ».
5
Article 84, 300, 301, 302, 303 de l’avant projet d’acte uniforme portant code du travail, OHADA
19
L’harmonisation des codes du travail recherchée par le projet d’acte uniforme, en prenant en
compte les exigences de la flexibilité du marché du travail, devra consacrer la libéralisation de
l’accès à l’emploi.
Ce qui implique la nécessité de réduire voire d’éliminer toutes les entraves au libre jeu de
l’offre et de la demande, notamment l’interdiction ou la restriction d’emploi des étrangers, le
monopole du placement des agences publiques d’emploi et le visa administratif obligatoire.
Ce faisant, l’acte uniforme portant code du travail contribuera à renforcer la liberté de
circulation, le droit de résidence et le droit d’établissement.
1.4
Un accord multilatéral de sécurité sociale : la CIPRES
La Conférence Interafricaine de la Prévoyance Sociale (CIPRES) a été créée en septembre
1992 par quatorze (14) Etats francophones6, en vue de rationaliser les systèmes de prévoyance
sociale des Etats membres et contribuer au renforcement de l’intégration économique et
sociale en Afrique. La CIPRES poursuit quatre (4) objectifs qui sont7 :
-
instituer un contrôle régional de la gestion des organismes de prévoyance sociale en
vue de rationaliser leur fonctionnement ;
-
fixer les règles communes de gestion ;
-
réaliser des études et élaborer des propositions pour harmoniser les dispositions
législatives et réglementaires applicables aux organismes et aux régimes de sécurité
sociale ;
-
faciliter la mise en œuvre d’une politique de formation initiale et permanente des
agents des organismes de prévoyance sociale des Etats membres.
La CIPRES vise l’intégration du droit de la sécurité sociale au niveau des pays concernés à
travers l’harmonisation des législations sociales et des charges sociales.
Dans cette optique, elle a entrepris l’élaboration d’une Convention Multilatérale de la Sécurité
Sociale de la CIPRES, accompagnée d’un Arrangement Administratif relatif à l’application de
la Convention Multilatérale de Sécurité Sociale8.
Dans l’exposé des motifs, les auteurs de l’avant projet justifient la Convention Multilatérale,
notamment par la nécessité d’éviter de pénaliser les travailleurs migrants, et d’assurer à ces
derniers et à aux membres de leur famille une protection adéquate9.
6
Il s’agit des mêmes Etats membres de l’OHADA
7
cf Joseph Issa SAYEGH, Jacqueline LOHOUES-OBLE, OHADA, harmonisation du droit des affaires,
collection Droit Uniforme Africain, Bruylant, Bruxelles, 2002
8
Ces textes sont au stade de projet :
- le projet d’harmonisation des législations à été lancé par la plénière des acteurs tenue les 29 et 30
janvier 2001 à Douala au Cameroun ;
9
« En effet, les migrations des travailleurs au sein de l’ensemble des Etats membres de la CIPRES, exposent les
intéressés et les membres de leur famille au risque de perdre le bénéfice des prestations auxquelles ils
pourraient prétendre du fait de leur assujettissement aux législatives des différents pays ou ils ont été
20
L’harmonisation de la sécurité sociale entreprise par la CIPRES à travers le projet de
Convention Multilatérale de Sécurité Sociale, constitue une avancée significative pour le
renforcement de l’intégration économique.
Elle complète et consolide les efforts déployés dans ce cadre par l’Union Africaine et les
Organisations sous régionales (UEMOA, UDEAC, CEDEAO, etc…).
La Convention Multilatérale, si elle est acceptée, sera également un pas important dans
l’application effective de la liberté de circulation, du droit de résidence et d’établissement, à
travers la prise en compte systématique et la protection des droits des travailleurs migrants en
matière de sécurité sociale.
Il convient de noter que la Convention Multilatérale de Sécurité Sociale, à travers les
principes consacrés, s’inscrit dans l’esprit des conventions pertinentes de l’OIT. Cependant, il
reste à souhaiter que les Etats membres ratifient ces dernières ; ce qui n’est pratiquement pas
le cas pour le moment.
1.5
Les accords bilatéraux relatifs à la main-d’œuvre
Il s’agit des accords de paiement dont l’objet est généralement limité au paiement des
pensions de retraite et des rentes d’accidents du travail et maladies professionnelles. Les
accords du genre, qui ont été obtenus par le Bénin sont :
-
l’accord de paiement inter-caisses entre l’Office Béninoise de Sécurité Sociale et la
Caisse Nationale de Sécurité Sociale du Burkina Faso le 12 avril 2001 ;
-
l’accord de paiement entre l’Office Béninoise de Sécurité Sociale et l’Institut de
Prévoyance Retraite du Sénégal de 2003 ;
-
l’accord inter-caisse entre l’Office Béninoise de Sécurité Sociale du Bénin et la Caisse
Nationale de Sécurité Sociale du Niger d’avril 1992.
L’examen des conventions et accords multilatéraux et bilatéraux permet de souligner que
cette pratique est à encourager, mais à condition que ces conventions et accords contribuent à
renforcer les traités d’intégration de l’UEMOA et de la CEDEAO, en assurant l’application
effective des principes dégagés par ces derniers.
Cependant, on note une grande lacune en matière de convention ou d’accord multilatéral ou
bilatéral relatif ou ayant pour objet de donner plein effet à la liberté de circulation, au droit de
résidence et d’établissement. Les rares cas qui existent, sont généralement des accords
antérieurs aux traités et ont connu peu de succès. L’exception à ce sujet est sans doute
l’OHADA qui poursuit avec plus de vigueur et de réussite l’harmonisation du droit des
affaires, ce qui contribue à la réalisation du droit d’établissement.
1.6
Instruments de l’ONU
successivement employés : ces législations étant essentiellement fondées sur le principe de territorialité.
21
Les principaux instruments adoptés par l’Assemblée Générale de l’ONU qu’il convient de
rappeler sont :
-
la Déclaration universelle des droits de l’homme adoptée par l’assemblée générale des
nations unies le 10 décembre 1948 à New York ;
-
le Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté le 16
novembre 1966 ;
-
le Pacte International relatif aux droits civils et politiques adopté le 16 décembre 1966
à New-York ;
-
le protocole facultatif se rapportant au pacte international relatif aux droits civils et
politiques du 16 décembre 1966 à New York ;
-
la Convention relative aux droits de l’enfant, adoptée le 20 novembre 1989 et signée le
26 janvier 1990 à New York ;
-
la Convention pour la Répression de la Traite des êtres humains et l’Exploitation de la
Prostitution d’autrui, signée à New York le 21 mars 1950 ;
-
la Convention Internationale sur l’élimination de toutes formes de discrimination à
l’égard des femmes, adoptée le 18 décembre 1979 ;
-
la convention relative au statut des réfugiés adoptée à Genève le 28 juillet 1951 ;
-
la Convention Internationale sur la Protection des Droits de tous les Travailleurs
migrants et des membres de la famille, adoptée par l’Assemblée Générale des
Nations Unies le 18 décembre 1990.
Cette dernière convention est désormais le principal instrument de référence concernant
les travailleurs migrants au niveau de l’ONU. L’idée force de cette convention est que les
travailleurs migrants sont fondés à jouir de leurs droits de l’homme indépendamment de
leur statut juridique10. Elle tient compte des Normes Internationales du Travail et renvoie
aussi aux différents Pactes internationaux sur les droits économiques, sociaux, civils et
politique, et aux différentes conventions de l’ONU. Elle introduit d’importantes
innovations portant notamment sur :
-
la prise en compte des évolutions et des tendances et des caractéristiques actuelles des
migrations internationales (féminisation, regroupement criminalité, trafic d’êtres
humains, trafic des enfants);
-
la définition des droits applicables à certaines catégories particulières de travailleurs
migrants et aux membres de leur famille tels que les travailleurs frontaliers, les
travailleurs saisonniers, les travailleurs indépendants.
1.7 Instruments de l’OIT
10
« Le droits de travailleurs migrants, fiche d’information n°24 du centre pour les droit de l’homme auprès del
‘Office des Nations Unies à Genève.
22
L’Organisation Internationale du Travail (OIT) a été dès les années 20, à l’avant-garde de
l’action internationale visant à protéger les travailleurs migrants et les membres de leur
famille, et à garantir leurs droits. Les deux grandes conventions de l’OIT sur les migrations
sont :
-
la Convention (n°97), sur les travailleurs migrants (révisée) de 1949 ;
et la Convention (n°143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires)
de 1975.
Elles sont accompagnées respectivement la Recommandation (n°86) concernant les
travailleurs migrants (révisée), 1949 et de la Recommandation (n°151) concernant les
travailleurs migrants, 1975 ;
La convention (n°97), contient des dispositions destinées à fournir aide et assistance aux
travailleurs migrants. Ainsi, elle stipule que des services gratuits doivent être fournis pour
assister les travailleurs migrants dans leur recherche d’emplois et mettre à leur disposition
toute l’information nécessaire.
La Convention (n°97) exige des Etats qui la ratifie, le respect du principe de non
discrimination. Elle invite les Etats à prendre des mesures :
-
à l’encontre de la mauvaise propagande faite sur l’émigration et l’immigration ;
pour favoriser le départ et l’accueil des travailleurs migrants. La Recommandation
(n°86) qui l’accompagne énonce le droit à la réunification des familles et au séjour
dans le pays d’accueil en cas de perte d’emploi.
La convention (n°143), traite dans sa partie (I) des migrations dans les conditions abusives, et,
dans sa partie (II), de l’égalité de chances et de traitement. Elle stipule que les Etats doivent
respecter les droits fondamentaux de la personne humaine de tous les travailleurs migrants.
Elle invite à traduire en justice les trafiquants de main-d’œuvre, les responsables de
mouvements illicites et clandestins de travailleurs migrants et ceux que les utilisent.
Seule la convention n°143 est ratifiée par le Bénin.
Outre ces deux instruments, il convient de tenir compte également des conventions de l’OIT
en matière de sécurité sociale notamment :
1.8
la Convention (n°102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1965 ;
la Convention (n°118) sur l’égalité de traitement (sécurité sociale), 1962 ;
la Convention (n°157) sur la conservation des droits en matière de sécurité sociale,
1982
Au niveau africain
Au niveau africain, il convient de noter les instruments suivants :
-
la charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples adoptée en juin 1981 à
Nairobi au Kenya ;
la Charte africaine des Droits et du Bien être de l’Enfant ?adoptée en juillet 1990 à
Addis-Abeba en Ethiopie ;
23
2.)
la Convention de l’OUA régissant les aspects propres aux problèmes de Réfugiés en
Afrique, signée à Addis-Abeba le 10 septembre 1969 ;
le Traité portant création de la Communauté Economique Africaine (CEA) ;
le protocole de traité de la CEA, sur la libre circulation des personnes et des biens.
Législations nationales du Bénin en matière de migrations
La constitution du Bénin contient une disposition qui reconnaît et garanti dans les conditions
fixées par la loi la liberté d’aller et venir.
2.1
La règlementation des titres de voyages et conditions de sortie
Le Bénin dispose d’une réglementation relative aux conditions de sortie des nationaux, et aux
titres de voyage. Le candidat au voyage international doit être en possession d’un certain
nombre de document (passeport, carnet de vaccination, …).
Il convient cependant d’indiquer que cette réglementation n’est pas d’application lorsque la
destination est un pays membre de l’UEMOA ou de la CEDEAO. Dans cette hypothèse, ce
sont les dispositions des traités de ces organisations qui s’appliquent (voir supra)11.
L’émigration peut, parfois faire l’objet de limitation temporaire, dans certaines circonstances,
notamment en cas de crises ou de guerre. Il en est ainsi à l’occasion des fermetures des
frontières décidées par le pays d’origine souvent pour des motifs de sécurité. A titre
d’exemple on notera les fermetures entre le Bénin et le Togo, deux fois en 1970, une fois en
1975 et en 1977 à l’initiative du Bénin.
2.2
L‘Admission des étrangers au Bénin
Le Bénin dispose des législations et de réglementations spécifiques portant conditions
d’entrées de résidence et d’établissement des étrangers12.
De la notion et de la classification des étrangers immigrants : Les textes nationaux portant
régime des étrangers définissent l’étranger comme « toute personne qui n’a pas la
nationalité » béninoise13. Les étrangers sont classés et repartis selon leur fonction et selon la
durée de leur séjour.
On notera que la classification des étrangers immigrants ne fait pas mention de façon
spécifique des ressortissants des Etats membres de l’UEMOA ou de la CEDEAO. Il faut sans
doute les considérer comme étrangers immigrants. Néanmoins, ils ne sont pas soumis à la
réglementation sur les conditions d’entrée et de séjour de la même façon que les autres
étrangers immigrants qui ne relèvent pas de l’espace UEMOA ou CEDEAO. Ainsi, l’arrêté
n°213/MISAT/DC/DGPN/DRGST/SE du 3 novembre 1992, portant institution de la carte de
séjour au Bénin en précisant les conditions de sa délivrance, prévoit expressément une carte
de séjour appelée « Résident CEDEAO ».
11
En l’absence de dispositions de mise en œuvre du traité de l’UEMOA sur la libre circulation des personnes,
c’est le carnet de voyage CEDEAO qui est utilisé. Il a été institué par la décision A/Déc.2/7/85 du 3
juillet 1985.
12
Bénin : Loi n°86-012 du 26/02/1986, portant régime des étrangers au Bénin ;
Décret n°213/MISAT/DC/DGPN/DRGST/SE du 3 novembre 1992, instituant la carte de séjour au Bénin et
précisant les conditions de sa délivrance.
13
Bénin : Article 2/Loi n°86-012 du 26 février 1986 portant régime des étrangers en République Populaire du
Bénin
24
Tableau 1 : Classification des étrangers immigrants selon la durée du séjour au Bénin
Catégories
Durée de séjour maximale
Observations
Résidents temporaires
Un (1) an
Renouvellement de la carte de séjour deux
(2) fois au plus pour la même durée
Trois (3) ans
Renouvellement de la carte de séjour par
périodes successives de trois (3) ans
Résider
de
manière
ininterrompue depuis plus de
dix (10) ans et être âgé de
moins de 35 ans au moment de
l’entrée au Bénin
Ce statut peut être accordé sans conditions
de durée de résidence aux conjoints des
nationaux s’ils n’ont pas acquis la
nationalité béninoise par leur mariage.
