l`exemple du languedoc roussillon - Pôle

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RAPPORT DE STAGE
Répondre à l’élévation du niveau de la mer en région
Languedoc-Roussillon
L’exemple du recul stratégique
Mademoiselle Muriel CARRENO
Etudiante en Master 2 « Gestion des Littoraux et de la mer »
Universités de Montpellier I, II et III
Sous la direction de Monsieur Alain PIBOT
Direction Régionale de l‟Environnement du Languedoc-Roussillon
Service Sites Paysages Biodiversité
RAPPORT DE STAGE
Répondre à l’élévation du niveau de la mer en région
L’exemple du recul stratégique
Mademoiselle Muriel CARRENO
Etudiante en Master 2 « Gestion des Littoraux et de la mer »
Universités de Montpellier I, II et III
Sous la direction de Monsieur Alain PIBOT
Direction Régionale de l‟Environnement du Languedoc-Roussillon
Service Sites Paysages Biodiversité
REMERCIEMENTS
Je tiens tout d‟abord à remercier M. Alain PIBOT, chargé de mission Mer et Littoral auprès de la
DIREN-LR pour m‟avoir fait une nouvelle fois confiance dans la poursuite d‟un travail d‟étude.
A ce titre je tiens à remercier l‟ensemble des services de la DIREN et sa directrice Mme Mauricette
STEINFELDER, pour m‟avoir accueilli pleinement pendant ces six mois de stages, en m‟apportant
des aides précieuses.
Je tiens aussi à remercier l‟équipe du CENLR, et tout particulièrement, sa directrice Mme Claudie
HOUSSARD, pour son accueil chaleureux, ainsi que Mlle Marie ROMANI, chargée de mission, pour
sa participation à la valorisation de cette étude.
De plus, ce sujet passionnant n‟aurait pu se construire sans l‟apport intellectuel de : J.C ARMAND
(Conservatoire du littoral), F. AUTRIC (DRE), Y. BALOUIN (BRGM), A. CADORET (Professeur de
géographie - UM3), O. CIZEL (Conseiller Juridique Ŕ CENLR), J.M DUCROS (DRE), F. GARCIA
(Professeur de géographie - UM3 et directeur des services techniques de Marseillan), C. HUET (DDE
Hérault),
V. JOLIVET (Consultant en droit de l‟environnement
- Rivages de France), R.
MARCHIARO (Professeur de Droit Ŕ UM1), M.MASSON (Expert en environnement et risques), G.
MERLAND (Professeur de Droit Ŕ UM1), P. NDAYE (Professeur de Droit Ŕ UM1), C. PARENT
(DIREN), P.Y VALENTIN (DRE),
Enfin, comme un écrit ne se fait jamais sans le soutien de ses proches, je tiens à remercier ma famille
et mes amis.
SOMMAIRE
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1
CHAPITRE PRELIMINAIRE : LE CONSTAT DE L‟ELEVATION DU NIVEAU DE LA
MER EN LANGUEDOC ROUSSILLON ................................................................................. 6
Section 1 : Explication du phénomène dans son contexte global, mondial............................ 7
§ 1 : Les rapports du GIEC ................................................................................................. 7
§ 2 : La méthodologie ......................................................................................................... 9
§ 3 : Des avertissements ................................................................................................... 10
Section 2 : Constations de la réalité de ce phénomène dans notre région ........................... 13
§ 1 : L‟estimation du niveau d‟élévation marine en Languedoc - Roussillon ................. 13
§ 2 : Diagnostic (partiel et synthétique) ........................................................................... 14
§ 3 : Secteurs de vulnérabilité .......................................................................................... 17
CHAPITRE 1 : LE LITTORAL LANGUEDOCIEN, UN LITTORAL MAITRISE ? ........... 26
Avant-propos : L‟espace littoral ........................................................................................... 27
§ 1 : Une approche plurielle du littoral............................................................................. 27
§ 2 : Le littoral en droit français ....................................................................................... 28
Section 1 : L‟aménagement « durable » de l‟espace littoral languedocien ? ...................... 32
§ 1 La planification au service de l‟aménagement des littoraux ...................................... 32
§ 2 Les principes d‟aménagement de ces espaces ............................................................ 38
Section 2 : La prise en compte des risques sur l‟espace littoral en Languedoc-Roussillon . 53
§ 1 : Des risques propres au littoral .................................................................................. 53
§ 2 : La prise en compte des risques de l‟espace littoral .................................................. 69
Conclusion : .......................................................................................................................... 85
CHAPITRE 2 : LES STRATEGIES D‟ADAPTATION AU RISQUE CONSEQUENT A
L‟ELEVATION DU NIVEAU DE LA MER : L‟EXEMPLE DU RECUL STRATEGIQUE
DANS NOTRE REGION ......................................................................................................... 86
Section 1 : Le recul stratégique : mode de gestion du risque ............................................... 88
§ 1 : Les différents principes de gestion ........................................................................... 88
§ 2 : Un principe du recul stratégique ?............................................................................ 99
Section 2 : Etudes de cas .................................................................................................... 103
§ 1 : Le lido de Sète Marseillan ...................................................................................... 103
§ 2 : Le Littoral Ouest de Vias ....................................................................................... 120
Conclusion : ........................................................................................................................ 136
CHAPITRE 3 : DE LA NECESSAIRE PRISE DE CONSCIENCE DES CHANGEMENTS A
VENIR VERS L‟ADAPTATION DE TOUTES LES POLITIQUES ................................... 137
Section 1 : Du temps de la prise de conscience ................................................................. 138
§ 1 : La sensibilisation des acteurs du littoral…............................................................. 138
§ 2 : L‟engagement des responsabilités .......................................................................... 148
§ 3 : Le rôle des assureurs .............................................................................................. 156
Section 2 : Vers la nécessaire adaptation de toutes les politiques ...................................... 161
§ 1 : L‟espace littoral revisité ......................................................................................... 161
§ 2 : L‟élaboration d‟un diagnostic du risque................................................................. 165
Conclusion .......................................................................................................................... 172
CONCLUSION GENERALE ................................................................................................ 173
Bibliographie .......................................................................................................................... 177
TABLES ET INDEX.............................................................................................................. 182
ANNEXES ............................................................................................................................. 195
INTRODUCTION
Winston Churchill : « Voici venu le temps des conséquences »
La Terre : 6.3 milliards d‟habitants, une superficie totale de 0..5 milliard de km², 4.5 milliards
d‟années d‟âge, ... foyer de l‟humanité. Vu du ciel, celle-ci semble bien paisible
Pourtant à sa surface des éléments dynamiques s‟affrontent depuis des milléna ires : vent, houle,
mouvements de terrains, … des éléments aujourd‟hui causes de catastrophes et d‟incertitude.
Aujourd‟hui, ces mouvements millénaires se « décoordonnent » … et l‟impensable apparaît :
tsunamis, ouragans, avalanches, submersions, inondations, … des phénomènes naturels aux
conséquences dramatiques.
Photos n° 1 : Conséquences du cyclone Katrina sur la Nouvelle-Orléans
Source : Wikipédia,
Ainsi et pendant la période 2001-2006, de nombreux évènements climatiques majeurs ont pu être
ressentis de par le monde :
-
fortes inondations en Europe et en Russie en 2002, obligeant le déplacement de près
de 150 000 personnes ;
-
inondations en septembre 2002 sur le Sud-Est de la France, où en 36 h il est tombé
autant de pluie qu‟à Paris en un an, des milliers de sinistrés et 1 milliard d‟euros de
dégâts ;
-
canicule en France pendant l‟été 2003, considéré comme l‟été le plus chaud depuis
un demi-siècle ; en Inde le record des températures est enregistré à plus de 55°C ;
-
typhons au japon en 2004 où l‟on comptabilise le triste record de 10 typhons dans la
même année, et le Brésil connait son premier ouragans alors que l‟on pensait la côte
de l‟Atlantique Ouest de l‟hémisphère sud à l‟abri de ces phénomènes ;
1
-
multiplication des ouragans, en 2005, doublant le nombre d‟ouragans de catégories 4
et 5 ; le cyclone Katrina dévaste la Louisiane, provoquant la destruction d‟une digue
et la submersion de la Nouvelle-Orléans ;
…
Depuis le début du mois de juin 2007, le bilan ne semble pas s‟améliorer : des séismes, un cyclone, et
plusieurs inondations en divers points du globe Ŕ Chine, France, Australie, Bangladesh Ŕ ont fait 297
morts, près de 600 000 évacués, et d‟importants dégâts matériels estimé en chine à près de 371
millions de dollars.
La communauté internationale doit alors prendre part à ce qu‟on appelle déjà comme une gestion
démographique « catastrophique » des régions du monde. Les travaux menés à l‟échelle mondiale et
plus particulièrement ceux du GIEC, insistent que « même si tout est mis en œuvre pour éviter les
changements climatiques, (…) ces dérèglements sont inévitables » 1 . L‟évolution climatique est en
marche, et ses conséquences sont déjà sensibles : instabilité des sols, modification de la répartition de
la faune et de la flore, augmentation des températures, avancement des floraisons, migration des
oiseaux, mortalité des coraux, ….
Le danger est que les changements climatiques risquent de remettre en question les cultures,
techniques, organisations, … héritées des relations historiques de l‟Homme avec son milieu. C‟est
rappeler ainsi les considérations de la Charte de l‟Environnement, selon laquelle « l‟avenir et
l‟existence même de l‟humanité sont indissociables de son milieu » 2 .
Suite à l‟approbation en février et avril dernier en France du résumé à l‟intention des décideurs du
groupe de travail I et II du GIEC, un constat sévère apparaît.
Le rapport du groupe de travail I indique que la température moyenne à la surface du globe a
augmenté de 0.76 °C depuis 1860 dont 0.74°C depuis 1900, et 0.2° C depuis 1990. En Europe le
constat est d‟autant plus sévère, le réchauffement observé fait état d‟une augmentation des
températures pour le siècle passé de l‟ordre de +1°C.
Ainsi pour 2100, la température moyenne devrait augmentée de 1.1°C à 6.4°C par rapport aux années
1990, soit une variation de réchauffement comprise entre 1.8°C et 4.4°C
Dès lors, l‟épisode de la canicule de 2003 pourrait apparaître comme un été normal à la fin de ce
siècle !
« Le changement du système climatique est (alors) sans équivoque, car il est maintenant évident (…)
de l‟accroissement des températures moyennes mondiales de l‟atmosphère et de l‟océan, la fonte
1
2
ORNEC, 2006, « Stratégie nationale d‟adaptation au changement climatique »
Préambule de la charte de l‟environnement de 2004
2
généralisée de la neige et de la glace », et dès lors de l‟élévation mondiale du niveau moyen de la
mer ». En effet, et selon les observations du GIEC, l‟océan a absorbé plus de 80% de la chaleur
additionnelle ce qui contribue à l‟expansion de l‟eau de la mer.
L‟avancée essentielle du rapport de 2007 est la reconnaissance de l‟augmentation observée des gaz à
effets de serres anthropiques comme cause première au réchauffement climatique. Comme le signale
le rapport « c‟est principalement la perturbation du cycle du carbone par l‟intensité de l‟activité
humaine qui est à la source de ce déséquilibre ».
Figure n° 1 : Modification de température, de niveau de la mer, et de couverture
neigeuse dans l’hémis phè re Nord
Source : http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/DPressegiecII2007.pdf
Aujourd‟hui, et face à la prise de conscience opérée, les gouvernements du monde entier sont passés
d‟une période d‟atténuation du phénomène, à une période d‟adaptation à celui-ci.
3
L‟atténuation consiste à travailler sur les causes du réchauffement climatique, par exemple, par la
réduction des gaz à effet de. Elle porte directement sur l‟origine de l‟aléa
L‟adaptation consiste à travailler sur les impacts du changement climatique en apportant des réponses
politiques susceptibles d‟en limiter leurs effets. Elle vise alors à réduire la vulnérabilité d‟un territoire
aux conséquences du changement climatique.
Toutefois cette période n‟a pas permis la réduction de la concentration du dioxyde de carbone, laissant
entrevoir une expansion fatale dans le réchauffement climatique.
Figure n° 2 : « La concentration du dioxyde de carbone, la tempé rature et le niveau de
la mer continuent d’augmenter bien après la réduction des émission »
Source : GIEC , 2001, « Bilan 2001 des changements climatiques : rapport de synthèse »
Dès lors et comme le souligne l‟ONERC dans sa stratégie nationale d‟adaptation au changement
climatique, même si les mesures d‟atténuation sont nécessaires celles-ci doivent se compléter par
l‟édiction de mesures d‟adaptions susceptibles de :
-
protéger les biens et des personnes en agissant sur la sécurité et la santé publique
-
tenir compte des aspects sociaux et éviter les inégalités devant le risque
-
limiter les coûts et essayer de tirer parti des avantages
4
-
préserver le patrimoine naturel
L‟adaptation aux changements climatiques est aujourd‟hui un comportement indispensable, anticiper
dans la prise de décision peut permettre de limiter les impacts du changement.
Toutefois, il existe une grande disparité des vulnérabilités et des capacités d‟adaptation selon les
régions. Même si toutes les régions doivent subir les effets du changement climatique certaines
régions vont être plus fragiles que d‟autres en raison de leur exposition physique aux risques, et de leur
capacité d‟adaptation.
En région Languedoc-Roussillon, ces changements sont aussi sensibles, et leurs conséquences tendent
à s‟aggraver du fait de phénomènes naturels non maitrisés, comme l‟érosion marine. Le souvenir
encore présent des tempêtes et inondations de décembre 1982, et 1999, ou encore la canicule de 2003,
laisse à cette façade de la Méditerranée un goût amer.
Comment répondre à l‟élévation du niveau de la mer en région ? Quelle stratégie d‟adaptation peut
être proposée à notre territoire ? A quelles conséquences ?
Toutefois, et voilà fondamentalement le problème, il est difficile à l‟heure actuelle de proposer des
mesures d‟adaptation sur des phénomènes répondant à l‟ordre de l‟incertain, notamment quant à leur
ampleur. Dès lors, une prise de conscience effective est nécessaire pour agir avec précaution.
Au travers de la circulaire du 30 mars 2006 relative à l‟anticipation et l‟adaptation des zones côtières
face au changement climatique à venir, les services de l‟Etat ont connaissance de « la nécessité
d‟opérer dans certains cas un recul stratégique ou de soustraire certaines parties du bord de mer à
l‟urbanisation et aux aménagements dont les impacts sont irréversibles ». Le recul stratégique apparaît
alors comme le nouveau mode d‟action des politiques en faveur d‟un aménagement durable de
l‟espace littoral.
Avec le constat de l‟élévation du niveau de la mer (Chapitre préliminaire), la réglementation acquise
sur littoral languedocien ne répond plus correctement aujourd‟hui aux nouvelles problématiques
d‟aménagement et de risques (Chapitre I). Des nouvelles stratégies d‟adaptation deviennent alors
nécessaires pour une gestion durable de ce territoire (Chapitre II). Toutefois, sans la réalisation d‟une
prise de conscience globale et prospective, les mesures d‟adaptation et d‟anticipation risquent de rester
lettre morte (Chapitre III).
5
CHAPITRE PRELIMINAIRE : LE CONSTAT DE L’ELEVATION DU
NIVEAU DE LA MER EN LANGUEDOC ROUSSILLON
Certains nombre de paramètres très variables concourent à la constatation d‟une élévatio n de la mer
depuis déjà quelques années ; et que, par ailleurs, l‟élévation attendue pour les années venir est
difficilement chiffrable.
Ensuite, il faut savoir que nombre de phénomènes météorologiques mais aussi géologiques viennent
modifier les impacts de l‟élévation du niveau de la mer. Dès lors pour une élévation similaire de la
mer, la propension au risque de submersion marine ne sera pas similaire en raison du territoire, de sa
morphologie.
Ainsi si le constat d‟une élévation du niveau marin peut être établi, bien que difficilement chiffrable
(Section 1), les conséquences d‟une telle élévation sont variables et dépendent des caractéristiques du
territoire (Section2).
6
SECTION 1 : EXPLICATION DU PHENOMENE DANS SON CONTEXTE
GLOBAL, MONDIAL
Le climat de notre planète est depuis toujours en évolution. La différence aujourd‟hui est la ferme
conviction, qu‟en plus des changements naturels, les impacts de l‟intervention humaine sur le
changement climatique sont devenus perceptibles.
Les rapports scientifiques les plus pertinents à l‟heure actuelle pour évoquer ce phénomène sont sans
nul doute, les travaux réalisés par le Groupe Intergouvernemental sur l‟Evolution du Climat (GIEC).
§ 1 : Les rapports du GIEC
Au cours des années 80, des premières discussions apparaissent au niveau mondial sur la
problématique du changement climatique, concentrées essentiellement sur des questions de
réchauffement ou de refroidissement de la planète.
En 1988, les Nations Unies, à la demande du G7, créent alors le GIEC, groupe d'experts
intergouvernemental sur l'évolution du climat, sous les impulsions de deux organismes : l'Organisation
météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations unies pour l'environnement
(PNUE).Ce groupe a été créé pour évaluer, de manière objective et transparente, les informations
scientifiques, techniques et socio-économiques concernant les risques liés aux changements
climatiques et les options d‟adaptation et d‟atténuation. Il rassemble des scientifiques représentants
divers gouvernements de par le monde, et marque un pas avant important vers l‟obtention de réponses
scientifiques.
Les rapports du GIEC ont largement influencé les politiques tant internationales que nationales depuis
sa création.
Pour exemple, le premier rapport du GIEC en 1990 a confirmé les informations scientifiques à
l'origine des préoccupations sur le changement climatique. Il a incité l'ONU à établir une Convention
cadre sur les changements climatiques adoptée en 1992, qui est entrée en vigueur en mars 1994. En
1997, cette convention ouvrait la voie à la signature, le 11 décembre, du Protocole de Kyoto sur la
réduction des gaz à effet de serre, qui devient un traité d‟obligation légale en 2005. Ce protocole
engage aujourd‟hui 55 pays industrialisés à réduire d‟ici 2012 les émissions de gaz à effets de serre.
Le Groupement Intergouvernemental sur l‟Evolution du Climat a, en Février 2007, publié le plus
récent rapport sur le changement climatique. Ce nouveau rapport d‟évaluation, et le quatrième à être
publié, a retenu l‟attention de centaines de scientifiques pendant plus de trois ans. 600 scientifiques
représentant plus de 40 pays ont concouru à son écriture, alors que 620 autres scientifiques se sont
7
concertés sur sa révision.
Rappelant synthétiquement les progrès accomplis dans la compréhension scientifique, il s‟intéresse
particulièrement aux observations directes des changements climatiques récents, mais encore, formule
des projections sur les changements climatiques à venir. Non seulement ; le rapport met l‟accent sur
un réchauffement global de la planète de l‟ordre de 1.8°c, mais encore fait état d‟une élévation
attendue du niveau moyen des mers et des océans estimée entre 0.18 et 0.59 mètres.
Figure n° 3 : Elévation du niveau marin au cours du dernie r siècle et prévisions futures
Source : BINDOFF and al., 2007, “Observations : oceanic climate change and sea level rise”
Le rapport vient conforter les prédictions énoncées ultérieurement dans les rapports précédents.
Revoyant toutefois ses estimations à la baisse, le GIEC alerte sur une plausible montée des eaux de
l‟ordre de 0.18 à 0.59 mètres en 2090-2099, relativement aux données récoltées pour 1980-1999 ; au
lieu des 0.88 m annoncés dans le rapport de 2001. Le GIEC relève à ce titre que le niveau moyen de la
mer a cru à une vitesse de 1.7 mm par an (+/-0.5mm) au cours du vingtième siècle, et constate une
augmentation du phénomène pour cette dernière décennie (1993/2003) en relevant une vitesse de
l‟ordre de 3.1 mm/an.
Le GIEC ne trouve pas à l‟heure actuelle de traduction réelle à l‟explication de cette augmentation
décennale, qui peut être alors entendue soit comme une simple variation décennale n‟ayant pas de
réelles répercussions sur l‟ensemble du phénomène, soit comme la traduction de l‟accé lération du
phénomène. Ainsi le rapport 2007 estime une élévation moyenne du niveau de la mer de l‟ordre de
8
0.18 à 0.59 mètres d‟ici 2090 correspondants à une augmentation annuelle de l‟ordre de 1.8 mm à 5.9
mm.
Selon les experts, une telle élévation aurait sans nul doute des effets sans précédents : une élévation de
34 cm du niveau de la mer provoquerait une perte globale de 30 % des zones côtières humides, et des
millions de personnes supplémentaires viendraient à subir une inondation par an.
§ 2 : La méthodologie
Le GIEC afin d‟obtenir ces estimations a dans un premier temps travailler sur les données
marégraphiques. Aujourd‟hui avec les données satellitaires, ses estimations prennent de plus en plus
de justesse et renforce sa crédibilité.
1- La montée du niveau de mer a été estimée à l‟échelle planétaire d‟après des données
marégraphiques. Environ un millier de marégraphes ont fonctionné au cours du dernier siècle
sur des périodes plus ou moins longue, permettant ainsi une estimation d‟élévation marine
compris entre 1.1 et 1.5 mm par an. Toutefois ces estimations doivent faire l‟objet de
correction car les données marégraphiques peuvent être influencées par des mouvements
verticaux du sol, l‟impact des vagues et de la houle,…
2- Par la suite des modèles climatiques ont amené à calculer l‟élévation moyenne du niveau de la
mer d‟après le calcul de volume des eaux océaniques. A ce titre il a alors été démontré qu‟une
montée moyenne du niveau global de la mer doit tenir compte de :
-
La dilatation thermique : Elle a concourut à l‟augmentation de la montée des eaux de l‟ordre
de 1.6+/-0.5 mm par an de 1993-2003. Avec les dernières estimations, l‟augmentation des gaz
à effets de serre, et le réchauffement, elle viendrait à produire pour 2300 de 0.3 à 0.8 m par
an.
-
Les glaciers, calottes et nappes glaciaires : Leur fonte aurait contribué à 0.77+/-0.22 mm par
an de 1993-2003. Le GIEC estime que, à elles seules, les nappes glaciaires du Groenland et de
l‟Antarctique contiennent assez d‟eau pour faire monter le niveau de la mer de près de 70 m si
elles fondaient ; même si un tel scénario est très improbable.
3- Depuis 1993, les observations de la montée globale du niveau de la mer sont retranscrites au
travers de l‟altimétrie satellitaire (Topex-Poséidon), permettant ainsi un relevé de données
plus justes car exemptés de facteurs externes.
9
De plus, l‟imagerie satellitaire révèle en plus, que si l‟élévation du niveau marin apparaît
globalement autour du monde, dans certains secteurs le niveau d‟eau marin est en baisse.
