Nouvelle convention UNEDIC

Annexes du programme pluriannuel des finances publiques
2002-2004
I- Scénarios macroéconomiques
2
I-1 La situation actuelle de l’économie française
2
I-2 Les perspectives à l’horizon 2004
2
I-3 Etude de sensibilité au voisinage des scénarios macroéconomiques
4
II- Les dépenses des administrations publiques
6
III- Solde des administrations publiques
13
IV- Les baisses de prélèvements obligatoires
15
V- Dette des administrations publiques
18
VI- Programme pluriannuel des finances publiques et Loi de finances
20
VII- D’un programme de stabilité à l’autre
21
VIII- Eléments de cadrage à long terme pour les finances publiques
23
VIII-1 La réduction du poids de la dette
23
VIII-2 Evolution des dépenses de retraite
25
IX- Chiffres clés
26
1
I- Scénarios macroéconomiques
I-1 La situation actuelle de l’économie française
La croissance française a augmenté tout au long de l’année 1999, portée par une demande intérieure de
plus en plus solide et par l’accélération des exportations dans un contexte international très favorable. Au
premier semestre 2000, en dépit d’un léger fléchissement, l’activité française est restée vigoureuse. Le
dynamisme des exportations ne s’est pas atténué tandis que la demande intérieure demeurait ferme. Les
fortes créations d’emploi et les baisses d’impôt ont notamment soutenu le pouvoir d’achat et la demande
des ménages. Les informations conjoncturelles disponibles laissent ainsi augurer une croissance de 3,2%
en moyenne annuelle en 2000.
La croissance devrait également rester soutenue en 2001, comprise entre 3% et 3,6%. En dépit d’une
décélération consécutive au ralentissement de l’économie américaine, les exportations seraient toujours
dynamiques. La demande intérieure demeurerait quant à elle très ferme. Elle continuerait de bénéficier
d’une progression soutenue des revenus salariaux ainsi que des baisses de prélèvements sur le travail qui
viendront à la fois soutenir le pouvoir d’achat et notre potentiel d’offre. La vigueur de l’investissement des
entreprises continuerait pour sa part de reposer sur le dynamisme de la demande et la progression des
équipements en nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC).
Les années 2000 et 2001 se caractériseraient également par des créations d’emploi exceptionnellement
fortes qui devraient permettre de ramener le taux de chômage autour de 8% à 8,5% d’ici la fin 2001. Le
retard de demande de l’économie française serait ainsi résorbé à cet horizon.
I-2 Les perspectives à l’horizon 2004
Sur la période 2002-2004, l’économie française se maintiendrait sur son sentier de croissance potentielle.
La croissance potentielle de l’économie française, qui atteignait environ 2,25% par an au milieu des années
90, s’élèverait aujourd’hui, sur la base d’estimations conservatrices, à 2,5% par an, en liaison avec
l’accumulation plus rapide du capital et la réduction du chômage structurel.
A moyen terme, entre 2002 et 2004, l’économie française est supposée progresser sur son sentier de
croissance potentielle, pour lequel deux d’hypothèses ont été retenus :
• Dans le premier scénario, notre potentiel de croissance continuerait de se renforcer. Il atteindrait 3%
par an, en raison d’un dynamisme accru de l’investissement, notamment en NTIC, et de l’emploi. Le
dynamisme de l’emploi serait associé à une baisse sensible du taux de chômage, résultant à la fois des
baisses de prélèvements sur le travail et d’une plus grande ouverture à la concurrence des marchés de
produits.
• Dans le second scénario, volontairement plus prudent, la croissance potentielle se stabiliserait autour
de 2,5% par an, l’investissement des entreprises progressant au même rythme qu’au cours de la période
1999-2000 tandis que le chômage structurel diminuerait légèrement.
2
La croissance s’appuierait toujours sur le dynamisme de la demande intérieure et de l’emploi et l’inflation demeurerait
modérée.
Après l’accélération récente des prix consécutive au renchérissement des produits énergétiques, l’inflation
retrouverait un niveau plus modéré en 2001, en liaison avec l’atténuation des tensions sur le marché
pétrolier. Elle se stabiliserait, en moyenne, à environ 1,4% par an sur la période 2002-2004, la demande
restant globalement en ligne avec l’offre. Le dynamisme de la croissance dans les deux scénarios repose sur
celui de la demande intérieure, sans contribution positive de l’extérieur.
L’emploi resterait bien orienté, malgré la dissipation des facteurs d’enrichissement de la croissance en emploi et l’achèvement de
la réduction du temps de travail.
La croissance de l’emploi salarié marchand serait exceptionnelle en 2000-2001 (3,2% et 2,5% en
projection). Sur la période 2002-2004, la progression devrait s’infléchir légèrement, tout en restant bien
orientée (1,5% et 1% par an respectivement dans les deux scénarios). Cet infléchissement s’explique par la
dissipation de certains facteurs d’enrichissement de la croissance en emploi (effets des baisses de charges
ciblées sur les travailleurs peu qualifiés, développement du temps partiel, etc...) et aussi par l’achèvement
progressif du passage aux 35 heures. L’emploi total progresserait également plus modérément (1% et 0,7%
respectivement dans les deux scénarios) en raison d’un repli des emplois aidés dans le secteur non
marchand (emplois jeunes, etc...).
Le processus de RTT serait en effet pratiquement achevé en 2004 : près de 80% des salariés du secteur
privé seraient alors concernés par un accord d’entreprise. A partir de 2002, les entreprises passant à 35
heures seraient surtout des entreprises de petite taille, qui ne bénéficieront plus de l’aide incitative. Les
créations nettes d’emplois associées à la réduction du temps de travail devraient être par conséquent
proportionnellement moins élevées que celles attendues sur la période 1999-2001.
Le passage aux 35 heures n’affecterait pas la croissance du PIB ni son potentiel, car les créations d’emploi
et les gains de productivité horaire du travail compenseraient les effets négatifs de la baisse de la durée du
travail sur la production. La progression du salaire mensuel serait légèrement ralentie sur l’ensemble de la
période de projection, mais les créations d’emplois supplémentaires contribueraient à la croissance de la
masse salariale. Au total, la réduction du temps de travail déformerait légèrement le partage de la valeur
ajoutée en faveur des salariés d’ici 2004.
Moyenne 2002-2004
PIB
Demande intérieure
Dépenses de consommation des ménages
Dépenses de consommation des administrations publiques
Formation brute de capital fixe
dont entreprises1
Contribution des stocks
Exportations
Importations
Prix de PIB
Prix à la consommation
Masse salariale du secteur privé
Salaire moyen nominal par tête secteur privé
Effectifs salariés du secteur privé
1
Scénario 2,5 %
2,5%
2,5%
2,5%
1,1%
4,2%
6,3%
0,0%
6,0%
6,5%
1,4%
1,4%
4,3%
3,3%
1,0%
Scénario 3 %
3,0%
3,0%
3,0%
1,1%
5,9%
8,9%
0,0%
6,5%
7,5%
1,4%
1,4%
5,0%
3,5%
1,5%
Sociétés non financières et entreprises individuelles.
3
I-3 Etude de sensibilité au voisinage des scénarios macroéconomiques
Les scénarios macroéconomiques du programme pluriannuel reposent sur un jeu d'hypothèses
raisonnables pour l'environnement international, social et financier de l'économie française, mais qui
restent sujets à certains risques. Sont ici évaluées les implications pour l'économie française de certains de
ces aléas, en rappelant les conséquences (i) d'une baisse générale des taux d'intérêt dans la zone euro, (ii)
d'un ralentissement de la demande mondiale adressée à la France, et (iii) d'une hausse des coûts salariaux
en France.
Effets d’une baisse des taux d’intérêt de 100 points de base.
Les scénarios macroéconomiques du programme pluriannuel tablent sur un rythme moyen d'inflation de
1,4% par an en France et 1,8% par an dans la zone euro, après la hausse temporaire occasionnée par le
renchérissement récent des produits pétroliers. Les taux d'intérêt à court terme pourraient ainsi s'établir
aux alentours de 5% sur la période 2002-2004. Les taux d'intérêt à long terme s’établiraient, sur cette
période, à environ 6%, la poursuite de la consolidation des finances publiques permettant d’envisager une
courbe des taux relativement peu pentue.