(Carte marron clair)
Résidents ordinaires
(Carte bleue)
Résidents privilégiés
(Carte verte)
Durée de validité : 10 ans
Résidents CEDEAO
Ressortissants des Etats membres de la
CEDEAO n’ayant pas rempli les conditions
nécessaires pour la carte de résidence
privilégié
(Carte brune)
Source : Loi n°86-012 du 26 février 1986 portant régime des étrangers en République
populaire du Bénin
Des conditions d’admission des étrangers et de séjour : Dans le régime de droit commun,
l’entrée de tout étranger au Bénin (excepté les ressortissants du Bénin) est soumise aux
conditions suivantes :
1) obtention d’un visa d’entrée d’une durée limitée : 48 heures au maximum au Bénin,
2) présentation aux agents des postes frontaliers des documents de voyage en cours de
validité et reconnus par l’Etat ;
3) fournir, dater et signer une fiche de renseignement ;
L’obtention ou le renouvellement du visa sont soumis à l’acquittement d’une taxe.
Bien que les dispositions légales et réglementaires actuelles du Bénin ne le mentionnent pas
de façon explicite, dans la pratique, les ressortissants des Etats membres de la CEDEAO et de
l’UEMOA sont dispensés de l’obligation du visa conformément au protocole de la CEDEAO
y relatif. En l’occurrence le carnet de voyage CEDEAO suffit.
Du reste, les textes nationaux cités ici, disposent que le visa ne sera pas exigé des
ressortissants des Etats avec lesquels existent des accords de réciprocité, ou des conventions
internationales.
25
26
Tableau 2 : Conditions d’entrée des étrangers (régime général) au Bénin
Visa d’entrée
Oui, valable 3
mois pour un
séjour
de
48
heures maximum
Titres de
voyages
En cours
validité
Titre de
transport
Caution
consignation
aller – retour
garantie de
rapatriement
de Non
observations
Seulement
pour Loi n°86-012 du
l’obtention de la 26 février 1986
carte de séjour
(article 14)
Passeport
ou
autres documents
en tenant lieu
Certificats
internationaux de
vaccination
En ce qui concerne les conditions de séjour des étrangers, elles sont relatives
essentiellement au visa et au permis de séjour (ou carte ou encore carnet de séjour).
Ces dispositions ne sont pas applicables aux ressortissants des Etats membres de l’UEMOA et
de la CEDEAO.
Le Bénin a donné suite aux dispositions du Traité et protocoles de la CEDEAO en instituant
au profit des ressortissants de la communauté la carte de « Résident privilégié » ou à défaut la
carte de « Résident CEDEAO » (articles 4 et 8 de l ‘arrêté n°218 du 23/11/1992.
En effet : « Doivent être titulaires d’une carte de séjour dite « Résident CEDEAO » les
ressortissants des Etats membres de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de
l’Ouest (CEDEAO) n’ayant pas rempli les conditions pour obtenir la carte de résident
privilégié » (article 8).
A noter que la plupart des Etats membres de l’UEMOA ne disposent pas encore de la carte de
résident/CEDEAO.
26
27
Tableau 3 : Conditions de séjour des étrangers (régime général) au Bénin
Type de visa
Cartes, carnets ou
permis de séjour
Visa d’entrée
Visa de transit (48) heures)
Visa touristique (1 à 30) jours)
Visa de court séjour (1 à
3mois)
Visa de long séjour (1an)
Visa de sortie
Carte de séjour
Obligatoire à partir de
3 mois de séjour
(90jours)
Contrat de travail
visé
Inscription au
registre du
commerce
Visa obligatoire et
préalable pour les
salariés
Ressources
caution de
rapatriement
Certificats
observations
Justifier de
ressources
suffisantes
Certificat
d’hébergement
Attestation
provisoire de
séjour un (1)
mois en
attendant la
délivrance de la
carte de séjour
correspondante
Certificat médical
Carte de résidents
temporaires (1an)
Inscription au registre
du commerce pour
les commerçants et
autres professionnels
Carte de résidents
ordinaires (3ans)
Carte de résidents
privilégiés sans
condition de durée
Attestation
d’inscription pour les
élèves et étudiants
27
Présenter une
caution de
rapatriement ou
une dispense de
caution
Extrait de casier
judiciaire
Loi n°86-012
article 17 à 26
28
Tableau 4 : Obligation du permis/carte de séjour pour les étrangers immigrants au Bénin
Texte légal ou réglementaire
Article n°20/Loi n°86-012 du 26 février 1986
portant régime des étrangers
Article 2/Arrêté n°213 du 3 novembre 1992
Article 4/Arrêté n°213 du 3 novembre 1992
Contenu de la disposition
L’étranger qui désire résider en République Populaire du Bénin doit, au plus
tard, trois (3) mois après son arrivée, solliciter une carte de séjour auprès des
autorités compétentes.
Tout étranger qui séjournera plus de trois (3) mois au Bénin doit être muni
d’une carte de séjour aux caractéristiques décrites à l’article 3.
Les cartes de séjour exigibles à toutes réquisitions sont réparties par catégories
d’étrangers immigrants ainsi qu’il suit :
- résident temporaire = carte marron clair
- résident ordinaire = carte bleue
- résident privilège = carte verte
- résident CEDEAO = carte brune
28
29
Conditions relatives au droit d’établissement des étrangers immigrants : Dans le régime
de droit commun, la liberté d’établissement ne fait pas l’objet de dispositions spécifiques par
la législation et la réglementation du Bénin. Les étrangers immigrants désireux de résider pour
mener une activité économique, devront être titulaires au moins d’une carte de résident
temporaire, ou d’une carte de résident privilégié.
Les Traités de l’UEMOA et de la CEDEAO consacrent le droit de résidence et
d’établissement pour les ressortissants des Etats membres. Aux termes de l’article 1er du
Protocole Additionnel relatif à l’application de la deuxième étape (droit de résidence) au sein
de la CEDEAO, le droit de résidence est défini comme :
« Le droit reconnu à un citoyen, ressortissant d’un Etat membre de demeurer dans un Etat
membre autre que son Etat d’origine et qui lui délivre une carte ou un permis de résidence
pour y occuper ou non un emploi ».
29
30
Tableau 5 : Carte de séjour par catégories d’étrangers immigrants au Bénin (Articles 4 à 10/arrêté n°218/misat/dc/dgpn/drgst/se du
3/11/1992)
Types de carte *
Carte de Résident
Temporaire
Caractéristique/couleur
Couleur marron clair
Carte de Résident
Ordinaire
Carte de Résident
Privilégie
Couleur bleue
Carte de Résident
CEDEAO
Couleur verte
Couleur brune
Catégories d’étrangers immigrants
Visiteurs, étudiants, personnes venues pour exercer une activité
professionnelle à titre temporaire
Etrangers travaillant pour le compte des ONG, les confessions religieuses
Réfugiés reconnus par le HCR
Ceux qui ne peuvent bénéficier de la carte de résident ordinaire.
Etrangers autres que ceux qui sont titulaires de la carte de résidence
temporaire et qui résident au Bénin depuis plus de trois (3) ans.
Etrangers résidents depuis plus de dix (10) ans et âgés de moins de 35 ans
à leur première entrée
Durée de validité
1 an
Renouvellement 2 fois au plus
pour la même durée
3 ans Renouvellement par
périodes successives de 3 ans
10 ans
Renouvellement de plein droit
Conjoints étrangers de ressortissants de nationalité béninoise
Etrangers ayant rendu d’éminents services au Peuple béninois ;
Ressortissants des Etats membres de la CEDEAO remplissant les
conditions pour son obtention.
Ressortissants des Etats membres de la CEDEAO n’ayant pas rempli les
conditions nécessaires pour obtenir la carte de résident privilégie.
* « La délivrance d’une carte de séjour peut être refusée discrétionnairement » (article 10/loi n°86-012 du 26 février 1988)
30
31
D’autre part, aux termes de l’article 1er du Protocole Additionnel relatif à l’exécution de la
troisième étape (droit d’établissement) le droit d’établissement est :
« Le droit reconnu à un citoyen, ressortissant d’un Etat membre, de s’installer ou de s’établir
dans un Etat membre autre que son Etat d’origine, d’accéder à des activités économiques, de
les exercer ainsi que de constituer et de gérer des entreprises notamment des sociétés dans les
conditions définies par la législation de l’Etat membre d’accueil pour ses propres
ressortissants ».
A la lumière de ces définitions, il apparaît que les textes nationaux n’avaient nullement en vue
la question du droit d’établissement ainsi comprise, c’est-à-dire la suppression (progressive)
de toute discrimination en la matière, l’égalité de traitement entre les ressortissants des autres
Etats membres de la CEDEAO (et de l’UEMOA) et les nationaux, et ce dans une perspective
d’intégration économique et sociale de plus en plus complète.
Conditions de sortie des étrangers : Les textes du Bénin réglementent de façon assez
précise les conditions de sortie des étrangers14. Aux termes des articles 27 à 29 de la loi n°86012 du 26 février 1986, portant régime des étrangers en République Populaire du Bénin, les
conditions de sortie des étrangers du territoire national se présentent comme suit :
-
solliciter un visa de sortie auprès des services chargés de l’émigration et de
l’immigration ;
demander la main levée du cautionnement ou le visa d’annulation de l’engagement de
la caution. La demande de main levée doit être déposée au moins un (1) mois avant la
date prévue pour le départ.
Les différentes sortes de visa de sortie sont :
-
le visa de sortie simple ;
le visa de sorties multiples ;
le visa d’entrées et de sorties multiples avec arrêt n’excédant pas 48 heures.
- Conditions d’emploi et de travail
L’étranger immigrant a besoin, pour gagner sa vie de mener une activité régulière susceptible
de lui procurer un revenu15. Il peut s’agir d’activités salariées ou non.
L’Acte Uniforme relatif au Droit Commercial Général de l’OHADA réglemente la situation
de ceux qui exercent des professions commerciales ou libérales.
L’entrée et le séjour des migrants relèvent de textes de portée générale dont l’application
incombe particulièrement aux Ministères chargés de l’Intérieur et de la Sécurité. Cependant,
la détermination de leurs conditions d’emploi et de travail, dépend d’une réglementation
spécifique de la législation du travail et de la sécurité sociale, domaine de compétence des
Ministères chargés de l’Emploi, du Travail et de la Sécurité Sociale.
Accès et maintien dans l’emploi : Dans le régime de droit commun, le principe de l’accès
des étrangers à l’emploi est acquis. En rappel, les textes sur les conditions d’entrée et de
14
Loi n°86-012 du 26 février 1986, portant régime des étrangers en République Populaire du Bénin : V : des
conditions de sortit
15
Il s’agit, bien entendu, d’activités licites, admises et autorisées au Bénin
31
32
séjour, retiennent parmi les motifs, l’exercice d’une activité professionnelle16. Ni les codes du
travail, ni les textes pris pour son application n’interdisent à priori l’emploi d’étrangers. On
peut donc affirmer qu’ils l’admettent conformément au principe selon lequel « tout ce qui
n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché».
Conditions et limitations de l’accès des étrangers à l’emploi
Elles sont relatives notamment :
-
16
à l’interdiction d’emploi des étrangers dans certains cas
à la nationalisation des emplois ;
à l’autorisation de travail (le permis de travail et le visa du contrat de travail) ;
à la durée du contrat de travail ;
aux frais de visa et d’enregistrement des contrats de travail (voir tableau ci-après) ;
et au maintien dans l’emploi (voir textes et formulaires en annexes).
Bénin : Article 5-1 de l’arrêté n°213/MISAT/DC/DGPN/DRGST/SG du 13/11/1992
32
33
Tableau 6 : Frais de visa du contrat et du permis de travail des étrangers au Bénin compare a d’autres pays
Pays
Textes
Montant
Observations
BENIN
Arrêté n°134/MFPTRA/DC/SGM/DT/SA
Permis de travail = 50.000 FCFA
du 7 novembre 2000
Visa = 50.000 FCFA
BURKINA
FASO
Arrêté n°94-014/METSS/MEFP/SG/DT du 29 juillet 1994 20% de la rémunération brute mensuelle
fixant le montant et les modalités d’acquittement des frais
de visa
NIGER
Arrêté n°948/MFP/T/E/MF/RE/P du 15 juillet 1998
COTE
D’IVOIRE
Arrêté n°4810 du 21 avril 1997 portant réglementation du Travailleurs africains non originaires de la Travailleurs non africains
recrutement et des frais d’établissement du formulaire de CEDEAO
Directeur
= 750.000 FCFA
visa du contrat de travail des personnels non ivoirien
Directeur
= 300.000 FCFA
Cadre
= 500.000 FCFA
Cadre
= 200.000 FCFA
Agent de maîtrise = 300.000 FCFA
Agent de maîtrise = 100.000 FCFA
Ouvrier qualifié = 100.000 FCFA
Ouvrier qualifié = 60.000 FCFA
Manœuvre
= 40.000 FCFA
Manœuvre
= 20.000 FCFA
20% de la rémunération brute mensuelle
Travailleurs originaires de la CEDEAO
Directeur
= 100.000 FCFA
Cadre
= 80.000 FCFA
Agent de maîtrise = 60.000 FCFA
Ouvrier qualifié
= 40.000 FCFA
Manœuvre
= 10.000 FCFA
33
Quelque soit la durée de contrat de
travail
34
En matière d’accès à l’emploi, les législations nationales ne font pas une mention spéciale
pour les ressortissants des Etats membres de l’UEMOA. Cependant, dans la pratique, ces
derniers bénéficient dans la plupart des pays d’un traitement privilégié ou tout au moins d’une
attitude bienveillante par rapport aux autres travailleurs étrangers. Cette pratique favorable est
confortée par les dispositions des Traités de l’UEMOA et de la CEDEAO qui préconisent le
droit d’établissement.
Conditions générales du travail : Les travailleurs étrangers sont pour l’essentiel soumis aux
mêmes conditions que les nationaux. Cependant, la législation et la réglementation nationales
dérogent quelques fois au principe de l’égalité de traitement en prévoyant dans certains cas
des dispositions particulières pour les immigrés.
Les Traités de l’UEMOA et de la CEDEAO devraient assurer aux ressortissants des Etats
membres de ces organisations une condition supérieure à celle de droit commun dont
bénéficient les autres étrangers. Mais, les législations nationales ne font pas expressément
cette distinction en ce qui concerne les conditions générales de travail.