Carte n° 1 : Dérive du niveau de la mer Médite rranée sur la période janvier 1993 novembre 2000
Source : http://www.jason.oceanobs.com/html/applications/niveau/200103_fr.html
§ 3 : Des avertissements
Malgré sa notoriété le GIEC a longtemps été critiqué et le reste encore. D‟abord, les scientifiques du
monde entier ne sont pas tous d‟accord pour s‟accorder sur ces propos, et des avis divergents se font
attendre. Certains l‟ont jugé trop conservateurs, voire fébrile (Monasterky, 2007, Cornella 2007,
Boreinstein, 2007, Rahmstorf 2007),
alors que d‟autres ont estimé que ses prédictions étaient
démesurées (Gornitz 2007, s‟agissant des calottes et nappes glacières). Toutefois tous s‟accordent
pour signaler que les scénarios proposés par le GIEC jouent pour la seule estimation mondiale et
s‟écartent de toute prétention régionale.
En effet, le changement relatif du niveau marin par rapport à un site particulier, une région, un pays,
ne peut s‟assimiler à une moyenne globale. En fonctions des caractéristiques de la côte, des fonds
marins, des subsidences de la couche terrestre, … le niveau de la mer va augmenter de manière
différente, et alors se rapprocher ou non de la moyenne globale.
10
Carte n° 2 : Tendances de changement du niveau marin de 1962 à 2000 à travers
l’Europe en mm par an
Source : HOEPFFNER N., 2006, « Marine and coastal dimension of climate change in Europe”, European
Commission
Ainsi, la vulnérabilité d‟un endroit à l‟élévation marine dépend non seulement de l‟élévation mondiale
du niveau marin, mais de caractéristiques spécifiques à la région. Les impacts d‟une élévation du
niveau marin de même magnitude pourraient avoir des conséquences différentes dans des régions à
caractéristiques différentes. De même, différents facteurs parfois sans lien avec le réchauffement
climatique peuvent jouer de façon concomitante.
Plus précisément, quatre données essentielles doivent être prises en compte :
- L‟élévation globale ;
- Les facteurs météo-océanographiques régionaux, tels que la température de l‟eau, la salinité, les
régimes de vents, les circulations océaniques et les fonds marins…
- Les mouvements verticaux de la terre, ce qui inclut la subsidence des côtes due à des processus
géologiques naturels et l‟affaissement des terres
- L‟impact des aménagements côtiers existants
Dès lors, la montée du niveau de la mer va être sensiblement différente d‟un endroit à l‟autre, qu‟il
s‟agisse d‟un cordon sableux ou d‟une falaise, d‟un terrain en subsidence ou proche d‟une faille, d‟un
endroit où s‟exprime une forte tendance érosive ou non, …
11
Le quatrième rapport du GIEC de 2007 révèle ainsi une liste d‟impacts potentiels selon un secteur
concerné :
Tableau n° 1 : « Exe mples illustrant les projections d’impacts globaux pour les
changements climatiques »
Phénomène
Augmentation
de la fréquence
d‟élévation
extrême du
niveau de la
mer ( à
l‟exclusion des
tsunamis)
Tendance
Probable
Exemples d‟impacts majeurs projetés par secteur
Agriculture,
Ressources en Santé
sylviculture et eau
humaine
écosystèmes
Salinisation
Disponibilité
Plus grands
des eaux
d‟eau douce
risques de
d‟irrigation
diminuée due décès et
des estuaires
à l‟intrusion
d‟accidents
et des
d‟eau de mer par la noyade
systèmes
dans les
d‟eau douce
inondations,
effets sur la
santé liés à la
migration
Industrie /
Habitat / Société
Coûts de
protection côtière
versus coûts de
relocalisation
d‟occupation de
sols, potentiels
pour des
mouvements de
population et
d‟infrastructures
Source : ADGER N., AGGAWARWAL P., ALCAMO J., …, 2007, « Bilan 2007 des changements climatiques ;
impacts adaptation et vulnérabilité », Résumé à l’intention des décideurs
En résumé : Les impacts de l‟élévation du niveau marin sur les zones côtières observables seraient 3 :
-
une submersion permanente des terres
-
une accélération de l‟érosion côtière
-
une augmentation de la fréquence et de la magnitude des inondations côtières lors de tempêtes
-
une intrusion marine dans les nappes d‟eau douce, estuaires, aquifères et baies
Malgré ces critiques et avertissements, le GIEC reste l‟organisation mondiale de référence sur
l‟évolution des changements climatiques.
BOAT ENG I., “Comparative merits of adaptation policies of sea level rise and their potential impacts on coastal settlements in developing
countries”.
3
12
SECTION 2 : CONSTATIONS DE LA REALITE DE CE PHENOMENE DANS
NOTRE REGION
Selon le professeur Valérie Morel4 , la frange littorale française des 0-500 m est devenue au cours de
ces dernières décennies un espace où se concentrent des enjeux toujours grandissants. Ainsi les
communes côtières qui couvrent 4% du territoire métropolitain concentrent 10% de la population, 12
% des logements neufs construits entre 1980 et 1996, et 37% des capacités d‟hébergement touristique 5 .
La densité de la population de ces communes est de 272 hab/km², soit deux fois supérieure à la
moyenne nationale.
Le Languedoc-Roussillon qui rappelons-le bénéficie d‟une façade maritime de 230 km est, en ce sens,
un exemple emblématique.
§ 1 : L’estimation du niveau d’élévation marine en Languedoc - Roussillon
Au travers des données marégraphiques de notre région, une élévation moyenne du niveau de la mer
de l‟ordre de 1.3 mm par an a été observée entre 1885/1978, par le marégraphe de Marseille. Au cours
de la dernière décennie, de 1996 à 2006, cette tendance a été confortée de l‟ordre de 1 à 2mm par an.
Toutefois, et compte tenu du facteur de subsidence, cette élévation est perçue différemment d‟un
secteur à une autre. Sur le secteur de la Camargue, le marégraphe du Grau de la Dent indique une
élévation du niveau relatif de la mer de 2.1 mm/an, soit presque le double des valeurs enregistrées à
Marseille pour la même période (1.2mm/an). Cette différence sensible s‟explique facilement par les
phénomènes de subsidence, d‟affaissement de l‟écorce terrestre sous le poids des dépôts
sédimentaires, présents dans ce delta.
Ces données sont donc révélatrices de la variabilité de l‟élévation du niveau de la mer, compte tenu de
l‟existence de facteurs déterminants qui rentrent en jeu. Une estimation de la montée des eaux sur
notre façade se révèle donc très difficile à établir.
En effet, la « géomorphologie » de la côte languedocienne ne facilite pas la détermination de cette
élévation, mais encore de ses potentiels impacts De plus, son artificialisation est très différente entre
les côtes sableuses de l‟Hérault, les étangs de l‟Aude et les falaises rocheuses des Pyrénées-Orientales.
En synthétisant nous pouvons dire, que :
MOREL V., Maître de conférences en géographie, université d‟Artois, propos retenus lors des journées d‟études ANEL, du 27 et 28 avril
2006, « De la défense contre la mer à la gestion durable du système côtier », seconde table ronde.
5
Données IFEN, 2000
4
13
- Dans la partie Nord de la région Languedoc-Roussillon, la cote sableuse est très plate et se
caractérise par une configuration de « lido », constitués de bandes de plage étroites et des dunes de bas
niveaux protégeant les terres en contrebas. L‟enjeu majeur de ses zones est l‟urbanisation qui s‟y est
peu à peu installée depuis la moitié du siècle dernier, auxquels se sont rajoutés de grands axes de
transport, construits pour la plupart à l‟intérieur même du système côtier.
- La partie sud de la région se compose d‟un littoral rocheux, caractérisé par des falaises de roches
fracturées. Pour la plupart des terres de cette côte, c‟est l‟agriculture qui domine. Le développement
urbain se situe autour des baies sableuses de Collioure ou Port Vendres.
Le littoral du Languedoc-Roussillon serait donc vulnérable de façon non-uniforme.
Pour exemple, les plages et lagunes qui subissent l‟érosion et endurent une forte énergie des houles,
sont plus vulnérable à une élévation du niveau marin.
Dès lors, la vulnérabilité de cet espace est difficile a estimé.
§ 2 : Diagnostic (partiel et synthétique)
La façade littorale du Languedoc-Roussillon, d‟un linéaire total d‟environ 230 kilomètres, concerne 4
départements et 30 communes. Quelques grandes agglomérations situées à une dizaine de kilomètres
de la mer rappellent que, autrefois, le paysage était peu humanisé .
14
Carte n° 3 : Situation du Languedoc Roussillon
Source : DIREN Languedoc-Roussillon
Fond de carte : DIREN
Date : mai 2007
Réalisation : Mlle Muriel Carreno
Selon la seconde rencontre géographes et assureurs du 8 juin 2007 « Développement urbain et risque
d’inondation dans le Midi Méditerranéen », et son premier orateur Jean-Marie Miossec6 :
« Le Languedoc Roussillon, doté d‟un réseau urbain important, connaît une des plus fortes croissances
urbaines depuis un demi siècle. A des villes compactes, jadis entourées de remparts, à des villages en
« circulade », se sont jointes de très vastes zones résidentielles, véritable flaque urbaine déferlant sur la
plaine viticole.
Le couloir languedocien est haché de cours d‟eau qui prennent leur source dans l‟arrière pays,
débouchent sur une zone prélittorale, basse, encombrée de lagunes. Cette morphologie particulière
favorise lors des grands accidents climatiques (« événements cévenols »), couplés à des surcotes
marines, des débordements et des inondations catastrophiques.
MIOSSEC J-M., Directeur de GEST ER, Président de l‟Université Paul Valéry, Responsable du Master : "Activités et aménagements
littoraux et maritimes", Co-responsable du Master « identité et territoires en Méditerranée et Orient »
6
15
La croissance accélérée du Languedoc, porté par un marché foncier alléchant, se porte vers des zones
vulnérables. Tant la protection du conservatoire du littoral, que celle de la loi littoral, se portant
comme éléments de contraintes à l‟extension urbaine.
Le renforcement du corridor de transports du couloir languedocien (doublement de l‟autoroute A75,
LGV Barcelone-Francfort) risque d‟accroître la vulnérabilité de ce territoire déjà soumis à de fortes
pressions. »
Tableau n° 2 : « Le littoral marin du Languedoc-Roussillon en quelques chiffres »
Aude
Longueur du littoral
(km)
Nombre de communes
littorales (1)
Superficie (km²)
Population permanente
des communes littorales
en 1999
Densité de la population
des communes littorales
Coupures d‟urbanisation
en part de la longueur du
littoral
Surfaces des espaces
remarquables du littoral
(1) (km²)
(1)
(2)
# (2)
51
Gard
%
11
547.49
67525
#
20
Hérault
%
3
206.05
21.8 14 625
123
2.3
71
52
52.74
#
90
%
LanguedocRoussillon
#
%
231
26
14
54
71.549
194
726
369.16
70 537
1838.19
347 413
21.7
272
52
130.48
PyrénéesŔ
Orientales
#
%
69
191
35
60.38
18
15.1
189
25
44.05
37
287.65
Au sens de la loi littoral
Valeur variable
Source : Gstat-LR, octobre 2000, « Le littoral du Languedoc Roussillon, Éléments statistiques »
Ainsi la région Languedoc-Roussillon et son littoral affiche aujourd‟hui des signes contradictoires de
dynamisme et de vieillissement. Si la région apparaît comme attractive, se plaçant en tête des régions
françaises en terme de croissance démographique, de fréquentation touristique, auxquels s‟ajoutent des
succès en termes de technologies, vignobles et agroalimentaire,… elle connaît aussi un recul de ses
activités traditionnelles, le vieillissement des stations balnéaires,… qui se traduisent par la perte
d‟emplois et de recettes potentielles.
Toutefois, le littoral reste son atout premier. Non seulement, il se présente comme un espace
remarquable, d‟un patrimoine environnemental et culturel d‟une grande richesse, mais encore, celui-ci
a connu un mode de développement largement fondé sur son attractivité résidentielle et tour istique,
que l‟on doit depuis les années 1960 à la « Mission Racine ».
16
Selon le rapport « Le littoral languedocien, Éléments statistiques d‟octobre 2000, depuis 1999, plus de
90% de la population littorale vit en milieu urbain. De plus, les communes littorales qui s‟étendent sur
à peine 6 % de la surface régionale, rassemblent à elle-seule 15 % de la population. Ainsi, on assiste
depuis 40 ans, à un accroissement spectaculaire de la population littorale, qui d‟ailleurs pratiquement
doublée. Selon l‟INSEE, depuis 1960, l‟écart de croissance du littoral par rapport à la région
s‟amplifie avec + 2.3% par an contre 1.6%.
Parallèlement se développe alors une vive croissance du parc de logements. Au cours de ces quarante
dernières années, la croissance du parc de logements littoraux a été multipliée par 4.6. Ainsi, et selon
le Groupement de la Statistique publique en Languedoc-Roussillon,
la densité moyenne des
logements au km² est passée sur le littoral de 49 en 1962 à 225 en 1999. Durant cette même période la
moyenne régionale passait de 21 à 51. Cette augmentation s‟est faite essentiellement sous la poussée
des résidences secondaires, douze fois plus nombreuses en 1999 qu‟en 1963.
L‟accroissement de la vulnérabilité est le principal facteur générateur du risque dans la zone littorale.
Ainsi, l‟anthropisation du littoral languedocien, au travers d‟un habitat anarchique et mal maitrisé,
conduit à l‟augmentation de la vulnérabilité de ce territoire.
Aujourd‟hui à proximité de la mer, on trouve :
-
un habitat fragile fait de maison en rez-de-chaussée;
-
un habitat étalé qui ne favorise pas la défense contre les inondations;
-
une urbanisation rapide qui amène et concentre une forte population en zone à risque;
-
un développement urbain qui modifie la topographie locale et perturbe le bon écoulement des
eaux.
Un degré de vulnérabilité selon les différents secteurs de la côte peut être trouvé.
§ 3 : Secteurs de vulné rabilité
S‟il est impossible de prédire aujourd‟hui quel secteur en Languedoc Roussillon va subir telle
élévation du niveau marin, un degré de vulnérabilité peut être trouvé. Les communes littorales vont
biensûr être les premières concernées par ce changement climatique.
17
Occupation du territoire des communes littorales du
Languedoc-Roussillon en 2000 exprimée
en pourcentage (% )
Figure n° 4 : « Communes littorales (% de la surface totale) »
Gard 5,5
Hérault
48,5
15,9
17,6
45,2
28,3
16,7
22,2
Espaces artificialisés
Aude 7,2
40,8
32,6
19,3
Espaces agricoles
Espaces naturels
PO
12,2
43,8
LR
11,5
44
0%
20%
40%
33,1
24,9
60%
10,9
Espaces en eau
19,7
80%
100%
Source : SPOT THEMA, Evaluation de la loi littoral, Rapport de Synthèse
La construction d‟une carte altimétrique peut être intéressante à la définition des secteurs les plus
sensibles à une élévation du niveau de la mer. On part alors du postulat que plus on est à un degré
d‟altitude élevé, moins le risque d‟élévation du niveau de la mer est à prendre en compte.
18
Carte n° 4 : Altimétrie sur le littoral du Languedoc Roussillon
Fond de carte : Bd Alti, Direnlr
Date : Mai 2007
Réalisation : Caroline Bélair, Stagiaire à al DIREN, 2007
Toutefois, la seule altimétrie n‟est pas révélatrice à elle seule des zones les plus fragiles. En effet,
selon l‟occupation des sols certaines zones vont être plus vulnérables que d‟autres, car présentant des
enjeux économiques plus importants. La vulnérabilité varie donc localement en fonction de la nature
des espaces littoraux mais surtout de leur type d‟utilisation par la société.
En s‟aidant du référentiel Géoméditérrannée, une carte d‟occupation des sols peut être présentée sur
la bande littorale de 15km de notre région. Cette distance a été choisie car elle représente la bande
littorale admise par les services de l‟Etat, dont la Direction Départementale de Équipement (DDE).
A côté des bandes littorales de 2 et 1 km permettent d‟émettre une comparaison quant aux enjeux
présents. Par exemple : l‟habitat urbain, qui représente seulement 6.1 % de la surface de la bande
littorale des 15 km, atteint pratiquement 16 % sur la bande littorale de 1 km Il y a alors sans nul doute
un attrait assez important pour l‟habitat en bord de plage et est assez révélateur de la localisation de
nos stations balnéaires en front de mer.
19
Carte n° 5 : Occupation du sol de la bande littorale des 15 km en Languedoc-Roussillon
Représentation en pourcentage (%) des enjeux régionaux
sur la bande littorale des 15km en Languedoc Roussillon
Carte n° 6 : Occupation du sol de la bande littorale des Carte n° 7 : Occupation du sol de la bande littorale de 1
2 km en Languedoc-Roussillon
km en Languedoc-Roussillon
Représentation en pourcentage (%) des enjeux sur la
bande litrtorale de 1 km en Languedoc Roussillon
Représentation en pourcentage (%) des enjeux régionaux
sur la bande littorale des 2 km en languedoc Roussillon
Cours d'eau
Cours d'eau
6,51
Habitats
18,69
5,18
0,61
18,99
0,97
Mitage
Plages
3,49
4,58
5,29
Plans d'eau et lagunes
12,84
18,75
Mitage
7,35
10,93
2,85
Habitat continu et discontinu
Habitats
10,46
Plages
15,87
1,17
4,36
Mitage
9,17
Réseau et espaces associés
Territoires agricoles
9,16
40,47
Zones boisées
Zones humides et marais
23,40
4,26
13,52
0,43
Zones industrielles et
commerciales
Zones végétalisées
Fond de carte : Géoméditarranée
Date : avril 2007
20
9,05
Zones boisées
commerciales
Plages
13,08
Zones boisées
8,39
3,14
0,39
16,64
commerciales
Cependant, et afin de présenter des secteurs de vulnérabilité dans notre région, cette carte d‟occupation
du sol peut être couplée avec une carte altimétrique.
A ce propos, le guide méthodologique du GIEC de 1988 propose afin d‟étudier l‟impact d‟une
l‟élévation du niveau de la mer de se référencer à une élévation de 2 m à laquelle on ajoute la hauteur
de la marée maximale retenue dans notre région soit 0.26m. Toutefois, à cette époque l‟élévation était
estimée à 95 cm, soit 24 centimètres eau dessous du niveau maximum qui pourrait être atteint
aujourd‟hui. Dès lors une zone de 2 m et non de 2.26 m NGF sera prise comme zone d‟impact.
De plus, la zone de 2m NGF est prise en compte au niveau réglementaire par les PPR pour les
submersions marines, ce qui conforte ce choix de zonage.
Là aussi un choix a été fait de vous présenter l‟occupation du sol en dessous de 2m d‟altitude, puis en
dessous de 1 m d‟altitude, puis de 0.5 m. Le but étant là aussi de pouvoir émettre des comparaisons
quant au degré de vulnérabilité par la détermination des enjeux.
Attention ! Il convient d’émettre quelques remarques sur les cartes réalisées :
- Ces cartes considèrent que le littoral est fixé, et ne prennent pas en compte de l’évolution potentielle
de celui-ci ;
- A défaut de levés topographiques à grande échelle, ces cartes ont été réalisées sur la base des
données de l’Institut géographique Nationale, commercialisées sous forme de carte et d’une base de
données intitulées « BD ALTI ». Cette dernière est issue de la numérisation des courbes de niveau de
la France au 1/25 000. Dès lors, la précision altimétrique annoncée est de l’ordre de 2 m (environ).
De plus, ces cartes ont été réalisées en tenant compte d’une moyenne des données de la BD Alti à
l’intérieur d’une grille de maille de 200 m. La BD Alti étant composée de points espacés de o,5
mètres, il a été possible de transformer ces points en surface à l’aide d’une grille de 200 mètres par
200 mètres sous le logiciel Mapinfo Professionnal
21
Carte n° 8 : Occupation du sol en dessous de 50 cm d’altitude en
Carte n° 9 : Occupation du sol en dessous de 1 m d’altitude en
Carte n° 10 : Occupation du sol en dessous de 2 m d’altitude en
Représentation en pourcentage (%) des enjeux présents en
dessous de 1 m d'altitude en Languedoc Roussillon
Représentation en pourcentage (%) des enjeux présents en
dessous de 50 cm d'altitude en Languedoc Roussillon
Représentation pourcentage (%) des enejux présents en dessous
de 2 m d'altitude en Languedoc Roussillon
Cours d'eau
0,83
0,01
0,11
8,51
0,72
0,57
0,40
0,13
0,70
5,61
Plages
0,03
0,58
Mitage
1,98
17,22
2,32
Cours d'eau
Cours d'eau
Habitats continu et discontinu
Mitage
Mitage
1,58
3,16
Plages
2,23
0,25
11,08
0,68
1,61
Plages
2,46
2,34
22,76
Zones boisées
Zones boisées
87,99
3,99
64,07
0,18
Zones industrielles et commerciales
Fond de carte : Bd Alti, Géoméditarranée
Date : avril 2007
22
Zones boisées
40,65
0,55
14,58
0,13
La vulnérabilité dépend alors de ce que l‟on définit comme enjeu. Ce dernier peut concerner un
territoire, une entreprise, une région, un bâtiment, un écosystème,… En fonction de leurs
caractéristiques propres, de leur exposition aux aléas,… la vulnérabilité différera7 .
Il faut relativiser. Pour la région Languedoc-Roussillon, l‟artificialisation des communes littorales
s‟effectuent majoritairement à plus de deux kilomètres du rivage. Les enjeux présents à moins de
500m du rivage restent quant même sensiblement présents.
Figure n° 5 : « Artificialisation du territoire des communes littorales en LanguedocRoussillon exprimé en pourcentage (%)»
Gard
5
Hérault
6
14
10
17
64
5
79
0-500m
Aude
6
11
12
500-1000m
71
1000-2000m
2000 m et +
PO
7
LR
6
0%
11
10
21
61
10
20%
74
40%
60%
80%
100%
Source : DRE – Mission Littoral – INEA, juin 2004, « Evaluation des modalités d’application de la loi littoral »,
Synthèse
Pour une définition des secteurs à risques beaucoup plus précise, le travail du projet « Response « doit
être signalé.