Dans ce contexte, une hausse des taux d’intérêt moins marquée qu’anticipé pourrait refléter une croissance
nettement moins forte de la demande dans l'ensemble des régions industrialisées (Etats-Unis, zone euro et
Japon). Ceci se traduirait alors par de plus faibles tensions sur les prix des matières premières.
Une baisse de l’ensemble des taux d’intérêt (à court et à long terme) consoliderait l’activité et augmenterait
légèrement l'inflation via trois canaux : le coût du capital, l’arbitrage consommation–épargne, le taux de
change :
- c’est l’investissement qui serait le plus stimulé par la baisse des taux : l’allègement des charges
financières améliorerait la solvabilité des entreprises ; la profitabilité du capital augmenterait.
- l’investissement logement des ménages serait également soutenu par un crédit moins cher. Le
plus bas niveau des taux tendrait par ailleurs à décourager l’effort d'épargne (effet de
substitution).
- si elle provoquait une dépréciation du change, la baisse des taux d'intérêt renforcerait
également l'activité via les gains de compétitivité vis à vis des pays à l'extérieur de la zone euro.
A taux de change fixé, une baisse d’un point des taux d’intérêt à court et à long terme de la zone euro
renforcerait la croissance de l’activité de près de ¼ point la première année et de ¾ à 1 point de PIB les
deuxième et troisième années. L’impact sur l’inflation resterait très modéré, les prix domestiques ne
réagissant que faiblement à la consolidation de la croissance de l’activité.
Ces évaluations tiennent compte des effets de bouclage macroéconomique au sein de la zone euro, i.e. de
l’incidence favorable sur l’économie française de la hausse de la demande chez ses partenaires de la zone
euro.
Impact sur l’économie française d’une baisse des taux d’intérêt
de 100 point de base dans la zone euro
Ecart au niveau du scénario de référence, en %
2002
2003
2004
PIB
0,2
0,7/1,0
0,7/1,0
Emploi total (milliers)
7,5
60/75
60/75
Prix à la consommation des ménages
0,0
0,1
0,1
Note : Baisse durable de 100 points de base des taux d'intérêt à court et long terme intervenant au début de 2002.
4
Les finances publiques sont affectées par une baisse des taux d’intérêt via deux canaux. D’une part, la
charge de la dette des administrations publiques s’allège en raison de la baisse du coût du refinancement et
du financement des nouveaux déficits. D’autre part, les comptes publics s’améliorent en raison de
l’accélération de l’activité.
Compte tenu de la maturité de la dette, une baisse de 100 points de base des taux d’intérêt se traduirait à
l’horizon 2004 par une réduction des charges d’intérêt pour l’ensemble des administrations publiques de
l’ordre de 0,2 point de PIB.
Les recettes et les dépenses publiques seraient toutes deux affectées par la plus forte activité :
-
La plus forte croissance se traduit mécaniquement par des recettes fiscales et sociales plus
importantes. Les gains de recettes des administrations de sécurité sociale sont peu sensibles à la nature
du choc parce qu’elles sont principalement assises sur la masse salariale. En revanche, les recettes de
l’Etat y sont beaucoup plus sensibles : une accélération de la demande des ménages renforce
fortement les recettes de TVA, tandis qu’une accélération des exportations les laisse quasiment
inchangées.
-
Les dépenses nominales (hors charges d’intérêt) seraient affectées, à la baisse, par l’amélioration du
marché du travail et à la hausse du fait de l’indexation de la plupart des dépenses sur l’inflation (masse
salariale, prestations, …).
Impact sur les finances publiques d’une baisse des taux d’intérêt
de 100 points de base début 2002
En points de PIB
Capacité de financement
2002
2003
2004
0,1
0,4
0,5
Effets d’un ralentissement de la demande mondiale adressée à la France
Un ralentissement de la demande mondiale adressée à la France se répercute quasi intégralement sur les
exportations et se diffuse ensuite au reste de l’économie, via en particulier une révision à la baisse de
l’investissement des entreprises.
A taux d'intérêt nominaux inchangés, une baisse permanente de 1% de la demande mondiale entraînerait
ainsi une révision de l’activité d’environ ¼ point de PIB et une perte d’emplois de l’ordre de 30 000 au
bout de deux à trois ans. L’impact sur l’inflation serait quasiment nul, à taux de change fixe.
A titre illustratif, un ralentissement de 1% de la demande mondiale adressée à la France peut s’expliquer,
par un ralentissement ponctuel de la croissance américaine de 2/3 de point et ses effets de diffusion à
l’ensemble de l’économie mondiale.
Impact sur l’économie française d’une réduction de 1 %
de la demande mondiale adressée à la France
Ecart au niveau du scénario de référence, en %
2002
2003
PIB
-0,2/-0,3
-0,3
Emploi total (milliers)
-5/-10
-25
Prix à la consommation des ménages
0,0
0,0
Note : Réduction durable de 1 % de la demande mondiale intervenant au début de 2002.
2004
-0,2/-0,3
-30
0,0
Le ralentissement de la demande mondiale affecte les dépenses publiques hors intérêt et les recettes par les
mêmes canaux que la croissance dans le cas d’une hausse des taux d’intérêt. La capacité de financement
serait dégradée de 0,1 point de PIB à l’horizon 2004.
5
II- Les dépenses des administrations publiques
L’actualisation de la programmation pluriannuelle de finances publiques, comme pour la programmation
2001-2003, repose sur la définition d’un objectif de progression des dépenses de l’ensemble des
administrations publiques. Elle confirme le choix d’une évolution maîtrisée des dépenses publiques.
Les dépenses des administrations publiques progresseraient de 1,5 % en volume par an sur la période de
programmation, en prolongement des objectifs retenus pour la loi de finances pour 2000 et la loi de
financement de la sécurité sociale. Les dépenses devraient en effet progresser de 1,4 % en moyenne entre
2000 et 2001.
Cette évolution est légèrement plus rapide que celle retenue dans la programmation précédente en raison
de la mise en place de la convention UNEDIC qui se traduit par un ressaut important dans les prestations
versées aux chômeurs en 2001 et 2002. Les dépenses maladie devraient également progresser légèrement
plus rapidement qu’envisagé dans la programmation de l’an dernier, soit à 1,8 % par an contre 1,5 %.
Enfin, la montée en charge de la réforme du financement de la communauté européenne rendent les
dépenses des administrations publiques plus dynamiques (Voir encadré).
Toutefois, la maîtrise des dépenses des administrations publiques permet de réduire leur poids dans le PIB
et dégage des marges de manœuvre pour ramener les administrations publiques à l’équilibre et diminuer le
taux des prélèvements obligatoires. La baisse du poids des dépenses publiques dans le PIB serait de 1,5 à
2,3 points de PIB sur trois ans suivant le scénario de croissance. Cet effort de maîtrise de la dépense
pèserait faiblement sur l’investissement public qui progresserait de 1,7 %.
Ces marges de manœuvre permettent, dans le scénario de croissance à 3,0 %, de revenir à un léger
excédent — 0,2 point de PIB en 2004 — et de réduire le taux de prélèvements obligatoires de 1,0 point de
PIB sur la période 2002-2004.
Croissance cumulée des dépenses en volume sur les trois années de la programmation
En volume
Administrations publiques
Etat (en comptabilité budgétaire)
Administrations sociales
- dont maladie
- dont retraites
Administrations publiques locales
Programmation 2001-2003
4,0 %
1,0 %
4,2 %
4,5 %
5,8 %
5,8 %
Programmation 2002-2004
4,5 %
1,0 %
4,8 %
5,5 %
5,8 %
5,2 %
Des dépenses légèrement plus dynamiques que dans la programmation 2001-2003
Le programme pluriannuel déposé l’an dernier retenait une progression réelle des dépenses des
administrations publiques de 1,3 % en moyenne chaque année. L’actualisation du programme reprend des
objectifs proches de ceux de l’an dernier. Le taux de croissance des dépenses apparaît cependant
légèrement plus élevé : les dépenses des administrations publiques devraient progresser de 1,5 % en
moyenne de 2002 à 2004. Trois facteurs principaux expliquent cet écart.
La nouvelle convention UNEDIC qui couvre la période 2001-2003 prévoit une nette amélioration de
l’indemnisation des chômeurs, tout en encourageant le retour à l’emploi à l’aide d’un dispositif
d’accompagnement personnalisé (PARE). La convention a ainsi pour objectif d’accompagner la croissance
en stimulant l’offre de travail et en réduisant les goulots de main d’œuvre que l’on observe déjà dans
certains secteurs.