Ce sont les accords bilatéraux et le jeu de la réciprocité qui confèrent aux travailleurs migrants
des Etats membres un état semblable, sinon voisin à celui des nationaux.
Protection sociale des travailleurs migrants : Les travailleurs immigrés sont assujettis au
régime de sécurité sociale du Bénin au même titre que les nationaux. Ils bénéficient de ce fait
des prestations qui composent ce régime. Il n’existe pas de traitement spécifique de la
situation des ressortissants des Etats de l’UEMOA, au regard des législations relatives à la
protection sociale.
2.3
Droits des migrants
Il n’existe pas un texte législatif ou réglementaire unique traitant du statut des étrangers. Les
différents aspects de leur situation et de leurs droits sont abordés dans diverses dispositions
relevant de législations et réglementations différentes (législation sur le régime des étrangers,
législation du travail, code de sécurité sociale, code pénal, code judiciaire…).
Cependant, le Bénin proclame dans sa loi fondamentale son attachement aux principes de la
démocratie, aux Droits de l’Homme tels que définis par la Déclaration Universelle des Droits
de l’Homme de 1948, et la Charte Africaine des Droits et de l’Homme et des Peuple de
198117.
Restrictions à l’exercice des droits politiques, civils, économiques et sociaux : Tous les
droits reconnus par la constitution s’exercent dans les conditions fixées par la loi.
Sanctions de l’immigration irrégulière : Les étrangers en situation irrégulière vis-à-vis des
textes réglementant l’entrée, le séjour et la sortie s’exposent à des sanctions administratives,
judiciaires, pécuniaires, et ou d’emprisonnement (pour les infractions et les sanctions
correspondantes voir tableaux ci-après)
Le tableau ci-après, donne une idée des sanctions prévues par le Bénin selon qu’il s’agit
d’infractions relatives aux conditions d’entrées ou aux conditions de séjour et de résidence.
17
Bénin : Préambule de la constitution et article 7, 15, 39
34
35
Tableau 7 : infractions et sanctions en matière d’immigration irrégulière au Bénin
Infraction
Entrée irrégulière
territoire.
Sanction
dans
Séjour en violation
conditions édictées.
le Refoulement, refus
d’entrée, amende
du
des * Retrait de la carte de séjour
* Refus du visa de séjour
visa Article 29 de la loi n°86012 du 26 février 1986
Article 30 à 34/Loi n°86012 du 26 février 1986
* Refus du renouvellement
du visa
* Refus de séjour
* Expulsion
* Amende
Production
de
faux Refus du visa
renseignements et documents. Retrait de la carte de séjour
Amende
Pénétrer ou tenter de pénétrer Amende
de façon irrégulière.
Refus de visa
Omettre de solliciter dans les Amende
délais le permis de séjour.
Faciliter de façon directe ou
indirecte l’entrée et le séjour
irrégulier.
Ne pas déclarer le fait de loger
un étranger.
Constituer une menace à l’ordre Expulsion
public.
Situation des ressortissants des Etats membres de l’UEMOA et de la CEDEAO : Les
textes ci-dessus examinés ne prévoient pas de dispositions spécifiques pour les ressortissants
des Etats membres de l’UEMOA ou de la CEDEAO.
Les Traités de ces organisations, ne font pas obstacle à ce que les Etats membres réglementent
les conditions d’entrée et de séjour dans leurs territoires. La liberté de circulation et le droit de
résidence et d’établissement reconnus aux citoyens de ces pays, ne dispensent pas ces derniers
de la nécessité de respecter ces conditions et de se munir des titres et documents de voyages et
de séjour nécessaires (voir article 4 du protocole additionnel portant code de conduite de la
CEDEAO).
Aussi, les ressortissants des Etats membres de l’UEMOA et de la CEDEAO, doivent être en
mesure de justifier de leur qualité, en produisant les pièces et les documents qui les autorisent,
en tant que citoyens des Etats membres de ces organisations, à pénétrer, à s’ajourner et à
s’établir dans l’un quelque des Etats membres (carte de résident CEDEAO). Dans le cas
35
36
contraire, on peut raisonnablement supposer qu’ils pourraient être exposés aux différentes
sanctions.
Cependant, le protocole additionnel portant code de conduite pour l’application du protocole
sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement de la CEDEAO,
indique, entre autre, les droits et obligations des migrants dans les Etats d’accueil ainsi que les
conditions de procédures d’expulsion. L’article 3.1. du protocole dispose que :
« En cas de migration clandestine ou irrégulière, des mesures seront prises, tant sur le plan
national que sur le plan communautaire, pour garantir aux migrants en situation irrégulière,
la jouissance ou l’exercice des droits fondamentaux de l’homme que lui sont reconnus ».
et au point 5 : « en vertu des droits fondamentaux de l’homme reconnus aux migrants
clandestins, les Etats membres, pays d’accueil disposeront, en cas d’expulsion, de telle sorte
que tous les rapatriements s’opèrent dans le cadre de procédures régulières et sous
contrôle ».
Au regard de ces dispositions, les sanctions, et notamment les mesures d’expulsions, telles
que prévues par les textes nationaux sont critiquables au cas où elles s’appliquent à des
citoyens de la communauté.
2.4
La régularisation des travailleurs migrants en situation irrégulière
Le titre IV du protocole additionnel portant code de conduite de l’UEMOA est consacré aux
« Dispositions à prendre en vue du traitement des migrants irréguliers ». L’article 5 de ce
texte dispose que :
1) «Les Etats membres prendront toutes les mesures appropriées qui sont de nature à
permettre ou faciliter la régularisation, si elle est désirée et possible, de la situation des
migrants irréguliers ».
2). «La régularisation de la situation des migrants irréguliers doit se faire dans le cadre des
droits définis par les différents protocoles relatifs à la libre circulation des personnes, le droit
de résidence et d’établissement et sur la base d’éléments d’appréciation tels que :
-
l’existence d’un large consensus politique selon lequel la régularisation est désirable
ou nécessaire ;
- l’acceptabilité des éléments par une large fraction de la société ;
- une date limite d’admissibilité ;
- une campagne d’information bien conçue, destinée à l’ensemble de la population et
visent à s’assurer sa compréhension et son appui ;
- l’absence des mesures juridiques punitives contre les personnes demandant la
régularisation de leur situation ».
Mais les textes des Etats de l’UEMOA, n’organisent pas de façon explicite la régularisation
de la situation des étrangers en position irrégulière. Il convient néanmoins de noter que dans
l’ensemble, en pratique les services de contrôle compétents (police, services du travail) des
différents Etats de l’UEMOA, adoptent plutôt une attitude favorable à la régularisation de la
situation des travailleurs immigrés ressortissants de l‘Union.
36
37
2.5
Lacunes et insuffisances des législations migratoires18
Les principales lacunes et insuffisances qui caractérisent l’appareil législatif et réglementaire
sont :
-
-
l’absence d’un texte unique portant statut des migrants. Il faut se reporter à des textes
de sources différentes selon la question examinée. Ainsi :
• le visa et le droit de séjour relèvent des lois sur l’immigration dont l’application
incombe généralement au Ministère chargé de l’Intérieur et de la Sécurité ;
• l’accès à l’emploi et les conditions de travail sont régis par le code du travail ;
• l’exercice d’une activité indépendante ou commerciale, est du domaine du code du
commerce ;
• pour les transferts de revenus des migrants, il faut se référer à la loi sur le contrôle
des changes ;
• l’accès à la propriété met en cause les textes sur le régime foncier, la loi sur la
propriété industrielle, et les dispositions sur le droit de succession.
l’incohérence au niveau de certains textes ;
la vétusté et l’inadaptation des textes par rapport au Traité de l’UEMOA et de la
CEDEAO ;
- Recommandations
A la lumière de ces lacunes, la mission suggère de promouvoir une vision unique sur la
condition des migrants. Celle-ci se traduirait par exemple :
-
18
au niveau législatif et réglementaire par l’élaboration d’un véritable code ou charte du
migrant qui permettrait de disposer d’un seul corps de textes traitant de tous les
aspects concernant les étrangers ;
au niveau administratif et institutionnel par la mise en place d’une structure chargée
spécifiquement des questions des migrants. Il pourrait s’agir d’une structure unique,
ou une structure interministérielle de coordination.
Pour un examen détaillé de cet aspect voir : Sergio Ricca, Migrations Internationales en Afrique : Aspects
Légaux et Administratifs, BIT, Editions l’Harmattan
37
38
Annexe VII : Migrations Clandestines et Trafic d’êtres humains au Bénin
Au niveau mondial, on observe une forte augmentation des migrations clandestines et de la
traite internationale de personnes organisée par des réseaux criminels. On estime entre 15 et
30 millions le nombre d'immigrants clandestins ou en situation irrégulière dans le monde. Et
ce nombre ne cesse d’augmenter.
Les évolutions économiques, technologiques et démographiques globales liées au processus
de mondialisation engendrant une demande accrue de travailleurs migrants, d’une part, et
l’absence de voies régulières et légales pour les migrations internationales d’autre part,
contribuent à un accroissement des migrations clandestines et du trafic d’êtres humains.
Un aspect particulièrement préoccupant de l'augmentation de la traite des personnes est la part
importante de femmes qui en sont victimes et qui sont souvent obligées de se livrer dans des
conditions dégradantes au commerce sexuel. Ce phénomène va de pair avec la féminisation
croissante des migrations internationales évoquée plus haut. Les femmes représentant
aujourd'hui la moitié de l'immigration internationale. Alors qu'autrefois elles émigraient
principalement sous le statut de personnes à charge, elles circulent aujourd'hui de plus en plus
de leur propre chef. Compte tenu de leur plus grande vulnérabilité, on ne saurait trop insister
sur l'urgence à les protéger.
Les réseaux de recrutement de femmes victimes du trafic a ses ramifications à travers le
monde entier et le Bénin n’y échappe. Cependant, le Bénin est surtout concerné par le trafic
des enfants qui implique d’autres pays comme le Togo et le Nigeria d’où provient la main
d’œuvre enfantine et le Gabon, la Côte d’Ivoire et le Ghana en tant que pays d’accueil. Dans
ces différents pays les réseaux de recrutement et de convoyage sont bien implantés.
1.)
Les migrations clandestines au Bénin
Les personnes qui se rendent ou qui travaillent à l’étranger sans autorisation légale sont
qualifiées d’immigrés illégaux, clandestins, sans-papiers ou en situation irrégulière. Pour
éviter les connotations péjoratives de certaines appellations qui évoquent le lien avec la
criminalité, la Conférence internationale sur la population et le développement de 1994 a
recommandé d’utiliser l’expression «sans-papiers». Cette expression non plus n’est pas
adéquate puisqu’elle ne s’applique pas aux immigrants qui sont entrés dans le pays d’accueil
en toute légalité avec un visa de tourisme et qui ont ensuite enfreint les dispositions régissant
leur droit d’entrée en prenant un emploi. Il y a aussi les migrants déplacés par des trafiquants
au-delà des frontières qui ont parfois de faux papiers. C’est ce qui a incité le colloque
international sur les migrations, tenu à Bangkok en avril 1999, à recommander l’expression
«en situation irrégulière».
Selon le BIT, les informations collectées sur la base des programmes de régularisation et
auprès d’autres sources ont fait apparaître que 10 à 15 pour cent des migrants se trouvent en
situation irrégulière.
Au Bénin comme ailleurs en Afrique, la migration irrégulière aussi bien pour les immigrés
vivant au Bénin que pour les Béninois vivant à l’extérieur reste peu connue car peu étudiée.
Mais on sait que les situations irrégulières peuvent exister à différents stades – départ, transit,
entrée et retour et peuvent être créées au détriment du migrant ou par le migrant lui-même. Il
ressort de nos entretiens que la situation de « sans papiers » est favorisée par :
-
les Accords sous régionaux,
les clandestins en transit sur le territoire national
38
39
-
et les réfugiés qui décident de s’installer définitivement au Bénin.
1.1)
Clandestins vivant au Bénin
Les accords de libre circulation au sein de l’UEMOA et de la CEDEAO permettent aux
ressortissants des pays membres de ces organisations de traverser les frontières des Etats
membres sans visa d’entrée. En général, l’obligation de régulariser sa situation “passé un
certain délai” n’est pas respectée par tous. Ainsi, certains ressortissants de ces pays accèdent
généralement au pays d'accueil d'une manière régulière, puis s'installent dans un processus de
clandestinité mis en œuvre par les réseaux d'appui ou par l'offre d'emploi informel.. Cette
pratique contribue à la difficulté de connaître le volume et la nature de la circulation des
migrants.
Il existe une certaine tolérance des pouvoirs publics et des populations vis-à-vis du «sans
papiers » au Bénin. A ce propos, il convient de noter que les étrangers au Bénin ne sont pas
victimes de tracasseries. Ils bénéficient d’un accueil bienveillant et de droits élargies
semblables à ceux des nationaux. Il faut dire que pour le moment, l’immigration clandestine
est différemment appréciée en Afrique par rapport à la perception dans certains pays
d’Europe : à quelques exceptions près, il n’existe pas encore d’amalgame entre la migration
clandestine et la violence urbaine.
Pourtant les Traités de l’UEMOA ou de la CEDEAO, ne font pas obstacle à ce que les Etats
membres réglementent les conditions d’entrée et de séjour dans leur territoire. La liberté de
circulation et le droit de résidence et d’établissement reconnus aux citoyens de ces pays, ne
dispensent pas ces derniers de la nécessité de respecter ces conditions et de se munir des titres
et documents de voyages et de séjour nécessaires (voir article 4 du protocole additionnel
portant code de conduite de la CEDEAO).
Aussi, les ressortissants des Etats membres de l’UEMOA et de la CEDEAO, doivent être en
mesure de justifier de leur qualité, en produisant les pièces et les documents qui les autorisent,
en tant que citoyens des Etats membres de ces organisations, à pénétrer, à s’ajourner et à
s’établir dans l’un quelque des Etats membres (carte de résident CEDEAO). Dans le cas
contraire, on peut raisonnablement supposer qu’ils pourraient être exposés aux différentes
sanctions.
