vers un ordre politique supranational

3.2 – VERS UN ORDRE POLITIQUE SUPRANATIONAL ?
A – L’union européenne peut-elle devenir fédérale ?
a) – La construction du système politique européen
1. La construction européenne, définie comme l’ensemble des processus simultanés de formation et de
transformation des organisations et institutions interétatiques européennes, est née d’un affrontement
entre des conceptions différentes de la souveraineté. Dès le congrès de La Haye de 1948, deux tendances
opposèrent les fédéralistes, fascinés à l’époque par le succès des Etats-Unis d’Amérique, aux unionistes,
respectueux de la souveraineté des Etats. Aussi est-ce pour surmonter cette division que les auteurs de la
déclaration Schuman, sous l’inspiration de Jean Monnet, inventèrent le terme de communauté, reportant
dans le long terme la perspective d’une fédération.
2. Avec la construction européenne les Etats Nations européens ont transféré une partie de leur souveraineté
(pouvoir suprême, qui n’est soumis à aucun autre et qui est indivisible) à l’échelon supérieur. En 1951, la
CECA est instaurée en une Haute autorité commune qui organise le marché unifié du charbon et de l’acier.
L’Union douanière s’applique dans le cadre d’une politique commerciale commune, qui nécessite une
structure fédéraliste (rôle de la Commission européenne notamment). Ainsi, la plupart des institutions
communautaires ont été instituées par le traité de Rome, en 1957. La construction de l’UEM, instituée par
le Traité de Maastricht (1992) a nécessité sur la création de la Banque centrale européenne (BCE) par
laquelle se met en place la politique monétaire unique. Ces institutions vont recevoir des compétences
exclusives et donc un transfert des politiques nationales à l’échelon européen (politique commerciale
commune, politique de la concurrence commune, politique agricole commune, politique monétaire
commune, politique structurelle d’aide au développement commune). La Commission européenne est
l’exécutif de l’UE, alors que le Parlement européen et le Conseil des ministres exercent le pouvoir législatif.
Les étapes de la construction européenne
3. Le système politique européen est le résultat de la dynamique communautaire et intergouvernementale.
On peut définir le système politique européen comme l’ensemble des interactions entre les différentes
institutions politiques dans le cadre de la répartition et l’exécution des pouvoirs politiques de l’UE. La mise
en place de ce système a impliqué deux processus :
 Un processus d’élargissement : processus par lequel de nouveaux Etats adhérent à l’UE. On est passé de
l’Europe des six à l’Union européenne à 27 pays membres et bientôt 28 avec la Croatie en 2013.
L’élargissement de l’Union européenne
1957
France
Italie
Belgique
Allemagne
Pays Bas
Luxembourg
1973
R.U.
Irlande
Danemark
1981
Grèce
1986
Portugal
Espagne
1995
Suède
Finlande
Autriche
2004
10 pays de l’Est
2007
Roumanie
Bulgarie
 Un processus d’approfondissement : il s’agit d’un processus de renforcement des institutions européennes
qui doit garantir l’unité de l’UE, notamment avec les vagues successives de son élargissement. Les
différents traités signés depuis 1954 vont dans le sens d’une intégration plus poussée, au‐delà de la simple
coopération interétatique. On est passé d’une intégration économique (CECA, réalisation de l’Union
douanière, achèvement du marché commun) à une intégration monétaire (l’adoption de la monnaie unique,
avec la signature du traité de Maastricht en 1992) et à un début d’intégration politique (Parlement
européen, citoyenneté européenne,…). Cette dynamique n’est pas achevée, et la question des modalités
de l’approfondissement de l’UE se pose toujours.
4. L’approfondissement du système politique européen est donc marqué par la conciliation de deux types de
légitimité qui mènent l’intégration politique à être à « mi-chemin » entre la confédération et la fédération :
 Une légitimité « supranationale » : elle se manifeste par la mise en place de politiques communes pour
vivre en paix dans le respect des différences et par des institutions et des compétences supranationales à
vocation fédérale (La Commission européenne, le Parlement européen, La Cour de Justice européenne).