6
Les dépenses d’assurance maladie seraient plus dynamiques que dans la programmation précédente (1,8 %
en moyenne annuelle contre 1,5 % l’an dernier), toujours tirées par les soins de ville et sensibles à la
croissance du PIB. L’introduction de la CMU contribuerait également au dynamisme des dépenses
maladie. Les mesures récemment introduites en matière de régulation des soins de ville et en particulier du
médicament devraient progressivement porter leurs fruits et permettre une modération de la dépense.
La montée en charge de la réforme du financement de l’Union européenne devrait également se traduire
par un dynamisme accru des dépenses : le système de comptabilité européen classe en dépense de l’Etat la
ressource de l’union qui est assise sur la richesse nationale. De fait, le basculement progressif des
ressources de la communauté vers la ressource PNB conduit naturellement à dynamiser les dépenses des
administrations publiques sur la période 2002-2004.
Plus marginalement, les dépenses des administrations publiques locales sont un peu moins dynamiques
que dans le programme déposé l’an dernier en raison d’une hypothèse de stabilité des taux de cotisations
sociales de la CNRACL et d’une sortie plus rapide du dispositif emploi jeunes.
Corrigées de ces trois facteurs, les dépenses des administrations publiques progresseraient de façon
identique dans leur ensemble que dans le programme précédent.
Décomposition de la croissance des dépenses des administrations publiques
sur la période de programmation
(Contribution à la progression des dépenses des administrations publiques)
Programme 2001-2003
Programme 2002-2004
4,0
4,5
Nouvelle convention UNEDIC
-
0,25
Hausse de l’ONDAM
-
0,15
Montée en charge de la ressource
PNB (financement européen)
-
0,2
Dépenses APUL
-
-0,1
Autres dépenses
4,0
4,0
Progression des dépenses
Note : scénario de croissance à 3 %.
Les dépenses de l’Etat
Les dépenses du budget général progresseront de 1% en volume sur la période 2002-2004, soit une
progression identique à celle retenue dans le précédent programme. Les actions prioritaires seront
financées grâce, d’une part, à un effort de sélectivité de la dépense et, d’autre part, à la décrue spontanée
des dépenses à caractère social liée à l’amélioration de la situation du marché du travail.
Les charges de la dette
La programmation prend en compte des niveaux de taux d’intérêt cohérents avec les autres hypothèses
macro-économiques2. Les charges de la dette devraient progresser plus rapidement que l’ensemble des
dépenses de l’Etat sur la période 2002-2004 : + 1,7 % par an contre + 0,3 %.
2
La programmation retient une prévision de taux courts de 5,0 %, et une prévision de taux longs de 6,0 %.
7
Mesurées en pourcentage des recettes fiscales nettes, les charges de la dette devraient en revanche
poursuivre leur baisse sur la période 2002-2004, pour arriver à moins de 14 % en 2004 contre plus de
16 % en 1998 (Cf. graphique 1).
Depuis 1999, l’Etat dégage un excédent primaire. De surcroît, à partir de l’année 2001 et pour la première
fois depuis 1980, le solde effectif dépasserait nettement le solde permettant de stabiliser la part de la dette
de l’Etat dans le PIB (Cf. graphique 2), faisant reculer celle-ci de 48,8 % du PIB en 2000 à 46,8 % en 2004.
Les dépenses de fonction publique
En continuité avec les choix des années précédentes, les dépenses de fonction publique y compris
pensions progresseraient d’un peu plus de 1% en volume par an sur la période 2002-2004. Cette hausse
permet d’assurer une progression régulière du pouvoir d’achat du salaire moyen des fonctionnaires sur la
période 2001-2004. Les efforts de réorganisation des services de l’Etat et d’amélioration de la gestion
publique, de même que l’accélération du nombre de départs en retraite, devrait permettre de procéder aux
adaptations nécessaires pour assurer une quasi-stabilité des effectifs de l’Etat après prise en compte de
l’aménagement et la réduction du temps de travail (prévus dans les trois fonctions publiques au 1er janvier
2002).
Les autres dépenses
Les dépenses primaires hors fonction publique représentent 42,6 % du budget général de l’Etat en 2001.
Celles-ci progresseraient, de 1,4 % en valeur entre 2001 et 2004 soit un peu moins de 0,5 % par an.
Toutefois l’adaptation des interventions en faveur de l’emploi du fait de la nette amélioration du taux de
chômage, devrait dégager des marges importantes pour financer les priorités du Gouvernement dans les
trois prochaines années. Le financement des autres actions publiques exigera donc la poursuite de l’effort
de redistribution de la dépense engagé depuis 1997 : chaque année, les projets de loi de finances ont
permis de dégager environ 30 MdF de redéploiements. Cet effort sera poursuivi au cours des prochaines
années.
Solde primaire de l’Etat et charges de la dette en pourcentage des recettes fiscales nettes
200,0
18,0%
Charges de la dette en pourcentage des recettes fiscales
nettes (échelle de droite)
16,0%
150,0
14,0%
100,0
12,0%
50,0
10,0%
0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
8,0%
-50,0
6,0%
-100,0
Solde primaire de l'Etat en MdsF
(échelle de gauche)
4,0%
-150,0
2,0%
-200,0
0,0%
8
Comparaison du solde effectif et du solde stabilisant de 1990 à 2004
200,0
solde primaire stabilisant
150,0
100,0
(en MdsF)
50,0
0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
-50,0
-100,0
solde primaire effectif
-150,0
-200,0
Eléments de passage entre les dépenses du budget général et les dépenses de la
comptabilité nationale
Le périmètre des dépenses de l’Etat en comptabilité nationale ne correspond pas au périmètre des
dépenses du budget général en comptabilité budgétaire. Deux éléments principaux contribuent à
dynamiser les dépenses en comptabilité nationale :
! Des prélèvements sur recettes dont l’évolution sera très dynamique d’ici à 2004 sont traités comme
des dépenses de l’Etat. Il s’agit en particulier de la dotation globale de fonctionnement et de la
compensation de la réforme de la taxe professionnelle, qui bénéficient aux collectivités locales, ainsi
que de la ressource PNB qui contribue au financement communautaire.
! Les dépenses de l’Etat incluent également des cotisations sociales imputées, qui représentent les
cotisations que l’Etat verserait pour équilibrer le régime des pensions civiles et militaires s’il n’en
assurait pas lui-même le paiement. L’accélération des départs à la retraite conduit à prévoir une
progression dynamique de ces dépenses sur la période de programmation.
D’autres retraitements plus marginaux viennent perturber la norme de progression des dépenses du
Budget général en comptabilité nationale (passage aux droits constatés, remises de dettes en faveur des
pays en développement, changements de périmètres, dépenses des Comptes spéciaux du Trésor, et
Budgets annexes).
Dépenses de l’Etat : passage de la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale
(contribution à la progression des dépenses en comptabilité nationale, en volume)
Dépenses du budget général (à périmètre constant)
Dépenses du budget général (y. c. fonds de concours)
Prélèvements sur recettes
Au profit des collectivités locales
Ressource PNB
Cotisations sociales imputées
Autres
2000
0,0
-1,7
0,5
0,5
0,0
0,1
0,2
2001
0,3
0,6
1,0
0,7
0,3
0,2
-1,2
2002
0,3
0,3
1,5
1,0
0,5
0,2
-0,1
2003
0,3
0,3
1,5
0,7
0,8
0,2
-0,1
2004
0,3
0,3
0,3
0,1
0,2
0,2
-0,3
9
Dépenses de l'Etat (en comptabilité nationale)
-0,8
0,7
1,9
1,9
0,5
Les dépenses des administrations de sécurité sociale
Les dépenses des administrations sociales connaîtraient une progression moyenne de 1,6% en volume par
an d’ici 2004, en ligne avec le rythme inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2001. Cette évolution suppose que soient poursuivis les efforts de maîtrise de la dépense entrepris depuis
1997.