Le projet « Response » (ou « répondre au changement climatique ») est un projet d‟une durée de trois
ans qui a reçu le soutien du programme européen LIFE (instrument financier de la communauté
européenne). Ce projet tente d‟apporter un cadre pour la compréhension et l‟anticipation des
changements climatiques à proximité des cotes européennes. Mené par le Centre de Recherche de l‟île
de Wight, en partenariat avec la France, l‟Italie, et la Pologne, il a pour objectif d‟aider les
organisations en charge de la gestion de la zone côtière à évaluer les risques provoqués par l‟impact
du changement climatique sur les aléas naturels, à établir les priorités à leur donner, afin d‟établir des
zones à risque en raison du changement climatique et d‟identifier des solutions potentielles. Il
7
Annexe 1 : Occupation du sol en dessous de 2 m d‟altitude dans certaines communes de la région Languedoc-Roussillon
23
encourage en outre la mise en œuvre de solutions rentables en terme de coût, sinon de long terme, qui
écartent les nouveaux développement des zones à risque et cherchent à réduire les risques dans les
zones de développement existantes. Il promut les politiques de durabilité des zones côtières de
l‟Europe pour les générations actuelles mais aussi futures.
En France c‟est le bureau BRGM qui a formalisé cette étude. Il propose brièvement d‟une évaluation
de l‟impact du changement climatique en formalisant une cartographie de gestion. Pour l‟instant nous
nous intéresserons seulement à la carte de vulnérabilité émise par l‟étude de BRGM, révélant les
secteurs les plus sensibles de la côte languedocienne, appelés « hotspots ».
Carte n° 11 : “The position of hotspots with respect to hazard change in the LanguedocRoussillon region”
Source : BRGM, 2006, Projet « Response of the coastline to climate change », Specific report for the
RESPONSE, project LIFE -Environment programm, BRGM/RP – 54718 – FR,
24
De plus, le rapport formulé, fait état de quelques conséquences pour la région :
-
une évolution du niveau de la mer de l‟ordre d‟une augmentation moyenne de 50cm ; mais il
n‟existe pas à ce propos de données locales fiables, les 50 cm retenus appartiennent à
l‟incertitude.
-
une augmentation des phénomènes de tempêtes devrait être attendue tant en fréquence mais
aussi en force
-
une mise en péril des protections actuelle est donc dès maintenant à prendre en compte : des
secteurs considérés comme protégés, le resteront-ils ?
25
CHAPITRE 1 : LE LITTORAL LANGUEDOCIEN, UN LITTORAL
MAITRISE ?
La question essentielle est de savoir si la réglementation en vigueur prend-t-elle la mesure du
problème posé ?
Il serait très exagéré de dire que la législation française prend en compte l‟élévation future des océans,
mais il serait aussi faux de dire qu‟elle ne les prend pas en compte.
Le problème n‟est pas de faire face à une situation qui deviendrait catastrophique, mais de mettre en
place des instruments réglementaires qui permettent de gérer au mieux une situation qualifié e
d‟exceptionnelle. La réponse est à chercher dans l‟arsenal des instruments et textes réglementaires
dont dispose la France pour faire face à l‟inondation côtière.
26
AVANT-PROPOS : L’ESPACE LITTORAL
La première question à se poser avant de poursuivre est de savoir ce qu‟on attend par espace littoral,
notamment en droit.
§ 1 : Une approche plurielle du littoral
Selon Bernard BOUSQUET8 , le littoral apparaît sous de multiples réalités qui s’interprètent et
se chevauchent.
 Le littoral de Nature
Le littoral est une zone soumise à l‟action de la mer, elle n‟est donc pas fixe par principe. Le littoral
devient donc alors l‟expression de la dynamique façonnée par l‟hydraulique marine (dérive littoral) et
par le circuit sédimentaire côtier.
 Le littoral d‟Ecoumène
On parle d‟écoumène quand on parle du « monde habité ». C‟est le monde habité par l‟Homme dans
sa globalité. Il désigne l‟ensemble des terres anthropisées.
Il résulte de l‟appropriation par le monde habité de l‟espace littoral. Ce caractère est récent est
découle du désir de rivage de nos sociétés modernes. La croissance d‟une population côtière est donc
pour l‟essentiel touristique. De ce fait, le littoral a vu sa valeur économique croître en fonction de la
pression foncière et financière, voire spéculative, qu‟accompagne cet engouement, et inversement a
vu sa valeur écologique peu à peu être dévalorisée. On assiste d‟ailleurs à ce propos à la
transformation du rivage en front.
Enfin, la menace d‟aléa météorologique provoque la construction d‟ouvrages de défense contre la mer
techniquement lourds. Ceux-ci transforment le trait de côte en un mur de défense contre la mer. Le
rivage devient alors une ligne séparative entre la Nature et l‟Ecoumène. La Nature se retrouve alors
réduite au rôle d‟environnement.
 Le littoral d‟Institution
Les textes législatifs et réglementaires s‟efforcent de reconnaître la configuration morphologique du
littoral (définition et délimitation du DPM), mais cette dynamique n‟est seulement appréhendée
qu‟autour de la notion de risques et d‟indemnisation. Le littoral devient la limite cadastrale qui sépare
le bien privé côté terrestre et le DPM côté mer. La limite des hautes mers dissocie la plage relevant du
8
BOUSQUET B., Professeur à l‟Institut Géographique et d‟Aménagement Régional de l‟Université de Nantes
27
DPM, de son arrière pays pouvant faire l‟objet de privatisation. De plus, les divisions administratives
des collectivités territoriales sur ce secteur ajoutent à cette séparation.
Un phénomène important est toutefois à noter : toute évolution a pour effet de ne plus justifier de
la limité cadastrale du droit ! Le relèvement du niveau marin se révèle capable d‟effacer cette limite
de droit instaurée par l‟écoumène. Une défense à tout prix de la limite institutionnelle conduit à
l‟artificialisation du trait de côte, de fait plus un littoral de nature.
Il faut donc reconnaître un statut juridique à la nature présente au sein de tout territoire aménagé.
C‟est l‟objet de la loi littoral, mais sa maîtrise n‟est pas encore totale.
 Le littoral-Monde
L‟enjeu est alors selon Bernard BOUSQUET la rencontre avec le littoral-monde. La bande littorale
est définie à partir de critères scientifiques, mais dont la gestion associant protection et défense est
assurée par l‟écoumène. Il faut donc définir le littoral non pas sous la forme d‟impératifs catégoriques
mais en connaissance de cause. Il faut donc reconnaître cette bande mondialement et lui reconnaître
une valeur patrimoniale pour l‟ensemble de l‟humanité.
Le littoral correspond alors plus à une vision de l’espace. Il est un espace à géométrie variable qui
n‟a ni définition précise, ni délimitation précise, tant les dynamiques socio-spatiales sont variables
selon les lieux, le temps et le contexte socio-économico-politique. « A chacun son littoral » 9 .
§ 2 : Le littoral en droit français
Le littoral, « litoralis », signifie rivage étymologiquement rivage. Le terme apparaît alors en France
au XIIIe siècle succédant au « bord » et au « rivage » de la mer10 .
Juridiquement le terme ne connaît de définition, il est mieux considéré comme une partie du Domaine
Public Maritime, au moins, et plus contemporainement, au travers d‟un territoire communal
I. Le littoral comme partie du Domaine Public Maritime : une définition
restreinte de la notion
« L’étude du domaine public est particulièrement intéressante parce qu’elle nous fait assister à
la formation du droit sous la pression des faits, de ce droit qui évolue, chose vivante, malléable,
cherchant sans cesse à serrer de plus près les contours de la réalité »11 .
9
MASSOUD et PIBOUBES, 1994, « Atlas du littoral de France », Paris, Edition JP. De Monza, p.332
BAVOUX, 1997, « Les littoraux français », Paris : Armand Colin, p.268
11
DENOYER, « L’exploitation du domaine public » p20, 1969
10
28
La prise en compte du littoral par le droit a d‟abord résulté de la nécessité d‟assurer la défense des
côtes. Propriété des seigneurs riverains du littoral, le rivage a été intégré dans un édit du 30 juin 1539
au domaine de la couronne. Il en aller à la fois des impératifs de défense contre les invasions marines,
mais surtout de la maîtrise commerciale des eaux marines.
L‟Edit des Moulins en 1566 affirme son inaliénabilité et son imprescriptibilité ; ses caractères sont
depuis rattachés au Domaine Public Maritime qualifié à la fois d‟insaisissable (ne peut être saisi en
recouvrement de créance), d‟imprescriptible (la prescription acquisitive de 30 ans ne joue pas sur le
DPM) et encore d‟inaliénable (impossibilité d‟aliéner les dépendances du DPM, de constater des
droits réels, et de l‟exproprier).
En août 1681, l‟ordonnance de la Marine de Colbert parfait ce domaine réputé de la couronne en
déterminant pour la première fois son étendue. « Les rivages de la mer » sont ainsi délimités pour
donner une assise juridique au pouvoir royal : « Sera réputé bord et rivage de la mer, tout ce qu‟elle
couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes, et jusqu‟où le grand flot de mars se peut
étendre sur les grèves »12 . Cette définition correspond aujourd‟hui encore au domaine public maritime
malgré ces nombreuses modifications. L‟arrêt du CE « Kreitman » 13 vient préciser que la limite du
DPM s‟étend : « jusqu‟au point jusqu‟où les plus hautes mers peuvent s‟étendre, en l‟absence de
perturbations exceptionnelles », quelque soit le rivage et la période de constatation. L‟arrêt « Société
Civile du Platin de la jeune Prise »14 vient confirmer cet état en signifiant que la portion du rivage
couverte par les flots en « cas de tempête violente, mais non exceptionnelle » relevait du DPM.
La loi du 28 septembre 1963 relative au domaine public a complété cette définition en y incluant sous
réserve des droits des tiers, le sol et sous-sol de la mer territoriale, les lais et relais futurs. Elle vient
étendre vers la terre et la mer le concept de DPM jusque là réservé au seul rivage. Dès lors « la
littoralité juridique ne se réduit plus aux rivages de la mer, mais à ce vaste espace terrestre et
subaquatique compris dans le DPM et protégé par des mesures de police »15 .
12
Article 1 de l‟ordonnance de la marine d‟août 1681
CE 12 octobre 1973 « Kreitman »
14
CE 30 juin 1982 « Société Civile du Platin de la jeune Prise »
15
COUIX et LEROY, 1994, « Modèle graphique du droit du littoral », Mappemonde dans CADORET A., décembre 2006, Thèse de
doctorat de géographie, « Conflits d‟usage liés ç l‟environnement et réseaux sociaux : enjeux d‟une gestion intégrée ? Ŕ Le cas du littoral du
Languedoc Roussillon », Université Montpellier III Paul Valery
13
29
Figure n° 6 : Consistance du domaine public maritime
Source : Ministère de la mer, mer.gouv.fr
Aujourd‟hui le régime est codifié à l‟article L2111-4 du Code Général de la Propriété des Personnes
Publiques : « le rivage de la mer est constitué par tout ce qu‟elle couvre et découvre jusqu‟où les plus
hautes mers peuvent s‟étendre en l‟absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ».
Le DPM constitue alors un élément important de l’espace littoral, il définit « le champ
d’application d’un régime juridique, et non les limites d’une circonscription spatiales »16 .
II. La définition contemporaine du littoral en droit : « la commune littorale »
Ces textes anciens ont longtemps pu apporter des réponses à la délimitation du domaine maritime en
tenant compte de l‟action de la mer, de l‟océan,… mais ils se sont révélés insuffisants pour gérer de
nouvelles situations propres à l‟action de l‟homme pour qui le littoral représente aussi une réalité
économique.
Ces insuffisances de la protection littoral par le seul instrument de la domanialité publique, conjuguée
à la pression croissante sur les zones côtières, ont conduits les pouvoirs publics à renforcer leur action
par l‟élaboration de plusieurs types de réglementation spécifique visant à préserver le libre accès à la
mer17 , à protéger les milieux naturels littoraux 18 , à maîtriser l‟urbanisation 19 et le développement
économique.
16
17
PRAT S, 1978 in TANGUY, 1988
Circulaires du premier juin 1972 et 13 juillet 1973 relatives aux réglementions applicables pour les concessions de plages naturelles
30
En 1973, le rapport PIQUARD, groupe d‟études du Comité Interministériel d‟Aménagement du
Territoire,
donne une description du concept littoral en ces termes : « physiquement limité,
écologiquement fragile, de plus en plus convoité par des utilisateurs souvent concurrents ». Il pose les
fondements des nouvelles politiques d‟aménagement de cet espace.
Il faudra attendre la loi Littoral, relative à l‟aménagement, la protection et la mise en valeur du
littoral, pour qu‟une définition plus contemporaine du littoral soit proposée. L‟article 1 de la loi
définit le littoral comme « une entité géographique qui appelle une politique spécifique
d‟aménagement, de protection et de mise en valeur ». Toutefois, aucune délimitation précise n‟est
mentionnée, ce qui laisse une part importante à l‟interprétation de la notion. Il est certain que cette
définition ne se suffit pas à elle-même pour délimiter ce qui relève exactement du littoral et peut
laisser juristes et acteurs locaux dans l‟incertitude.
Le champ d‟application de la loi Littoral est construit en fonction des limites administratives des
communes. Trois catégories de communes sont ainsi soumises à ses dispositions :
-
les communes littorales de plein de droit : celles riveraines des mers et océans, des étangs
salés et des plans d‟eau intérieurs supérieur à 1 000 hectares ;
-
les communes potentiellement littorales : celles qui sont riveraines des estuaires et des deltas
lorsqu‟elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres
économiques et écologiques littoraux ; leur liste est fixée en Conseil d‟Etat, après
consultations des conseils municipaux intéressés.
-
Les communes, ne disposant pas de façade maritime, mais qui participent aux équilibres
écologiques littoraux et qui en font la demande auprès du représentant de l‟Etat dans le
département ; leur liste est fixée par le Conseil d‟Etat après avis du Conservatoire du Littoral.
De cette façon, « la loi maintenait la possibilité d‟é laborer des approches relatives à l‟intérieur d‟un
cadre général commun. Elle évitait de cette façon l‟obstacle que représente la recherche d‟une
délimitation globale pertinente du littoral pour la compréhension des problèmes et la mise au point de
moyens d‟action » 20 .
18
Loi du 30 juillet 1975 créant le Conservatoire du Littoral et des Rivages Lacustres, chargé de mener une politique foncière de préservation
des espaces naturels des rivages maritimes et lacustres
19
Loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l‟urbanisme, instituant une servitude de passage sur les propriétés riveraines du DPM
20
Ctanzo et Thébaud, 1995, dans CADORET A., décembre 2006, Thèse de doctorat de géographie, « Conflits d‟usage liés ç
l‟environnement et réseaux sociaux : enjeux d‟une gestion intégrée ? Ŕ Le cas du littoral du Languedoc Roussillon », Université Montpellier
III Paul Valery
31
SECTION 1 : L’AMENAGEMENT « DURABLE » DE L’ESPACE LITTORAL
LANGUEDOCIEN ?
§ 1 La planification au service de l’aménage ment des littoraux
« Planifier c‟est d‟abord analyser, comprendre ce qui se passe et faire des choix pour organiser au
mieux l‟espace et répondre aux besoins ».
I. La planification : outil de création du littoral languedocien
Le littoral, considéré comme un « territoire de vide » jusqu‟au XIXe siècle et progressivement devenu
un « territoire d‟empoigne ». Ce processus d‟appropriation relève à la fois d„intérêts économiques
mais encore et surtout de l‟évolution des représentations du littoral par la société.
Jusqu‟au XIXe siècle, les hommes et les villages étaient installés à une distance relativement
importante du trait de côte, jusqu‟à ce que des vertus thérapeutiques soient accordées à la mer et à
l‟air marin. L‟haliotropisme né est à l‟origine du tourisme balnéaire, d‟abord aristocratique, puis de
masse et démocratisé, qui conduit peu à peu la population a se rapprocher de la côte. Au cours du
XXe siècle le tourisme, sous des formes renouvelées, continue à se développer sur les côtes et
participe à la domestication des rivages et à la linéarisation de son occupation.
Cette occupation de l‟espace littoral spontanée va être en région Languedoc-Roussillon, une grande
œuvre étatique.
L‟aménagement de la façade littorale du Languedoc-Roussillon résulte d‟une démarche volontariste
de l‟Etat, visant à valoriser le potentiel touristique de la région.
C‟est en 1963 que le gouvernement de Georges Pompidou prend la décision d‟aménager pour le
tourisme le littoral languedocien. Celui-ci, et « contrairement à une idée reçue21 », n‟est pas une côte
déserte, ni un grand marécage. Tout le long de ces 230 km on peut dénombrer plus d‟une vingtaine de
« station » 22 où l‟on vient prendre des bains de mer depuis le milieu du XIXe siècle. A la fin de la
seconde guerre mondiale, ces « stations » connaissent un nouvel essor : la reconstruction de
certaines23 se croise avec le développement anarchique d‟autres, mitant le territoire d‟un habitat
précaire de loisir et de campings sauvages.
21
SAGNES J, « L‟aménagement touristique de la cote du golfe du Lion », Professeur à l‟Université de Perpignan
Le Grau-du-Roi à l‟embouchure du Vidourle, Carnon et Palavas-les-Flots à l‟embouchure du Lez, Sète et Balaruc-les Bains sur l‟étang de
Thau, …etc
23
Pour exemple, Valras
22
32
« Contrairement à une autre idée reçue, ce n‟est pas la Mission interministérielle pour l‟aménagement
du littoral Languedoc-Roussillon (…) qui a conçu cette opération d‟aménagement touristique sans
précédent (…). D‟après Pierre racine lui-même, l‟idée de l‟aménagement touristique de la côte (…)
est née en avril 1959 chez Abel Thomas 24 (…) et Pierre Sudreau, ministre de la construction » 25 .
Cependant rendre public un tel projet n‟aurait pu que déchainer sur le littoral la spéculation foncière.
Pendant deux ans, au travers de l‟agent foncier de la Compagnie du Bas-Rhône-Languedoc, ce sont
près de 1 200 hectares de terrains qui seront ainsi rachetés dans la plus grande discrétion.
En 1963 et la création de la Mission « Racine » est procédé l‟achat de 3 000 hectares supplémentaires
et déclaré 25 000 hectares en Zones d‟Aménagement Différé. Parallèlement est établi le Plan directeur
d‟aménagement du littoral26 qui prévoit de répartir l‟accueil d‟un million d‟estivants sur 6 unités
touristiques séparés par des espaces naturels protégés. Jean Balladur 27 ajoutait en ces termes : « Il
s‟agissait d‟empêcher une occupation désordonnée et continue du littoral méditerranéen de la France,
encore vierge, à l‟instar de ce qui se constatait sur la Côte d‟Azur (…). Il convenait aussi de préserver
(…) les sites naturels et historiques (…) et d‟instaurer entre les zones vouées à l‟accueil des
vacanciers de larges coupures laissées à l‟état de nature. »28 .
Ainsi de nouvelles stations sont crées en lien avec les anciennes où « sont interdits tout pastiche
d‟architecture archaïque, romantique ou étrangère à la région…, tout esprit de modernisme basé sur
des volumes ou des formes exagérées qui peuvent rompre l‟unité de simplicité recherchée »29 .
Parallèlement un ambitieux programme de démoustification est lancé tant pour des raisons de santé
publique et que d‟acquisitions foncières. En 1964, un Plan d‟urbanisme d‟intérêt régional est
approuvé, constituant ainsi le premier cadre juridique de cet aménagement. Des ports de plaisance
sont créés, des routes littorales tracées, l‟urbanisation s‟installe les « pieds dans l‟eau » et des
protections lourdes fixent le trait de côte.
Un dialogue avec les collectivités territoriales s‟impose afin que la politique étatique subie et non
choisie se concilie, au mieux ou pas, avec les intérêts locaux divergents. Dès 1963, l‟annonce
maladroite par le ministre de la construction Jacques Maziol fait apparaître l‟opération comme une
sorte de greffe imposée.
En 1972, le Schéma Directeur d‟Aménagement du Littoral, tout en confirmant les grandes options
définies par le PUIR, réduit le nombre d‟unités touristiques à cinq.
ABEL T., Commissaire à l‟aménagement du territoire pour le massif central
SAGNES J, « L‟aménagement touristique de la cote du golfe du Lion », Professeur à l‟Université de Perpignan
26
Plan approuvé per la Délégation à „Aménagement du Territoire et à l‟Action Régionale crée le 14 février 1963 sous la directio n d‟Olivier
Guichard et la Mission interministérielle pour l‟aménagement du littoral du Languedoc-Roussillon dirigée par Pierre Racine.
27
J. BALLADUR, architecte à qui MAZIOL J., nouveau Ministre de la Construction, a confié l‟aménagement touristique du LanguedocRoussillon.
28
J.BALLADUR, « La Grande-Motte. L‟architecture en fête ou la naissance d‟une ville », 1994, repris par SAGNES J, « L‟aménagement
touristique de la cote du golfe du Lion », Professeur à l‟Université de Perpignan
29
Cahier des charges du 5 juin 1967
24
25
33
Carte n° 12 : Les grandes orientations du Schéma directeur de 1972 en LanguedocRoussillon
Source : CEPREL, Région LR
En 1982, l‟Etat se désengage, la mission « Racine »
cède sa place
au Syndicat Mixte pour
l‟aménagement touristique du littoral, rassemblant le Conseil Régional et les Conseils Généraux.
En 1986, la loi Littoral vient bouleverser les pratiques d‟aménagement ainsi attendues.
Elle revient
sur l‟aménagement de cet espace particulier en proposant dans son chapitre IV des « Dispositions
particulières au Littoral », précisant les conditions d‟utilisation des espaces terrestres, maritimes et
lacustres, dans les communes dites littorales.
La même année, le conservatoire de l‟espace littoral et des rivages lacustres depuis 1975 voit son
action de préservation des espaces naturels confortée par les préconisations de la loi Littoral. Les sites
naturels présentant un intérêt écologique classés représentants près de 23 000 hectares vont de pair
avec une sensibilisation accrue du public pour la sauvegarde des milieux naturels.
II. La planification : outil d’aménagement « durable » du littoral ?
Outil de création du littoral languedocien, la planification doit aujourd‟hui répondre à un souci
d‟aménagement durable du paysage littoral. Pour cela, un arsenal de documents urbanistiques a été
élaboré depuis des années, répondant aux besoins d‟une société sans cesse en évolution.
34
Comme le font remarquer F.PITRON et V.JOLIVET dans leur ouvrage « La gestion du littoral et des
espaces marins », c‟est parfois « le caractère général ou parfois imprécis des dispositions de la loi
Littoral » qui a exigé « un effort particulier de planification et de traduction pratique dans les
documents d‟urbanisme ». C‟est encore le souci d‟une meilleure prise en compte de cet espace littoral
fragile, qui a conduit à l‟élaboration de documents d‟orientations spécifiques.
Cette traduction est visible actuellement au travers des nombreux documents de planification :
documents généraux intégrant la particularité littorale ou outils dédiés et consacrés.