Cependant, le protocole additionnel portant code de conduite pour l’application du protocole
sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’établissement de la CEDEAO,
précise, entre autre, les droits et obligations des migrants dans les Etats d’accueil ainsi que les
conditions de procédures d’expulsion.
L’article 3.1. du protocole dispose que : « En cas de migration clandestine ou irrégulière, des
mesures seront prises, tant sur le plan national que sur le plan communautaire, pour garantir
aux migrants en situation irrégulière, la jouissance ou l’exercice des droits fondamentaux de
l’homme que lui sont reconnus ». et au point 5 : « en vertu des droits fondamentaux de
l’homme reconnus aux migrants clandestins, les Etats membres, pays d’accueil disposeront,
en cas d’expulsion, de telle sorte que tous les rapatriements s’opèrent dans le cadre de
procédures régulières et sous contrôle ».
1.2)
Clandestins en transit au Bénin
Le territoire Béninois constitue effectivement un lieu de passage pour les clandestins. Ceci est
39
40
attesté par une littérature courante comme, par exemple, cet extrait d’un reportage réalisé par
RFI au Nigeria :
« Avec nous, dans le même minibus, douze candidats à l'émigration clandestine en Europe.
Ils vont tous au Bénin. (Au Bénin), un groupe sera ensuite dirigé vers Agadez au Niger, un
autre vers la ville malienne de Gao (en passant par le Burkina Faso). Parmi les passagers,
Amon, un jeune Nigérian. Il tente l'aventure pour la première fois. Il a payé 1 000 euros pour
aller jusqu'à Gao. « Je ne regrette rien. Ce sont mes parents qui ont cotisé pour moi, je pars
en leur nom ». Il n'oubliera pas « si ça marche », le retour d'ascenseur.
Le minibus poursuit son chemin jusqu’à la frontière béninoise de Sémè-Kraké. Tout le
monde descend. Les minibus nigérians peints en jaune ne traversent jamais la frontière. C’est
interdit. Des taxis (des 505 Peugeot) attendent du côté béninois.
Par groupe de quatre, les candidats à l'émigration clandestine se dirigent vers un bureau pour
les formalités de police. Côté frontière nigériane, pas de grands problèmes. Quelques billets
de naira (monnaie nigériane), empochés par les flics au vu et au su de tout le monde, et tous
passent royalement. Côté Bénin, aucun ne présente de passeport, mais des cartes d'identité.
Avantage ? Aucun tampon ne trahira leur date d'arrivée au Bénin. Donc possibilité de rester
sur le sol béninois au-delà des 90 jours fixés par l'accord de libre circulation des biens et des
personnes dans l'espace de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest
(CEDEAO).
Après deux heures de route, les passagers respirent l'air frais des côtes béninoises. Maly
devient plus prolixe. Il récapitule : le réseau de passeurs dispose d’une plaque tournante, le
Nigeria. Mais c'est un réseau « dans des réseaux » avec des ramifications au Bénin, au
Cameroun, au Togo, au Burkina Faso, au Mali, au Niger, au Ghana. Ceux-ci sont en Afrique
subsaharienne, les principaux pays pourvoyeurs de candidats à l'émigration clandestine en
Europe, via le désert et la mer. Une autre ramification du réseau provient du Ghana.
Par Serge Daniel. (Article publié le 27/04/2006).
A côté de la migration clandestine de transit vers l’Europe, il y a la migration de transit vers
d’autres pays Africains. Elle affecte surtout des femmes et des enfants victimes de trafiquants.
Dans ce type de migration, l’irrégularité ne se rapporte pas seulement à la notion de «sans
papiers » mais aussi à la violation des droits humains fondamentaux.
1.3)
Clandestins Béninois à l’étranger
Les «sans papiers» dans les pays développés du Nord (Union Européenne, Etats-Unis,
Canada, etc.) sont principalement constitués des migrants qui sont entrés légalement dans ces
pays avec un visa en bonne et due forme et sont restés au-delà de la période autorisée et de
ceux qui y sont arrivés par des voies illégales, comme par exemple par la route du désert.
Actuellement, les candidats à la migration clandestine ont ouvert la route de l’océan qu’ils
empruntent grâce aux cayucos et autres embarcations de fortune. On ne sait pas encore
40
41
combien de Béninois empruntent ces moyens précaires.
Il est difficile de répondre à la question concernant leur nombre. Si nous nous basons
cependant sur un constat du BIT qui a noté que 10 à 15 pour cent des migrants se trouvent en
situation et en nous basant seulement sur les chiffres officiels qui nous ont été fournis par la
Direction des Béninois de l’Extérieur, nous pouvons estimer les clandestins Béninois dans les
pays du Nord entre 4000 et 6000 personnes.
2.)
Trafic d’êtres humains au Bénin
Selon le Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la
Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée (2000), l’expression
«trafic illicite de migrants» désigne le fait d’assurer, afin d’en tirer, directement ou indirectement,
un avantage financier ou matériel, l’entrée illégale dans un Etat d’une personne qui n’est ni un
ressortissant ni un résident permanent de cet Etat. Les trafiquants offrent leurs services aux clients
qui les sollicitent et se comportent avec eux comme des agents de voyage illégaux. En revanche,
la traite des personnes implique le recours à la violence, à la coercition ou aux promesses
fallacieuses dans le but d’exploiter les travailleurs – en les traitant le plus souvent comme des
marchandises – et n’a pas de rapport avec le passage des frontières, bien que ce soient souvent les
mêmes personnes ou bandes organisées qui se livrent à la fois au trafic et à la traite. Les migrants
impliqués dans la traite des personnes sont des victimes et ne devraient pas être passibles de
poursuites pénales.
Selon le rapport global du BIT relatif au travail forcé, «l’augmentation récente du trafic de maind’œuvre peut essentiellement être attribuée à un déséquilibre entre l’offre de main-d’œuvre et
l’offre d’emplois légaux dans un lieu où le demandeur d’emploi a le droit de résider»19 . Les
trafics existent parce que les frontières sont devenues des obstacles séparant les demandeurs
d’emploi des employeurs. La traite de personnes existe non seulement lorsque les frontières
constituent des obstacles qui empêchent la convergence de l’offre et de la demande de maind’œuvre, mais aussi lorsque les intéressés ne disposent pas d’informations sur les circuits de
migrations appropriés, lorsque l’emploi lui-même est illégal et/ou clandestin, et lorsque des
conditions de travail inférieures au minimum légal sont tolérées ou ignorées20.
La traite d’êtres humains constitue une violation des normes fondamentales du travail énoncées
dans la Déclaration de l’OIT, sachant que cette pratique s’accompagne de travail forcé, de
discrimination, de déni de la liberté syndicale et parfois de travail des enfants21. Elle est
l’antithèse de la notion de travail décent et a pour conséquence que «la victime de la traite d’êtres
humains est à la merci des trafiquants et, loin de pouvoir trouver du travail pour commencer à se
construire une vie meilleure, redoutant d’être repérée ou d’être exposée à la violence et aux
représailles, elle sera contrainte de travailler pour payer ses dettes. Dans ce type de travail, la
personne n’a pas de contrat, pas de temps libre ni d’assurance, et pas d’accès non plus aux
services de santé et de sécurité sociale ni au paiement d’indemnités, et travaille de longues heures
dans des catégories d’emplois trop souvent réservées aux travailleurs migrants peu qualifiés : dans
les ateliers clandestins, dans l’agriculture, la construction, les services domestiques, la
transformation de produits alimentaires ou dans des industries manufacturières à forte intensité de
main-d’œuvre et, bien entendu, s’agissant de femmes et de jeunes filles, dans l’industrie du sexe.
19
20
21
BIT: Halte au travail forcé, op. cit.
Ibid.
BIT: Halte au travail forcé, rapport du Directeur général, rapport IB, Rapport global en vertu du suivi de la
Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail., Conférence internationale du
Travail, 89è session, Genèvee, 2001.
41
42
Cette exploitation est le fondement même de la traite d’êtres humains22.»
Les trafiquants qui recrutent les candidats à l’émigration créent souvent les conditions qui vont
aboutir au travail forcé en passant avec ces personnes des contrats de prêt qui reviennent à les
placer sous servitude, ou bien ils facilitent les migrations irrégulières en leur remettant des faux
papiers de sorte que les migrants sont exposés au risque d’expulsion, ou encore ils les trompent
quant à la nature ou à l’emplacement de l’emploi qu’ils sont supposés obtenir à l’étranger. Les
victimes de la traite d’êtres humains se trouvent parfois dans des secteurs où elles sont difficiles à
repérer, tels que l’agriculture, les services domestiques et l’industrie du sexe.
Une certaine convergence de vues au niveau international a incité plusieurs pays à se mobiliser
pour lutter contre la traite d’êtres humains. La Déclaration de l’OIT et la Convention des Nations
Unies contre la criminalité transnationale organisée, accompagnée de son Protocole de Palerme,
ont renforcé le cadre juridique international23. Plusieurs institutions, dont l’Organisation
internationale pour les migrations, se sont attachées à aider les pays à combattre la traite de
personnes24.
Des pays d’origine ou de destination ont également mis en place une coopération internationale
remarquable. L’Australie, par exemple, par la voie de son Département de l’immigration et des
affaires multiculturelles et autochtones, a établi un vaste système destiné à assurer le respect et
l’application de la législation. Ce pays a aussi été co-organisateur de la conférence ministérielle
régionale de Bali (2002) sur le trafic des migrants, la traite des êtres humains et la criminalité
internationale. Quant au gouvernement du Japon, il a organisé en décembre 2001 en coopération
avec l’UNICEF et des ONG internationales le deuxième congrès mondial contre l’exploitation
sexuelle commerciale des enfants.
En Europe également, plusieurs initiatives ont été prises contre la traite d’êtres humains:
L’Islande, par exemple, qui participe à la campagne des pays nordiques et des pays baltes contre
la traite des femmes, organise des campagnes d’information et conseille les femmes qui
demandent leur admission en Islande en qualité de «danseuses» pour les informer de leurs droits.
De nombreux autres Etats (par exemple, la Belgique, l’Espagne, les Etats-Unis et les Pays-Bas)
ont adopté des lois autorisant les victimes de la traite d’êtres humains à séjourner temporairement
sur leur sol, pour certains à des fins de protection sociale (comme l’Italie) ou, de manière plus
générale, à la condition que ces victimes collaborent activement à la répression contre les
trafiquants. Toujours en Europe, une proposition de directive du Conseil relative au titre de séjour
de courte durée délivré aux victimes de l’aide à l’immigration clandestine ou de la traite des êtres
humains qui acceptent de coopérer avec les autorités compétentes a été présentée en 2002.
Jusqu’à présent, la plupart des mesures contre la traite des personnes ont principalement visé
l’application de la loi et les dispositifs de contrôle. A terme, il faut créer des emplois productifs
dans les pays d’origine et faciliter l’accès à des circuits migratoires réglementés de façon à mieux
répondre aux besoins du marché du travail dans les pays d’accueil. Le dispositif complet qu’il
22
BIT: Trafficking in human beings: New approaches to combating the problem, Genève, Special Action
Programme to Combat Forced Labour (Genève, 2003).
23
P. Taran et C. Gloria Moreno-Fontes: Getting at the roots: Stopping exploitation of migrant workers by
organized crime (Genève, BIT, 2002), document préparé pour un colloque international sur la Convention des
Nations Unies contre le crime organisé transnational, Turin, 22-23 fév. 2002.
24
OIM: Trafficking in migrants: IOM policy and responses (Genève, 2001),
http://www.iom.int/en/who/main_policies_trafficking.shtml.
42
43
convient d’établir doit répondre aux objectifs suivants: considérer la traite comme un délit pénal
spécifique; agir sur les mécanismes qui déterminent l’offre et la demande; promouvoir une
approche fondée sur les normes et les droits de l’homme de tous les travailleurs, reposant sur des
bases juridiques pertinentes et des mesures efficaces d’application; œuvrer aux fins d’établir des
systèmes de migration de main-d’œuvre plus réglementés, plus équilibrés et plus humains et,
enfin, mobiliser tous les acteurs sociaux25.
La criminalité transnationale organisée, y compris la traite des personnes et le trafic illicite de
migrants, fait l’objet de la Convention contre la criminalité transnationale organisée, récemment
adoptée. La traite des personnes et le trafic et le transport illicites de migrants26 ont été
réglementés séparément dans deux protocoles additionnels également adoptés en 2000 récemment
entrés en vigueur: le protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en
particulier des femmes et des enfants et le protocole contre le trafic illicite de migrants par terre,
air et mer.
2.1)
Trafic de femmes
Le trafic des femmes est une des composantes du phénomène plus large du trafic des
personnes, incluant les hommes et les femmes adultes, et les enfants".
La question du trafic des femmes est envisagée ici dans une perspective élargie couvrant les
différentes formes d'exploitation et de violence que peuvent connaître des travailleuses, tout
au cours de leurs migrations, dans les secteurs informels de l'économie.
Le statut de travailleuse illégale, qui caractérise les victimes de ce trafic qui craignent le
recours à la violence des trafiquants ou des employeurs, expliquent les difficultés que la
mission à eues à obtenir des données fiables sur ce phénomène au Bénin. Les données sont
pratiquement inexistantes mais la nature du problème reste presque identique d’un pays à
l’autre.
La plupart des victimes sont des femmes soutiens de famille, dont le seul projet de migration
est la recherche de travail. Il y a en effet une disponibilité d'emplois pour les femmes dans les
pays d'accueil : le secteur agricole, manufacturier, et surtout celui des services, services
informels, services aux personnes (travail domestique, activités d'"entertainment", industrie
du sexe, partenariat en mariage, etc.), sont des secteurs où la demande est exponentielle et
largement répercutée via l'Internet. On sait que c'est massivement dans ces secteurs informels
de l'économie, non réglementés, que les femmes, migrantes ou pas, lettrées ou pas, se
retrouvent, ce qui témoigne de la discrimination dont elles sont l'objet et de l'implacable
division sexuée du travail qui se perpétue à l'occasion de ces mouvements migratoires.
Les politiques d'immigration de plus en plus restrictives d'une part, et la demande croissante
25
Voir BIT: Information guide, op. cit., Booklet 6: «Trafficking of women and girls»; Anti-Slavery
International: The migration-trafficking nexus: Combating trafficking through the protection of migrants’ human
rights (Londres, 2003).