Pour la branche maladie, l’objectif d’une progression cumulée de 5,5 % en volume entre 2002 et 2004
traduit la poursuite des efforts entrepris pour maîtriser les dépenses de santé. La légère révision à la hausse
de l’objectif répond à l’observation, en France comme dans les autres pays, d’une forte corrélation entre
croissance du PIB ou de la consommation et croissance des dépenses de santé. Cette évolution est
compatible avec un haut niveau de qualité du service de santé, compte tenu de réformes de structure
destinées à améliorer l’efficacité du système de soins (Cf. graphique 3). Pour autant, les mesures prises en
matière d’évolution du tissu hospitalier, de délégation de gestion à l’assurance maladie, et de révision du
service médical rendu par les médicaments devraient porter progressivement leurs fruits, et permettre de
ralentir la progression des dépenses à un rythme inférieur à celui observé en 2000.
Dépenses de santé et PIB par habitant
Projection fondée sur le programme de moyen terme 2002-2004 pour la France
(avec scénario de croissance du PIB à 3% et croissance des dépenses de santé à 1,8 % en volume)
4600
USA
Dépenses de santé par habitant en $ ppa
4100
3600
3100
CHE
2600
2100
France-90
1600
GRC
1100
600
13000
NZL
PRT
ALL
France-2004
CAN
France-00
France-99
NDLBEL
DNK
France-98
AUT
ISL
AUS
SWE
JPN
ITA
NOR
LUX
FIN
UK IRL
ESP
18000
23000
28000
33000
PIB par habitant en $ ppa
Source : Calculs Direction de la Prévision, données OCDE (1998). Pour la France, programmation pluriannuelle des
finances publiques 2002-2004.
Les dépenses de la branche vieillesse du régime général connaîtront une progression en volume de près
de 2 % par an en moyenne. Ce rythme relativement faible, comparable à celui de 2000 et 2001, s’explique
par l’arrivée à l’âge de la retraite des classes « creuses » nées au cours de la seconde guerre mondiale.
Sur la base d’une large concertation avec les partenaires sociaux, le Premier Ministre a annoncé le 21 mars
2000 les principes destinés à assurer l’avenir des régimes de retraite par répartition à l’horizon 2020 : une
démarche concertée et progressive, le respect de la diversité et de l’identité des régimes, l’équité et la
solidarité entre régimes, une plus grande souplesse pour mieux respecter les choix individuels, et
10
l’anticipation des évolutions démographiques afin d’équilibrer les charges entre les générations après 2020.
Un Conseil d’Orientation des Retraites a été créé, associant les partenaires sociaux ainsi que les
parlementaires, pour recueillir dans la durée un large consensus sur l’évolution des régimes de retraites.
Dans ce cadre, le Fonds de Réserve pour les retraites (FRR), mis en place par la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, est destiné à lisser les conséquences du choc démographique qui affectera les
régimes de retraites, en constituant des provisions d’ici à 2020. Doté de près de 60 MdF fin 2001, il doit
atteindre 1000 MdF à l’horizon 2020 en francs constants. A la fin 2004, le fonds de réserve pour les
retraites serait doté de 150 MdF, avec une étape à environ 100 milliards en 2002. Dans les prochaines
années, ce fonds a vocation à recueillir une partie des excédents des comptes qui devrait en constituer
l’essentiel des ressources. Ce fonds bénéficie également de la cession des parts sociales des caisses
d’Epargne (4,5 MdF par an de 2000 à 2003) et d’une grande partie des produits de cession des licences de
téléphonie mobile de 3ème génération.
Les prestations familiales seraient stables en volume sur la période, compte tenu notamment d’une
dynamique démographique atténuée et de la diminution mécanique, dans une phase de croissance de
l’emploi et des revenus, du poids des prestations sous conditions de ressources. L’évolution des dépenses
serait légèrement plus soutenue en 2002, la réforme des allocations logement engagée en 2001 achevant sa
montée en régime.
Enfin, l’amélioration continue du marché du travail devrait encore contribuer à une baisse spontanée des
dépenses d’indemnisation des régimes d’assurance chômage de l’ordre de 3 % en volume par an. Aux
termes de la nouvelle convention sur l’assurance chômage, une partie de cette marge de manœuvre serait
mobilisée pour développer le retour plus rapide à l’activité des demandeurs d’emplois, ainsi que pour
compenser partiellement à l’Etat les dotations qu’il avait accordées au début des années 90, en phase basse
de conjoncture. La prise en compte de cette nouvelle convention constitue donc le second facteur, avec la
révision de l’objectif d’assurance maladie, de révision de la progression des dépenses des administrations
sociales.
Recettes des licences UMTS
Les recettes liées à l’octroi des licences UMTS devraient représenter 130 MdF pour la période 2001-2015.
Sur chacun des deux versements de 32,5 MdF attendus pour 2001 et 2002, 18,5 MdF seront versés au
Fonds de Réserve pour les Retraites (FRR), le reste contribuera au désendettement de l’Etat. Les
versements ultérieurs seront affectés au fonds de réserve pour les retraites. Conventionnellement, on
retient que les recettes UMTS du fond de réserve contribuent au désendettement consolidé des
administrations publiques par l’intermédiaire de leur placement en titres publics.
En comptabilité nationale, en raison du principe des droits constatés, les recettes liées à la cession des
licences UMTS sont enregistrées pour l’essentiel en 2001. Elles contribueront à améliorer ponctuellement
le besoin de financement des administrations publiques d’environ 1 point de PIB. Y compris les recettes
UMTS, les administrations publiques seraient ainsi excédentaires dés 2001.
Les dépenses des administrations publiques locales
Les dépenses des administrations publiques locales devraient continuer à progresser à un rythme
légèrement inférieur à celui de 2000 et 2001. En termes réels, elles croîtraient de 1,7 % sur la période de
programmation contre 2,0 % les deux années précédentes. Les dépenses seraient toujours tirées par la
forte progression des consommations intermédiaires. Le léger ralentissement serait dû d’une part au profil
de l’investissement et d’autre part à la fin de la montée en charge du taux de cotisations de la CNRACL
(assurance vieillesse des agents de la fonction publique territoriale et hospitalière).
11
La masse salariale des administrations publiques locales serait encore dynamique sur la période de
programmation.
L’investissement des collectivités locales resterait relativement dynamique sur la période de
programmation. En termes réels, il progresserait de 2,2 % en moyenne annuelle, en léger ralentissement
par rapport à la période actuelle en raison de moindres investissements en début de mandature. Des
raisons structurelles soutiendraient toujours l’investissement des collectivités locales : le retraitement des
eaux et des déchets ménagers seraient toujours des facteurs de dynamisme, de même que les contrats de
plan Etat-Régions.
La charge de la dette serait en nette diminution : la poursuite de la politique de désendettement des
collectivités locales contrebalancerait les effets retardés de la hausse des taux d’intérêt entre 1999 et 2001
sur les charges de la dette.
Les dépenses des organismes divers d’administration centrale
Les dépenses des organismes divers d’administration centrale sont peu dynamiques en raison notamment
de la diminution des charges d’intérêt encourues sur la dette sociale et de l’extinction progressive des
structures de défaisance.
12
III- Solde des administrations publiques
En 2004, et pour la première fois depuis trente ans, les administrations publiques retrouveraient une
capacité de financement3 avec une croissance maintenue à 3 % par an. En 1997, les administrations
publiques enregistraient un déficit de 3,5 points de PIB4. En 1999, il n’était plus que de 1,8 point de PIB.
En 2004, l’excédent serait de 0,2 point de PIB. Pour un scénario de croissance de 2,5 % par an, le déficit
serait fortement réduit, il se replierait à 0,5 point de PIB.
La maîtrise des dépenses publiques serait à l’origine de la forte réduction des déficits publics : les dépenses
croîtraient de 1,5 % en volume entre 2002 et 2004 soit nettement moins que la croissance du PIB. Entre
2001 et 2004, la part des dépenses dans le PIB se réduirait de 1,5 ou 2,3 points de PIB suivant le scénario
de croissance. Le plan pluriannuel de baisses d’impôts annoncé en août 2000, des réductions de cotisations
sociales (liées à la nouvelle convention sur l’assurance chômage et aux passages aux 35 heures) et des
recettes non fiscales légèrement moins dynamiques que la richesse nationale conduisent à une réduction
du poids des recettes des administrations publiques dans le PIB de 1,0 point de PIB.