 Une légitimité « intergouvernementale » : les Etat-nations souhaitent conserver la mainmise du processus
d’intégration européen et défendre leurs intérêts propres. Il existe des intérêts particuliers nationaux. Les
Etats membres cherchent des terrains d’entente politique à travers une recherche du consensus au sein
d’institutions intergouvernementales (Le conseil de l’Union et le Conseil européen).
L’approfondissement de la construction européenne
er
1 pilier : L’Union Economique et Monétaire
Marché unique
Politiques communes
Union monétaire
- Union douanière
- La PAC depuis 1962, - Le SME mis en place
depuis 1968,
- La politique
en 1979, - L'UEM au
er
- Un marché commun commerciale,
1 janvier 1999.
appelé marché unique - La politique de R&D,
er
depuis le 1 janvier
- Un budget : 1,27%
1993
du PIB au maximum.
ème
2
pilier
P.E.S.C.
- Un coordonnateur :
Mme Ashton
- Un début de force
commune.
ème
3
pilier
C.P.J.M.P
- Europol.
- Accords de
Schengen
- Politique d’asile et
d’immigration.
5. L’Union européenne n’est donc pas un Etat fédéral, c’est-à-dire un Etat construit autour d’un groupement
d’Etats ou de provinces lui ayant transféré une partie de leur souveraineté et de leurs compétences
puisqu’elle ne dispose pas des fonctions régaliennes d’un Etat unitaire, c’est-à-dire un Etat souverain
constitué d’une seule organisation juridique et politique comme la diplomatie ou la défense nationale, qui
demeurent de la compétence des Etats (même si des initiatives existent pour les intégrer davantage à
l’échelon européen) et que les seules institutions à caractère fédéral ne sont pas véritablement autonomes
(Le Parlement européen est obligé de partager le pouvoir législatif avec le conseil des ministres et la
Commission européenne n’est pas élue mais désignée par les Etats membres).
6. Le système politique européen est ainsi un « objet politique non identifié » selon l’expression de l’ancien
président de la commission européenne Jacques Delors. L’UE est davantage qu’une simple union d’Etats
souverains, mais pas (encore ?) une fédération.
b) – Une transformation démocratique inachevée
1. L’idée européenne défend les valeurs du modèle démocratique libéral. Ainsi, s’organise progressivement
la libre circulation des hommes, des biens et du travail autour d’institutions politiques spécifiques
supranationales, comme le Parlement Européen, le Conseil de l’UE ou la Commission européenne.
2. Un régime politique démocratique se caractérise par l’existence de plusieurs conditions telles que l’élection
des gouvernants au suffrage universel (reconnaissance du droit de vote à tous les citoyens), la séparation
des pouvoirs, le droit d’éligibilité, la libre détermination (liberté d’opinion, liberté des médias), le pluralisme
politique (existence de plusieurs partis représentants différents courants d’idées et de programmes
politiques), la liberté de l’opposition, la publicité des débats et des actes politiques.
3. Par certains aspects, l’UE se construit bien selon un modèle démocratique.
 D’une part, le Parlement européen, seule instance élue au suffrage universel depuis 1979, a peu à peu
étendu ses pouvoirs. Il est organisé en groupes parlementaires multinationaux, relativement homogènes
idéologiquement. Ces groupes politiques disposent d’une discipline politique commune pouvant néanmoins
rencontrer des difficultés lorsque des partis, adversaires sur le plan national, appartiennent au même
groupe parlementaire européen. Ces différents groupes participent directement à la constitution des
problèmes politiques par leur mise sur l’agenda politique communautaire.