26
Le trafic illicite de migrants concerne des migrants qui ont consenti au trafic illicite, tandis que les victimes de
la traite n’y ont jamais consenti ou, si elles y ont consenti au départ, ce consentement a été rendu sans objet par
les actions coercitives, trompeuses ou abusives des passeurs. Par ailleurs, le trafic illicite s’arrête avec l’arrivée
des migrants à leur destination tandis que la traite est toujours synonyme d’exploitation en cours ou à venir; il
suppose le passage d’une frontière tandis que la traite peut avoir lieu à l’intérieur du pays.
43
44
de main-d'oeuvre étrangère, féminine notamment, dans les secteurs informels, semi-illégaux,
non réglementés de l'économie, de l'autre, sont à l’origine du gap dans lequel s’infiltre le
trafic des personnes. Des tierces parties, peu scrupuleuses, prennent avantage de cette
contradiction créent les conditions permettant des pratiques de recrutement frauduleuses et
des conditions de travail abusives. Sans parler des conditions inhumaines et dangereuses des
transports illégaux de clandestins" (Thiboutot, dans FFQ, 2001, p.11).
Ajoutons aussi que le "trafic des femmes" pour sa part peut se développer dans un autre
"interstice" : l'impossibilité pour nombre de femmes de la planète de circuler seules, de
voyager, d'obtenir passeport et visa sans l'assentiment de leur père, frère ou conjoint, selon le
cas. Cette absence de liberté fondamentale - la libre disposition de soi-même, incarnée ici
dans cette impossibilité de voyager légalement - oblige donc ces femmes à passer
nécessairement par les intermédiaires clandestins pour migrer.
Dans pratiquement tous les cas, quelle que soit la taille du réseau ou son caractère officiel, un
agent manipule le désir de migrer des femmes en leur promettant un emploi rémunérateur, un
moyen de transport et les documents nécessaires - ce que les femmes ne pourraient jamais
obtenir seules. On offre à certaines femmes des emplois légitimes pour ensuite les entraîner
dans la prostitution par la ruse. D'autres savent qu'elles travailleront dans l'industrie du sexe,
mais sont habituellement dupées quant à la durée et à l'ampleur de leur implication (...).
La Convention sur la répression et l'abolition de la traite des êtres humains et de
l'exploitation de la prostitution d'autrui, ratifiée par plusieurs pays des Nations Unies en
1949, intègre et remplace les précédents accords en la matière. Elle identifie le trafic des
personnes au trafic pour prostitution. Le préambule est clair à ce sujet: "..la prostitution et le
mal qui l'accompagne, à savoir la traite des êtres humains en vue de la prostitution, sont
incompatibles avec la dignité et la valeur de la personne humaine et mettent en danger le bienêtre de l'individu, de la famille et de la communauté" .
En novembre 2000, à Palerme, l'Assemblée générale de l'ONU adopte un nouveau Protocole
sur le trafic, dans le cadre d'une nouvelle Convention internationale. Il s'agit de la Convention
contre la criminalité transnationale organisée. Deux protocoles l'accompagnent : le
Protocole sur le trafic de personnes, appelé Protocole pour prévenir, réprimer et punir la traite
des personnes, en particulier des femmes et des enfants, et le Protocole sur le transport illégal
de migrants ("smuggling in persons"), appelé Protocole contre le trafic illicite des migrants
par terre, air et mer. On retrouve, dans le Protocole sur le trafic, la première définition,
consensuelle, vraiment internationale du trafic :
Article 3 "a) L'expression "traite des personnes" désigne le recrutement, le transport, le
transfert, l'hébergement ou l'accueil de personnes, par la menace de recours ou le recours à
la force ou à d'autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d'autorité
ou d'une situation de vulnérabilité [note interprétative (63)] ou par l'offre ou l'acceptation de
paiements ou d'avantages pour obtenir le consentement d'une personne ayant autorité sur une
autre aux fins d'exploitation. L'exploitation comprend, au minimum, l'exploitation de la
prostitution d'autrui ou d'autres formes d'exploitation sexuelle [note interprétative (64)], le
travail ou les services forcés, l'esclavage ou les pratiques analogues à l'esclavage, la
servitude ou le prélèvement d'organes".
Soulignons enfin qu'à partir des années 80, d'autres instances nationales, supra-nationales et
internationales se sont attaquées à la définition du trafic des femmes. Mentionnons le
Parlement européen, le Conseil de l'Europe, l'Organisation internationale des migrations,
44
45
l'Organisation internationale du travail. Comme le souligne le rapport Wijers et Lap-Chew,
"...aucune définition n'est semblable, chacune mettant l'accent sur différents aspects. Certaines
définitions ciblent la coercition, d'autres la migration (illégale), le travail (informel ou non
réglementé), ou les droits humains" (Wijers et Lap-Chew, 1997, p.34).
Comme dit plus haut, le trafic des femmes compte tenu de sa nature criminelle est difficile à
saisir avec précision. La mission n’a pas pu obtenir de données exactes le concernant mais
nous savons qu’il constitue une réalité au Bénin.
Dans son rapport sur la Violence à l'égard des femmes, rapport de la Rapporteuse spéciale
(E/CN.4/2003/75/Add.1, par. 71-81), la RS a exprimé parmi les sujets de préoccupation au
Bénin, les informations qui indiquent que le Bénin est un pays d'origine, de transit et de
destination du trafic international des personnes, en majorité des enfants; le phénomène de la
traite à l'intérieur même du pays, où des enfants des familles rurales pauvres et analphabètes
travaillent comme domestique pour des membres plus fortunés de la famille ou autres
(plusieurs de ces enfants finissent par sombrer dans la servitude pour dette et sont victimes de
violence physique ou sexuelle); le faible taux de condamnation des personnes impliquées dans
la traite.
La principale recommandation que nous faisons à ce propos est de continuer les investigations
à travers des études quantitatives et qualitatives afin de mieux déterminer l’ampleur de ce
phénomène au Bénin. En attendant les dispositions législatives devront être appliquées avec la
plus grande fermeté pour dissuader les trafiquants et rétablir les victimes dans leurs droits.
2.2)
Trafic d’enfants
La traite des enfants est un problème de portée mondiale. Il existe une forte demande
d'enfants comme main-d'oeuvre bon marché ou aux fins d'exploitation sexuelle.
D'après certaines estimations, il pourrait y avoir 1,2 million d'enfants victimes de la traite
chaque année. L'Unicef estime qu'en Afrique de l'ouest, 200.000 enfants sont victimes chaque
année de la traite. Ce problème continue à prendre de l'ampleur au Bénin qui est devenu
depuis quelques années la plaque tournante du trafic d'enfants. Au Bénin, le recours à la maind'oeuvre enfantine constitue un problème important quand bien même les autorités du pays ne
restent pas indifférentes à la situation.
Souvent, les enfants et leur famille ne sont pas conscients des dangers de la traite, convaincus
qu'ils sont que les chances d'un emploi et d'une vie meilleurs existent dans les pays étrangers.
Ainsi des parents démunis confient, moyennant des sommes allant de 10.000 à 20.000 CFA
(15 à 30 euros), leurs enfants à des "passeurs" qui prétendent prendre en charge leur
éducation, selon des rapports de l'Unicef. Ces enfants sont ensuite vendus à de grands
exploitants, notamment dans des plantations de cacao et de canne à sucre au Cameroun, au
Gabon, en Côte d'Ivoire et au Nigeria, pour des sommes dix fois supérieures. Leurs conditions
de vie sont très dures et les enfants ne reçoivent quasiment jamais de salaire.
D’après Etienne Kouton27, le travail des enfants résulte d’une tradition bien Béninoise mais
travestie et vidée de son sens, consistant à confier son enfant à quelqu’un d’autre pour le
préparer à la vie. Cette perversion a été favorisée par le développement de l’économie
informelle et la crise des années 80. Aujourd’hui, nonobstant certaines dispositions pour
protéger les enfants, des informations récurrentes font état de la présence de nombreux
27
Aperçu sur la migration et le trafic des enfants au Bénin
45
46
enfants travailleurs béninois dans des conditions inhumaines au Gabon et au Nigeria. De
façon générale, pour mieux comprendre la question du travail des enfants en république du
Bénin, il est important de recourir à un certain nombre de documents sur le sujet dans le pays.
Du 5 au 9 août 1996, le Bénin a organisé un séminaire national sur le travail des enfants en
collaboration avec le BIT. En prélude à ce séminaire, De Souza (1994) a mené une étude sur
le travail des enfants28. Cette étude analyse la question dans le contexte socioéconomique et
culturel béninois, la législation nationale concernant le problème et les programmes d'action
gouvernementaux ou privés en la matière. Elle se fonde sur une enquête réalisée à travers
plusieurs départements du pays. Trois catégories d'enfants ont été ciblées dans cette étude : les
vidomègons29, les apprentis et les autres travailleurs. L'auteur décrit l'environnement
socioéconomique des enfants et les caractéristiques de leur travail, y compris ses facteurs
explicatifs et ses implications. Il présente de nombreuses photos d'enfants en situation de
travail. Sur le plan de la législation, il signale que le Bénin continue d'utiliser des textes
"décontextualisés". A la lumière de ces résultats, l'auteur fait des recommandations afin de
réduire l'ampleur du fléau.
Comme il est mentionné plus haut, le Bénin constitue un pays pourvoyeur d'enfants
travailleurs en Afrique de l'Ouest et du Centre30. A ce propos, Anti-slavery et Enfants
solidaires d'Afrique et du monde (ESAM) ont publié un rapport intitulé "Trafic des enfants
entre le Bénin et le Gabon" (Adihou, 1999)31. Ce rapport analyse le lien qui existe entre le
placement d'enfants dans un milieu familial autre que son milieu d'origine et son déplacement
dans un pays d'accueil pour travailler. Il est basé sur 884 individus interviewés, dont 654 au
Bénin et 230 au Gabon. Il s'agit des enfants victimes ou non victimes de la traite, des parents
biologiques des "enfants trafiqués", des trafiquants, des familles d'accueil et des autorités
publiques. L'auteur montre que la pratique du placement connaît une dérive dangereuse en ce
sens qu'en dépit de l'existence de plusieurs textes de loi et règlements, la traite se poursuit à
travers des manifestations ingénieuses. En fait, les trafiquants arrivent à contourner les
dispositions administratives avec la complicité des parents persuadés que le bonheur de leur
progéniture se trouve en pays étrangers. Le rapport souligne que le placement des enfants se
réfère à des fondements culturels et se renforce par les exigences de la vie moderne et du
mode de vie occidentale qui caractérisent les villes africaines. Il indique bien que le Bénin est
effectivement un pays pourvoyeur d'enfants travailleurs en direction du Gabon. Le rapport
conclut que si les lois constituent un cadre de référence pour ce qui est permis et ce qui n'est
pas tolérable, elles ne peuvent à elles seules changer la situation.
Plus récemment, les résultats du Recensement Général de la Population et de l'Habitat
(RGPH) effectué en 2002 indiquent 480 023 enfants de moins de 14 ans astreints à un travail
précoce dont 253 467 filles (52,8%). Ce chiffre passe à 661 752 dont 346 519 filles contre 315
213 garçons pour ce qui est des enfants travailleurs de 5 à 17 ans. Selon le RGPH de 2002, 60
pour cent des garçons contre 40 pour cent des filles sont utilisés dans des travaux dangereux
qui peuvent nuire gravement à leur développement et leur santé. Il s'agit notamment des
28
29
30
De Souza, D. 1994. Etude sur le travail des enfants en république du Bénin, rapport, janvier.
Le terme «vidomègons», survivance d’une entraide entre parents ou amis, a dégénéré en l’exploitation des
enfants remis aux citadins contre rémunération.
BIT-IPEC. 2000. Combattre le trafic des enfants à des fins d’exploitation de leur travail en
Afrique de l’Ouest et du Centre.
31
Adihou, A. F. 1999. Résumé du rapport sur le trafic des enfants entre le Bénin et le Gabon,
document réalisé par Anti-slavery et Enfants solidaires d'Afrique et du monde (ESAM).
46
47
travaux agricoles, d'exploitation de carrières, de forge, de soudure, d'électricité, de
maçonnerie, de meunier, de la pêche, de la chasse, etc.
Les résultats d’une enquête organisée en 2004 (Mars-Avril) par l’Observatoire de l’Emploi et
de la Formation (Ministère en charge de l’emploi.) grâce à l’appui financier du programme
IPEC-LUTRENA évaluent les enfants victimes de la traite à 161 428, avec une proportion de
filles de 54,1%. Un nombre important (15.8%) de ces enfants déclarés proviennent de la
commune d’Agbangnizoun (Gnizinta) dans le département du Zou, de Djakotomey (Kpoba,
4,0 %) dans le Couffo et de Kétou (Kpankou, 3,7%) dans le Plateau.
C’est dire que la traite des enfants à des fins d’exploitation de leur travail est une réalité au
Bénin et les trois principaux départements de destination de ces enfants sont par ordre
d’importance le Littoral (qui abrite la capitale économique, 35,2 %), l’Atlantique (19,4%), et
les Collines 10,8%. La traite des enfants se manifeste dans ces localités à travers le confiage
qui conduit à l’exploitation des enfants essentiellement dans la domesticité, le petit commerce
et les travaux champêtres.
En somme, les différentes études montrent que les enfants occupent un rôle économique
important au Bénin en ce sens que le contexte économique et social a accentué la mise en
oeuvre de stratégies de survie, en particulier l'accroissement de l'offre de travail des enfants.
De ce fait, le problème du travail des enfants s’inscrit dans celui plus global du
développement qui appelle un effort d'analyse spécifique. Toutefois, nous remarquons une
insuffisance des données statistiques sur la problématique de la mise au travail des enfants au
Bénin. En d'autres termes, la plupart des études réalisées sur le phénomène ont été focalisées
sur les aspects qualitatifs et ne couvrent pas l'ensemble du pays32. De même, la plupart des
sources statistiques n'ont pas été conçues pour traiter spécifiquement du travail des enfants.
Faute de données fiables, l'ampleur et les caractéristiques du problème restent mal connues.
La mission avait fondé beaucoup d’espoirs sur les données de la Brigade de Protection des
mineursà Cotonou, mais les données que celle-ci nous a fournies se sont avérées très
squelettiques.