 Les Directives Territoriales d‟Aménagement :
Prévues à l‟article L.111-1 CU, ces directives fixent sur certaines parties stratégiques du territoire, les
orientations fondamentales de l‟Etat en matière d‟aménagement et d‟équilibre entre développement,
protection et mise en valeur. Elles définissent alors les projets de l‟Etat et permettent aux collectivités
locales d‟élaborer leur propre politique en cohérence.
Elles constituent un élément de cadrage et de référence pour les documents d‟urbanisme. En ce sens,
elles précisent les modalités d‟application, de la loi Littoral selon les particularités géographiques
locales ; et assurent alors par la même une plus grande sécurité juridique aux documents d‟urbanisme
inférieurs.
On compte actuellement quatre DTA à façade maritime sur l‟ensemble de la France : DTA des AlpesMaritimes, DTA de l‟estuaire de la Seine, DTA de l‟estuaire de la Loire et DTA des Bouches -Rhône.
En Languedoc-Roussillon une telle directive manque encore.
 Les Schémas de Mise en Valeur de la Mer
Documents d‟urbanisme intercommunal, les Schémas de Mise en Valeur de la Mer déterminent les
orientations générales de l‟organisation de l‟espace, sur un territoire présentant une unité géographique,
littorale et maritime. Créés par la loi du 7 janvier 1983, dans son article 57, Ils ont pour but de
permettre la réalisation de l‟équilibre entre protection environnementale et développement des activités
économiques, touristiques ou de loisir. Ce document précise pour chaque enjeu du territoire, sa nature,
sa localisation mais encore les normes et prescriptions s‟y rapportant. Le SMVM apparaît alors comme
l‟outil privilégié de gestion intégrée des zones côtières.
Touchant au DPM de l‟Etat, c‟est au Préfet de Département que revient à la fois l‟initiative de création
d‟un SMVM que son approbation.
35
Depuis la loi du 23 février 2005 sur le développement des territoires ruraux, les collectivités locales
peuvent décider de l‟élaboration d‟un SMVM au sein d‟un chapitre individualisé du SCOT. Cette
formule espère ainsi relancée la production de SMVM longtemps arrêtée compte tenu de la longueur de
l‟ancienne procédure d‟élaboration mais encore de son fort caractère centralisé.
 Les Schémas de Cohérence Territoriale
Les Schémas de Cohérence Territoriale permettent de traiter des enjeux d‟un territoire couvrant à la
fois un important linéaire de côte et un vaste arrière pays, correspondant à un bassin d‟emploi, sur
l‟échelle intercommunale. Il permet alors d‟anticiper sur les besoins en termes d‟habitat, d‟équipement,
il garantit les ressources et permet un gestion globale de l‟occupation des sols. Cette vision prend la
forme d‟un Projet d‟Aménagement et de Développement Durable.
Le SCOT est alors l‟échelle la plus appropriée pour planifier un développement équilibré qui favorise
l‟urbanisation en profondeur et limite l‟étalement le long de la bande côtière, et encore, préserve les
espaces les plus remarquables de ce territoire. A ce titre, il simplifie les procédures de délivrance de
permis de construire dans les zones proches du rivage lorsqu‟elles concernent des extensions
d‟urbanisation.
Dans les communes situées à moins de 15km du rivage de la mer, les modifications ou révisions d‟un
PLU, en vue d‟ouvrir à l‟urbanisation une zone naturelle ou une zone à urbaniser délimitée après le
premier juillet 2002, doivent être précéder par l‟accord du Préfet ou de l‟établissement public qui
élabore le SCOT.
Le SCOT constitue alors une nouvelle échelle d‟application de la loi Littoral. Selon la c irculaire du
ministère de l‟Equipement du 14 mars 2006, il est alors légitime à l‟occasion de leur élaboration que
« soit totalement réexaminées les conditions d‟application de la loi, notamment les extensions
d‟urbanisation autorisées dans les espaces proches du rivages et les mesures de protection nécessaire ».
De même, la capacité d‟accueil ou les espaces remarquables devraient être appréciés en référence au
territoire couvert par le SCOT30 . Désormais, les communes sont seules responsables de leur avenir.
 Le Plan Local d‟Urbanisme
Le Plan Local d‟Urbanisme permet à la commune de définir sa politique d‟aménagement et de
développement tant dans le respect des dispositions de la loi Littoral, que dans sa compatibilité avec
les documents d‟urbanisme supérieurs.
30
F.PIT RON, V.JOLIVET , 2006, « La gestion du littoral et des espaces marins », LGDJ, p.43
36
Inscrit au sein de son PADD, le PLU traduit le projet de la commune en précisant les grandes
orientations d‟aménagement et de développement, applicables aux zones à construire, à restaurer, à
préserver. Il est l‟expression de ce que les élus souhaitent pour ce territoire.
Encore, le Plan local d‟urbanisme rend effectif sur le terrain l‟application de la Loi Littoral. Il permet
en effet de préciser les espaces remarquables et ceux proches du rivage à la parcelle, de prévoir des
secteurs constructibles, soit en continuité des villages et agglomérations, soit en discontinuité sous
forme de hameaux nouveaux, de porter la largeur de la bande littorale au delà des 100m, ainsi que de
prendre en compte les risques dans les choix d‟urbanisation. Il définit alors les règles d‟urbanisatio n et
précise la constructibilité de ces zones, ou leur classement (par exemple classer les espaces boisés
existants les plus significatifs). De plus, il doit en l‟absence de SCOT motiver les secteurs où
l‟urbanisation doit être limitée, en raison de la configuration des lieux et de l‟accueil d‟activités
nécessitant la proximité immédiate de l‟eau.
Toutefois, et comme le font remarquer F.PITRON et V.JOLIVET dans leur ouvrage « La gestion du
littoral et des espaces marins », il est en réalité difficile de savoir si les PLU ou POS respectent bien
les dispositions de la loi Littoral31 .
Ainsi et au regard de la pluralité des documents de planification (exposés et autres), il faut constater
que la planification de l‟aménagement du littoral est complexe compte tenu, principalement, des
échelles d‟actions possibles, qui peuvent conduire à la réalisation de détournements. En effet, la loi
fonde, par principe, la planification à l‟échelle locale, communale. Aujourd‟hui, celle-ci doit être
amenée à répondre aux phénomènes d‟intercommunalité, et donc à la gestion de plus grand espace.
Dès lors, certains documents, comme le Documents Départemental d‟Application de la Loi Littoral,
sont à bout de souffle. Les DDALL, qui servent de référence aux services de l‟Etat, ne peuvent jouer
leur rôle dans la planification à échelle communale ou intercommunale. La circulaire du 14 mars 2006
du Ministère de l‟Equipement rappelle au Préfet leur caractère obsolète : les DDALL « ne doivent être
notifiés aux communes dans le cadre du porter à connaissance (…). Ils ne constituent pas la base de
l‟élaboration des futurs SCOT ».
De plus, outre ces difficultés d‟échelle, la Loi Littoral a conduit à l‟édiction de principes
d‟aménagement, qui ont été fortement remis en cause depuis 86 par une jurisprudence des plus
actives. Ces principes conduisent non seulement à apprécier toute la complexité d‟une opération
d‟aménagement sur l‟espace littoral, mais encore donnent un aperçu de la maitrise unique de cet
espace.
31
37
§ 2 Les principes d’aménagement de ces espaces
L‟ordonnance de Colbert de 1681 interdit toute construction sur les rivages de la mer ; il en allait à
cette époque des intérêts de la défense nationale. Puis, le droit de l‟urbanisme se formalise peu à peu au
travers de nombreuses réglementations mais qui n‟ont pas amené de véritable texte fondateur,
spécifique à l‟espace littoral. Il faut donc attendre la loi Littoral du 3 janvier 1986 pour un régime
particulier apparaisse, venant ainsi consacrer une double évolution. La loi concilie la protection du
littoral et les contraintes du développement économique et touristique. De plus, la loi tente
d‟appréhender de façon globale les diverses questions qui se posent à cet espace, tant maritime que
terrestre.
Rappelons-le, le champ d‟application de la loi Littoral n‟est pas l‟espace littoral en tant qu‟espace
géographique, mais la commune littorale. En effet, le législateur attribue au littoral un contour
administratif.
38
Carte n° 13 : Principes d’application de la loi Littoral
Bande littoral de la région Languedoc-Roussillon
Date : mai 2007
39
I. Les principes d’aménagement applicable à tout territoire
Prévoir l‟urbanisation et encadrer son extension nécessitent un travail d‟anticipation sur les évolutions
possibles, ce qui suppose une analyse de l‟état existant et de la capacité de celui-ci à se transformer
A. Le principe d’équilibre
Il s‟agit d‟un principe général selon lequel il faut établir un équilibre entre toutes les fonctions d‟un
même espace, entre urbanisation et préservation
des espaces naturels. Ce principe oblige les
documents d‟urbanisme locaux (SMVM, SCOT…). Il vielle à limiter la capacité d‟urbanisation sur la
commune, sans pour autant tomber dans la sanctuarisation. On parle alors en ce sens de capacité
d‟accueil du territoire, prévue à l‟article L.146-2 CU.
Tout territoire peut être vu comme une ressource produisant à la fois de la valeur d‟usage et de la
valeur économique. La capacité d‟accueil détermine ce que le territoire peut supporter comme activités
et usages sans qu‟il soit porté atteinte à son identité physique, économique, socioculturelle et aux
équilibres écologiques. Une circulaire du 22 octobre 1991 a précisé que son estimation doit « découler
d‟une approche globale, portant sur des unités de territoire qui (…) constituent des entités résidentielles
et touristiques. Son estimation porte sur la totalité des urbanisations existantes ou à créer et prend en
compte les espaces naturels qu‟il faut préserver d‟une estimation excessive ». Il s‟agit donc d‟une
estimation du territoire littoral à intégrer une croissance en termes de population, d‟activités et encore
de réseaux. Les coûts de fonctionnement, l‟incidence des risques naturels et technologiques, la fragilité
des espaces naturels, le fonctionnement des écosystèmes,… sont autant de paramètres à prendre en
compte.
En pratique, un contrôle de proportionnalité va être opéré par le juge entre l‟ampleur du projet attendu
et la qualité du site (sa situation en termes de préservation au moment des faits)32
Enfin, il faut ajouter que la capacité d‟accueil devrait être, compte tenu de la pression démographique
qui pèse sur le littoral, la première préoccupation des collectivités 33 . Elle correspond à la définition
d‟un cadre dans lequel doit se conduire le développement d‟un territoire.
32
33
T A Nice 1997 « Delbos »
F.PITRON, V.JOLIVET , 2006, « La gestion du littoral et des espaces marins », LGDJ, p.14
40
B. Le principe du maintien des coupures d’urbanisation
Selon l‟article L146-2 CU, il faut ménager sur l‟espace littoral des coupures d‟urbanisation. Il s‟agit, en
fait, d‟espaces verts qui sont destinés à rompre la continuité de l‟urbanisation sur un espace trop
important. L‟intérêt de ces coupures est multiple : elles permettent une aération et une structuration du
tissu urbain, elles peuvent remplir des fonctions récréatives ou contribuer au maintien des activités
agricoles. Par la même, elles contribuent au maintien des équilibres écologiques de la biodiversité mais
encore à la préservation du paysage. Pour cela, celles-ci doivent être de taille conséquente par rapport à
leur environnement, entre deux parties urbanisées.
La commune dispose d‟une liberté de choix quant à leur localisation. Intégrées aux PLU en tant que
terrains agricoles ou naturels, ces coupures sont très hétérogènes : dans l‟Hérault les coupures
représentent 28 % du territoire et seulement 2% dans l‟Aude 34 .
Sur ces espaces aucune construction nouvelle ne peut être autorisée, autres que certains aménagements
légers. Les constructions anciennes existantes y sont toujours possibles et n‟enlèvent pas le caractère de
coupure d‟urbanisation de l‟espace. De même, des équipements de loisir et de sport peuvent y être
implantés.
Là encore en pratique la notion est laissée à l‟appréciation du juge au regard des circonstances
d‟espèces35 . L‟intégration des coupures d‟urbanisation aux documents d‟urbanisme communaux n‟est
dès lors obligatoire que si ces coupures portent sur « une partie significative du territoire de la
commune » 36 . Cette solution pose alors un problème global, « celui de l‟échelle d‟application des
notions de la loi littoral : plus celle-ci sera vaste et plus il sera facile de s‟y soustraire en agissant sur
des portions du territoire inférieures »37 .
C. Le principe du regroupement de l’urbanisation
L‟un des objectifs de la loi Littoral est de maintenir un regroupement de l‟urbanisation sur l‟espace
littoral, tout en évitant le mitage. Il est question alors de gérer l‟espace de manière économe, afin de
maintenir sur la commune un tissu urbain continu. A ce titre et selon l‟article L146-4-II CU,
l‟extension de l‟urbanisation doit se réaliser, soit en continuité avec des agglomérations et des villages
existants, c‟est à dire dans le prolongement de l‟espace déjà construit et aménagé, soit en hameaux
nouveaux intégrés à l‟environnement. L‟extension de l‟urbanisation doit alors se faire de façon
privilégiée en profondeur.
34
DRE Ŕ Mission Littoral Ŕ INEA, juin 2004, « Evaluation des modalités d‟application de la loi littoral », Synthèse
T A Nice « Mouvement Niçois pour la Défense des Sites »
36
CE 21 septembre 1992 « Association de défense de Juan-les-Pins et de ses pinèdes »
37
35
41
Cette règle est d‟application stricte. En dehors de ces hypothèses aucune construction ne peut être
admise.
Toutefois il est souvent bien difficile en pratique d‟apprécier cette extension de l‟urbanisation dite
continue, et c‟est encore le juge à qui incombe que trop souvent l‟appréciation.
S‟agissant du premier moyen (à savoir la continuité avec l‟existant), la jurisprudence est venue retenir
deux critères majeurs : la distance et la configuration des lieux.
-
Le juge a pu considérer comme « non-continu» de l‟urbanisation des projets distants de 600m38
voir 80m39 des villages existants.
-
S‟agissant de la configuration des lieux, celle-ci n‟est juridiquement pas définie. Il est
seulement question d‟ « agglomérations ou villages existants », considérés alors comme un
regroupement de population, qualifié selon les ministères de l‟Equipement et de l‟Ecologie en
juillet 2006 : « ensemble d‟habitations organisé autour d‟un noyau traditionnel, assez important
pour avoir une vie propre, comportant plusieurs bâtiments offrant des services de proximité
(…) tout le long de l‟année (…) »40 .
S‟agissant du second moyen (en hameaux nouveaux intégrés à l‟environnement), là encore c‟est au
juge administratif à qui incombe l‟appréciation.
-
La notion d‟ « hameaux » n‟est juridiquement pas retenue par la loi. Toutefois, le Ministère de
l‟Equipement le définit comme « un petit groupe d‟habitations (une dizaine ou une quinzaine
de constructions au maximum) (…). Le « hameau » apparait alors comme un regroupement de
constructions dans une organisation spatiale relativement modeste mais dont la structure est
clairement identifiée.
-
La notion d‟ « hameaux nouveaux intégrés à l‟environnement », elle, est beaucoup plus
subjective. Il est surtout question de la visibilité de l‟hameau. Il y a un intérêt dans la
protection paysagère, dans l‟harmonie architecturale, le type de matériaux de construction, la
dimension… Un effort particulier d‟insertion du projet dans le site doit être relevé. Un plan
d‟ensemble à ce titre peut être établi.
Ce principe a eu un effet que n‟avait pas perçu le législateur en 1986, à savoir « qu‟il empêche sur le
littoral, l‟implantation d‟activités qui ne sont pas conciliables avec le voisinage de zones habitées »41 et
ne bénéficiant pas non plus de la proximité immédiate de l‟eau.
38
T A Montpellier 1994 « Fenec contre Commune de Targassonne »
CAA Lyon 1995 « Devedence »
40
Ministère des Transports, de l‟Equipement, du Tourisme et de la Mer et Ministère de l‟Ecologie et du Développement Durable, juillet
2006, « Planifier l‟aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral », d‟après l‟ouvrage F.PITRON, V.JOLIVET , 2006, « La
gestion du littoral et des espaces marins », LGDJ, p.16
41
F.PITRON, V.JOLIVET , 2006, « La gestion du littoral et des espaces marins », LGDJ, p.17
39
42
D. Le principe du libre accès
C‟est un principe ancien, de 1858, selon lequel il existe une liberté pour chacun d‟avoir accès à la
plage. A cette époque, le CE affirmait qu‟étant donné que les rivages de la mer appartiennent au DPM,
tout le monde a droit à un accès libre à la mer.
Afin que ce droit ne soit pas remis en cause, le législateur est venu des années plus tard poser des
servitudes, longitudinale et transversale, de passage.
-
Aux termes de la loi du 31 décembre 1976, une servitude longitudinale de 3m a été installée
tout au long du rivage de la mer. On parle en vulgarisant de « sentier littoral ». Toutefois, des
exceptions au principe sont à noter : interdiction au rivage pour la sécurité des piétons, pour
des motifs économiques ou professionnels (concessions), et d‟intérêt général (base
militaire),…De plus cette servitude ne peut pas grever les constructions d‟avant le premier
janvier 1976, à moins de 15m du littoral ; sauf d‟un accord avec le propriétaire pour en garantir
le passage.
-
C‟est la loi Littoral du 3 janvier 1986 qui vient compléter cette servitude longitudinale par une
servitude transversale. Celle-ci vient instituer des couloirs d‟accès à la mer, en se servant des
voies et chemins privés ou d‟usage collectifs existants. Une exception est faite pour les
chemins privés professionnels ou les chemins privés individuels à moins de 500m d‟une voie
d‟accès publique.
II. Les principes d’aménagement applicables aux territoires particuliers
A. Les espaces proches du rivage de la mer
Aux termes de l‟article L146-4-II CU, le législateur a posé le principe selon lequel dans les espaces
proches du rivage il ne peut y avoir qu‟une extension limitée de l‟urbanisation.
Là encore la notion d‟ « espaces proches du rivage de la mer » n‟est pas explicitement définie par le
législateur. En effet si les espaces proches du rivage représentent l‟espace contigu à la bande littorale,
aucune définition ni juridique, ni géographique, ne vient délimiter la largeur vers l‟intérieur des terres.
Dès lors des critères jurisprudentiels ont été formulés 42 :
42
CE 12 février 1993 « Commune de Gassin et SA Sagic »
43
-
La distance, soit la proximité de l‟eau de l‟espace : celle-ci doit être réduite. Pour explication,
on peut mettre en parallèle l‟article L146-7 CU selon lequel est il est interdire de construire des
routes à moins de 2km du rivage de la mer.
-
L‟influence marine : c‟est le critère selon lequel la faune et la flore sont particulières au littoral,
et de ce fait constituent une unité géographique unique.
-
La configuration des lieux doit permettre une certaine visibilité de la mer, on parlera davantage
alors de covisibilité : voir la mer et être vu de la mer. Les données topographiques forment
l‟appui essentiel à la prise de décision.
Toutefois, il ne s‟agit pas de critères généraux. Le Conseil d‟Etat s‟est toujours refusé à définir ces
espaces en termes de visibilité ou de distance précise. Cette position apparaît dès lors comme
critiquable à raison des incertitudes quelle fait naître.
Sur ces espaces, seul un projet d‟une extension limitée de l‟urbanisation peut s‟y développer, c'est-àdire que le projet en raison da sa capacité d‟accueil, ses dimensions, … est proportionné face à
l‟existant. Le juge ne prend pas en compte ici la qualité architecturale ou l‟aspect esthétique du projet,
et se limite au maintien du principe d‟équilibre. Ainsi par exemple et selon l‟arrêt du Conseil d‟Etat de
1993 « Commune d‟Argelès-sur-Mer », une ZAC de 87 000m² de SHON pour 1 500 logements et 11
000 m² d‟équipement, constitue un projet disproportionné et est de ce fait contraire au principe limité
de l‟urbanisation sur les espaces proches du rivage.
Le principe d‟extension limité de l‟urbanisation répond à la nécessité d‟empêcher un développement
important de l‟urbanisation dans les secteurs sensibles ; en privilégiant un développement du bâti en
profondeur vers l‟arrière de la commune et de freiner une extension parallèle au rivage.
En ce sens toute urbanisation doit être justifiée et motivée dans le PLU ou la SCOT.
B. La bande des 100m
La bande littorale est un espace fictif, réglementaire, qui s‟étale à partir de la ligne du plus haut flot43
sur 100m, comptés horizontalement, sans tenir compte des obstacles ou accidents du relief. A ce titre, il
est alors évident que l‟emplacement de la bande des 100m est susceptible de varier en fonction de
l‟évolution de la ligne de rivage mais encore par suite du phénomène d‟engraissement ou d‟érosion.
Ordonnance de Colbert et arrêt du CE « Kreitmann » du 12 octobre 1973 : « la ligne du plus haut flot de l‟année atteint par la mer en
dehors de circonstance exceptionnelles » et décret n°2004-309 du 29 mars 2004.
43
44
Aux termes des dispositions du III de l'article L. 146-4 du Code de l'urbanisme : "En dehors des
espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites dans une bande littorale de cent
mètres à compter de la limite haute du rivage (...) ».
L‟article érige le principe d‟inconstructibilité de la bande littorale. Il est donc par principe interdit de
construire de nouvelles constructions en dehors des espaces déjà urbanisés sur 100m. Il n‟est toutefois
pas question de laisser cet espace à l‟abandon. En ce sens seul les travaux confortatifs sont autorisés (il
n‟existe pas de possibilité de travaux d‟extension ou de reconstruction) dans les espaces non urbanisés
situés dans la bande des 100m. De même, des aménagements paysagers peuvent y être effectués,
comme constructions nécessaires, à la condition d‟être soumises à enquête publique.
Il en va de même pour les constructions et installations nécessaires à des services publics (poste de
secours ou de surveillance de plage), ainsi que celles nécessaires aux activités économiques exigeant
la proximité immédiate de l‟eau. Dans ce dernier ces seront seulement autorisées les constructions
directement et exclusivement liées, soit à des activités de pêche ou de cultures marines (aquaculture,
mareyage,…), soit à des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire, dans le
cadre principalement d‟une concession de plage (il en va ainsi des sports nautiques, location de
matériel de plage, restauration…). Sont donc exclus de cette catégorie les constructions ou
installations commerciales ou touristiques.
De plus, la bande des 100m constitue un minimum. Elle peut alors en application de l’article
L146-4 III CU être étendue par le POS d’une commune, lorsque la sensibilité du milieu ou
l’érosion des côtes le justifient. Une fois l’extension réalisée, cette protection ne peut être levée.