 D’autre part, certains progrès ont été accomplis pour corriger le déficit démocratique dont souffre l’Europe :
le Parlement contrôle de plus en plus la Commission (démocratie représentative) et la participation de la
société civile à l’exercice et au contrôle du pouvoir s’est accrue (démocratie participative). De même, des
mécanismes de contrôle de l’action publique existent et visent à rendre l’UE davantage responsable et
transparente (possibilité de recours au médiateur européen, auprès de la Cour des comptes, création
d’agences de notation et d’évaluation des politiques publiques). Le droit d’initiative citoyenne européenne
(ICE) instaurée par le Traité de Lisbonne peut apparaître comme une tentative de rapprochement entre les
décisions communautaires et les préoccupations citoyennes. Ainsi, les citoyens de l'Union peuvent
demander à la Commission de présenter une proposition sur des questions qui leur paraissent nécessiter
un acte communautaire. Ils doivent pour cela être originaires d'un nombre significatif d'États membres et
recueillir au moins un million de signatures.
 Enfin, l’élargissement de l’Europe a facilité la transition politique des anciens pays du bloc soviétique vers
des régimes démocratiques. Ils ont dû adopter les normes démocratiques de l’Europe occidentale et la
Cour de Justice veille au respect des droits des citoyens européens.
La composition politique du Parlement européen
4. Mais, le fonctionnement des institutions européennes ne correspond pas toujours aux règles traditionnelles
d’un régime démocratique.
 D’une part, le Parlement européen, malgré les avancées du Traité de Lisbonne de 2007, ne dispose pas
de l‘initiative législative, dont la Commission européenne a le monopole. Le Conseil des ministres a des
pouvoirs législatifs plus importants que lui car il est le seul organe qui vote toutes les lois, et le seul à voter
les lois dans les domaines où la procédure de codécision ne s’applique pas. Le Parlement a cependant le
contrôle du volet dépenses (mais non du volet recettes) du budget européen et élit le Président de la
Commission sur proposition du Conseil européen.
 D’autre part, si l'on entend par souveraineté la capacité des peuples à décider ce qu'ils souhaitent pour leur
pays, rares sont les Européens à se sentir souverains. Les mesures proposées par la Commission et
adoptées par la Conseil des ministres sont souvent complexes et technocratiques (elles sont prises par
des « eurocrates »). Elles sont difficilement compréhensibles pour le citoyen moyen de l’Union qui n’a pas
participé directement aux choix démocratique de ces décideurs. De plus ces décisions sont souvent
influencées par des groupes de pression économiques où par les Etats qui pèsent le plus au sein de
l’Union (Le Royaume-Uni, le couple Franco-Allemand). Ce déficit démocratique se traduit par la montée de
l’euroscepticisme (montée de l’abstention aux élections européennes, moindre adhésion des populations
au projet d’intégration, montée des partis populistes eurosceptiques). D’un soutien consensuel des
opinions publiques nationales à l’intégration européenne, on est passé, au cours des années 1990, à une
dynamique n’intéressant désormais que les catégories élitaires ou certains groupes sociaux impliqués par
les politiques communautaires (PAC..). Une part substantielle de démocratie a disparu au niveau national,
sans être restituée au niveau européen.
 Enfin, la construction européenne est souvent remise en cause par les Etats nationaux eux-mêmes. Les
gouvernements nationaux ont pris l’habitude de rendre l’Europe responsable des problèmes qu’ils
rencontrent dans la gestion de la crise économique (L’Euro fort serait responsable de la faible compétitivité
des économies de la zone euro, de la désindustrialisation et du chômage ; les politiques d’austérité
seraient imposées par la Commission européenne…). A cela s’ajoute le fait que les Etats s’affranchissent
de plus en plus des principes démocratiques fondateurs de l’Union : remise en cause de la séparation des
pouvoirs en Hongrie, remise en cause de la libre circulation et de la libre installation pour des citoyens de
l’Europe de l’Est, en particulier les Roms, remise en cause de la liberté de la presse…
5. Au total, le système politique européen est une démocratie partielle et inachevée qui n’a pas encore
tranché entre la souveraineté nationale et une souveraineté supranationale.
c) – Quel avenir pour l’Europe politique ?
1. Trois scénarios sont possibles concernant l’Union européenne : soit une Europe des Nations ou
intergouvernementale, soit une Europe fédérale, soit une situation médiane, telle qu’on la connait
aujourd’hui.