Des responsables au niveau de cette Brigade nous ont expliqué qu’ils n’avaient pas les
moyens administratifs, techniques et logistiques de coordonner et de collecter les informations
éventuellement détenues par les gendarmeries qui ont en charge la surveillance de ce
phénomène dans les Communes. Les données de la Brigade figurent dans le tableau suivant :
32
UNICEF et Commission béninoise pour l’UNESCO, 1990. Les enfants en situations
difficiles au Bénin, étude préliminaire, novembre, Cotonou.
UNICEF 1999. Enquête sur les enfants travailleurs dans les villes de Cotonou, Porto-Novo et Parakou, étude
réaliséée par Gnimadi C., Adegbidi F. et Degboe K., décembre, Cotonou.
Ouensavi, R. et Kielland, A. 2000. Le phénomène des enfants travailleurs migrants au Bénin, ampleur et
déterminants, Carrefour d’Ecoute et d’Orientation et la Banque mondiale, avril, Cotonou.
47
48
Tableau 1 : Enfants victimes du trafic
Année
2001
2002
2003
2004
2005
2.3)
Nombre d’enfants récupérés
279
173
406
260
248
Nombre de cas déférés
7
13
23
25
30
Lutte contre le trafic d’êtres humains au Bénin
La lutte contre l’immigration illégale et le trafic des êtres humains exige une volonté
politique, des mesures énergiques, une action commune et une coopération concertée, y
compris au plan opérationnel. Elle exige également de mieux appréhender les véritables
causes de ce fléau.
La lutte contre la traite s'est intensifiée au Bénin depuis l'affaire de l'Etireno, bateau nigérian
soupçonné de transporter environ 200 enfants béninois, destinés à être vendus comme
esclaves (avril 2001). Cet incident a servi de révélateur de l'existence d'un commerce
d'enfants, souvent transportés par bateau. La traite d'enfants au Bénin est attribuée à la
perméabilité des frontières, ainsi qu'à la pauvreté et à l'ignorance, de la part des parents aussi
bien que des pouvoirs publics. L'UNICEF, le BIT et des ONG mènent actuellement des
campagnes nationales de sensibilisation à ce problème.
Le Bénin a été mis une fois encore au devant de la scène internationale en 2003 à l’occasion
du rapatriement fort médiatisé de près de trois cents enfants victimes de traite sur les six mille
enfants qui se trouveraient dans les formes intolérables de travail sur les sites de concassage
de granite d’Abéokuta au Nigeria.
La lutte s’est accentuée davantage en 2004 avec l’aide des bailleurs de fonds. Des structures
décentralisées de la Commission Nationale des Droits de l’Enfant ont été mises en place, et
des campagnes d’information et de sensibilisation ont été réalisées. Le Code de la Famille et
des Personnes régissant le cadre légal de la vie matrimoniale a été voté en 2004 par
l’Assemblée Nationale
Face à la recrudescence effrénée du phénomène du trafic, il faut des mesures coercitives pour
décourager. Le parlement béninois a récemment adopté une loi prévoyant des peines de 10 à
20 ans de réclusion pour punir la traite d'enfants et la réclusion criminelle à perpétuité en cas
de viols, violences, ou mauvais traitements. Les employeurs d'enfants victimes de la traite
risquent dorénavant une amende de 500.000 à 5 millions de CFA et des peines de 6 à 24 mois
d'emprisonnement. Cette loi permet de renforcer le cadre légal de la lutte contre la traite des
enfants. En plus de cette nouvelle loi, il est prévu que le Bénin se dote en 2006 d'un "code de
l'enfant et d'une politique nationale pour la protection de l'enfant".
Outre ces mesures d’ordre législatif et judiciaire, le Bénin a ratifié la convention N°182 sur
les pires formes du travail des enfants, adoptée par l’Organisation Internationale du Travail
(OIT). Cette ratification qui consacre la volonté manifeste des autorités au sommet de
l’appareil de l’Etat constitue en même temps une source, un cadre référentiel pour les
différents acteurs qui veulent lutter contre cette « forme moderne d’esclavage ».
48
49
Pour renforcer la surveillance au niveau des frontières, le Bénin a aussi signé des accords avec
des pays voisins, tel le mémorandum entre le Bénin et le Nigeria :
Memorandum of Understanding between the Federal Republic of Nigeria and the
Republic of Benin on Cross Border Issues.
The MOU was signed on the 14th of August 2003 between Benin and Nigeria as a result of
increasing concern of both countries over the escalation of smuggling, cross-border crimes,
human trafficking, drug trafficking, harassment of officials and citizens of both countries,
including illegal immigration, impersonation and other crimes and the need to eradicate these
crimes. The MOU takes into consideration among other treaties the ECOWAS Protocol on
Free Movement of Persons, Good and Services and Rights of residence.
With respect to human trafficking the MOU obliges both parties (Article II) to:
•
Workout effective co-operation on human trafficking
•
Identify, investigate and prosecute agents and traffickers
•
Protect victims of human trafficking and return them promptly to their countries
of origin.
On Illegal Immigrants both countries undertake (Article VII) to:
•
Encourage their citizens to refrain from crossing borders to participate in
internal activities of the other country; and
•
Enlighten their citizens living in border areas to desist from criminal activities
and stop aiding and abetting cross border crimes.
In implementing these agreements, both Benin and Nigeria are usually preoccupied with
the repatriation without due regard to the human rights standard treatment of the
trafficked persons as stipulated by the OHCHR Recommendations Guidelines and
principles on human rights and human trafficking. Recalling the case of the Beninese
children found in illegal stone quarries in Ogun State, who were repatriated en-masse
without proper exhaustive investigation or due consideration to the interest33 or wish of
the children, some of whom were trafficked at tender ages and could no longer trace
their homes.
Another agreement is also undergoing negotiation between the governments of Benin Republic
and Nigeria. This process started in Lagos in March 2004. A second meeting has been held in
Cotonou in June 2004. An inter-country commission should be created as well as mechanisms of
collaboration in the struggle against trafficking
33
Voir : OHCHR Recommended Principle (No 10) on human rights and human trafficking.
49
50
2.4)
Recommandations
1) Les résultats des études réalisées par le BIT et l’UNICEF sur le travail / traite des enfants
ont indiqué que l’éducation34 (scolarisation et alphabétisation) est la voie la plus prometteuse
pour venir à bout de ce fléau. Seulement 51,3% des enfants en âge scolaire fréquentaient
l’école primaire en 2002, 38,8% n’ont jamais été à l’école. Comme on pouvait s’y attendre,
les moins scolarisées sont les filles (45,3% des filles de 6 à 14 ans contre 56,9% des garçons
de 6 à 14 ans).
L’efficacité du système scolaire mesurée à partir d’un indicateur composite intégrant les taux
nets de scolarisation, d’abandons et de redoublement donne des résultats assez inquiétants
selon la Direction des études démographiques de l’Institut national des Statistiques et de
l’Analyse Economique (INSAE). Dans plusieurs localités du pays, cet indicateur donne à
constater qu’un faible niveau de scolarisation coexiste avec des taux de redoublement et
d’abandons élevés. L’analyse des déterminants familiaux de la scolarisation a révélé qu’un
ménage sur trois reste encore réticent à scolariser leurs enfants au niveau de l’ensemble du
pays.
La constitution béninoise confirme l’intention des autorités béninoises de promouvoir une
éducation gratuite et universelle. Malheureusement, malgré les efforts déployés pour traduire
ces intentions dans les faits, les progrès accomplis sont lents voire décevants.
C’est pourquoi, la mission recommande d’appuyer fortement la scolarisation et
l’alphabétisation, surtout des filles.
2) La situation économique et sociale est loin d’être satisfaisante dans les communes
identifiées à risque de trafic malgré les efforts consentis par les différents acteurs. La pauvreté
sévit cruellement dans les villages et de nombreux parents sont encore prêts à envoyer leurs
enfants à l’extérieur des zones concernées.
Les actions prévues pour enrayer le mal sont pour la plupart centrées sur la sensibilisation et
la mise en place de comités de surveillance et de lutte contre le fléau.
La mission recommande de développer davantage les stratégies de lutte contre la pauvreté
dans les villages et localités concernés.
34
BIT (2003) L’action de l’IPEC contre le travail des enfants 2002-2003, Progrès réalisés et priorités futures,
Genève
UNICEF (2004) La situation des enfants dans le monde, rapport 2004, Genève
50
51
Annexe VIII : Migration et développement au Bénin
Le thème «Migration et développement » se réfère aux mesures de gouvernance des
migrations visant à impliquer les migrants comme véritables acteurs de développement.
Migrations et développement sont en effet intimement interconnectés (Ammassari et Black,
2001 ; Nyberg-Sørensen et al., 2002a/b)35. De fait, le développement économique et social a
un impact sur la mobilité des populations, et dans le même temps les migrations ont des
conséquences sur le développement. Cependant, si ce principe est désormais acquis, la nature
des liens entre migration et développement continue d’intriguer les chercheurs et les
décideurs. Le grand dynamisme et la complexité de ces phénomènes empêchent de tirer des
conclusions nettes, mais il est clair que leurs relations changent avec le temps et selon les
circonstances. Généraliser n’est donc guère possible (Ammassari, 2003).
Les migrations internationales sont donc caractérisées par un dilemme. Elles peuvent s’avérer
positives dans la mesure où par exemple, elles absorbent un nombre considérable de
chômeurs et de nouveaux venus sur le marché du travail et génèrent un important afflux de
capitaux provenant des rémittences. En revanche, l’exode des cerveaux est source de
préoccupations pour les pays qui voient partir leurs éléments parmi les meilleurs.
La question principale au Bénin est de savoir comment tirer partie des immenses opportunités
qu’offre la migration internationale tout en subissant le moins possible les pertes qu’elle
entraîne.
Dans cette partie, nous tenterons d’identifier les interventions des migrants béninois dans le
champ de la solidarité et du développement en faveur de leur pays. Ensuite, nous ferons une
brève présentation du DSRP du Bénin qui constitue le cadre le plus approprié pour inspirer les
initiatives en matière de Migration et du Développement. Nous terminerons en examinant les
questions non suffisamment prises en comptes dans les différentes interventions et par des
recommandations.
1.)
Contribution de la Diaspora béninoise
En scrutant les différents témoignages sur les réalisations des migrants au Bénin, on constate
qu’ils interviennent suivant deux procédés ayant une finalité commune : la pratique de la
solidarité et le soutien du développement. L’acteur migrant intervient dans le champ de la
solidarité et du développement soit individuellement ou en association.
Le cas de figure correspondant au migrant acteur associatif , lorsque celui-ci intervient dans le
cadre d’une association, le mettant en lien avec d’autres membres de sa communauté, prend
aujourd’hui tout son importance au regard du rôle sans cesse croissant que prennent les
associations de migrants encore appelées OSIMs (Organisations de Solidarité Internationales
issues des Migrations), comme en atteste le livre publié par l’Institut Panos de Paris, intitulé
Europe des Migrations / Europe de Développement, paru en 200536, les qualifiant d’acteurs
35
Voir également Hammer et al. (1997) et Skeldon (1997). Les Nations Unies ont convenu en 1998 un
Symposium Technique sur Migration Internationale et Développement à La Haye dont les actes ont été publiés
dans la revue International Migration 37(1). Un séminaire sur Migration et Développement a été également
organisé par l’Organisation Internationale des Migrations (OIM) en 1992 à Genève dont les actes sont contenus
dans International Migration 30(3/4).
36
Europe des Migrations / Europe de Développement, par Reynald Blion & Nedjma Meknacha Bourmaza²
51
52
incontournables de la solidarité internationale.
Le mode de contribution le plus courant se fait à travers l'envoi de fonds par le migrant. Mais
cette contribution peut aussi se faire à travers la migration circulaire, le retour au pays,
l’utilisation des compétences des migrants, etc.
1.1)
Les contributions économiques et financières
Les transferts financiers sont depuis longtemps au centre d’un débat sur les coûts et bénéfices
des migrations. D’une part, certains soulignent qu’ils sont une contribution directe à
l’élévation des niveaux de vie et qu’ils améliorent la répartition des revenus, qu’ils jouent un
rôle important dans l’équilibre de la balance des paiements, qu’ils permettent l’importation de
fonds et de matériels utiles aux développement industriel, qu’ils favorisent la création
d’épargne ou l’investissement et qu’ils amortissent les chocs que connaît l’économie
mondiale37.
D’autre part, certains considèrent que les transferts sont une source incertaine de revenus,
qu’ils n’occasionnent que peu ou pas d’investissements productifs et rentables et qu’ils sont
plutôt alloués à des dépenses improductives ou immobilières, qu’ils sont dépensés en biens de
consommation, qu’ils augmentent l’inflation et les importations (déséquilibrant la balance des
paiements), qu’ils se substituent à d’autres sources potentiels de revenus, augmentant la
dépendance et diminuant « l’habitude du travail », sans compter parmi les autres maux que les
transferts des migrants occasionneraient : l’envie, la jalousie et le désir de consommation chez
les non-migrants.
Dans une étude récente, la Banque mondiale indique que les fonds envoyés par les travailleurs
émigrés constituent la deuxième source de financement externe des pays en développement,
juste après l’investissement étranger direct (IED). Les transferts financiers des travailleurs
migrants vers leur pays d'origine dépassent le total de l'aide publique au développement.
Selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ces transferts
sont des sources importantes de devises pour nombre de pays en voie de développement.
- Difficultés d’évaluer les transferts réels
Evaluer le volume réel de ces transferts reste une tache très difficile. Une grande partie de
ceux-ci ne se font pas par les canaux officiels et échappent aux statistiques. Autre problème
pour estimer l’importance des transferts opérés par les migrants vers leurs pays d’origine, les
définitions différentes qui sont adoptés pour les transferts financiers migratoires et le manque
d’harmonisation des nomenclatures des balances de paiements utilisées par les différents
pays. Les difficultés rencontrées quand on veut isoler précisément les transferts des migrants
des autres transferts financiers ont depuis longtemps été signalées par Garson et Tapinos
(1981) sur la base du cas de la France, le pays de l’UE avec la plus forte immigration
Béninoise. Ces deux auteurs, comme par la suite beaucoup d'autres, en tirent la conclusion
que le volume des transferts des migrants sont en général considérablement sous-estimés.