Elle est définitive et irrésistible .
Cette préservation de la bande littorale est fondamentale puisque c‟est la zone la plus soumise aux
pressions liées aux multiples usages et pratiques de la côte : baignade, nautisme, activités portuaires,…
auxquelles se rajoutent des phénomènes naturels d‟érosion entraînant le recul du trait de cote et les
risques de submersion marine.
C. Les espaces remarquables du rivage
Les espaces remarquables sont constitutifs de l‟image et de l‟attractivité du territoire littoral, en raison
de leur importance et de leur richesse écologique. Leur identification et leur gestion apparaît alors
comme un véritable enjeu de politique locale pour les élus
45
1. Les espaces remarquables et caractéristiques du patrimoine
La notion d‟ »espace remarquable » obéit à un ensemble de critères objectifs. Aux termes d‟article
L.1146-6 CU, deux conditions cumulatives le formalisent :
-
D‟abord cet espace doit figurer parmi les milieux visés à l‟article R146-1 CU. Aux termes de
cet article, « sont préservés dès lors qu’ils constituent un site ou un paysage remarquable
(...) » : les dunes, les plages, les lidos et marais, les zones de nidification,… 44
-
Ensuite cet espace doit être effectivement :
o
ou remarquable ou caractéristique du patrimoine culturel ou naturel du littoral ; c‟est à
dire un espace présentant un aspect esthétique certain (remarquable) ou présentant une
grande qualité singulière, une originalité, une spécificité régionale (caractéristique).
o
ou nécessaire au maintien des équilibres biologiques ; c‟est à dire un espace
remplissant une fonction particulière au maintien de l‟équilibre écologique. Il s‟agit là
d‟une notion très permissive, dont le juge réserve son utilisation.
o
ou présente un intérêt biologique certain ; c‟est le cas le plus souvent des espaces déjà
soumis à un régime de protection particulier, comme ceux désignés par les directives
européennes oiseaux et habitats, ou encore les parties naturelles des sites inscrits ou
classés.
A l‟inverse, tout espace naturel proche du rivage ne doit pas être systématiquement considéré comme
remarquable s‟il ne présente pas d‟intérêt particulier, national comme local. La loi Littoral n‟est qu‟un
outil de protection de ces espaces dès lors qu‟ils sont nécessaires au maintien des équilibres
écologiques, biologiques et paysagers.
La délimitation de ces espaces s‟effectue au travers des documents d‟urbanisme, qui en précise encore
la nature des activités et des équipements qui y seront autorisés. En ce sens la délimitation de ces
espaces doit apparaître à la fois dans le PLU des communes littorales à première échelle, mais encore
dans le SCOT, à plus grande échelle. La définition de ces espaces doit conduire à la réalisation d‟un
examen rigoureux du territoire, afin que soient écartés les espaces sans intérêt notable et conservés
ceux qui représentent une valorisation du territoire. Les services de l‟Etat sont eux aussi en charge de la
définition de ces espaces, afin que ceux-ci puissent être utilement communiqués aux communes dans le
cadre du « porter à connaissance ».
Pour ces espaces la réglementation est plus particulièrement forte. Il est donc impossible de classer un
tel espace au sein d‟une zone urbanisée45 , ou encore de permettre la reconstruction d‟un bâtiment en
44
45
Décret d‟application de la Loi Littoral du 20 septembre 1989, article R146 -1 du CU
T A Pau 1992 « Amis de la Terre des Landes contre Commune de Messanges »
46
ruine46 . Sont autorisées toutefois, la construction d‟aménagements dits légers, lorsque ceux-ci sont
nécessaires à la gestion du site, à leur mise en valeur, ou le cas échéant à leur ouverture au public. A ce
titre, l‟article R146-2 CU repris par la circulaire datée du 15 septembre 2005 47 fixe une liste limitative
de ces aménagements. Sont donc notamment rendus possible l‟aménagement de voies piétonnières,
cyclables et équestres ; les objets mobiliers destinés à l‟accueil ou à l‟information du public, les
installations nécessaires à la continuité d‟une activité agricole, de pêche …
D‟un point de vue général, le caractère léger des aménagements s‟appréciera au regard de la hauteur du
volume, de l‟emprise du sol, de sa taille, des dimensions du site… La localisation des aménagements et
leur aspect ne doivent pas dénaturer la qualité paysagère des espaces remarquables, ni porter atteinte à
la préservation des milieux. Ceux-ci doivent permettre en tout instant un retour à l‟état initial du site.
Le classement de ces espaces par l‟article L146.6 CU les rend opposables à tout acte pris en matière
d‟urbanisme. Il s‟agit alors d‟un véritable régime de protection des espaces naturels s‟étendant alors à
d‟autres secteurs déjà protégés comme les RN, ZPS,…
46
CAA Lyon 1994 « Préfet de Corse du Sud »
Circulaire aux services d‟Etat datée du 15 septembre 2005, en vue de l‟application du décret no 2004-310 du 29 mars 2004 concernant le
littoral
47
47
Carte n° 14 : Protection du patrimoine naturel
Bande littorale de la région Languedoc-Roussillon
Date : juin 2007
48
2. Les espaces boisés les plus significatifs des communes
littorales
Une commune doit obligatoirement classer dans son POS ou PLU en espaces boisés, les parcs et les
ensembles boisés existants les plus significatifs du territoire de la commune. Après accord du Préfet et
avis de la commission départementale des sites, ces espaces sont classés en raison de la qualité des
essences du bois, et de leur degré de préservation face à l‟urbanisation. Ainsi classés, ceux-ci vont
l‟objet d‟un régime de protection spéciale : on ne peut alors ni les arracher, ni y faire des constructions,
… En ce sens le classement interdit tout changement d‟affectation ou tout mode d‟occupation du sol de
nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements.
III. Les conditions particulières à certains équipements
A. Les routes
Aux termes de l‟article L146-7 CU, les routes littorales ont soumises à deux régimes majeurs.
-
Les routes dites de transit, qui permettent la traversée de zones, ne peuvent être réalisées à
moins de 2km du rivage (exception faites des rives des plans d‟eau intérieurs de plus de 1000
hectares où la législation a été assouplie 48 )
-
Les routes dites de desserte, qui permettent la desserte de la ville, ne peuvent être construite le
long du rivage ou près de celui-ci
De plus, l‟aménagement de route sur la bande littorale est par principe interdit, sauf dans les espaces
urbanisés, ou, pour l‟accueil de service public ou d‟activité nécessitant la proximité immédiate de
l‟eau.
Toutefois ces éléments peuvent être écartés et la route construite si la configuration des lieux ou des
raisons d‟insalubrité le permettent. Dans tous les cas, un avis de la Commission Départementale des
Sites doit être sollicité avant toute construction.
48
La loi du 2 juillet 2003 UH ne fixe plus de minima concernant la construction de routes sur les rives des plans d‟eaux intérieurs.
49
B. Les campings
Selon l‟article L146-5 CU, le législateur a prévu qu‟en dehors des espaces urbanisés les terrains de
camping et de caravanage ne peuvent être implantés que si le secteur prévu à cet effet a été délimité
dans le PLU.
Les secteurs ainsi délimités doivent en outre respecter les règles d‟urbanisme édictées à l‟article L.1464 CU et L.146-6 CU, précédemment révélées. Dans les espaces remarquables, les coupures
d‟urbanisation, les sites classés ou en cours de classement, et la bande des 100m, l‟implantation de
nouveaux terrains de campings est interdite. Seules sont autorisées la réfection et l‟extension limitée
des campings existants.
De plus, l‟article R111-2 CU permet d‟interdire ou de subordonner l‟aménagement de terrains de
camping à l‟observation de prescriptions spéciales, si ce mode d‟occupation des sols est susceptible de
porter atteinte à la sécurité. Lorsque les risques sont trop importants, un refus d‟autorisation de création
s‟impose aux autorités locales. Il revient alors au Préfet de recenser les zones concernées et de les
qualifier de zones à risque par arrêté.
50
Conclusion :
La loi Littoral définit au plan national des principes dont la déclinaison au plan local, dépend
essentiellement des communes au travers leur PLU, et, in fine, de l‟appréciation du juge. Ainsi, et
selon le rapport « Perspectives littorales en Languedoc-Roussillon » de mai 2006 49 , cette situation
génère à la fois une véritable insécurité pour les espaces naturels sensibles, mais encore une grande
incertitude pour la réalisation d‟opérations d‟aménagements.
En parallèle, il est à noter que les documents d‟application de la loi Littoral réalisés au niveau
départemental n‟ont pas acquis le statut de référence que l‟on pouvait espérer
La loi Littoral se présente alors comme une gestion négociée sans cesse entre Etat et les Communes.
Entre 1990 et 2000, le DDALL s‟est présenté comme une base de négociation particulière sur les
notions qualitatives, mais encore les coupures et les zonages associés.
Pour exemple, la bande des 100m peut être revue à la hausse par les communes.
Toutefois deux remarques peuvent être formulées quand son application et sa lisibilité :
-
D‟abord, les superpositions d‟outils pour les secteurs à fort enjeux patrimoniaux n‟est pas une
solution pérenne en termes de lisibilité de l‟espace. Inversement des espaces à fort enjeux sont
mal protégés. Une cohérence a trouvée devient dès lors essentielle.
-
Ensuite, un manque flagrant d‟appropriation des notions d‟ordre qualitatif, joue aussi bien sur
les notions de mesure telle que « extension limitée », « aménagement léger »,… que sur les
notions de qualité environnementale, « intégrée à l‟environnement », … Ce manque concourt
gravement au recours du juge et à la réalisation d‟une appréciation au cas par cas de ces
notions.
Dès lors on ne peut s‟étonner, qu‟en 1998, on pouvait compter pas moins de 12 contentieux 50 portant
sur les dispositions de la loi littorale.
Frontignan
Sète
Total Hérault
Narbonne
Port-la-Nouvelle
Total Aude
Argelès-sur-Mer
49
50
Nombre de contentieux
1
2
3
3
1
4
1
Fondements de l’action
L.146-4-II, L.146-4-I
L.146-7, 100m, L.146-4-II
100m, L.146-6, L.146-4-II
L.146-4-II
100m,
Mission Littoral, 2006,« Perspectives littorales en Languedoc-Roussillon »
BALLANGER A., mémoire, «L‟application de la loi littoral par la conseil d‟Etat juge de cassation »
51
coupure,
L.146-4-II,
Cerbère
Saint-Cyprien
Toreilles
Total Pyrénées-Orientales
Total Région LanguedocRoussillon
L.146-4-I
L.146-4-I, 100m
100m
L.146-4-II
2
1
1
5
12
Il apparaît donc une certaine insécurité juridique de la Loi. On ne comprend alors que mieux pourquoi
la loi Littoral se retrouve depuis quelques années en proie à une révision prochaine.
Enfin, il faut bien comprendre que la loi Littoral ne vaut que pour l‟avenir. C'est-à-dire que si la loi a
interdit la réalisation de construction nouvelle à moins de 100 m du rivage en dehors de tout espace
urbanisé, les habitations et installations préalables existantes sont nombreuses, et continuent encore à
être menacées par le déplacement de la côte. La loi n‟a fait aucun appel à une référence prospective
favorable pour l‟avenir, et même, a eu dès lors tendance à pérennisée des situations dangereuses en
leur offrant un caractère légal.
52
SECTION 2 : LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES SUR L’ESPACE
LITTORAL EN LANGUEDOC-ROUSSILLON
Kofi Annan, Secrétaire général de l’ONU : « On a toujours tendance à percevoir le changement
climatique comme un problème environnemental. Mais de profondes implications existent sur
les emplois, la croissance, la santé (…) y compris la sécurité » (NY, 28.09.2006,
SG/SM/10665/ENV/DEV/903)
Il est désormais reconnu que les impacts du changement climatique sont réels et que l‟élévation du
niveau de la mer, en particulier, pose de sérieux risques aux communautés côtières. Afin d‟identifier
les risques pour les enjeux des zones côtières, il est d‟abord nécessaire d‟établir le niveau actuel des
risques pour tenter, ensuite, d‟identifier l‟augmentation des risques résultant du changement
climatique, afin de mettre en place des politiques durables qui visent à réduire ou gérer ces risques.
§ 1 : Des risques propres au littoral
La région dispose de caractéristiques géographiques, climatiques et géologiques qui sont à l‟origine
d‟un vaste éventail d‟évènements naturels extrêmes : des risques sismiques dans la zone pyrénéenne,
des mouvements des terrains dans l‟arrière pays (bassin versant de l‟Hérault, gorges du Tarn…), des
inondations sur l‟ensemble des basses plaines, des incendies de forêt, de l‟érosion littorale, … Ces
aléas naturels représentent des menaces importantes pour les communautés.
Tableau n° 3 : « Les communes sinistrées par arrêté de catastrophe naturelle »
Source : Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, prim.net
53
Contrairement aux guides méthodologiques et à la plupart des doctrines présentes, j‟ai fait le choix de
vous présenter comme risques emblématiques du littoral, les inondations fluviales par débordement et
les submersions marines (I), alors que plusieurs manuels citaient le risque d‟érosion et les
submersions. Pour ma part je ne souhaite pas classer l‟érosion comme un risque comme les autres : en
effet l‟érosion n‟est pas un risque en soit, il est aussi facteur d‟aggravation du risque (II).
I. Identification des risques
Ces risques s‟expriment de façon plus ou moins périodique, mais sous l‟effet des mutations
territoriales certains ont des répercussions de plus en plus sérieuses : l‟érosion côtière est un processus
relativement graduel, alors que les submersions ou inondations sont de l‟ordre du spontané.
Ainsi pour la bande littorale, le risque d‟inondation représente un enjeu majeur (notamment dans son
déferlement sur les basses plaines), surtout en raison, comme nous l‟avons déjà remarqué au travers
du diagnostic, de la population présente sur ces secteurs attractifs. Pour l‟avenir, et avec une élévation
du niveau marin attendue, les risques de submersions marines vont connaître une nouvelle ampleur,
notamment si l‟on s‟intéresse aux épisodes de répétition. Les épisodes de tempêtes sont alors à
redouter : le ressuyage des terres inondées va être plus difficile en raison d‟un retrait de l‟eau mal
assuré par des graus saturés ou un pompage difficile. Ils représentent alors les risques les plus
emblématiques de la frange littorale.
A. L’inondation
Le territoire national est particulièrement soumis au risque d‟inondation qui représente 68 % du
nombre de catastrophes naturelles, mais encore 80% du coût imputable aux risques naturels. Un
recensement effectué en 1998 par la Direction de la Prévention des Pollutions et des Risques du
Ministère de l‟Environnement permet d‟estimer aujourd‟hui qu‟une commune sur trois (14 000) est
susceptible d‟être inondée en partie ou en totalité.
En région Languedoc-Roussillon, les risques d‟inondations sont avérés pour près de 97 % des
communes. Une proportion importante de la population est ainsi concernée, soit 25.5 % de la
population régionale, 585 000 personnes51 . Ils représentent de plus une contrainte forte notamment en
matière d‟urbanisation, et ce d‟autant plus que la population régionale est amenée à croître à l‟horizon
2030.
51
Etude de la DIREN réalisée en 2006, sur le recensement de 1999.
54
En raison des caractéristiques du réseau hydrographiques de la région, de son relief et de son climat,
les inondations représentent un aléa particulier. Le climat méditerranéen alterne des cycles très
contrastés de périodes de sécheresse à des périodes humides. Même si les précipitations ne sont pas
exceptionnelles52 , elles sont souvent à l‟origine de crues violentes, facilitées à la fois par le milieu
naturel (sol peu perméable, végétation peu abondante..) et encore par les zones artificialisées.
On distingue :
-
les crues torrentielles caractérisées par la montée rapide des eaux concernant la plupart
des fleuves côtiers, dont la célèbre crue du Tech en 1940;
-
les inondations de plaine dans l‟aval des grands cours régionaux, dont celle du Gard en
2002 ;
-
et les crues par ruissellement périurbain qui trouvent leur origine dans les orages violents
dans les zones urbanisées, dont celles de Nîmes en 1988 et Montpellier en 2005.
Carte n° 15 : Localisation des crues historiques récentes en Languedoc -Roussillon ( et
départe ments d’Ardèche et de la Drome)
1940 : 130 morts, 1.5 Mrd m3
d’eau, 1000 mm/24 h
1958 : 36 morts, 500 mm/6 j
1999 : 35 morts, 2.1 Mrd m3
d’eau, 609 M€ de dégâts (15M€
pour les rivières), 600 mm/24 h
2002 : 25 morts, 2 Mrd m3
d’eau, 1 Mrd€ de dégâts (64M€
pour les rivières), 680 mm/24 h
2003 : 7 morts, 1.1 Mrd€ de
dégâts, 350 mm/2 j
Le problème rappelons-le est que ces secteurs inondables concentrent parallèlement les activités
régionales principales, d‟où des conséquences matérielles mais encore humaines très lourdes. A ce
52
Entendues comme des précipitations diluviennes par Météo France
55
titre l‟urbanisation constitue un facteur aggravant, notamment quand il s‟agit de constructions dans le
lit majeur d‟une rivière, d‟une diminution ou suppression des zones naturelles d‟expansion des crues,
ou encore l‟aménagement lourd des bords des cours d‟eau.
De plus, la pratique du grignotage amène à réduire, au fil des années, les capacités naturelles
d‟écoulement des rivières et de là à augmenter la vulnérabilité même de ces zones.
Sur la zone littorale du Languedoc Roussillon le bilan est assez semblable. Selon le rapport
« Evaluation de la population touristique maximale en zones inondables dans 23 communes littorales
en Languedoc-Roussillon » 53 , la population en zone inondable pour les 23 communes littorales
étudiées est estimée, selon le recensement de 1999, à 66 115 personnes, soit 48 % de la ZI en 1999.
De plus, avec l‟afflux estival, la capacité d‟accueil maximale en durs et en camping en ZI est estimée
à près de 408 000 personnes.
Ces données ne sont pas à prendre à la légère quand on sait que le Languedoc-Roussillon est la
quatrième région française touristique, pour près de 2 millions de lits, 118 000 emplacements de
camping, et une dépense journalière de 43 euros par touriste.
53
DIREN LR, C. Parent et O. Braud, en collaboration avec LaureWateau, consultante en environnement, 2006, « Evaluation de la
population touristique maximale en zones inondables dans 23 communes littorales en Languedoc-Roussillon »
56
Carte n °16 : Zones inondables
Bande littorale de la région Languedoc-Roussillon
Date : juin 2007
57
B. La submersion marine
La submersion marine correspond à l‟élévation du niveau de la mer moyen, sous l‟action conjuguée
de la dépression atmosphérique, du vent, de la houle et du déferlement des vagues, et dans une
moindre mesure de la marée.
Selon le guide méthodologique des PPR littoraux, les submersions marines sont « des inondations
temporaires de la zone côtière par la mer dans des conditions météorologiques et marégraphiques
sévères provoquant des ondes de tempêtes ». Elles envahissent dès lors en général des terrains situés
en dessous du niveau des plus hautes mers, mais aussi parfois au Ŕdessus, si des projections d‟eaux
marines franchissent des ouvrages de protection.
Elles sont généralement dues :
-
à la rupture ou la destruction d‟un cordon dunaire à la suite d‟une érosion intensive ;
-
au débordement ou à la rupture de digues ou d‟ouvrages de protection, ou encore à leur
franchissement exceptionnel par l‟action des vagues combinées à des niveaux plus élevés ;
-
à des vagues de fortes amplitudes provoquées par des glissements sous-marins ;
Dès lors celles-ci peuvent avoir des impacts graves sur les personnes en termes de détresse, de
blessures, mais encore de perte de biens.
Photo n° 2 : Franchissement en te mpête à Saint-Malo (Côtes-d’Amor)
Source : Editions jack
58
Photo n° 3 : Projections de galets associés à des submersions par franchissement
(Calvados)
Photo : F. Levoy
Photo n° 4 : Subme rsion par rupture du cordon dunaire à Montmartin-sur-Mer
(Manche)
Photo : F. Levoy
59
Ces submersions sont donc en principe de courte durée (en général de quelques heures), en raison de
leur origine. Elles se traduisent par l‟invasion de biens bâtis ou non bâtis par des eaux salées
particulièrement agressives. Par exemple, lorsqu‟elles sont dues à une rupture du cordon littoral, les
eaux marines peuvent véhiculer d‟importantes quantités de sédiments créant des « épandages de
tempête », qui rendent alors les terres agricoles temporairement inexploitables. Autre exemple, en cas
de franchissement d‟ouvrages de protection, elles peuvent entraîner des projections de sable et de
galets aux effets dommageables sur les fronts de mer urbanisés.
Ce phénomène est mal connu et son approche est empirique, compte tenu de la difficulté
d‟observation au travers des modèles actuels. Pour la façade du Languedoc Roussillon peu de
phénomènes ont été recensés. Dès lors, peu de modèles fiables ont été réalisés. Les phénomènes
récents en Languedoc-Roussillon sont la tempête de 1982 et celle de 1997 d‟occurrence respectives
estimées à 50 et 20 ans.
Photo n° 5 : Te mpêtes de décembre 1997 en région
Source : Photo produite par la DDE Hérault, transmise par M. Christophe HUET, de l’Unité Risque, montrant
les dégâts provoqués par les tempêtes successives sur la côte littorale (depuis 1982)
60
II. Aggravation des risques
A. L’érosion
L‟érosion côtière est un processus naturel ou provoqué par l‟homme, qui peut être défini, comme « le
processus d‟enlèvement et de transport du sol et de la roche altérée par l‟action des cours d‟eau, des
glaciers, des vagues, du vent et de la nappe phréatique ». Son importance pour l‟environnement côtier
réside dans le fait qu‟elle offre une source de sédiments pour les plages, les marais salants, les dunes.
Les sédiments forment alors des défenses naturelles mais encore des habitats idéals pour la faune et la
flore, mais encore des espaces de détente et de loisirs.
Cependant, l‟aléa de l‟érosion peut entraîner un éventail de risques importants, aux conséquences
multiples et dangereuses. En effet, la conséquence de cette évolution régressive est de mettre à portée
de l‟attaque des vagues des aménagements, souvent implantés imprudemment au plus près de la mer,
à cause d‟un recul du trait de côte.
Les cartes et photos suivantes montrent le recul du trait de côte sur la ville de Sainte Marie (P yrénéesOrientales). Ces cartes sont révélatrices à la fois de l‟avancée de la mer dans les terres, mais encore de
l‟aménagement du territoire, désormais anthropisé jusqu‟au trait de côte.