Cheminement des finances publiques
En points de PIB
Administrations publiques (hors UMTS)
Dépenses des administrations publiques
Recettes
2001
-1,0
52,1
51,1
Croissance
2,5 %
2004
-0,5
50,6
50,1
Croissance 3 %
2002
-0,6
51,4
50,8
2003
-0,4
50,7
50,2
2004
+0,2
49,8
50,1
Recettes fiscales et sociales
44,2
43,3
44,0
43,5
43,4
Autres recettes
6,9
6,7
6,8
6,7
6,6
Note : les recettes fiscales et sociales des administrations publiques diffèrent du taux de prélèvements obligatoires en
raison du prélèvement européen.
Soldes par sous secteur
La forte amélioration du besoin de financement des administrations publiques tiendrait principalement à la
réduction du besoin de financement de l’Etat (il continue de diminuer dans les deux scénarios) et à
l’amélioration de la capacité de financement des administrations de sécurité sociale (dans le scénario de
croissance le plus favorable).
La maîtrise des dépenses de l’Etat, qui prolonge celle annoncée dans le programme précédent, devrait
permettre de réduire sensiblement le déficit de l’Etat. Une progression réelle de seulement 1 % des
dépenses de l’Etat sur trois ans permet tout à la fois de financer les mesures fiscales annoncées, dont une
large part est à la charge de l’Etat, et de diminuer le déficit entre 2001 et 2004 de 0,6 à 0,9 point de PIB
suivant le scénario de croissance.
Les administrations de sécurité sociale profiteraient du contexte de croissance forte et riche en emplois.
Leur capacité de financement serait stabilisée dans le scénario de croissance de 2,5 % et s’améliorerait de
0,1 point de PIB par an dans le scénario de croissance à 3 %. La baisse des prélèvements sociaux serait
compensée par une croissance des dépenses nettement inférieure à celle du PIB (4,8 % en volume sur
trois ans).
3
En 1974, la capacité de financement était de 0,3 point de PIB. En 1980, le déficit était pratiquement nul (-1,3 MdF).
4
Hors soulte France Télécom.
13
La capacité de financement des administrations publiques locales resterait globalement stable sur la
période. Celle des organismes divers d’administration centrale s’améliorerait légèrement à mesure du
remboursement de la dette sociale prise en charge par la Cades.
Capacité / Besoin de financement des administrations publiques
En points de PIB
Administrations publiques (y.c. UMTS)
Administrations publiques (hors UMTS)
Administrations centrales
Etat
Organismes divers d’administration centrale
Administrations publiques locales
Administrations de sécurité sociale
1999
-1,8
-1,8
-2,3
Croissance
2,5 %
2000 2001
2004
-1,4 0,1
-0,5
-1,4 -1,0
-0,5
-2,1 -1,8
-1,2
Croissance 3 %
2002
-0,6
-0,6
-1,5
2003
-0,4
-0,4
-1,4
2004
+0,3
+0,2
-0,9
-2,5
0,2
-2,3
0,2
-1,9
0,1
-1,4
0,2
-1,6
0,1
-1,6
0,2
-1,1
0,2
0,4
0,2
0,3
0,4
0,4
0,5
0,4
0,3
0,4
0,5
0,4
0,6
0,4
0,8
Solde structurel des administrations publiques
Dans le scénario de croissance à 3 %, qui est compatible avec une croissance potentielle de 3 %, le déficit
structurel des administrations publiques s’améliorerait d’environ 0,4 point de PIB par an entre 2001 et
2004. Il passerait de -1,3 point de PIB en 2001 à -0,1 point de PIB en 2004. Les administrations
publiques reviendraient ainsi à l’équilibre structurel.
Cette amélioration du solde structurel traduit la grande maîtrise des dépenses sur l’ensemble de la période
de programmation, puisqu’elles progresseraient nettement moins rapidement que la croissance potentielle
de l’économie. Après correction des effets de la conjoncture sur les dépenses des administrations
publiques (notamment celles liées à l’indemnisation chômage) et une fois rapportées au PIB potentiel, la
composante structurelle des dépenses se réduirait de 2,3 points de PIB entre 2001 et 2004. La marge de
manœuvre ainsi dégagée serait partagée en parts à peu près égales entre la réduction du déficit structurel et
celle des prélèvements d’impôts et de cotisations sociales.
Dépenses, recettes, soldes structurels des administrations publiques
En points de PIB
Croissance 3 %
2001
2002
2003
2004
52,5
51,8
51,0
50,2
Dépenses structurelles
51,2
50,8
50,3
50,1
Recettes structurelles
-1,3
-0,9
-0,7
-0,1
Solde structurel
Note : En raison des incertitudes pesant sur son estimation et par souci de prudence, l’output gap est légèrement ″décoté″.
C’est pourquoi solde effectif et solde structurel diffèrent légèrement sur la période de projection alors qu’ils devraient en principe
coïncider en période d’écart d’activité nul.
14
IV- Les baisses de prélèvements obligatoires
Les baisses de prélèvements obligatoires atteignent 184 MdF à l'horizon de l'année 2004. Elles recouvrent
essentiellement l'incidence du paquet fiscal 2001-2003, les exonérations de charges sociales et les baisses
de cotisations de l'UNEDIC.
Le plan d’allègement et de réforme des impôts représenterait plus de 105 MdF entre 2001 et 2004.
La période 2001-2004 verra la mise en œuvre du plan triennal d'allégement fiscal présenté le 31 août 2000.
Une partie des mesures annoncées dans la cadre de ce plan est d'ores et déjà entrée en vigueur avec la
baisse de la TIPP sur le fioul domestique à la fin du mois de septembre dernier et la suppression de la
vignette automobile dont les particuliers ont pu bénéficier en cette fin d'année 2000.
A partir de 2001, la réduction des prélèvements obligatoires se poursuivra et bénéficiera aux ménages et
aux entreprises. Elle se manifestera notamment par une baisse du barème de l'impôt sur le revenu.
!
En 2001 (imposition des revenus 2000) : les quatre premiers taux d’imposition seront baissés de 1,25
point et les deux derniers de 0,75 point ;
!
En 2002 (imposition des revenus 2001) : les quatre premiers taux d’imposition seront baissés de 0,75
point supplémentaire et les deux derniers de 0,5 point ;
!
En 2003 (imposition des revenus 2002) : les quatre premiers taux d’imposition seront à nouveau
baissés de 0,5 point supplémentaire et les deux derniers de 0,25 point.
En outre, avec l’objectif d’améliorer les revenus du travail des actifs faiblement rémunérés, le
gouvernement souhaite leur consacrer une enveloppe d’une trentaine de milliards.
La baisse des prélèvements obligatoires bénéficiera également aux entreprises et notamment aux
plus petites d'entre elles. Pour les PME, le taux d’impôt sur les sociétés sera ramenée à 15 % sur les 250
000 premiers francs de bénéfice. Le taux normal de l’IS (actuellement 36,6 %) sera ramené à 33,3 % en
2003 du fait de la suppression de la " surtaxe Juppé " de 10 % dont le taux sera ainsi réduit à 6 % en 2001
et à 3 % en 2002.
Ces allégements de l'impôt sur les sociétés s'ajoutent bien sûr à la poursuite de la suppression de la part
salariale de la taxe professionnelle.
Les baisses cumulées de cotisations sociales de l'UNEDIC devraient atteindre plus de 20 MdF
en 2004. Leur montée en charge serait progressive et elles représenteront un montant total de près de 21
MdF en 2004.
Les exonérations de charges atteignent plus de 50 MdF entre 2001 et 2004.
Les allégements de charges sociales accordées par le Gouvernement dans le cadre de la réduction du
temps de travail poursuivront naturellement leur montée en charge sur la période couverte par le
programme pluriannuel 2001-2004. Pour la seule année 2002, la baisse supplémentaire de charges
représentera 21 MdF, et plus de 50 MdF en cumulé sur 2001-2004.
Une contribution modeste devrait être apportée par une hypothèse de baisse des taux de la
fiscalité locale et par la mesure de suppression de la CRDS pour les retraités non imposables.
La situation financière saine des collectivités locales ainsi que la stabilité des taux de la fiscalité directe
locale observée en 2000, laissent penser que la modération fiscale locale devrait se poursuivre sur la
période couverte par le programme pluriannuel de finances publiques. Une telle hypothèse a donc été
retenue.