Absolue = l’intérêt
national l’emporte sur
l’intérêt communautaire
Priorité nationale
Relative = coopération et
défense des intérêts
nationaux coexistent
Modèle inter-étatique =
reconnaissance mutuelle
des Etats membres
Confédération = priorité à
l’intergouvernemental
Modèle intra-étatique =
principe de convergence
des Etats membres
Etat fédéral = union forte
et centralisée par le droit
(Etats-Unis d’Europe)
Etat unitaire =
harmonisation
supranationale
 Les partisans d’une Europe des Nations reprochent l’importance qu’ont prit les transferts de souveraineté
vers l’UE qui remettent en cause le poids des Parlements nationaux et qui se traduisent par des décisions
qui ne conviennent pas à tous les pays. Les défis de l’intégration européenne ne pourraient donc être
traités que par des choix intergouvernementaux dans lesquels certains pays jouent un rôle moteur
(« l’axe franco-allemand »). Le développement d’une Europe des Nations ferait reculer les compétences
exclusives de l’UE. Le risque d’un tel modèle c’est que les intérêts des Nations soient contradictoires et
que la défense de ces intérêts l’emporte sur la solidarité communautaire comme l’a montré la gestion de la
crise de l’Euro qui a opposé les pays de l’Europe du Nord et les pays de l’Europe du Sud.
 La voie médiane consiste à faire coexister Europe supranationale et Europe intergouvernementale. Le
traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, allait dans ce sens. La création d’un Président du Conseil
Européen (Herman Van Rompuy), d’un Haut représentant de la PESC (Mme Catherine Ashton) et le
renforcement des pouvoirs du Parlement européen vont dans le sens du fédéralisme. Mais, l’instauration
d’une majorité qualifiée pour un certain nombre de décisions, les coopérations renforcées entre Etats et le
renforcement des pouvoirs de contrôle des Parlements nationaux renforcent l’Europe des Nations et même
une « Europe à deux vitesses » (Le Royaume-Uni, la Suède, Le Danemark ont refusé d’entrer dans la
zone euro car pour eux l’UE doit se limiter à une zone de libre-échange). On assiste donc à l’émergence
d’un espace public européen qui fonde un ordre post-national dans lequel on ne remplace pas les Etats
nations mais on les complète par des instances communautaires afin de fournir un cadre politique plus
cohérent et efficace pour les européens. Ainsi, dans les grandes réunions internationales, l’Union est
représentée en tant que telle par Herman Von Rompuy ou par Mme Catherine Ashton au côté des chefs
d’Etats et de Gouvernement ou des chefs de la diplomatie des grands pays européens.
 Cependant la crise de l’Euro a renforcé les pouvoirs des instances supranationales. Les pouvoirs de
contrôle et de sanctions attribués à la Commission européenne par le Traité budgétaire de 2012 et la
nécessité de traiter la crise de l’Euro au niveau européen ont amené certains Etats à proposer un
gouvernement économique européen pour la zone euro ce qui supposerait un transfert des compétences
budgétaires vers l’Union et une harmonisation fiscale et sociale. On assisterait alors à déplacement du
pouvoir du Conseil européen et du Conseil des ministres vers la Commission européenne. L’Europe
fédérale suppose, en effet, que les institutions politiques européennes soient autonomes des États
membres, ce qui conduirait à l’émergence d’un « intérêt général » européen qui primerait sur les intérêts
nationaux.