61
Carte n° 17 : Evolution du trait de côte à Saint Marie – Plage entre 1942 et 1982
Source : Armée Américaine
Source : IPLI
Source : CETE Méditerranée, IPSEAU
62
Ainsi, la gestion de l‟érosion sous entend la gestion du trait de côte et indirectement prend en compte
le risque de submersion marine.
Encore, l‟érosion peut parfois aussi être à l‟origine de glissement de terrain.
L‟exemple le plus emblématique est celui de la ville de Criel sur Mer en Seine Maritime. Les falaises
de craies et de marnes ont été rongées par l‟érosion depuis plus d‟un demi siècle, jusqu‟à avaler près
de 440 ha. Le 31 décembre 1997, les trois quart du jardin d‟une villa s‟écroulaient au pied d‟une
falaise et contraignaient ainsi les propriétaires à quitter définitivement les lieux. Par suite, onze
maisons voisines seront rasées en 2006 afin de réduire au maximum la vulnérabilité du secteur.
L‟érosion se présente alors à la fois comme un risque à part entière, mais encore, le plus souvent,
comme une cause d‟aggravation des risques
Exemple : A Criel-sur-Mer, l‟érosion de la falaise a conduit à l‟effondrement de celle-ci ; l‟érosion
devient donc un risque à part entière.
Exemple : L‟érosion peut être perçue comme une cause d‟aggravation en cas de submersion
notamment sur la bande littorale sableuse.
A l‟échelle internationale, on estime que 70% de la longueur des plages sont en cours de recul, tandis
que 20% d‟entre elles sont stables et que 10% sont en situation d‟avancé54 .
En France, la localisation de l‟érosion se présente de la façon suivante :
Façade
Erosion confirmée en
Observée principalement sur
pourcentage du linéaire côtier
Manche / Mer du Nord
30%
50 % des plages
28 % des côtes rocheuses
Atlantique
24%
48 % des plages
Méditerranée
11%
36% des plages
54
BIER 1985, BIRD 1987
63
Carte n° 18 : Erosion annuelle du trait de côte en France
Source : SOGREAH, LC HF, 1989
Selon l‟inventaire européen Corine Land Cover (Erosion Côtière), près de ¼ du littoral non
artificialisé du Languedoc-Roussillon subit l‟érosion. Cette répartition révèle des situations bien
contrastées selon la portion du littoral considérée. Par exemple, l‟érosion est plus forte à
l‟embouchure du petit Rhône et sur le littoral de la petite Camargue.
En France aussi la disparité est significative. D‟après les résultats du programme européen CORINE
Erosion côtière 45% des rivages sont stables, 24 % en recul, et 11% en engraissement (les % restants
étant exclus de la nomenclature ou non inventoriés).
64
Tableau n° 4 : Erosion côtière par région
Région
Longueur du Rang
linéaire
côtier (km)
Nord-Pas de
Calais
Picardie
HauteNormandie
BasseNormandie
Bretagne
Pays de la
Loire
PoitouCharentes
Aquitaine
LanguedocRoussillon
ProvenceAlpes-Côte
d‟Azur
Corse
Total
Longueur du Rang
linéaire
côtier en
érosion (km)
87
8
Part du
linéaire
côtier en
érosion (%)
74
Rang
117
10
1
75
206
11
9
31
113
11
7
41
55
3
2
566
4
216
2
38
5
1939
469
1
6
296
166
1
4
15
35
9
7
416
7
156
5
38
6
523
351
5
8
203
76
3
9
39
22
4
8
899
3
122
6
14
10
903
6464
2
58
1524
10
6
24
11
Source : Gstat-LR, octobre 2000, « Le littoral du Languedoc Roussillon, Éléments statistiques »
Le phénomène de l‟érosion résulte de la conjonction de nombreux facteurs comme la houle, le vent, la
variation du niveau de la mer, la diminution des apports sédimentaires, la diminution du stock de
sable disponible…
De plus, le phénomène trouve à s‟amplifier au travers de l‟action humaine : l‟anthropisation des
fleuves et du littoral, l‟urbanisation des cordons dunaires, la surfréquention de secteurs, … concourent
à la rupture de ce fragile équilibre. Par exemple, les barrages (que l‟on retrouve notamment le long du
Rhône) retiennent les sédiments en amont qui ne répondent plus alors à l‟aval, et ceux malgré l‟apport
conséquent en sédiments des grandes crues. Pour l‟aménagement du Rhône c‟est ainsi 90 % des
apports sédimentaires au littoral languedocien qui ont été retenus. De même, la construction de ports
et de leur jetée à l‟embouchure des fleuves a contribué à la rétention de ces apports, comme c‟est le
cas par exemple à Leucate et au Barcarès.
De plus, le phénomène est aggravé par les évolutions tectoniques (enfoncement du delta du Rhône)
présente à l‟échelle des temps géologiques.
65
Pour le Languedoc-Roussillon, les rapports du CETE Méditerranée55 font état d‟un phénomène
d‟érosion généralisé dû à une conjonction de facteurs :
-
la cessation des apports de sables en provenance des fleuves soit du fait de barrage, soit à la
suite d‟extractions massives ;
-
l‟édification d‟ouvrages de défense contre la mer bloquant la dérive littorale et accélérant
de ce fait l‟érosion à leur aval-dérive ;
-
l‟implantation de constructions à usage d‟habitations ou de services en haut de plage, avec
protection par un mur ou des enrochements accélérant voire provoquant une érosion rapide
de la plage par l‟effet de la réfection de la houle sur ces obstacles ;
-
le démantèlement des dunes par le piétinement, et dans le passé par la mise en culture des
terres.
Comme dirait Jean MERRIEN : « L‟homme a parfois l‟affreux génie de détruire ce qu‟il vient
chercher »56 .
Cependant, et en l‟état actuel de la science, il est impossible de définir la participation exacte de ces
facteurs à l‟érosion, ni de déterminer leur évolution future.
Depuis 1945, c‟est alors près de 552.1 hectares qui ont été gagnés par la mer57 . Ainsi, la côte sableuse,
se retrouve profondément submergée par les eaux de la mer, que se soient lors de situations
météorologiques exceptionnelles ou encore de façon beaucoup plus permanente.
L‟ex-SMNLR effectue des campagnes de relevés topographiques et bathymétriques deux fois par an
dans les différents secteurs du littoral. Ces données permettent ainsi de constater la phénomène de
transit sédimentaire et d‟érosion, et ainsi, obtenir des éléments comparatifs avec des relevés
précédents. Par contre, ces mesures, bien que présentant un intérêt certain, ne permettent pas
d‟effectuer des projections précises pour l‟avenir, afin notamment de pouvoir évaluer les risques
d‟érosion avec précision, à une échelle régionale.
55
MASSON M., 2007, « Problématique d‟aménagement de la commune de Vias (Hérault) », Rapport d‟expertise, Expert environnementalRisques naturels-Aménagement, Aix en Provence
56
MERRIEN J., 1962, « Le livre des côtes de France »
57
Gstat-LR, octobre 2000, « Le littoral du Languedoc Roussillon, Éléments statistiques », p 55
66
Tableau n° 5 : « L’érosion du littoral par secteur morphologique »
Source : Ifen - Diren
Ainsi, sur la façade du Languedoc-Roussillon, les quatre départements côtiers ne présentent pas la
même érosion. Selon, un rapport formulé pour le compte de la Mission Littoral, « Orientations
stratégiques pour la gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon » 58 , des différences sensibles
existent :
-
le Gard connaît la plus grande dynamique sédimentaire que ce soit en accrétion ou en
érosion.
En effet, d‟après le Groupement de la statistique publique en Languedoc-Roussillon, le secteur de
la petite Camargue est en 2000, en érosion sur près de 100 hectares alors que le secteur de
l‟Espiglette est en érosion sur 65 hectares et en accrétion sur près de 170.
-
l‟Hérault est soumis à une érosion ancienne qui menace des enjeux importants sur des lidos étroits
artificialisés. Pour exemple, le lido du Grand travers à Carnon est en érosion sur près de 12.2
hectares59 .
-
L‟Aude est le département le moins touché par l‟érosion côtière (pas plus de 7 hectares pour
l‟ensemble de la frange littorale du département60 ), mais sa topographie très basse la rend
particulièrement sensible aux inondations tant fluviales que marines.
BRL - EID - Mission Littoral - SMNLR, juin 2003, « Orientations stratégiques pour la gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon »
Gstat-LR, octobre 2000, « Le littoral du Languedoc Roussillon, Éléments statistiques »
60
58
59
67
-
Les Pyrénées Orientales avec ses falaises rocheuses ne répondent pas à la même logique que sur
les côtes sableuses. L‟érosion travaille le territoire de manière plus sectorielle en alternant
secteurs d‟érosion et secteurs d‟accrétion. Pour exemple, le secteur de Saint Cyprien à
l‟embouchure du Tech connaît à la fois un recul des terres sur près de 30 hectares, alors que ce
même secteur est en accrétion sur près de 10 hectares.
Selon le rapport EUROSION de 200461 , « les perspectives d‟une élévation du niveau de la mer
supplémentaire due au changement climatique, et à l‟héritage d‟une mauvaise gestion passée,
signifient que l‟érosion sera un soucis croissant pour l‟avenir ».
B. Les effets attendus du changement climatique
Il est devenu important de nos jours de répondre au changement climatique à venir. Ainsi il est
nécessaire de prendre en considération les propos du GIEC, sur l‟élévation du niveau de la mer.
Celle-ci, couplée avec l‟érosion, pourrait avoir de lourdes conséquences. Une nouvelle aggravation du
risque par les changements climatiques doit alors être attendue.
Les submersions sont un souci majeur auquel les communautés doivent faire face, en particulier
lorsque l‟on considère les estimations prévues d‟élévation du niveau de la mer. Aux Royaume -Uni,
plus de 2 millions de biens côtiers et fluviaux sont menacés par le risque d‟inondations, et 80.000
résidences urbaines par des pluies torrentielles qui pourraient submergées les égouts. Dans le Sud-Est
de l‟Angleterre, les zones à risques d‟inondations représentent 11% du total des terrains à risques,
pour 235 000 biens. Il est alors estimé que si les politiques de gestion des inondations restent
inchangées, les pertes annuelles augmenteront chaque année quel que soit le scénario des
changements climatiques 62 .
L‟intégration du risque d‟inondation dans le processus d‟aménagement et de développement, est une
façon d‟aider à réduire les coûts, futurs pour les communautés côtières, en termes de pertes
économiques, sociales et environnementales.
Sans une planification côtière plus efficace et plus intégrée, les conséquences pour la zone côtière
pourraient être aggravées. L‟élévation de la mer et l‟accroissement de la fréquence des tempêtes, vont
augmenter le risque d‟inondations côtières. Ceci aura plus particulièrement des conséquences sur les
zones sensibles qui se situent déjà en dessous du niveau de la mer moyen. De plus, ces phénomènes
vont encore promouvoir l‟érosion côtière, ce qui induira nécessairement la submersion marine, mais
61
European Commission, 2004, « Living with coastal erosion in Europe »,
Commission Européenne, Programme Life Environnement, 2003 -2006, RESPONSE, « Répondre aux risques liés au changement
climatique dans les zones côtières »
, p.31
62
68
encore le déplacement des zones humides et des plaines, l‟érosion du trait de côte, et la détérioration
de la qualité de l‟eau
Ainsi des espaces importants de la zone côtière, déjà submersibles et vulnérables aux inondations
provoquées par la houle et la surcote des tempêtes, seront bientôt exacerbés par les effets du
changement climatique. Pour l‟Europe, il est ainsi estimé que 9% de toutes les zones côtière s
européennes (sous la forme d‟une bande de 10 km) se situent en dessous de 5 m d‟altitude et sont
donc vulnérables à une élévation du niveau de la mer.
De plus, les conséquences potentielles des événements climatiques extrêmes tels que les précipitations
et les tempêtes risquent de devenir préoccupantes.
Avec l‟augmentation des températures et la prolongation des périodes de sécheresse, un plus grand
nombre de volume pluvieux aggravera la problématique actuelle des inondations. L‟on sait
parfaitement qu‟une inondation fluviale pourrait alors trouver à se coupler avec une submersion, ce
qui rendrait très difficile le ressuyage des terres compte tenu de la saturation des graus ou des
mécanismes de pompage, les eaux de mer grossissant alors les eaux venues de la terre et
réciproquement.
De même le nombre de tempêtes étant prévu à la hausse en hiver, la vulnérabilité de la côte
languedocienne aux orages va pouvoir s‟amplifier avec des conséquences qu‟on lui connaît en termes
de destructions d‟habitats ou d‟infrastructures.
Il est alors nécessaire d‟anticiper le niveau de risque et de planifier en conséquence. En ce sens la
recherche de scénarios et des conditions futures aidera à s‟adapter à ces nouvelles conditions,
minimisant de ce fait, les impacts des évènements dangereux et les coûts qui y sont associés.
Force est de constater que ces prévisions sont encore très insuffisamment prises en compte .
§ 2 : La prise en compte des risques de l’espace littoral
Les populations humaines ont toujours tendance à s‟installer sur les zones côtières à la fois en raison
de l‟attrait de ce territoire pour l‟exploitation de la mer, mais encore plus dernière en raison du
développement touristique de nos stations. Parallèle un arrière pays moins compétitif en raison de s
fins d‟exploitation minière (Alès), industrielle,… a favorisé cet essor dans notre région.
On assiste alors à une augmentation de la population toujours plus spectaculaire chaque année. Dès
lors la taille des communautés vulnérables continue à augmenter sans pour autant que soient trouver
69
des stratégies fermes de planification pour réduire les risques, en parallèle aux impacts prévus des
changements climatiques.
Dès lors, les problèmes spécifiques aux risques littoraux ne peuvent pas trouver leur solut ion par la
seule application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l‟aménagement, la protection et la mise
en valeur du littoral. Les Plans de Prévention des risques naturels (PPR) par contre eux, de la loi du 2
février 1995 relative au renforcement de la protection de l‟environnement, constituent des instruments
adaptés à la variété des phénomènes littoraux. C‟est ce que nous allons essayer de voir.
I. De la reconnaissance indirecte des risques littoraux
Si les outils législatifs et réglementaires ne prennent pas directement en compte une l‟élévation des
mers avec ses conséquences en matière d‟érosion, ils n‟ont pas été indifférents au problème tout en ne
l‟abordant pas directement
A. Les Schémas de Mise en Valeur de la Mer
En dépit des efforts évidents développés depuis 20 ans, les SMVM portent un certain échec sur la
manière française de gérer la zone côtière. En effet, seul document qui projette un interface entre la
terre et la mer, celui-ci s‟est abstenu de manière directement à appréhender la notion de risque.
Bien que leur contenu a été précisé par le décret du 5 décembre 1986, les textes ne mentionnent pas
explicitement la perspective d‟une élévation marine, mais concourent dans une annexe du document à
la réalisation d‟une « note
sur l‟érosion marine ». Ce n‟est pas faire à l‟événement une place
considérable ; mais nous devons nous rappeler que la parution des textes est ancienne, et qu‟à
l‟époque à la différence d‟aujourd‟hui, la conscience environnementale n‟existait pas encore.
Toutefois, nous pouvons toujours regretter que depuis le temps aucune révision sensible à
l‟accentuation de ce phénomène ne soit intervenue.
B. La loi Littoral
C‟est au moment de la publication de la loi littoral qu‟apparaît en France pour la première fois une
conscience de lutte contre l‟érosion marine. Rappelons donc à ce titre que l‟article premier de la loi
du 3 janvier 1986 caractérise bien cette politique envisagée, en affirmant qu‟elle a pour objet : « la
protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l‟érosion et la préservation des
sites et paysages et du patrimoine ». L‟article 27 se contente de préciser : « qu‟il ne peut être porté
atteinte à l‟état naturel du rivage et de la mer , notamment par endiguement, assèchement,
70
enrochement (…), sauf pour les ouvrages et installations liées à l‟exercice d‟un service public ou à
l‟exécution d‟un travail public, dont la localisation en bord de mer s‟impose pour des raisons
topographiques ou techniques impératives qui ont donné lieu à une déclaration d‟utilité publique ».
C‟est alors d‟une façon indirecte mais non réglementaire qu‟il convient d‟appréhender la question.
La loi « littoral » peut être attendue comme une loi d‟aménagement et de prévention contre le risque.
D‟abord, l‟article L146-4-III du CU, qui interdit de construire sur la bande des 100 m en dehors des
espaces urbanisés, constitue une mesure de protection des personnes et des biens. En ce sens la
circulaire du 30 mars 2006 sur l‟ « Anticipation et adaptation au changement climatique dans les
zones côtières » la qualifie de « très utile contre les risques nouveaux d‟inondations ou d‟érosion liés
au changement climatique ». De plus, la faculté de porter cette bande des 100 m au-delà au travers du
PLU, renforce cette idée de protection contre le risque et devrait être systématiquement examinée en
raison des caractéristiques locales, dont notamment, la sensibilité des milieux et l‟érosion de la côte.
Toutefois, un bémol doit être noté : la bande littorale des 100 m ne trouve d‟application à son principe
que sur les seuls espaces non urbanisés. Ceci laisse donc entière la question de l‟élévation du niveau
de la mer posait dans les zones urbanisées. Toutefois, faut-il retenir que par cette disposition la loi se
permet un amalgame, à juste titre, d‟une part des préoccupations de sécurité et de biens des personnes,
d‟autre part du maintien du caractère naturel du littoral.
Ensuite, les articles L146-4 I et II du CU, qui fixent une urbanisation en continuité et limitée dans les
espaces proches du rivage, sont de nature à prévenir des risques nouveaux en zone littorale et aussi,
d‟en prévenir le coût.
Parallèlement, l‟article L146-6 CU protège strictement les espaces, sites ou paysages remarquables ou
caractéristiques du littoral, et concourt au maintien du regroupement de l‟urbanisation, et, là aussi,
joue un rôle dans la politique de protection du littoral et dans son coût.
Ainsi, la loi Littoral, sous couvert d‟aménagement de l‟espace opère une protection « indirecte »
contre les risques.
II. A la réalisation de PPR propres au littoral
Une des méthodes les plus importantes de réduction du risque est de développer une « culture de
prévention ». Les mesures d‟atténuation des aléas sont fondées en grande partie sur les technologies
d‟alerte, de manière à limiter la catastrophe et son impact sur les communautés vulnérables. Par
conséquent, les zones à risques doivent faire l‟objet d‟une prédiction, ainsi que d‟une action adaptée,
minimisant les dégâts.
71
Ainsi, une évaluation des risques des zones côtières développées doit être effectuée dans le sens des
impacts du changement côtier, de l‟élévation du niveau de la mer, du recul de côte… afin que des
stratégies d‟aménagement et de développement des zones côtières puissent être déterminées.
A. La généralisation attendue des PPR Littoraux
Le littoral français recule largement que ce soit sur les façades de la Manche, de l‟Atlantique ou alors
de la Méditerranée. Ainsi, environ 1 800 km des côtes françaises sont en régression.
L‟importance des risques induits justifie une attention particulière des pouvoirs publics.
Les circulaires du 24 janvier 1994 et 24 avril 1996 sur la politique de l‟Etat en matière de réduction
du risque de submersion marine ou d‟inondation rappelle que la doctrine de l‟Etat en la matière repose
sur deux principes :
-
interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses
-
réduire la vulnérabilité humaine et économique
Dès lors, c‟est par la poursuite de la mise en œuvre de PPR spécifiques aux risques littoraux, que ces
impératifs pourront être réalisés.
1. L’élaboration d’un PPR
Les PPR est un document réalisé par l‟Etat en concertation avec la commune intéressée, qui
réglemente l‟utilisation des sols en fonction des risques naturels auxquels la commune est soumise.
Ces plans ont alors pour objet la délimitation des zones exposées aux risques et la définition, par une
carte réglementaire, des mesures de prévention à mettre en œuvre allant de la règle de mitigation au
principe d‟inconstructibilté.
Prescrits et approuvés par le Préfet de département, ils remplacent les Plans d‟Exposition au Risques,
ainsi que les périmètres prescrits par l‟article R.111-3 CU.
a. La procédure
Le PPR est régi par les articles 40-1 à 40-6 de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à
l‟organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l‟incendie et à la prévention des
risques majeurs, désormais aux articles L.562-1 à L.562-9 du code de l‟environnement par la loi n°
95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l‟environnement. Cette dernière
loi vient renforcer l‟importance des PPR placés au cœur des politiques de prévention : renforcement
72
de la place de l‟enquête publique et de la concertation, aides financières à la réalisation de tra vaux de
réduction de la vulnérabilité prescrits par un PPR, développement de l‟information préventive...
Ses modalités d‟application sont définies par le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995. Mais encore, les
circulaires du 24 janvier 1994 et 24 avril 1996 viennent compléter ce régime, en interdisant les
implantations humaines dans les zones les plus dangereuses, mais encore en mettant tous les moyens
en œuvre afin de réduire la vulnérabilité.
Ce document a été conçu avec le double souci d‟un contenu réglementaire fort et d‟une élaboration
simple.
Depuis la loi de 1995 la procédure d‟élaboration d‟un PPR est simplifiée. Classiquement, la
réalisation d‟un PPR est instruite par le service de l‟Etat qui a reçu compétence de la part du Préfet
(qui en a l‟initiative), à savoir le plus souvent les DDE. Le préfet approuve, par arrêté préfectoral, le
document après enquête publique et consultation des acteurs intéressés.
73
Figure n° 7 : Procédure de création d’un PPR selon la loi du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l’environne ment
Arrêté du Préfet de département
prescrivant l‟établissement du PPR
- définition du périmètre d‟étude
- désignation du service extérieur
Notification aux maires
-
Elaboration du PPR par le service extérieur
- élaboration de l‟aléa
- élaboration de la cartographie réglementaire
Exercice de la concertation
- consultation des élus sur l‟aléa
concertation des élus sur la cartographie réglementaire
Point du dossier avec le maire
Constat des accords ou divergences de points de vue
Désignation du commissaire enquêteur
Arrêté Préfectoral de mise à l‟enquête
Avis du conseil municipal
Mise à l‟enquête
publique
Conclusion du commissaire enquêteur
Modifications éventuelles
Rapport de synthèse
Approbation par arrêté Préfectoral
Source : Mlle Muriel Carreno
74
Le dialogue local trouve ici une importance particulière. En effet, le PPR prescrit par l‟Etat affecte
directement le mode de vie des habitants et intervient dans des domaines de compétences dévolus aux
communes, comme l‟urbanisme et la sécurité publique. A ce titre faut-il rappeler que le code de
l‟urbanisme, mais encore les lois de sécurité civile du 22 juillet 1987, donnent au maire une
compétence particulière en la matière, qu‟ils doivent assumer avec l‟Etat.