15
Enfin, la mesure d'exonération de la CRDS pour les personnes retraitées non imposables contribuera
également à la réduction des prélèvements obligatoires.
Les baisses de prélèvements obligatoires 2001-2004
En MdF
2001-2004
Total paquet fiscal
Exonérations de charges
Baisses de cotisations UNEDIC
Autres
-106
-52
-21
-4
Allègement total des prélèvements obligatoires
-184
En points de PIB
-1,7
Réduction du temps de travail
Le scénario de réduction du temps de travail (RTT) retenu pour le programme pluriannuel de finances
publiques est un prolongement du scénario pris en compte dans le projet de loi de finances pour 2001.
Plus de 11 millions de salariés concernés par les 35 heures à la fin de l’année 2004.
Le nombre de salariés concernés par un accord de réduction du temps de travail (RTT) a fortement
progressé au début de l’année 2000, passant de 3,1 millions de salariés fin décembre 1999 à pratiquement
4,6 millions au début du mois de novembre5. Un tiers des salariés le sont dans le cadre de dispositifs
d’aides incitatives.
Dans le scénario de projection retenu, les flux de passage à 35 heures sont établis de manière
conventionnelle, en supposant que près de 80% des salariés appartenant au champ d’application de la loi
de réduction du temps de travail (c’est-à-dire le champ du secteur marchand, dont une partie des cadres
est exclue, soit environ 13,5 millions de salariés) seraient concernés par un accord de RTT à la fin de 2004.
Au total, près de 11,5 millions de salariés seraient ainsi passés aux 35 heures à cet horizon.
De 1999 à 2004, la RTT pourrait conduire à créer plus de 350 000 emplois.
La baisse de la durée du travail se traduirait par des taux de création d’emplois de 6 à 7% pour les
entreprises bénéficiant du dispositif incitatif (baisse de la durée de 10%) et un peu moins pour les autres
entreprises. En tenant compte du ralentissement du temps partiel, lié à des effets d’éviction de la RTT et à
la suppression de l’abattement spécifique de charges sociales, et du fait que la baisse de la durée est
inférieure à 4 heures pour certaines entreprises, les créations nettes d’emplois seraient de l’ordre de
360 000 en cumulé sur la période 1999-2004.
La diffusion progressive des 35 heures se traduit par une montée en charge progressive du
montant des exonérations de cotisations de cotisations sociales à l’horizon 2004.
La diffusion progressive des 35 heures induit de moindres recettes pour les finances publiques, puisque les
entreprises bénéficient d’un nouveau barème de cotisations, dont le montant est modulé en fonction de la
date de signature des accords. A partir du 1er janvier 2000 pour les entreprises de plus de 20 salariés (1er
5
D’après les statistiques publiés par la DARES.
16
janvier 2002 pour les autres), une exonération de cotisations sociales est accordée pour tout salarié à 35
heures. Le tableau 1 ci-dessous donne les estimations des exonérations accordées aux entreprises, en
s’appuyant sur les comptes des budgets économiques jusqu’en 2001, et le compte de moyen terme sur la
période 2002-2004. Selon le scénario de flux de passage à 35 heures retenu, le montant total des
exonérations, incluant les allégements de charges sur les bas salaires mis en place entre 1993 et
1997, passerait de 85 MdF en 2001 à 125 MdF en 2004. Ces perspectives supposent par ailleurs que
toutes les entreprises passées à 35 heures demandent le bénéfice des exonérations.
Montants brut des exonérations de cotisations sociales liées
à la réduction du temps de travail
En MdF
Aides
forfaitaires
Extension de Majorations
Ristourne
Aides
Coût total
la ristourne (32 heures,
actuelle
Robien
entreprises
nouvelles…)
35,8
16,3
3,3
46,4
3,5
2002
105,6
41,3
19,8
3,4
48,4
3,2
2003
116,2
46,4
23,1
3,5
50,1
2,2
2004
125,2
NB : montants évalués en comptabilité de caisse, en supposant que toutes les entreprises passées à 35 heures demandent le
bénéfice des aides.
Il s’agit des chiffrages de montants bruts des allégements de charges. Les coûts nets pour les finances
publiques sont en fait nettement moindres, puisque les créations d’emploi dues à la RTT engendrent des
recettes pour les régimes sociaux et l’Etat via la hausse des cotisations sociales, ainsi que des économies
sur l’indemnisation chômage.
17
V- Dette des administrations publiques
Sur la période de programmation, le ratio d’endettement des administrations publiques continuerait à se
réduire sensiblement. Il repasserait en dessous du niveau de 1995. L’endettement public bénéficierait de
deux facteurs concomitants : d’une part, le déficit public effectif se réduit fortement ; d’autre part, le
déficit public compatible avec une stabilisation de la dette en part de PIB est d’autant plus élevé que la
croissance est forte. Le rythme de réduction du ratio d’endettement serait ainsi nettement supérieur à 1
point de PIB par an. Dans le scénario de croissance à 3 %, entre 1999 et 2004, le ratio d’endettement serait
réduit de 6,6 points de PIB. Il passerait de 58,9 points de PIB en 1999 à 52,3 points de PIB en 2004 (y.c.
recettes UMTS). Dans le scénario de croissance à 2,5 %, le ratio d’endettement reviendrait à 53,8 points de
PIB.
Ratio d’endettement des administrations publiques
En points de PIB
Scénario de croissance à 3 %
Ratio d’endettement (y.c. UMTS)
Ratio d'endettement (hors UMTS)
Scénario de croissance à 2,5 %
Ratio d’endettement (y.c. UMTS)
Ratio d'endettement (hors UMTS)
1997
1998
1999 2000 2001 2002 2003 2004
59,3
59,7
58,9
58,4
56,9
57,2
55,2
55,9
54,0
54,7
52,3
53,0
59,3
59,7
58,9
58,4
56,9
57,2
55,7
56,3
54,9
55,6
53,8
54,5
Quand le coût apparent de la dette est supérieur au taux de croissance de l’économie, la réduction du ratio
d’endettement requiert la réalisation d’excédents primaires. L’excédent primaire stabilisant est d’autant
plus faible que le coût apparent de la dette et la croissance nominale sont proches. La réduction de cet
écart depuis 1997 d’une part, la diminution du déficit public d’autre part, ont conduit l’excédent primaire
effectif à dépasser en 1999 celui qui permettrait de stabiliser le ratio d’endettement. Sur la période de
projection, le coût apparent de la dette cesse de se réduire6 mais l’excédent primaire continue à s’améliorer
et accélère la réduction du poids de la dette.
Evolution du ratio d’endettement (Scénario 3 % de croissance)
En points de PIB
Ratio d’endettement (y.c. UMTS)
Ratio d'endettement (hors UMTS)
Variation du ratio d'endettement (hors UMTS)
2000
58,4
58,4
-0,5
2001
56,9
57,2
-1,2
2002
55,2
55,9
-1,3
2003
54,0
54,7
-1,2
2004
52,3
53,0
-1,6
1,4
0,5
-2,4
1,1
0,5
-2,7
0,6
0,6
-2,5
0,4
0,8
-2,5
-0,2
1,0
-2,4
Coût apparent de la dette
Taux de croissance nominale du PIB
5,8
4,2
5,8
4,8
5,8
4,5
5,8
4,5
5,7
4,5
Solde primaire effectif
Solde primaire stabilisant
Intérêts
1,9
0,9
3,3
2,2
0,6
3,2
2,6
0,7
3,2
2,7
0,7
3,1
3,2
0,6
3,0
Effet du déficit
Flux de créances
Effet du PIB
Note : les estimations du tableau sont réalisées hors recettes UMTS
Les charges d’intérêts sont relativement peu sensibles à la remontée des taux entre 1999 et 2001 car une partie
importante de l’endettement est émise pour une période supérieure à 5 ans.
6
18
Le ratio d’endettement des administrations publiques se réduit principalement en raison de la diminution
du déficit de l’Etat et de l’accumulation de capacités de financement aux organismes divers
d’administration centrale (principalement la Cades et les structures de défaisance du Crédit Lyonnais) et
aux administrations publiques locales. La dette brute des administrations de sécurité sociale ne se réduirait
que faiblement sur la période de projection. Les excédents des administrations de sécurité sociale seraient
en effet affectés en partie à l’acquisition de créances par les caisses de sécurité sociale contribuant ainsi à
leur forte progression. Les excédents du fonds de réserve pour les retraites seraient pour moitié investis en
titres publics et contribueraient par ce biais à la réduction de la dette brute consolidée des administrations
publiques.