2. A l’heure actuelle, si la dimension fédérative se développe le projet européen reste encore une « fédération
des Etats-nations ». Comme cette construction n’est pas achevée (elle avance par « petits pas »), des
débats apparaissent pour rappeler les enjeux de l’intégration européenne et les modifications qu’il faudrait
apporter au système politique européen pour en faire un espace de solidarité et de citoyenneté
B – Peut-on parler d’une citoyenneté européenne ?
a) – Les dimensions de la citoyenneté européenne
1. Dans les démocraties, la citoyenneté correspond à l’ensemble des droits et des devoirs des citoyens qui,
en tant que membre de la communauté politique, sont habilités à participer aux affaires publiques. Le
terme de citoyen est très souvent employé comme équivalent de « national » alors que les notions de
nationalité et de citoyenneté ne se recoupent pas systématiquement : tous les nationaux ne sont pas
forcément des citoyens (les femmes avant 1945, les mineurs …). A l’inverse certains étrangers vivant sur
le territoire national peuvent aujourd’hui bénéficier de droits civiques.
2. Avec l’Union européenne est apparue la citoyenneté européenne, nouveau statut juridique qui se
superpose à la citoyenneté nationale. Est citoyen européen toute personne ayant la nationalité d’un Etat
membre. La citoyenneté européenne est parfois considérée comme une citoyenneté additive qui s’ajoute
sans les remplacer aux droits et devoirs attachés à tous les nationaux des Etats membres (Les passeports
indiquent à la fois l’appartenance à l’Union européenne et la nationalité). La citoyenneté européenne est
définie à partir du Traité de Maastricht de 1992. En reprenant les différentes dimensions de la citoyenneté
mises en évidence par T.H. Marshall (1949), il est possible s’interroger sur la nature de la citoyenneté
européenne.
 La citoyenneté civile : les citoyens européens disposent du droit de circuler et de séjourner (Accords de
Schengen – 1985-1997 – qui ne concerne pas tous les pays de l’UE), de travailler et d’étudier sur le
territoire des autres pays membres (Erasmus – 1987). Les Européens, citoyens ou non de l’UE, ont aussi
des droits fondamentaux (notamment civils et politiques) énoncés par la Charte des droits fondamentaux
du 7 décembre 2000. Ainsi, les citoyens de l’Union disposent du droit de protection dans un pays étranger
par toute délégation de l’Union européenne ou par les services diplomatiques d’un Etat membre. De
même, les citoyens européens peuvent se retourner vers l’UE en cas de conflit avec leur administration
nationale, ce qui est un élément de supranationalité. Enfin, ils peuvent avoir recours à la Cour européenne
des droits de l’homme en cas de conflit avec leur justice nationale.
 La citoyenneté politique : les citoyens européens disposent du droit de vote et d’éligibilité aux élections
municipales et aux élections du Parlement européen dans l’État membre où ils résident ; Ils disposent
également du droit d’initiative citoyenne européenne (un million de citoyens issus « d’un nombre significatif
d’États membres » peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition d’acte juridique à l’Union
sur un sujet particulier) qui peut être vu comme une tentative de rapprochement entre les décisions
communautaires et les préoccupations citoyennes.
 La citoyenneté économique et sociale : les citoyens européens disposent de droits économiques (droit du
consommateur, par exemple) mais les droits sociaux octroyés par la détention de la citoyenneté
européenne sont quasi-inexistants. Certains qualifient donc la citoyenneté européenne de « citoyenneté de
marché », donc incomplète
Citoyenneté
européenne
Citoyenneté
civile




Libre circulation
Droit d’installation
Erasmus
Droits
fondamentaux
Citoyenneté
politique





Citoyenneté
économique et sociale
Droit de vote
Droit d’éligibilité
Droit d’initiative
citoyenne
Droit de pétition
Droit de grève



Droit du
consommateur
Droit à une
protection sociale
Droit à la
formation
b) – Les limites de la citoyenneté européenne
1. La citoyenneté ne se résume cependant pas à une liste de droits ou de devoirs : l’existence d’une
citoyenneté repose également sur un sentiment d’appartenance commune. A cet égard, les citoyens
européens semblent beaucoup plus proches de leur citoyenneté nationale.
 La participation aux élections au Parlement européen est généralement très faible, et en tout état de cause
largement inférieure aux élections parlementaires nationales. Elle est en baisse constante depuis 1979
(date de la première élection des parlementaires européens au suffrage universel direct) et aujourd’hui un
Européen sur deux s’abstient de se rendre aux urnes pour ces élections. Il est vrai que peu de partis
européens plaçaient, jusqu’à la crise économique débutée en 2008, le projet fédéraliste au centre de leur
offre politique.