37
Institut Panos de Paris , éditions Karthala, 2005
La Nouvelle Economie des Migrations de Travail – New Economics of Labour Migration (NELM) – souligne les impacts positifs
des transferts financiers des migrants (Taylor, 1999).
52
53
Tableau 1: Evolution des activités de transferts rapides de fonds au départ et à
destination du Bénin (années 2004 et 2005 seulement)
Unité = 1 million de FCFA
Année
2004
2005
TRANSFERTS RECUS
UEMOA
U.E
ETATS- UNIS
AUTRES
TOTAL
TRANSFERTS EMIS
UEMOA
U.E
ETATS- UNIS
AUTRES
TOTAL
SOLDE DES TRANSFERTS
UEMOA
U.E
ETATS- UNIS
AUTRES
TOTAL
MONTANT DES TAXES REVERSEES A
L'ETAT
Source : BCEAO
10 794,93
22 736,94
7 421,82
28 932,36
69 886,05
11 438,49
25 139,24
9 404,15
38 334,07
84 315,95
5 408,82
11 491,47
1 730,12
4 888,09
23 518,49
6 544,15
11 471,22
1 759,66
6 002,57
25 576,43
5 386,11
11 245,47
5 691,71
24 044,27
46 367,55
4 894,34
13 668,02
7 644,49
32 331,49
58 538,35
-
165,54
Le problème des définitions est amplifié par le fait que les transferts migratoires intègrent
normalement les « compensations des employés », ainsi que les « transferts des travailleurs »
et les « transferts des migrants »38. Ceci peut créer des distorsions, comme l’ont souligné
Black et al. (2003), dans la mesure où un pays traditionnel d’immigration comme la Côte
d’Ivoire bénéficie de plus de transferts migratoires que des pays traditionnels d’émigration,
du fait que les salaires payés par les compagnies multinationales ou les organisations
internationales sont comptabilisés39. Par ailleurs, il n’est pas toujours clair dans quelle
mesure les transferts institutionnels ou d’états à états, telle que les retraites, allocations
familiales, pensions alimentaires et bourses, sont pris en compte.
Comme on peut le constater dans ces deux le tableau précédent, les transferts au Bénin sont
positifs mais moins importants comparés à d’autres pays d’émigration.
38
39
Pour la plupart des pays de la CEDEAO les données pour chacun de ces indicateurs ne sont pas disponibles dans le Balance of
Paiements Yearbook du FMI, rendant difficile de calculer le total des transferts des migrants. Les transferts migratoires
annuels pour ces pays, présentés dans les tableau suivants, ne reflètent que les ‘transferts des migrants’. Voir
Gammeltoft (2002) pour une discussion des problèmes liés aux sources des données.
Les données pour la Côte d’Ivoire n’ont pas été retenus justement pour cette raison, parce que dans le Balance of Payments
Statistics Yearbook du FMI ne figurent que les ‘compensations des employés’ pour ce pays. Aucun chiffre n’est fournis
en ce qui concerne les ‘transferts des migrants’ et les ‘transferts des travailleurs’.
53
54
En se référant par exemple aux années récentes (2004 et 2005) et aux transferts rapides, les
soldes des transferts sont respectivement de 46.367,55 millions de FCFA et de
58.538,35millions de FCFA. Ce qui est relativement faible.
Il est possible que les canaux non officiels drainent beaucoup de transferts. En effet, si les
Béninois de l’Extérieur effectuent leurs transferts de fonds selon les moyens formels :
Banque, Poste, Western Union, une bonne partie des fonds est envoyée de manière informelle
donc non officielle voire selon des voies parallèles aux circuits réguliers (argent liquide que
les travailleurs migrants ramènent lors de leur retour au pays, cadeaux qu'ils apportent avec
eux ou envoient de leur pays d'accueil…).
Les transferts de fonds opérés par les Béninois de l’extérieur ne semblent pas tellement
profiter à l’Etat, puisque seulement 165,54 millions ont été collectés à titre de taxes.
Si nous remontons plus loin dans le temps (2000), la situation semble plus favorable. Nous
allons apprécier les volumes des transferts financiers des émigrés dans les économies de leurs
pays d'origine durant cette année, en les comparer soit avec les flux d'aide publique au
développement soit avec les investissements directs étrangers privés qui apportent des devises
(Tableau 2). Pour le Bénin on voit que le volume de l'aide publique est nettement supérieur
aux autres flux financiers. Mais on voit aussi que les transferts migratoires sont plus élevés
que les investissements directs étrangers (IDE).
Tableau 2 : Transferts des migrants et flux d’aide, d’investissements directs étrangers et
autres flux privés dans les pays de l’UEMOA et de la CEDEAO, 2000 (millions de
dollars)
Transferts des
Aide
Investissements
migrants
directs étrangers
Bénin
70
239
30
Burkina Faso
66
336
10
Côte d'Ivoire
119
352
106
Ghana
32
609
110
Guinée
1
153
63
Mali
73
360
76
Niger
7
211
15
Nigeria
1301
185
1082
Sénégal
130
423
107
Togo
35
70
30
Source: Transferts des migrants (UN Population Division, 2003; Banque Mondiale, 2002); Aide publique au
développement et Investissements directs étrangers (Banque Mondiale, 2002).
Du fait de la baisse des investissements directs étrangers (IDE), les transferts financiers des
migrants ont un poids de plus en plus important dans la croissance économique du Bénin. Ces
transferts aident à rééquilibrer les balances des paiements et fournissent, à coté de l’aide
publique, des ressources très importantes pour le développement (Gammeltoft, 2002).
54
55
Tableau 3 : Transferts des migrants comme pourcentage d’autres flux financiers
dans les pays d’UEMOA et de la CEDEAO, 2000
PIB
Aide
IDE
Exp
Imp
Par hab
%
%
%
%
%
Dollars
Bénin
3,1
29,3
233,3
11,0
9,4
11
Burkina Faso
2,9
19,9
667,4
20,6
9,6
Cap Vert
13,1
32,0
19,3
169
Côte d'Ivoire
1,1
33,8
112,3
2,6
2,7
Ghana
0,6
5,3
29,1
1,3
0,9
2
Guinée
0,0
0,7
1,6
0,1
0,1
1
Mali
3,0
20,2
95,8
12,2
9,5
91
Niger
0,4
3,4
48,3
2,1
1,4
7
Nigeria
3,1
703,2
120,2
8,5
8,7
13
Sénégal
3,0
30,7
122,0
8,2
6,8
14
Togo
2,9
50,0
116,7
7,4
5,3
1
Source: Produit Interne Brut et Transferts des migrants par habitant (UN Population
Division, 2003); Aide publique au développement et Investissements directs étrangers
(Banque Mondiale, 2002); Importations et Exportations (FMI, 2001). Transferts des
migrants pour 2000 selon les mêmes sources.
- Utilisation des fonds dérivants des migrations
Les transferts au Bénin s’effectuent toute l’année mais avec des périodes de pointe
correspondant aux principaux événements et fêtes (rentrée des classes, fêtes religieuses …).
Dans l’ensemble, il n’apparaît pas une tendance très nette à leur utilisation dans un domaine
bien précis comme c’est le cas au Mali et au Sénégal où une bonne partie est drainée vers
l’immobilier et la construction, ce qui a eu pour effet de développer le patrimoine bâti et
l’habitat. Nous pouvons présumer malgré tout que les fonds transférés par les migrants sont
utilisés aux fins suivantes :
•
•
•
alimentation des membres des ménages et familles du migrant. Il se pourrait qu’une
forte proportion des ménages et familles dépende des envois de fonds ;
achat, construction ou reconstruction de maisons perçus soit dans un objectif
d’investissement ou de relogement de la famille dans de meilleures conditions,
investissement social à titre de solidarité avec la communauté d’origine (le village, la
commune, …) : construction d’écoles, prise en charge de personnels, construction de
lieux de culte pour répondre aux besoins culturels et religieux des membres de la
communauté.
Il serait intéressant de voir quelle part de l’épargne des Béninois de l’Extérieur est allée aux
Banques comme la Banque de l’Habitat du Bénin, aux sociétés immobilières, à
l’investissement économique dans la culture su coton, l’agro-alimentaire, l’élevage, le
maraîchage, la boulangerie, le transport, le commerce et la création de PME. Ceci nécessitera
une étude au niveau du Bénin et a niveau de certains pays d’accueil de migrants Béninois.
Pour une meilleure utilisation des transferts des Béninois de l’Extérieur, certains de nos
interlocuteurs ont préconisé la création d’une banque de développement en mettant les
55
56
émigrés à contribution. Elle pourrait s’appeler Banque de Développement des Béninois de
l’Extérieur et viendrait pallier l’absence de réelles banques de développement sur la place, la
plupart des banques existantes étant des banques commerciales. Cette banque s’occuperait
non seulement du financement de projets mais aussi de transferts de fonds des émigrés. Elle
aurait des ressources plus stables que celles des banques commerciales.
Quelle est l’incidence des envois de fonds des émigrés sur le développement du Bénin ? Il est
difficile d’apporter une réponse générale à cette question. Mais la plupart des personnes
rencontrées semblent convaincues que les effets des envois de fonds sont dans l’ensemble très
positifs, et ce d’autant que le Bénin a besoin de devises pour financer sa balance commerciale
et rembourser sa dette extérieure.
- Recommandations :
Comme recommandations, nous reprenons celles qui ont été formulés lors de la Conférence
ministérielle des Pays les Moins Avancés sur les Transferts de fonds des migrants :
•
Mettre en place une politique migratoire et un environnement favorable comprenant
l’éducation et la formation des migrants et visant à encourager leurs investissements ;
•
Exhorter les Gouvernements des pays d’origine et d’accueil des migrants, les
Institutions financières et bancaires nationales, régionales et internationales, les
Organisations du Système des Nations Unies et les autres Organisations
Internationales, Institutions compétentes, Organismes oeuvrant pour la construction de
systèmes financiers inclusifs dans le domaine de la Microfinance dans les PMA ainsi
que la Diaspora et les ONG à :
a. œuvrer ensemble au renforcement des cadres institutionnels des transferts de
fonds ;
b. promouvoir une coopération interétatique et interinstitutionnelle entre pays
d’origine et pays d’accueil ;
c. rechercher et mettre en place des voies et moyens sécurisés de rapatriement des
fonds des migrants vers leurs pays d’origine ;
d. rechercher des solutions durables au renforcement de l’impact des
rapatriements de fonds sur le développement ;
•
Encourager les initiatives visant à mieux organiser les mouvements des migrants afin
que leurs pays d’accueil et d’origine en tirent mutuellement profit ;
•
Exhorter les Gouvernements et les Institutions financières à développer des produits
financiers pour attirer l’épargne et l’investissement des migrants ;
•
Exhorter aussi les gouvernements des pays hôtes à envisager l’introduction
d’exonération fiscale pour les transferts à l’instar des incitations fiscales accordées
pour les fonds d’investissement et les œuvres caritatives ;
56
57
•
Demander à l’OIM et à toutes les autres organisations internationales pertinentes de
continuer à supporter les PMA dans la mise en œuvre effective des Programmes
« Migration pour le Développement» ;
•
Souligner l’importance pour les Gouvernements de créer un environnement propice au
renforcement de l’impact des transferts de fonds sur le développement en :
•
développant les capacités, les instruments et les institutions afin de maximiser le
potentiel des transferts de fonds dans le développement des PMA ;
mettant en place un secteur financier inclusif qui établisse le lien entre les transferts de
fonds et d’autres formes d’intermédiation financière, y compris la microfinance et des
mécanismes de sécurité sociale ainsi que la création de petites et moyennes entreprises
(PME) ;
•
•
impliquant la Diaspora et les Associations locales dans le processus de développement
national des PMA ;
•
améliorant la collecte des données et des base de connaissance des transferts de fonds
dans les PMA ;
•
renforçant les partenariats des secteurs public et privé afin de réduire les coûts des
transferts de fonds et en améliorant l’accès aux produits et services bancaires et
financiers.
•
Encourager la mise en place et la dynamisation de la vie associative des migrants en
vue d’une meilleure sensibilisation autour des programmes de développement dans
leurs pays d’origine ;
•
Reconnaître l’importance des migrations Sud-Sud et invitons les pays et Organisations
régionales concernés à faciliter la circulation des personnes et à promouvoir une
meilleure efficacité des transferts de fonds des migrants ;
•
Inviter les pays d’accueil, en particulier les pays partenaires du Nord à adopter des
politiques migratoires qui tiennent compte des Objectifs de Développement du
Millénaire et à améliorer l’efficacité des mécanismes des transferts de fonds des
migrants ;
•
Création d’un «Observatoire des Transferts de Fonds des Migrants pour les PMA» ;
1.2)
Les apports socioculturels
La très grande majorité des béninois expatriés maintient des liens familiaux, sociaux et
économiques avec leur pays d’origine. A l’effet de perpétuer ces liens d’attachement ces
Béninois évoluent dans des regroupements souvent constitués sur la base de la religion,
l’ethnie, la formation politique, la localité d’origine, l’activité professionnelle etc …
Ce sentiment de reconnaissance à l’égard de la mère patrie, a incité certains Béninois de
l’Extérieur à investir dans l’habitat et les équipements sociaux communautaires (écoles,
mosquées, forages, routes, hôpitaux …) et à y envoyer des dons en nature (véhicules,
médicaments, manuels scolaires …). En général ces équipements sont exemptés des droits de
57
58
douane.
Dans le domaine du développement local, les Béninois de l’Extérieur se sont substitués
souvent à l’Etat et aux communes en mettant en place des équipements collectifs à un moment
où des politiques de désengagement de l’Etat et d’austérité ont marqué l’intervention de la
puissance publique dans l’acquisition d’infrastructures devant satisfaire les besoins sociaux
des populations.
En ce qui concerne les actions culturelles, les Béninois de l’Extérieur dont la plupart
considèrent l’émigration comme un moyen d’améliorer leur situation économique et sociale,
ont toujours voulu maintenir les liens avec les pays d’origine afin de pouvoir réintégrer
facilement les rouages de la société Béninoise dès leur retour.