19
VI- Programme pluriannuel des finances publiques et Loi de Finances
La programmation pluriannuelle des finances publiques déposée en début d’année 2000 reposait sur la
définition d’un objectif de dépense en volume pour l’ensemble des administrations publiques. L’objectif
du programme était décliné pour chacun des sous secteurs des administrations publiques.
En dépit de leur profil heurté en 2000 et 2001 dû en grande partie aux variations d’inflation d’une année à
l’autre, les dépenses publiques devraient progresser globalement à un rythme équivalent à l’objectif
annoncé dans le programme pluriannuel, soit 1,4 % en volume par an.
Dépenses des administrations publiques :
comparaison avec le programme pluriannuel des finances publiques 2000-2003
Evolutions en volume
Administrations publiques
Etat (en comptabilité budgétaire)
Prestations et transferts sociaux
des ASSO
dont dépenses maladie
Administrations publiques locales
2000
2001
Moyenne 2000-2001
Programme
2001-2003
Prévision
actuelle
Programme
2001-2003
Prévision
actuelle
Programme
2001-2003
Prévision
actuelle
1,3
0
2,1
1,0
0
2,0
1,1
0,3
1,6
1,8
0,3
3,0
1,2
0,2
1,8
1,4
0,2
2,5
1,5
1,9
3,3
2,1
1,5
2,0
2,3
2,0
1,5
2,0
2,8
2,0
En 2000, les dépenses de l’Etat (norme des dépenses du budget général) progresseraient, en exécution, au
même rythme que celui annoncé dans le programme pluriannuel des finances publiques, soit 0 % en
volume. Pour l’ensemble de la période de 2001 à 2003, le programme pluriannuel retenait une progression
de 1 % en volume des dépenses de l’Etat. La progression de 0,3 % en volume pour 2001 correspond donc
à la progression moyenne annoncée. En raison de la dynamique des charges de la dette, les dépenses
primaires de l’Etat seraient plus contraintes. Le recul des dépenses d’intervention en faveur de l’emploi en
lien avec l’amélioration de la situation du marché du travail permettrait toutefois de financer les priorités
en faveur de l’éducation et de la sécurité.
Par rapport au programme pluriannuel, les prestations et transferts sociaux des administrations de sécurité
sociale seraient légèrement plus dynamiques en moyenne à 2,5 % sur la période 2000-2001. Les prestations
sociales des administrations de sécurité sociale bénéficieraient de l’amélioration sur le marché du travail qui
est plus rapide que celle envisagée à l’automne dernier. En revanche, le rythme d’évolution des dépenses
d’assurance maladie en 2000 et les mesures des conférences famille poussent les prestations à la hausse.
L’accélération des dépenses des administrations de sécurité sociale serait essentiellement imputable aux
revalorisations des prestations sociales (famille, vieillesse) en 2001 qui intègreraient un rattrapage positif au
titre de 2000, puisque l’inflation s’avère plus élevée en 2000 qu’il n’était prévu à l’automne dernier du fait
de la hausse du prix du pétrole.
Les dépenses des administrations publiques locales évolueraient à un rythme proche de celui prévu pour le
programme pluriannuel des finances publiques. Comme en 1999, les dépenses des administrations
publiques locales seraient tirées par les consommations intermédiaires et l’investissement. En lien avec le
cycle habituel, les dépenses d’investissement seraient toutefois en net ralentissement l’an prochain7
7
A périmètre constant, les dépenses des administrations publiques locales sont plus dynamiques en 2000 qu’en
2001 : le transfert aux administrations de sécurité sociale de l’aide médicale gratuite jusqu’alors assumée par les
départements modère facialement le taux de croissance des dépenses des administrations publiques locales en 2000 et
majore en revanche celui des administrations de sécurité sociale.
20
VII- D’un programme de stabilité à l’autre
L’actualisation du programme de stabilité reprend l’essentiel des hypothèses retenues dans le programme
déposé l’an dernier. Les résultats sont aussi très proches : ainsi, le besoin de financement des
administrations publiques se situerait en 2003 à un niveau proche de l’objectif annoncé dans le programme
de stabilité précédent (0,4 point de PIB contre 0,3 point de PIB dans le scénario à 3 %), et continuerait à
s’améliorer en 2004 pour atteindre un excédent.
Tant en ce qui concerne les recettes que les dépenses, les évolutions sont proches de celles du programme
de stabilité 2001-2003. Les dépenses seraient légèrement plus dynamiques que dans la programmation
précédente et leur poids dans le PIB se réduirait de 2,3 points de PIB contre 2,6 points de PIB l’an
dernier. Le taux de prélèvements obligatoires se réduirait de 1,0 point de PIB, comme l’an dernier. Au
total, le solde s’améliorerait de 1,2 point de PIB entre 2002 et 2004 contre 1,4 point de PIB dans la
programmation précédente, entre 2001 et 2003.
Variation du poids dans le PIB des dépenses, des recettes, des prélèvements obligatoires et de la
capacité de financement sur la période de programmation
En points de PIB
Programme 2001-2003
Programme 2002-2004
Dépenses
-2,6
-2,3
Recettes
-1,2
-1,0
-1,1
-1,0
-1,4
-1,2
dont taux de prélèvements obligatoires
Besoin de financement
Note : Scénario à 3 % de croissance
Des dépenses légèrement plus dynamiques que l’an dernier
Le programme pluriannuel déposé l’an dernier retenait une progression réelle des dépenses des
administrations publiques de 1,3 % en moyenne chaque année. L’actualisation du programme reprend des
objectifs semblables à ceux retenus l’an dernier. Le taux de croissance des dépenses apparaît cependant
légèrement plus élevé : les dépenses des administrations publiques devraient progresser à 1,5 % en
moyenne de 2002 à 2004. Trois facteurs principaux expliquent cet écart.
Croissance cumulée des dépenses en volume entre 2002 et 2004
En volume
Programmation 2001-2003
Programmation 2002-2004
Administrations publiques
4,0 %
4,5 %
Etat (en comptabilité budgétaire)
1,0 %
1,0 %
Administrations sociales
4,2 %
4,8 %
- dont maladie
4,5 %
5,5 %
- dont retraites
5,8 %
5,8 %
5,8 %
5,2 %
Administrations publiques locales
La nouvelle convention UNEDIC qui couvre la période 2001-2003 prévoit une nette amélioration de
l’indemnisation des chômeurs, tout en encourageant le retour à l’emploi à l’aide d’un dispositif
d’accompagnement personnalisé (PARE). La convention a ainsi pour objectif d’accompagner la croissance
21
en stimulant l’offre de travail et en réduisant les goulots de main d’œuvre que l’on observe déjà dans
certains secteurs.
Les dépenses d’assurance maladie seraient plus dynamiques que dans la programmation précédente (1,8 %
en moyenne annuelle contre 1,5 % l’an dernier), toujours tirées par les soins de ville et sensibles à la
croissance du PIB. L’introduction de la CMU contribuerait également au dynamisme des dépenses
maladie. Les mesures récemment introduites en matière de régulation des soins de ville et en particulier du
médicament devraient progressivement porter leurs fruits et permettre une modération de la dépense.
La montée en charge de la réforme du financement de l’Union européenne devrait également se traduire
par un dynamisme accru des dépenses : le système de comptabilité européen classe en dépense de l’Etat la
ressource de l’union qui est assise sur la richesse nationale. De fait, le basculement progressif des
ressources de la communauté vers la ressource PNB conduit naturellement à dynamiser les dépenses des
administrations publiques sur la période 2002-2004.
Plus marginalement, les dépenses des administrations publiques locales sont un peu moins dynamiques
que dans le programme déposé l’an dernier en raison d’une hypothèse de stabilité des taux de cotisations
sociales de la CNRACL et d’une sortie plus rapide du dispositif emploi jeunes.
Corrigées de ces trois facteurs, les dépenses des administrations publiques progresseraient de façon
identique dans leur ensemble que dans le programme précédent.