De même et en fonction des situations locales, il peut être nécessaire d‟associer au débat d‟autres
acteurs publics ou privés, tels que les conseils généraux ou régionaux, les structures de coopération
intercommunales, et même tous les autres acteurs de la société civile.
Dans tous les cas, le dialogue avec le local doit conclure à un degré d‟acceptabilité sociale du risque.
C‟est à dire que grâce à la concertation, des conditions de dialogue se mettent en place entre les
services de l‟Etat et le niveau local afin que les responsabilités et le rôle de chacun soient précisés, les
termes et techniques définis, la doctrine clarifiée, la communication de l‟ information favorisée. Le
risque, sa définition et son appréhension restent du seul ressort de l‟Etat, mais celui-ci en favorise au
maximum sa compréhension pour la réussite du dialogue social.
b. Le contenu
L‟article 3 du décret du 5 octobre 1995, relatif aux PPR naturels prévisibles, énumère les pièces
réglementaires obligatoires constitutives du dossier :
 une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, les motivations de la
prescription, la nature des phénomènes naturels, leurs conséquences plausibles, les enjeux
économiques et sociaux en balance ;
 un document graphique au moins délimitant le zonage réglementaire selon des critères
d‟importance : la nature et l‟intensité des aléas, les enjeux et donc l‟urbanisation effective de
l‟espace, l‟existence mais aussi la fiabilité des ouvrages de protection ;
Ce zonage doit être suffisamment précis et lisible pour être applicable en termes de droits des sols.
Dès lors, la lisibilité d la carte passe par le choix de l‟échelle du document, de la carte IGN : entre
1/10 000 pour le bassin du risque et au 1/5000 pour les zones urbanisées.
Les limites du zonage s‟appuient sur les limites de l‟aléa. On adopte conventionnellement, le rouge
pour les zones inconstructibles et le bleu pour les zones constructibles.
75
 un règlement venant préciser les mesures d‟interdiction et de prescription applicables dans
chaque zone délimitée, et les mesures de prévention et de protection (information des risques,
précautions à prendre…) prises par les collectivités dans le cadre de leur compétence et celles
incombant aux particuliers.
Il faut rappeler que le règlement doit tenir compte des impératifs de la loi Littoral de 1986.
De plus, il faut savoir que le PPR est une servitude d‟utilité publique et doit donc être obligatoirement
annexé au document d‟urbanisme, POS ou PLU. Il s‟impose alors à toute personne publique ou
privée, et ses dispositions doivent alors être respectées dans la délivrance des autorisations
d‟utilisation et d‟occupation des sols, comme les permis de construire. Il est, alors, opposable aux
tiers.
En cas de carence, dans les trois suivants l‟arrêté d‟approbation du PPR, le Préfet après mise en
demeure du maire, y procède d‟office.
La loi SRU a supprimé la disposition imposant la mise en conformité des PLU avec la servitude.
L‟un et l‟autre s‟appliquent séparément. Toutefois, pour des raisons pratiques, il est recommandé de
veiller à ce que ces documents ne comportent pas de dispositions contradictoires. S‟il n‟y a pas
cohérence dans les règles d‟urbanisme des deux documents, les plus restrictives prévalent. Dans tous
les cas il est bien sûr évident que les dispositions du PPR approuvé vont prévaloir sur le document
d‟urbanisme communal concerné. Ces incohérences devront toutefois être supprimées dans le cadre
d‟une révision ou d‟une modification de POS.
Dès lors, aux termes de l‟article L.121-1 CU : « Les SCOT, les PLU, et les cartes communales
déterminent les conditions permettant d‟assurer (…) la prévention des risques naturels prévisibles ».
2. La définition de l’aléa
Les phénomènes naturels retenus pour la réalisation d‟un PPR Littoral sont de 3 types :
-
le recul du trait de côte par le phénomène de l‟érosion
Le recul du trait de côte est le déplacement vers l‟intérieur des terres de la limite entre le domaine
marin et le domaine continental. C‟est la conséquence d‟une perte de matériaux sous l‟effet de
l‟érosion marine combinée à la fois à des actions continentales, générées le plus souvent par l‟homme.
-
les submersions marines
-
les avancées dunaires
L‟élaboration d‟un PPR passe d‟abord par la détermination préalable d‟un aléa de référence.
76
a. Pour l’inondation
Pour le cas des inondations, il peut s‟agir soit de la plus forte crue connue soit de la crue centennale
(si celle-ci est supérieure). Toutefois, en cas de données insuffisantes, cet aléa de référence peut être
révélé au travers d‟une analyse morphologique. Dès lors, c‟est à partir de cet aléa de référence et des
enjeux en présence que l‟on est à même de déterminer les prescript ions qui s‟appliquent ou non aux
éventuelles implantations dans la zone étudiée.
b. Pour la submersion
S‟agissant des PPR Littoraux et du risque de submersion marine, l‟évaluation de l‟aléa consiste à
étudier la zone submergée par la mer pour le niveau d‟eau atteint pour une occurrence centennale. Elle
inclut les phénomènes de surcotes météorologiques, et est calculée à pleine mer pour les littoraux à
marée. La tempête va être considérée comme l‟évènement de référence à l‟image de la crue
centennale, qui est qualifiée de crue de référence en inondations fluviales.
Il est alors nécessaire de consulter les données marégraphiques disponibles sur une grande période
pour un site proche du secteur étudié, afin de pouvoir calculer un niveau d‟eau centennal.
Le niveau centennal peut être trouvé soit, par l‟addition d‟un niveau de pleine mer théorique en marée
et d‟une surcote météorologique déterminée (entre le niveau de pleine mer observé et le niveau
théorique prévu par les annuaires de marée), soit, par l‟utilisation d‟une relation entre les niveaux de
pleine mer observées et les cœfficients de marée.
A défaut de données marégraphiques à longue échelle, on recourra la plus souvent à des relevés
topographiques. Toutefois ces relevés sont eux aussi difficile à avoir, notamment compte tenu de leur
coût. Les services de l‟Etat se contentent donc le plus souvent de se référer aux données de l‟Institut
Géographique Nationale, commercialisées sous forme de carte et d‟une base de données intitulées
« BD ALTI ». Cette dernière est issue de la numérisation des courbes de niveau de la France au 1/25
000. Dès lors, la précision altimétrique annoncée est de + /- 2 m ce qui n‟est pas en soit satisfaisant.
Dans un second temps on superpose la côte du plan d‟eau retenue à la topographie pour cartographier
les espaces continentaux situés à une altitude inférieur à la côte de référence .
77
Carte n° 19 : Carte d’aléa de submersion et recul du trait de côte à Gatteville, Manche
Source : Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement & Ministère de l’Equipement, des Transports
et du Logement, 1997, « Plans de prévention des risques littoraux », guide Méthodologique
Production : DDE de la Manche
78
Une fois identifié et cartographié, l‟aléa doit être caractérisé. Pour la submersion, l‟expérience montre
que les hauteurs d‟eau sont en général faibles, moins de 1 m d‟eau, compte tenu des mécanismes de
submersions. Par contre la vitesse du courant peut varier ; ce qui conduit à distinguer deux niveaux
d‟aléas : fort lorsque la vitesse est rapide et faible en l‟inverse.
Tableau n° 6 : Caractérisation des aléas
Source : Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement & Ministère de l’Equipeme nt, des
Transports et du Logement, 1997, « Plans de prévention des risques littoraux », guide Méthodologique
3. Les normes qui en découlent
Le PPR a pour objet de délimiter des zones directement exposées à des risques et d‟autres zones où
l‟occupation du sol et ses usages pourraient venir aggraver ce risque.

Il réglemente alors avant toute chose les projets d‟installations nouvelles :
-
avec un champ d‟application étendu puisqu‟il peut interdire ou soumettre à
prescriptions tout type de construction ou d‟ouvrages pour la réalisation de
leur utilisation ou exploitation ;
-
mais encore, au travers des moyens d‟action variés, allant de la prescription
à l‟interdiction totale.
79
Tableau n° 7 : Principes de constructibilité
Source : Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement & Ministère de l’Equipement, des
Transports et du Logement, 1997, « Plans de prévention des risques littoraux », guide Méthodologique

Il peut également définir des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui
doivent être prises par les collectivités territoriales mais encore, les particuliers, qu‟il
s‟agisse de mesures liées à la sécurité des personnes mais encore d‟organisation des
secours.

Enfin le PPR peut agir sur l‟existant avec un champ d‟application sensiblement identique à
celui des projets nouveaux. Pour les espaces existants, des règles dites de mitigation sont
édictées afin de protéger un maximum les enjeux du risque. Il peut s‟agir de normes
d‟installations d‟un compteur électrique, d‟une hauteur de fenêtres, de volets et vitres
résistants aux jets de sables, galets, vagues…Toutefois, pour les biens régulièrement
autorisés on ne peut imposer que des aménagements limités dont le coût sera inférieur à
10% de la valeur vénale ou estimée.
B. Une attente régionale
Depuis quelques années, et face à l‟accueil prochain d‟une population nouvelle importante, le
développement de l‟urbanisation se pratique par l‟intégration, de plus en plus systématique des
risques. Cette politique est actuellement bien présente en région Languedoc-Roussillon, même si elle
est encore dans certains domaines à ses débuts.
A ce titre, pour l‟Hérault, une politique interne des services de l‟Etat, impulsée par le Préfet de
département, fait aujourd‟hui que la plupart des PPRI avec façade littorale ont été approuvés à
l‟échelle du département.
80
Toutefois, il faut remarquer dans notre région une absence totale de PPR de submersion marine, en
tant que document réglementaire de planification unique. En effet, si le risque d‟inondation marine est
pris en compte dans certains des PPRI avec façade littorale, celui-ci ne fait malheureusement pas
encore l‟objet d‟un plan de prévention propre ou d‟une généralisation d‟ensemble.
Cette absence peut trouver une explication dans la définition actuelle du risque de submersion marine
dans la région. Malgré la prise en compte de ce risque au travers des Dossiers Départementaux des
Risques Naturels, et la volonté politique affichée de palier à cette déficience, le risque de submersion
marine est encore à traduire. Une réunion en juin dernier des services d‟équipement de l‟Etat en
région a conclu à une définition claire de cet aléa, mais sans lui apporter une traduction réglementaire.
La doctrine reste donc en région à ses prémices.
1. La doctrine
En région Languedoc-Roussillon, le choix a été fait face à l‟incertitude du risque de submersion
marine de confondre celui-ci au travers les PPRI. Ce choix met en évidence les liens qui existent entre
inondation et submersion dans la manifestation du risque : en secteur littoral les crues s‟accompagnent
toujours d‟une surélévation du niveau de la mer qui vient perturber les conditions d‟écoulement du lit
majeur.
Ainsi, le PPRI regroupe deux risques bien distincts. La définition de leur aléa bien que similaire en
certains points n‟est pas identique.
a. Définition de l’aléa
En Languedoc-Roussillon, la définition de l‟aléa d‟inondation est connue et arrête. Des efforts
actuellement sont faits pour que, aussi, le risque d‟inondation côtier soit attendu.
Pour la région, la modélisation est impossible. Les données IGN disponibles ne sont pas assez
précises pour pouvoir espérer une cartographie significative de cet aléa. En effet, celles-ci sont
précisent à deux mètres près. De plus, la réalisation actuelle des données LIDAR est toujours en
attente de diffusion
Les services de l‟Etat, ayant reçus compétence, s‟appuient alors sur les mesures des marégraphes dans
les ports pour définir l‟aléa de submersion, qui est soit rappelons-le : le niveau d‟eau centennale ou la
plus forte submersion historique connue. Face au manque de données, le niveau d‟eau centennale ne
pouvant que trop difficilement être calculé, on retient la plus forte submersion historique connue
comme référence. A ce titre, le maximum de surcôte observée est de 1,50 m NGF, pour la région, lors
81
de la tempête historique de 1982 d‟une occurrence de l‟ordre de 50 ans. La marée (bien que minime
en méditerranée), la dépression atmosphérique et le gonflement des plans d‟eau par le vent, sont
intégrés à cette mesure.
Toutefois, et afin de déterminer la hauteur NGF d‟une tempête centennale, 50 cm ont été rajoutés, soit
2 m NGF.
Cette mesure, arbitraire, de 2 m NGF peut facilement être expliquée de manière plus théorique par le
jeu des phénomènes de basse pression atmosphérique (montée de 65 cm des plans d‟eau), de la marée
(de 30 à 40cm), auxquels s‟ajoutent le vent et la houle (50cm). Le passage à 2 m NGF devient alors
une précaution majorante.
Il faut préciser que sur le front de mer des secteurs directement impactés (première rangée de maisons
ou cordon dunaire), pour tenir compte du déferlement des vagues en cas de grosse tempête, il est
convenu de prendre une référence de submersion à 3 m NGF, compte tenu du déferlement des vagues
et de leur franchissement dans l‟espace derrière. Cette valeur est un minimum et doit correspondre à la
forme de la plage. Dès lors la hauteur peut être levée jusqu‟à 4,5m NGF.
A ce titre, le « Protocole pour les porter à connaissance des PLU des Communes littorales »63 , élaboré
par la Mission Littoral, retient l‟aléa de submersion marine a des valeurs de 2 m et 3 m NGF pour le
front de mer pour l‟ensemble de la région.
Dans une perspective d‟adaptation aux changements climatiques, les services d‟Etat en région ont
souhaité ajouter à ces valeurs 50 cm correspondants aux dernières prévisions du GIEC pour la
remontée moyenne du niveau de la mer, conformément à la recommandation du Délégué
Interministériel au développement Durable du 24 mars 2006.
Cette valeur, rappelons le, n‟est qu‟une moyenne mondiale (19 à 58 cm) et aujourd‟hui, aux regards
des données disponibles, rien ne peut permettre de savoir si ce niveau en Languedoc-Roussillon sera
représentatif. Cependant, le littoral reste un secteur à forts enjeux, sur lequel la vulnérabilité aux aléas
risque d‟augmenter rapidement. Dès lors, il semble judicieux de limiter au maximum l‟augmentation
de cette vulnérabilité.
b. Seuils de danger
Là aussi, les services d‟Etat régionaux ont choisi de ne pas faire différer l‟appréciation des seuils de
danger entre les deux risques fluvial ou marin.
63
Mission Littoral, « Protocole pour le porter à connaissance des PLU des communes littorales »
82
D‟abord, le seuil de 0.50 m pour la hauteur d‟eau est indépendant de l‟origine de l‟évènement. Ils
référent à la limite de déplacement d‟un enfant, à la difficulté de déplacement d‟un adulte , et la
hauteur d‟eau à laquelle un véhicule peut être emporté. De plus, l‟on sait que 40 cm d‟eau suffisent à
la noyade d‟un adulte de taille moyenne.
Ensuite, il faut déterminer l‟aléa et son degré. Il faut rappeler que comme nous l‟avons vu
précédemment, en Languedoc-Roussillon, la côte centennale est estimée à 2 m NGF.
Dès lors à partir de ces deux données une grille de seuil de danger peut être établie en concordance :
Hauteur d‟eau
> 0.50 m
< 0.50 m
Côte TN
< 1.50 NGF
entre < 1.50 et 2 m NGF
Qualification de l‟aléa
Aléa Fort
Aléa Modéré
Nous retrouvons ici les mêmes références quant au risque fluvial :
-
L‟aléa est dit modéré si la hauteur d‟eau est inférieure au seuil de 50 cm, sur des terrains entre
1.50 et 2 m NGF
-
L‟aléa est dit fort si la hauteur d‟eau est supérieure au seuil de 50 cm, sur des terrains
d‟assiette inférieurs à 1.50 m NGF
De plus, le seuil de dangerosité peut être modifié en fonction des enjeux présents sur la zone à risque.
Par exemple un espace non urbanisé permet l‟expansion des crues. Dès lors il faut qu‟il soit préservé
de toute nouvelle implantation qui augmenterait sa vulnérabilité.
Il faut donc retenir le tableau suivant :
Aléa fort
Aléa modéré
Espaces non urbanisés
Rouge
Rouge
Espaces urbanisés
Rouge
Bleu
2. Les résultats
Ces valeurs sont considérées comme des seuils, qui vont traduire l‟aléa et le zonage réglementaire, de
manière à assurer une approche homogène des PPR :
-
entre eux, pour les différents PPR littoraux en cours en cours d‟élaboration à venir ;
-
au sein d‟un même PPR, incluant le plus souvent un risque d‟inondation fluviale et un risque
de submersion.
83
Le PPR traduit alors la concrétisation du principe de précaution, et la nécessaire limitation de
l‟urbanisation dans les secteurs vulnérables. Ainsi, il n‟est plus question de raisonnée sur la hauteur de
plancher mais bien sur le terrain d’assiette distinguant s‟il est inondable ou non.
De ces classifications de seuil de danger des principes d‟inconstructibilté vont pouvoir découler pour
les nouvelles implantations 64 :
-
Tout territoire compris entre 1,5 m NGF et 2 m NGF en zone urbaine, reste urbanisable ;
-
Tout territoire compris entre 1,5 et 2m NGF en zone naturelle est inconstructible,
-
Tout territoire inférieur à 1,5 m NGF en zone urbaine ou naturelle est inconstructible.
La doctrine proposée est toutefois à son commencement et ne connaît à l‟heure actuellement aucune
approbation légale, réglementaire ou préfectorale. Toutefois celle-ci serait à même de relancer une
dynamique nouvelle favorable à la réalisation prochaine de PPR de submersion marine ou de PPR
Littoraux tenant compte à la fois des risques d‟inondations, de submersions, mais aussi d‟érosion ;
PPR qui sont hélas en région encore trop peu nombreux 65 .
La réalisation attendue d‟un atlas de submersion marine, en cours de réalisation actuellement par le
CETE, permettra certaine de conforter cette dynamique.
64
65
Doctrine retenue par les services de la DDE Hérault
Des critiques plus approfondies sur ces outils font l‟objet du B ; I. ; §1 ; Section 1 ; Chapitre 3
84
CONCLUSION :
Les impacts potentiels de l‟élévation accélérée du niveau de la mer sont à l‟heure actuelle de mieux en
mieux reconnus. Le travail du GIEC en ce sens pour la reconnaissance d‟une prise de conscience
mondiale est à rappeler.
Toutefois, leur traduction réglementaire est en France, comme nous pouvons l‟apercevoir au travers
de ce bref aperçu, encore à ses prémices. Le développement de la zone côtière du LanguedocRoussillon au cours des années 60 bien qu‟intensif n‟a jamais pris en compte dans ce processus de
planification les risques côtiers. L‟aménagement de notre façade littorale au travers des principes de
la loi Littoral aujourd‟hui surannée, et la prise en compte des risques littoraux encore limitative et pas
assez généralisée, ont conduit à un manque certain dans la réalisation d‟un aménagement durable de
cet espace.
Aujourd‟hui des mesures d‟adaptation viables doivent être étudiées à différentes échelles temporelles
et spatiales pour répondre aux changements climatiques à venir, sinon, au mieux, à la prise en compte
de risques prévisibles de notre territoire. Dès lors, principes de prévention et principe de précaution
doivent désormais guider les décisions des autorités publiques. Il est de la responsabilité de l‟Etat
d‟intégrer ces problématiques d‟adaptation dans l‟ensemble des procédures relatives à la planification
et au développement des espaces ruraux.
La loi sur l‟eau de décembre 2006 vient intégrer dans son article 20 une première considération sur les
changements climatiques à venir : « Les dispositions (…) ont pour objet une gestion équilibrée et
durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au
changement climatique (…) »66 .
La mise en œuvre de stratégies d‟adaptation au risque doit être organisée.
.
66
Article 20 de la loi sur l‟eau de décembre 2006 codifié à l‟article L.211-1 du Code de l‟environnement,
85
CHAPITRE 2 : LES STRATEGIES D’ADAPTATION AU RISQUE
CONSEQUENT A L’ELEVATION DU NIVEAU DE LA MER :
L’EXEMPLE DU RECUL STRATEGIQUE DANS NOTRE REGION
Groupe G8 des nations industrialisées : « L’adaptation aux effets du changement climatique dû
à des facteurs naturels et à des facteurs humains constitue une haute priorité pour toutes les
nations » (communiqué du 8 juillet 2005)
Avec les changements climatiques à venir, les catastrophes continueront à toucher les zones côtières
et leur arrière pays. Si l‟on craint une fréquence rapide de ces évènements, il est davantage à craindre
du futur des ses zones dans un avenir porche. En effet, le futur de certaines zones côtières semble
incertain, notamment face à l‟élévation attendue du niveau de la mer. Ce phénomène menace
particulièrement certaines communautés côtières qui vont avoir comme solutions soit de se déplacer,
soit d‟abandonner leur bien, soit encore de pratiquer une politique de défense lourde pour se protéger
contre la mer. Dans tous les cas, un rapport, entre acceptation de l‟existence de phénomène et degré
d‟acceptabilité de réponse, devra être formulé.
Photo n° 6 : Te mpêtes de décembre 1997 en région
Source : Photo produite par la DDE Hérault, transmise par M. Christophe HUET, de l’Unité Risque, montrant
les dégâts provoqués par les tempêtes successives sur la côte littorale
86
C‟est dans cette optique que nous devons trouver des stratégies d‟adaptation adéquates, qui prennent
en compte l’existence continue du risque dans la zone côtière. Ceci nécessite alors la réalisation de
stratégies à long terme pour la gestion du littoral
« Les décisions prises aujourd’hui auront un impact profond sur l’ampleur des risques
d’inondation que les générations futures auront à gérer ». (Foresight 2004)
87
SECTION 1 : LE RECUL STRATEG IQUE : MODE DE GESTION DU
RISQUE
Les risques liés au changement climatique sont de plus en plus perçus et l‟on assiste peu à peu à une
prise de conscience nouvelle, partagée localement par les services de l‟Etat mais encore par les
collectivités locales.
En effet, face à la montée des périls liés à la mer, on a eu tendance, en France comme partout ailleurs,
a aménagé le littoral d‟un rempart supposé infranchissable par les flots. Aujourd‟hui, cette politique
est essoufflée. Non seulement les coûts financiers engagés sont devenus trop élevés ; mais encore les
coûts environnementaux sont de plus en plus importants.
L‟alternative devient alors la suivante : doit-on résister ou reculer face à la mer ?
§ 1 : Les diffé rents principes de gestion
Selon le GIEC67 , l‟adaptation peut être attendue comme « la réaction des systèmes naturels ou
anthropiques aux stimuli climatiques réels ou prévus, en vue d‟en atténuer les inconvénients et d‟en
exploiter les avantages ».