Participation aux élections parlementaires de l´UE
En %
Allemagne
Autriche
Belgique
Bulgarie
Chypre
Danemark
Espagne
Estonie
Finlande
France
Grèce
Hongrie
Irlande
Italie
Lettonie
Lituanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République tchèque
Roumanie
Royaume-Uni
Slovaquie
Slovénie
Suède
UE (15 pays)
UE (25 pays)
UE (27 pays)
1994
60,0
~
90,7
~
~
52,9
59,1
~
~
52,7
73,2
~
44,0
73,6
~
~
88,6
~
35,7
~
~
~
~
36,4
~
~
~
1999
45,2
49,4
91,1
~
~
50,5
63,1
~
30,1
46,8
70,3
~
50,2
69,8
~
~
87,3
~
30,0
~
39,9
~
~
24,0
~
~
38,8
2004
43,0
42,4
90,8
~
72,5
47,9
45,1
26,8
39,4
42,8
63,2
38,5
58,6
71,7
41,3
48,4
91,4
82,4
39,3
20,9
38,6
28,3
~
38,5
17,0
28,4
37,9
2009
43,3
46,0
90,4
39,0
59,4
59,5
44,9
43,9
40,3
40,6
52,6
36,3
58,6
65,1
53,7
21,0
90,8
78,8
36,8
24,5
36,8
28,2
27,7
34,7
19,6
28,3
45,5
~
~
~
49,5
~
~
~
45,5
~
~
~
43,0
 Seul un tiers des français se pense souvent ou très souvent comme citoyen de l’Europe. Et très peu sont
ceux qui pensent que ce qui rapproche le plus les habitants des différents pays de l'Union européenne est
leur histoire ou leur culture communes. D’un soutien consensuel des opinions publiques nationales à
l’intégration européenne, on est passé, au cours des années 1990, à une dynamique n’intéressant
désormais que les catégories élitaires ou certains groupes sociaux impliqués par les politiques
communautaires (PAC..). Cette dynamique traduirait une crise de l’idée européenne, articulée autour de
différents griefs : illisibilité et technicité des fonctionnements institutionnels, d’une part, et incapacité des
gouvernements à déterminer les finalités de l’intégration européenne, d’autre part.
Évolution du sentiment de citoyenneté européenne
Question : Vous arrive-t-il de penser à vous-même comme étant un citoyen de l'Europe ?
Très souvent
ou Souvent
Pas très souvent
ou Jamais
Sans Opinion
- Juin 1989
31
68
1
- Juillet 1990
38
60
2
- Septembre 1992
37
61
2
- Avril 1994
36
63
1
- Mai 1999
24
76
0
- Décembre 2001
29
70
1
- Juillet 2008
38
62
0
- Juin 2012
42
55
3
2.
Les citoyens européens restent donc avant tout marqués par leur appartenance nationale. L’émergence
d’un espace public européen reste problématique (désintérêt marqué pour l’UE hormis chez les cadres
supérieurs, euroscepticisme) alors que c’est la condition nécessaire pour faire progresser l’intégration
européenne politique en créant de nouvelles formes de solidarités dans l’UE (et en faisant évoluer les
droits / devoirs associées à cette citoyenneté).
3. Cependant, les citoyens européens ont le sentiment que les institutions européennes mises en place, tel
que l’Euro, les rapprochent et facilitent une certaine identité européenne.
La proximité entre les habitants de l'Union européenne
Question : Qu'est-ce qui, selon vous, rapprochent le plus les habitants des différents pays de l'Union européenne ?
%
- L'euro
69
- Le marché économique européen
39
- Les valeurs de la démocratie
35
- Les institutions de l'Union européenne
22
- Le niveau de vie
18
- Une histoire commune
14
- La même culture
13
- La même religion
9
Sans opinion
3