Décomposition de la croissance cumulée des dépenses des administrations publiques
sur la période de programmation
(Contribution à la progression des dépenses des administrations publiques)
Programme de stabilité 2001-2003 Programme de stabilité 2002-2004
Progression des dépenses
4,0
4,5
Nouvelle convention UNEDIC
-
0,25
Dérapage de l’ONDAM
-
0,15
Montée en charge de la ressource
PNB
-
0,2
Dépenses APUL
-
-0,1
Autres dépenses
4,0
4,0
Note : scénario de croissance à 3 %.
22
VIII- Eléments de cadrage à long terme pour les finances publiques
VIII-1 La réduction du poids de la dette
Par rapport à beaucoup de ses partenaires européens, la France bénéficie d’un niveau d’endettement
relativement bas (il n’a pas dépassé les 60 points de PIB), mais elle s’est engagée plus tardivement dans la
stratégie de réduction de cet endettement. Tant pour éviter que les charges d’intérêt évincent d’autres
dépenses plus utiles à la croissance ou à la répartition des revenus, que pour alléger le fardeau de la dette
légué aux générations futures, cette stratégie doit être poursuivie dans la durée.
!
Un scénario dans lequel le solde des administrations publiques se maintient à l’équilibre à partir de
2004. Dans ce scénario, la diminution du ratio d’endettement ne proviendrait que de l’activité
économique, et, en un peu de moins de trente ans ce ratio serait ramené à son niveau du début des
années 80, c’est à dire 20 points de PIB.
!
Un scénario plus ambitieux dans lequel, après avoir atteint l’équilibre en 2004, la capacité de
financement des administrations publiques continuerait de s’améliorer d’environ 0,3 point de PIB par
an. Ce scénario est assez proche de ce qui est envisagé aux États-Unis où les excédents budgétaires
devraient permettre d’annuler la dette fédérale dès 2012. Dans ce cas, le ratio d’endettement des
administrations publiques pourrait être ramené à son niveau de 1980 en un peu moins de quinze ans.
Ce scénario nécessite de réaliser des excédents d’environ 3 points de PIB en 2015 et de maintenir le
cap d’une évolution maîtrisée de la dépense publique sur une longue période. Sous ces hypothèses, la
dette pourrait même être complètement remboursée avant 2020.
Simulation du ratio d'endettement des administrations publiques
(en points de PIB)
70,0%
Equilibre des finances publiques à partir de 2004
60,0%
Excédents croissants des administrations publiques à partir de 2004
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
30
29
20
28
20
27
20
26
20
25
20
24
20
23
20
22
20
21
20
20
20
19
20
18
20
17
20
16
20
15
20
14
20
13
20
12
20
11
20
10
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
20
20
00
0,0%
Le vieillissement de la population devrait affecter sensiblement les finances publiques (Cf. infra, Evolution
des dépenses de retraite dans les prochaines années). Ces simulations supposent implicitement que des
ajustements seront réalisés pour permettre une amélioration des finances publiques en dépit de ce
contexte démographique défavorable.
23
Rythme de réduction du déficit de l’Etat et charges de la dette
Afin d’éviter une éviction des dépenses primaires par les charges d’intérêt, le déficit budgétaire doit être
réduit de manière suffisamment soutenue. Sur les dix prochaines années, le déficit de l’Etat doit en effet
être réduit en moyenne de 20 MdF par an pour permettre de stabiliser à moins de 15 % la part des charges
de la dette dans le budget général.
C’est cet objectif que s’assigne le présent programme pour 2002-2004, qui prévoit une réduction du déficit
de l’Etat de 62 MdF entre 2001 et 2004, soit -21 MdF par an.
En MdF
2001
2004
Variation 2001-2004
Solde de l’Etat (LFI)
- 186
- 124
- 62
Projection des charges de la dette
à horizon de 10 ans (en part des dépenses du Budget Général)
17,5%
Stabilisation du déficit au niveau de 2001
17,0%
16,5%
Réduction du déficit de 10 MdF par an
16,0%
15,5%
15,0%
Réduction du déficit de 20 MdF par an
14,5%
14,0%
13,5%
Réduction du déficit de 30 MdF par an
13,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
24
VIII-2 Evolution des dépenses de retraite dans les prochaines années
Comme l’ont entre autres montré les travaux du Commissariat général du Plan synthétisés dans le rapport
Charpin sur l’« avenir de nos retraites », la grande majorité des régimes obligatoires de retraite par
répartition subiront les conséquences financières des évolutions démographiques. A partir de 2006, ils
seront affectés par l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du baby-boom. A législation
constante, la situation financière des régimes se détériorera progressivement du fait de la conjonction de ce
« papy-boom » et de l’allongement tendanciel de la durée de la vie.
Aujourd’hui, pour dix actifs, il y a quatre retraités ; en 2020, à législation constante il y en aura plus de
cinq ; en 2040, il devrait y en avoir sept. Le montant des retraites versées pourrait par conséquent croître
beaucoup plus vite que celui des cotisations.
A l'horizon de 2020 et plus encore 2040, les difficultés financières des régimes de retraite sont, du fait de
ces évolutions démographiques, potentiellement importantes. A un horizon plus court, la date d'apparition
de ces difficultés est incertaine, car elle dépend en grande partie de l'évolution de la croissance, du
chômage et des taux d'intérêt dans les années à venir. L'amélioration de la conjoncture économique et le
retour au plein emploi pourraient concourir à retarder les effets du choc démographique jusqu'à 2010,
mais ils ne suffiraient pas à eux seuls pour garantir à plus long terme l'avenir des retraites.
La date et l’ampleur du choc financier associé à ces évolutions démographiques varient également d’un
régime à l’autre. Globalement, en prenant en compte les effets des réformes en cours et dans le cas où le
taux de chômage reviendrait à un niveau de 4,5% en 2010, la situation des régimes de retraite s'améliorerait
à court terme, puis se détériorerait progressivement et de manière continue à partir de 2006. La part des
dépenses de retraite dans le PIB baisserait entre 2000 et 2005 de 12,1 points de PIB à 11,4 points de PIB ;
elle reviendrait à 11,8 points de PIB en 2010, puis atteindrait 13,7 points de PIB en 2020. Comme le
montre le tableau suivant, les régimes de retraite seront financièrement déséquilibrés à partir de 2010.
Evolution des dépenses de retraite (1)
(scénario de retour au plein emploi — taux de chômage à 4,5%)
Dépenses (en points de PIB)
Besoin de financement (en MdF 2000)
2000
2005
2010
2015
2020
12,0
11,4
11,8
12,9
13,7
0
+55
-5
-140
-270
(1) Ensemble des régimes y compris ASF et FSV, à législation constante.
25
IX- Chiffres Clés du programme de stabilité 2002-2004
Scénario de croissance à 3 %
En points de PIB
Capacité de financement
Administrations publiques
APU y.c. UMTS
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
-2,7
-1,8
-1,4
-1,0
0,1
-0,6
-0,6
-0,4
-0,4
0,2
0,3
Etat
-3,0
-2,5
-2,3
-1,9
-1,6
-1,6
-1,1
Organismes divers d’adm. centrale
0,1
0,2
0,2
0,1
0,1
0,2
0,2
Administrations publiques locales
0,3
0,4
0,3
0,4
0,4
0,4
0,4
Administrations de sécurité sociale
-0,1
0,2
0,4
0,5
0,5
0,6
0,8
En points de PIB
Dépenses publiques
Administrations publiques (pt de PIB)
Taux de crois. en vol.
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
54,0
1,5
53,9
2,5
53,0
1,0
52,1
1,8
51,4
1,6
50,7
1,5
49,8
1,3
Etat
23,6
23,8
22,9
22,3
22,1
21,8
21,3
Organismes divers d’adm. centrale
3,7
3,7
3,5
3,3
3,2
3,1
2,9
Administrations publiques locales
9,8
9,9
9,8
9,7
9,5
9,4
9,3
Administrations de sécurité sociale
24,1
24,0
23,8
23,6
23,3
23,0
22,6
En points de PIB
Taux de prélèvements obligatoires
Administrations publiques et UE
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
44,9
45,7
45,2
44,7
44,5
44,0
43,8
Etat
17,2
17,9
17,3
17,0
17,3
17,1
17,2
Organismes divers d’adm. centrale
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
0,8
Administrations publiques locales
5,7
5,5
5,2
5,0
4,8
4,6
4,6
Administrations de sécurité sociale
20,6
20,9
21,4
21,4
21,2
21,0
20,9
Union Européenne
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,3
26