Ce souci d’enracinement anime aussi sans doute ces Béninois de l’Extérieur qui organisent
des colonies de vacances au Bénin. Le prestige du Bénin est renforcée par ailleurs à travers les
performances et succès de ses fils établis à l’étranger dans les domaines artistique, sportif,
scientifique, diplomatique etc …
Le revers de la médaille sont les transferts véhiculés par le migrant à son retour définitif ou
lors de ses voyages sporadiques. Les codes et valeurs culturelles portées par le migrant et
acquises auprès des sociétés d’accueil, qu’il véhicule de façon consciente ou inconsciente à
l’occasion de son retour au pays d’origine peuvent être mal compris et pervertir de ce fait les
valeurs locales..
1.3)
L’assistance technique
La communauté des béninois résidant à l’extérieur constitue une ressource de grande valeur
pour le développement du Bénin. Ces béninois se sont fait une place dans leur pays
d’adoption et ont acquis des connaissances et un savoir-faire qui font souvent cruellement
défaut dans leur pays d’origine. Le Bénin est réputé avoir un nombre de médecins plus
important en France qu’au Bénin.
Les expériences et expertises se trouvant à l’étrange constituent pour le Bénin un capital
précieux pour le développement national.
Ces Béninois se sont retrouvés à l’étranger à la faveur des études ou pour des raisons
politiques ou économiques. L’émigration des étudiants est en effet un facteur précurseur de
l’exode des compétences. La plupart des étudiants disent ne vouloir séjourner dans le pays
d’accueil que pour la durée de leurs études, mais un nombre non négligeable s’y est
finalement installé à titre définitif.
Les Béninois de l’Extérieur constituent un «gisement » important en matière de ressources
humaines et d’assistance technique qui peut être mis à contribution grâce à deux outils mis en
place au niveau international pour permettre aux pays en développement une utilisation
efficiente de l’expertise de leurs ressortissants de l’Extérieur. Il s’agit du projet TOKTEN
Bénin et du programme MIDA (voir point 4.3.2 même chapitre).
1.4)
Les migrations de retour :
58
59
Il est rare que les migrants retournent massivement dans leur pays d’origine tant que la
situation ne s’y est pas améliorée au point de rendre le retour réellement attrayant.
Individuellement, les migrants reviennent cependant au pays, même lorsque la situation n’a
pas réellement changé.
Ainsi à ceux qui reviennent au pays à titre définitif s’ajoutent les personnes qui font la navette
entre leurs deux pays. Ce qui fait que les travailleurs migrants, ceux de la diaspora et les
travailleurs mobiles ont effectivement engendré de nouvelles formes d’espace social et
constitué des «communautés transnationales». Notons que l’Union africaine a invité la
diaspora africaine à prendre une part active au développement de la région et a décidé
d’amender la charte de l’organisation afin «d’encourager la participation à part entière de la
diaspora africaine, considérée comme un élément important du continent…».
En général, le migrant de retour arrive avec un projet favorisant le développement local, et la
gouvernance locale participative suivant un processus d’implication, de participation et de
responsabilisation de la population.
Dans plusieurs cas de figures, les actions/projets menées par les migrants et leurs
organisations s’inscrivent dans une démarche nouvelle : par exemple, la préservation des
ressources naturelles et de l’environnement tout en profitant aux générations actuelles et
futures.
L’accompagnement de l’action/projet du migrant du retour : Même si l’émigration peut
engendrer des gains importants pour le migrant, pour son pays d'origine et pour son pays
d'accueil, il est nécessaire de prendre des mesures adéquates pour améliorer la gestion des
mouvements des travailleurs et faciliter le transfert de leurs gains.
A ce propos, la mobilité du migrant reste une condition nécessaire pour permettre à celui-ci de
jouer pleinement le rôle d’acteur de solidarité et de développement. Il reste claire que le
migrant ne peut être réellement acteur que s’il acquiert les moyens politiques, légaux,
administratifs et économiques d’être un citoyen dans son pays d’accueil. Ainsi obtenir un titre
de séjour, une naturalisation permet au migrant d’avoir une mobilité et de traverser les
frontières sans entrave, d’accéder au permis de travail et de pouvoir se constituer en
association de solidarité/développement40.
Dans le cadre du transfert de leurs salaires, il convient de noter que les coûts appliqués par les
organismes investis dans cette pratique restent élevés. Ainsi, dans son édition 581-582,
« Courrier International » indiquait un bénéfice de 453 milliards F CFA réalisé par Western
Union sur les transferts de l’argent des migrants pour la seule année 2000.
Pour ce qui concerne les transferts de compétences, de savoir et de savoir-faire acquis par les
migrants dans leur pays d’émigration, une démarche de réinsertion et de suivi des initiatives
des immigrés de retour au pays d’origine s’impose afin de résorber la fuite des cerveaux.
40
C. Sacré (juin 2004), Chargée de Mission au niveau de la Plate forme Migration et
Développement, Bilan et Evaluation de la Plate-forme Migration et Développement du
CNCD, Belgique
59
60
Le Bénin devrait développer la mise en place d’emplois incitatifs et investir dans la recherche
pour retenir les étudiants formés à l’extérieur. Une approche analogue peut également être
utilisée pour valoriser le capital humain et professionnel des migrants peu qualifiés de retour
au pays d’origine.
D’autre part, il sera nécessaire de promouvoir l’encadrement technique et le soutien financier
des migrants désireux d’invertir à leur retour Bénin suivant des formules incitatives et
transparentes ainsi que l’allègement des procédures de création des entreprises et la mise en
place de garanties de l’investissement. En effet, la sécurisation de l’investissement, la
réduction voire la suppression des pratiques de corruption, la simplification des procédures et
un accompagnement au niveau des démarches pour l’accès aux techniques de gestion et au
crédit, faciliteraient la résorption du capital financier, technique et professionnelle des
migrants par leur pays d’origine.
Dans un autre registre, l’accompagnement de l’action du migrant pouvait s’étendre à la prise
en compte de sa famille restée au pays. En effet, au cours du séjour migratoire, la famille
restée au pays d’origine du migrant constitue le principal bénéficiaire des apports de celui-ci.
Une démarche impliquant la participation des acteurs de la société civile telles que les ONGs
pourrait favoriser une meilleure utilisation des apports du migrant. En effet, les familles
dépendant de personnes immigrées sont peu ou pas organisées pour optimiser les efforts
consentis par le migrant pour satisfaire les besoins liés à l’éducation des enfants, l’achat de la
nourriture, la gestion des investissements à distance, les soins de santé des membres de la
famille etc. L’encadrement de ces familles et leur mise en structure telle que les coopératives
ou autres associations socioéconomiques permettrait d’optimiser l’apport du migrant et
contribuerait à améliorer de façon significative la qualité de la satisfaction des besoins
familiaux, notamment en matière de santé, de scolarisation, d’alimentation et de gestions des
infrastructures installées par le migrant. Un tel encadrement devrait pouvoir aboutir à des
entreprises d’économie sociale qui profiterait durablement aux familles des immigrés et à la
société en général.
1.5)
Le DSRP comme cadre de référence
L’investissement de l’état dans le secteur des migrations a normalement pour objectif la
bonne gestion des migrations, la protection des droits des migrants mais surtout la
contribution des émigrés au développement du Bénin et à la lutte contre la pauvreté.
Les différentes initiatives gouvernementales se sont surtout traduites par la mise en place des
cadres juridique et institutionnel et l’élaboration d’une DSRP qui définit les priorités et guide
les actions des intervenants.
Pour être efficaces et efficientes, ces actions en matière de migration doivent être en phase
avec les préoccupations des nationaux et avec la stratégie globale de développement du
Bénin. Une telle approche va dans le sens de la directive de l’Assemblée Générale des NU sur
l’instauration d’un Dialogue de Haut Niveau (DHN) sur les relations entre les migrations
internationales et le développement, directive qui a inspiré, entre autres, la recommandation
consistant à intégrer les migrations aux politiques et stratégies de lutte contre la pauvreté
(OMD et DSRP)41.
41
Conférence ministérielle des PMA sur les transferts de fonds des migrants, organisée à Cotonou les 9 et 10
février 2006 par le Gouvernement du Bénin, l’OIM et le Bureau du Haut Représentant pour les PMA.
60
61
Au Bénin, la lutte contre la pauvreté constitue la pierre angulaire de la stratégie du
développement. Le DSRP se présente donc comme la pièce d’ancrage la plus pertinente pour
les mesures et actions en matière de migration et développement. Dans la pratique cependant,
les migrations internationales ne figurent pas de façon explicite dans le DSRP en tant que
stratégie.
Il s’agit ici de voir comment insérer les migrations dans la stratégie de lutte contre la pauvreté
et comment traduire cette stratégie au niveau des différents secteurs en mesures concrètes
ayant un impact sur la réduction de la pauvreté.
L’élaboration d’une DSRP constitue une des initiatives les plus importantes pour le
développement du pays et la lutte contre la pauvreté. Le DSRP peut en effet jouer le rôle de
cadre de référence pour tous les acteurs voulant intervenir dans les domaines de la migration.
Au Bénin, le processus d’élaboration de la stratégie de lutte contre la pauvreté a conduit tout
d’abord à approfondir la connaissance du phénomène pauvreté. A cet effet, des études
thématiques spécifiques sur la pauvreté à côté des enquêtes sur les conditions de vie des
ménages urbains (ELAM) et ruraux (ECVR) ont été réalisées. Sur le plan social, l’analyse des
principaux indicateurs sociaux issus des études et recherches ont révélé ce qui suit :
-
une incidence de la pauvreté estimée en 1999-2000 à 30% de la population avec une
dominance en milieu rural ;
-
un PNB par habitant et par an de 398$US en 1999 qui classe le Bénin parmi les pays les
plus pauvres du continent ;
-
une espérance de vie à la naissance de 53,4 ans ;
-
une couverture sanitaire globalement en deçà des normes de l’OMS et une faible
utilisation des services de santé (58% de la population n’ont pas eu accès aux services de
santé sur la période 1990-1998) ;
-
un niveau d’éducation très bas des populations : le taux d’analphabétisme chez les adultes
était de 48% pour les hommes contre 71% chez les femmes. Au niveau du genre, 98% des
garçons en âge d'être scolarisés au primaire l'étaient contre seulement 57% des filles en
1998;
-
un faible accès aux infrastructures de base avec seulement 56% des ménages qui
s’approvisionnent en eau potable avec des fortes inégalités entre le milieu urbain et rural,
respectivement 71% et 46% ;
-
sur la période 1990-1998, 49% de la population béninoise sont demeurés privés d’eau
potable et 73% ont vécu dans des conditions insalubres.
-
dans le domaine de l’emploi, le marché se caractérise par l’augmentation du nombre
d’emplois informels, des aides familiales, l’utilisation des apprentis et l’inadéquation entre
formation et emploi ;
-
en 2000, sur 174 pays, le classement opéré sur la base de l’Indicateur de Développement
Humain (IDH) situe le Bénin au 157ème rang42. L’Indicateur de Pauvreté Humaine qui
mesure le dénuement au niveau de quatre grands aspects de la vie humaine que sont : la
capacité de vivre longtemps et en bonne santé, la santé, les moyens économiques et la
42
PNUD, Rapport Mondial sur le Développement Humain 2000
61
62
participation à la vie sociale, renseigne qu’en 1998, 48,8%, soit près de la moitié de la
population béninoise, souffraient de pauvreté humaine.
Sur la base de ces constats, s’est imposé la nécessité d’élaborer des programmes
économiques, financiers et sociaux qui prennent en compte toutes les dimensions du
développement pour lutter contre la pauvreté. Ces programmes sont contenus dans le
Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP).
La stratégie de lutte contre la pauvreté au Bénin vise, entre autres, à mettre en place des
politiques et programmes axés sur la réduction de la pauvreté et à intégrer, dans les politiques
économiques et sectorielles, les préoccupations de cette lutte.
Le DSRP qui est actualisé chaque année et renouvelé tous les trois ans a vu la participation
des représentants des populations, de la société civile et des ONG43. Il apporte des réponses
appropriées aux demandes sociales de base, aux questions d’environnement et de promotion
de la femme. Il se veut le référentiel unique pour centrer les politiques nationales et les
interventions de tous les partenaires au développement du Bénin sur l’objectif de réduction de
la pauvreté.
Pour garantir la mise en œuvre correcte de la Stratégie de réduction de la Pauvreté, le
Gouvernement a créé en février 2004 la Commission Nationale pour le Développement et de
Lutte contre la Pauvreté (CNDLP), renforcée par l’Observatoire du Changement Social
(OCS).
Prenant appui sur les objectifs de réduction de la pauvreté retenus pour l’échéance 2015 et sur
les éléments du diagnostic économique et de pauvreté, le Gouvernement a défini les grands
axes suivants :
•
•
•
•
le renforcement du cadre macro-économique à moyen terme ;
le développement du capital humain et la gestion de l’environnement ;
le renforcement de la gouvernance et des capacités institutionnelles ;
la promotion de l’emploi durable et le renforcement des capacités des pauvres à
participer au processus de décision et de production.
Les priorités du Gouvernement contenues dans chacun de ces quatre axes stratégiques sont :
•
•
•
•
le renforcement du cadre macro-économique à moyen terme ; le renforcement de
la stabilité macro-économique du ;
l’amélioration des services sociaux de base
la mise en œuvre de la décentralisation du pouvoir d’Etat ;
le renforcement des activités génératrices de revenus pour les pauvres.
43
Le processus DSRP au Bénin est piloté par la Commission Nationale de Lutte pour le Développement et
contre la Pauvreté (CNLDP). La mise en œuvre du DSRP se fait par les structures de l’administration. Les
populations bénéficiaires, les collectivités décentralisées, les organisations communautaires et non
gouvernementales, le secteur privé y participent également.
62
63
Le premier rapport annuel de mise en œuvre, portant sur l’année 2003, a été validé en
décembre 2004. Il ressort de la Revue Annuelle de 2005 que la croissance enregistrée à la fin
des années 90 et début des années 2000 n’a pas profité aux populations les plus pauvres. La
plupart des Objectifs du Millénaire pour le Développement ne seront vraisemblablement pas
atteints.
La mission estime que les priorités nationales de développement évoquées dans le DSRP
doivent constituer les sources des initiatives en matière de migration et développement à la
fois du Gouvernement du Bénin et des partenaires au développement. Malheureusement, à
quelques exceptions près, les migrations n’apparaissent pas comme une préoccupation ou une
stratégie majeure ni dans le DSRP ni dans les programmes des partenaires, même si des
actions ponctuelles peuvent être effectivement réalisées sur le terrain.
63