Par principe, l‟adaptation revêtent des caractères bien différents, mais encore contradictoires. Ainsi,
l‟adaptation peut être :
-
Anticipative ou réactionnelle : elle a lieu soit avant que les effets du changement climatique
soient observables, soit après. L‟adaptation proactive doit être sollicitée d‟ores et déjà pour
une réponse durable au changement climatique, qui concourra alors sans nul doute à la
diminution des risques et des coûts induits, dans les secteurs aux enjeux les plus sensibles.
-
Prévue ou autonome : elle résulte alors soit de décisions stratégiques délibérées, fondées sur
une perception claires des conditions qui ont changées ; soit résulte de l‟évolution des
conditions socio-économiques propres au système anthropique. Là aussi, en tant que mode
de gestion d‟un espace à fort enjeux, l‟adaptation ne peut se contenter d‟être spontanée.
Face aux enjeux présents, une orientation réfléchie et choisie sur la gestion du risque doit
être entreprise au plus tôt, dès la première prise de conscience. Les mesures d‟adaptation en
réponse à la montée du niveau de la mer dépendent alors des caractéristiques physiques,
économiques, sociales, politiques et environnementales du territoire de chaque site bien
particulier.
67
GIEC, 2001, « Bilan 2001 des changements climatiques : conséquences, adaptation et vulnérabilité », Glossaire
88
-
Publique ou privée : elle est réalisée soit par les individus, particuliers, soit par les services
publics. L‟adaptation doit pouvoir servir au sens large les intérêts de la collectivité. Le
risque relève d‟abord de la responsabilité de l‟Etat, ses services en rédigent le plus grand
nombre d‟actes de prévention.
Au niveau international, on considère généralement qu‟il existe que trois types d‟adaptation face aux
changements climatiques : le Retrait Stratégique, l‟« Accommodation » et la Protection 68 . Mais, ces
modes sont présentés dans l‟approche française de différentes autres manières : on parle beaucoup
plus généralement de stratégies d‟adaptation, dont « le but est de limiter les aspects négatifs des
impacts en réduisant la vulnérabilité, et de tirer parti au mieux de leurs aspects positifs ou
opportunités »69 .
J‟ai donc choisi de présentés ces différents principes de gestion à raison du déplacement ou du
maintien des enjeux en place, ce qui me paraissait le plus pertinent compte tenu de ma problématique
générale. Ce choix a aussi été retenu dans un document de la Mission Littoral : « Orientations
stratégiques pour la gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon », bien que les modes de gestion
proposés soient sensiblement différents
Il convient alors de rappeler que certaines conséquences du changement climatique seront
irréversibles, voire irréparables, et que, dans certains cas il n‟existera pas d‟adaptation possible.
I. Pour le maintien des enjeux en place
Pour résister à l‟avancée de la mer sur les terres, deux modes d‟action sont possibles : soit la gestion
de cette avancée passe par la mise en ouvre de mesures d‟adaptation, d‟ « accommodation » ; soit la
résistance à la mer s‟opère par la mise en oeuvre d‟une protection de la côte, par des techniques
douces ou lourdes.
A. « Accommodation »
Ce mode de gestion permet à la population qui en bénéficie de pouvoir continuer à occuper leurs
propriétés avec la montée du niveau de la mer, en contre partie du simple respect de quelques règles
d‟adaptation sur leurs activités et leur habitation. Cette politique va obliger alors à :
68
69
IPPC, november 1990, Responses stratégiques working group, « Stratégies for adaption to sea level rise », p.6
ONERC, rapport au Premier Ministre et au Parlement, juin 2005, « Un climat à la dérive, comment s‟adapter ? »
89
-
« redessiner les constructions », c.a.d élever la construction et rehausser les fondations afin
de minimiser l‟impact dans les zones inondables, un jeu du règlement du PLU concernant la
hauteur de plancher ou la SHON contribuerait à la mise en ouvre de cette préconisation ;
-
effectuer un zonage ainsi qu‟une politique appropriée d'utilisation de la terre pour
encourager seulement les bas investissements sur la terre vulnérable, en ce sens un bon
zonage du PLU de la commune peut suffire à mettre en œuvre cette mesure ;
-
des approches douces comme l'ouverture de digue, renouvellement de marécage,
réadaptation dunaire… peuvent être sollicitées ;
-
des plans d‟évacuations encore doivent être entrepris.
Le but est ici par des mesures simples et efficaces d‟adapter un espace aux nouvelles conditions à
venir.
Il en ressort alors des dépenses d‟indemnisation évitées, ou des surcoûts de protection
inefficace.
Pour illustrer le propos, rappelons brièvement, et sans rentrer dans la polémique, l‟exemple de la
commune de Gruissan dans l‟Aude.
Afin de se protéger des inondations côtières par les tempêtes de sud-est, les habitants de Gruissan se
sont, dès les années 1850, adaptés à cet aléa naturel en construisant, en bord de plage, des chalets en
bois sur pilotis, n‟ayant ni eau, ni électricité. Cette forme d‟adaptation a longtemps perduré, jusqu‟en
1899 où une tempête hivernale est venu empoter ces abris de vacances.
Au début du XXème siècle, la plupart des chalets sont reconstruits à l‟identique, et résistent aux
avancées hivernales de la mer.
Aujourd‟hui, ce modèle d‟adaptation, avec l‟attrait touristique qu‟on lui a connu, ne répond plus à son
image d‟antan. D‟une centaine de chalets au siècle dernier, 1 200 chalets existent actuellement sur cet
espace. De même, d‟habitations sommaires, ces chalets sont désormais assimilables à des résidences
secondaires, répondant au confort moderne. Encore, les pilotis supportant le chalet sont désormais
bâtis en dur, devenant des pièces de confort, formant des obstacles aux déferlements des vagues.
Une nouvelle adaptation de cet environnement a alors été nécessaire. Au travers des prescriptions du
PLU de la commune, le secteur est soumis à des règles de mitigation et de constructions spéciales,
obligeant notamment à une hauteur minimale de plancher du second niveau.
Ce mode d‟adaptation, par l‟ « accommodation » du bien à son environnement, apparaît alors, bien
que socialement le plus favorable, comme devant toujours répondre, le plus efficacement possible,
aux moindres changements du milieu.
L‟ « accommodation » doit alors apparaître avant tout comme une réponse effective pour un temps et
dans un lieu donné.
90
B. Protection
La protection vient de l‟idée que l‟on peut parfaitement arrêtée l‟avancée de la mer et tenir victorieuse
la ligne de front.
Les infrastructures de défense contre la côte, y compris les digues, influencent les trajectoires des
vagues et ont pour objectif de contrôler l‟impact de l‟eau. Ces protections ont alors des effets
multiples : elles contrôlent l‟énergie des vagues, améliorent la résistance côtière, et limite la surverse
des vagues.
Les principales techniques protections sont de 2 types :
 ou il s‟agit d‟une protection dite passive qui vise à figer le trait de côte par des
enrochements ou des digues, lorsque des biens sont menacés ; dans ce cas, seuls les effets de
l‟érosion marine sont traités. Cette technique lourde génère souvent des impacts négatifs,
impacts tels que l‟abaissement progressif des plages au droit de l‟ouvrage et de coûteuses
opérations d‟entretien.
Exemple : Pendant longtemps des murs de protection en maçonnerie du type « perré » ont été utilisé ;
alors qu‟aujourd‟hui on a recours aux cordons d‟enrochements faits de gros blocs de pierre dense,
sans doute parce qu‟ils s‟intègrent mieux dans le paysage côtier et absorbent davantage l‟énergie des
vagues. De plus, il faut bien comprendre que ces ouvrages de haut de plage n‟arrêtent pas le
phénomène de l‟érosion, car ils n‟apportent pas ou peu de remèdes à sa cause qui est le déficit
sédimentaire. Ils contribuent même, sur certains secteurs, à une accélération marquée de l‟érosion en
favorisant la réflexion des vagues sur l‟espace qu‟ils constituent. De même, les ouvrages marins,
comme les épis, dont le but est de ralentir la dérive littorale, forment des atterrissements qui arrêtent
l‟érosion sur un secteur donné, mais celle-ci a toutes les chances de s‟aggraver ou se déclencher dans
le voisinage proche en aval.
 ou, il s‟agit d‟une protection qui a pour objet d’agir sur toutes les causes de l’érosion ; il
peut s‟agir sur les côtes meubles de la construction d‟épis, de brise lames ou de rechargement
de plage… favorisant la sédimentation en avant du trait de côte, l‟amortissement de l‟énergie
des houles et encore la réduction de leur capacité érosive ; ou encore de techniques plus douces,
comme la reconstruction de dune.
Exemple : Le rechargement des plages, qui consiste en un apport artificiel de sable et de galets dans le
but de corriger le déficit sédimentaire, évite à la plage de céder du terrain à la mer, sans pour autant
91
perturber le comportement dynamique. De tels rechargements permettent de maintenir des plages
larges, qui, tout en conservant un aspect naturel, maintiennent les aménagements hors de portée des
vagues. Toutefois, l‟opération est très délicate et a un coût financier certain. Elle est conditionnée par
l‟existence d‟un gisement d‟emprunt à la fois proche et accessible, et d‟une quantité suffisante,
notamment quant à son renouvellement. En effet, l‟alimentation artificielle en sédiments du rivage ne
se fait pas une fois pour toute, il convient de procéder à de nouveaux apports en matériaux
régulièrement. On doit alors s‟attendre à des dépenses récurrentes et importantes, surtout quand on
sait qu‟en France on peut tabler un prix moyen de 15 000 F par mètre linéaire. En Hollande du Nord
et du Sud, chaque année, 6 à 7 millions de m³ de sables sont répandus sur le rivage avec un coût
d‟environ 35 à 45 millions de dollars.
A l‟heure actuelle, le projet européen Beachmed contribue aujourd‟hui à la recherche de la meilleure
utilisation possible du rechargement en sable : il définit les problèmes techniques, environnementaux
et économiques liés à l‟extraction de sables provenant des fonds marins pour la reconstruction et
l‟entretien des littoraux en érosion. Mais le projet reste à l‟heure actuelle en suspens à raison des
difficultés juridiques d‟extraction d‟un sable situé dans les eaux internationales.
En France on estime à 400km la longueur totale de ces infrastructures de protection. C‟est dire
l‟importance de ce type d‟ouvrage. Pour le seul littoral languedocien, dans le secteur de plage de
Carnon-Maugio, l‟on peut assister à la véracité de ces dires.
Photo n° 7 : « Image du littoral de Mauguio-Carnon »
Source : Rapport du Guide technique n° 9 : « connaissances et gestion de l’érosion du littoral », mars 2005,
réalisé par un groupe de travail piloté par l’EID et la SMNLR
92
Figure n° 8 : « Image du littoral de Mauguio-Carnon »
Source : Rapport du Guide technique n° 9 : « connaissances et gestion de l’érosion du littoral », mars
2005,réalisé par un groupe de travail piloté par l’EID et la SMNLR
En Languedoc-Roussillon, la présence de 250 ouvrages le long du linéaire côtier a été recensée.
Malgré cet arsenal, les problèmes d‟érosion continuent toujours à l‟heure actuelle.
En effet, les réponses locales apportées à un secteur donné, bien qu‟elles répondent au besoin de
protection de ce lieu, ne satisfont pas l‟ensemble du réseau côtier. Bien au contraire, les conséquences
de cette action fragmentée se manifestement aujourd‟hui par le cloisonnement de secteurs qui
autrefois fonctionnaient de manière homogène. Il est donc fondamental de gérer l‟érosion de manière
intégrée et à une échelle adaptée.
La protection côtière engendre des dépenses publiques croissantes, d‟autant plus qu‟il faut reconnaître
que les impacts des aléas naturels devraient augmenter à cause du changement climatique, mais
encore de la pression continue du développement sur les zones marginales et vulnérables. En termes
de coût, on estime le prix du mètre linéaire entre 7000 F et 15 000 F pour un ouvrage longitudinal ,
de 2 500 à 7 000 F pour les perrés en enrochements, à 15 000 F pour un brise-lames dans les petits
fonds, de 6 à 8 000 F , jusqu‟à 18 000 F pour les épis.
Biensûr les ouvrages légers sont beaucoup moins coûteux. : 140 F le mètre linéaire pour les
ganivelles, pour exemple 70 .
70
Chiffres retenus dans le colloque d‟Arles, 2000, « Le changement climatique et les espaces côtiers »
93
Le Global Vulnerability Assessment (Evaluation de la Vulnérabilité Mondiale) a estimé que le coût
de la protection côtière pour les états européens entre 1990 et 2020 dépassera 120.000 millions
d‟euros, auquel il faudra ajouter un coût indirect de 41.000 millions d‟euros 71 . Les chiffres sont
exceptionnels. Pour exemple, en 2001, les dépenses publiques consacrées à la défense côtière en
Europe avaient atteint 3.200 millions d‟euros. De même, entre 1999 et 2002, 300 propriétés ont dû
être abandonnées au risque imminent d‟érosion côtière. De plus, la valeur totale du capital
économique, investi dans une bande de 500 m du trait de côte, est estimée entre 500 et 1000 milliards
d‟euros en l‟an 2000.
Dans note région, pour les seuls départements du Gard et de l‟Hérault, les investissements dans les
ouvrages de défense contre la mer sont impressionnants. Pour le seul secteur de la Grande-Motte, pas
moins de 487 837 euros ont été ainsi dépensés en constructions de brise-lames et d‟épis72 .
De plus, la nécessité croissante d‟entretien et de restauration de ces équipements entraîne des surcoûts
financiers généralement non prévus dans les budgets initiaux de construction.
De plus, il est reconnu que les ouvrages de défense contre la mer ne peuvent perturber les processus
naturels que lorsque des vies ou des enjeux importants sont en risque. Ainsi, les mesures de défense
doivent faire partie d‟un plan stratégique pour la zone côtière, dans lequel tous les travaux de défense
sont basés sur une bonne connaissance scientifique des processus naturels. En effet, il est reconnu que
ces ouvrages dénaturent les rivages en les artificialisant, et gênent les processus naturels sédimentaires
ou biologiques.
Une initiative remarquable est à noter. Dans les années 80, l‟émergence de nouvelles actions basées
sur la réhabilitation des dunes sont menées. Elles reflètent la première remise en cause des techniques
lourdes. Avec la création du CEPREL73 , la volonté des collectivités territoriales dont le département
de l‟Hérault, à la gestion de leur littoral, s‟est fermement manifestée.
II. Face à l’abandon ou le déplace ment des enjeux
Un autre mode de gestion de l‟espace littoral en prévision des changements climatiques à venir et des
risques littoraux actuels peut passer par l‟abandon ou le déplacement des enjeux en place. Ces
solutions partent du postulat que la mer est indomptable et qu‟il vaut mieux se déplacer ou
abandonner plutôt que lui résister. « Mieux vaut prévenir qu‟essayer de porter remède »74 . Il
71
72
European Commission, 2004, EUROSION, “Living with coastal erosion in Europe”
Données disponibles sur le coût des ouvrages de défense et le protection côtière en Languedoc Roussillon, Rapport « Response of
the coastline to climate change », BRGM/RP-54718-FR- Final Report
73
T able des abréviations
PASKOFF R., octobre 2000, « La changement climatique et les espaces côtiers - L‟élévation du niveau de la mer : risques et réponses »,
Actes du colloque de Arles
74
94
conviendra donc aussi de repenser l‟usage des plages de telles sorte que les installations humaines ne
se retrouvent pas en situation critique vis-à-vis des menaces d‟érosion et de submersion.
A. Le recul stratégique
Cette méthodologie de gestion de l‟espace consiste à déplacer, à reculer, les enjeux présents sur le
territoire à une distance suffisante, vers l‟arrière pays, afin de mettre à l‟abri ceux-ci des risques
qu‟ils peuvent encourir face à la mer. Selon le guide méthodologique des PPR littoraux, le repli
stratégique peut être considéré comme une technique de protection douce, qui consiste à accepter un
recul limité et à concentrer les actions de prévention en arrière du trait de côte. Le recul stratégique
apparaît alors comme une question déterminante de l’occupation de l’espace.
La France est un pays disposant contrairement à certains de ces voisins européens, de beaucoup
d‟espaces. Il est alors généralement possible de trouver des opportunités de développement en dehors
des zones littorales à risques. Le Languedoc-Roussillon quant à lui, avec un taux d‟artificialisation de
10,6% sur la frange littorale des 5 km, connaît un accroissement des superficies artificialisées
d‟environ 2 000 hectares75 . Les zones humides et les milieux semi-naturels ont cédé plus de 1 000
hectares aux territoires artificialisés entre 1975 et 1990. Toutefois, l‟artificialisation du territoire reste
encore possible dans beaucoup d‟endroits qui ne concentrent pas à eux seuls les principaux enjeux du
territoire.
Le recul stratégique pose donc avant tout la question de l‟espace. Il est bien évidemment plus facile de
reculer sur un territoire naturel, à condition que celui-ci ne face pas l‟objet d‟une réglementation
particulière, que de penser pouvoir reculer sur les dernières lignes en front de mer. Dès, lors et selon
le « Protocole pour le porter à connaissance des PLU des communes littorales », le recul stratégique
doit être envisagé « dans les zones à faible enjeu socio-économique » pour le « recul des
infrastructures ou de l’urbanisation légère », « dans les secteurs où cette orientation a été
choisie pour lutter contre l’érosion ». De plus une telle solution compte tenue de son coût de
réalisation ne doit être opérée que pour la préservation d‟enjeux forts.
De plus, nous pouvons observer que le recul stratégique peut se retrouver dans des zones autres que
le simple espace littoral. En effet, les mêmes problèmes se retrouvent dans le cas de cours d'eau, avec
les érosions de berges et les inondations. C‟est le cas pour par exemple pour le remodelage de berge
laissant plus d'espace à la rivière, comme pour le redéploiement urbain des communes de Durban et
Villeneuve des Corbières dans l'Aude, dévastées par les crues de 199976 .
75
76
Mission Littoral, « Diagnostic environnemental », DIREN-INEA, mai 2002
MASSON M., communication personnelle
95
La notion de recul stratégique présente alors de grandes difficultés au niveau de son application car
elle contrarie les habitudes des aménageurs : non seulement il s‟agit d‟opération qui conduit à la
« désartificialisation » d‟un territoire, mais encore il faut fournir des réponses réalistes en termes
d'adaptation et de terrains d‟accueil.
De plus, cette méthode de gestion est la plus difficilement acceptable, car la plus sociale ment forte.
Dans certaines circonstances, le retrait conduit au déplacement d‟individus et à leur relocalisation.
Cette situation, et selon le rapport de IPPC77 , peut entraîner des perturbations familiales et financière.
Il se crée alors une instabilité sociale qui a une répercussion importante sur l‟ensemble de la
communauté. Toutes les mesures de retrait et de recul doivent alors prendre en compte les
implications sociales et culturelles de leurs mises en œuvre.
B. La non-action
Même si elle ne constitue pas à proprement parler un mode de gestion elle doit être mentionnée car
elle fait l‟objet d‟une pratique plus environnementale, répandue sur le littoral au travers de la politique
menée par le Conservatoire du Littoral.
En 2005, en corrélation avec les rapports du GIEC de 2001, le Conservatoire a lancé une étude
prévisionnelle sur l‟impact des changements climatiques à venir et plus précisément sur la montée du
niveau marin. L‟étude 78 fait apparaître une perte possible par érosion de 674 ha au sein de sites déjà
acquis par le conservatoire et de 1514 ha dans le patrimoine futur, soit réciproquement 1.2 et 1 % de
la surface totale ; et que parallèlement la submersion temporaire toucherait 10 à 21 % de la surface
des sites. Pour la région Languedoc-Roussillon, il faut savoir que 81 % des acquisitions du
conservatoire du littoral se trouvent dans une zone inférieure à 2 m NGF, et donc susceptibles d‟être
touchés par une élévation marine comprise entre 18 et 59 cm79 . Les résultats obtenus pourraient
amener à modifier sa stratégie d‟acquisition foncière et les modalités applicables au terrain de gestion
qu‟il possède déjà.
Le Conservatoire de l‟Espace Littoral et des Rivages Lacustres tient une politique peu conservatrice
face à l‟élévation prochaine du niveau de la mer. En effet celui-ci a indiqué que ; « Plutôt que
d‟installer à grands frais des systèmes artificiels de défense contre la mer sous forme d‟épis et
d‟enrochement, il serait sans doute plus raisonnable, partout ou cela ne menace pas la présence ou
l‟activité de l‟homme, de laisser la côte prendre un profit naturel ». En effet, « n‟y a t il pas quelque
prétention à imaginer que l‟on puisse arrêter définitivement l‟évolution du trait de côte ? ». Si le
77
IPPC, November 1990, Responses stratégiques working group, « Stratégies for adaption to sea level rise », p.17
Conférence « Chaud et froid sur le littoral », Impact du changement climatique sur le patrimoine du conservatoire du littoral, Scénarios de
submersion et d‟érosion à l‟horizon 2100, Atelier du Conservatoire du littoral, 5 avril 2005
79
DIREN LR, BELAIR C., 2007, « Conséquences de l‟élévation marin sur le patrimoine de la région »
78
96
Conservatoire du Littoral ne s‟arrête pas pour autant de réaliser des opérations de défense des espaces
dunaires qu‟il a acquis par des techniques dites douces (ganivelles, plantation d‟oyats…), il considère
que ce n‟est pas dans sa vocation de réaliser des travaux de défense contre la mer qui ôterait le
caractère naturel de ses terrains. « Ce ne serait pas une perte écologique, dans certains cas, la
reconquête des zones humides peut être une chance pour la biodiversité. C‟est plutôt une question de
société : sommes-nous prêts à accepter que ces espaces changent d‟une année sur l‟autre ? Apprenons
à vivre dans l‟incertitude »80 .
La politique du Conservatoire prône un certain principe de non-action. Il œuvre toujours à acquérir
des terrains, mais ne les protège qu‟à hauteur de l‟enjeu économique qu‟il y a derrière. Mais la
« question est délicate puisque le conservatoire prend alors la responsabilité du devenir de ces terrains
vis à vis de la collectivité et des anciens propriétaires »81 .
De plus, en Languedoc-Roussillon, le Conservatoire souffre de la pression foncière de plus en plus
sensible sur les espaces proches du littoral. Aujourd‟hui ses terrains sont partiellement semi-urbanisés
et connaissent une pression urbaine grandissante. Deux logiques, économique et environnementale, se
retrouvent dès lors en confrontation.
Conclusion :
Tableaux n° 8 : Tableaux comparatif des politiques d’adaptation à la montée de lu niveau de la
mer
Avantage
Inconvénient
Priorités
Protection
Bien perçu
Coûts importants à la
Une aide extérieure pour
socialement, image
construction mais encore à la réalisation des ouvrages
positive
l‟entretien des ouvrages
est nécessaire dans ce
mode de gestion
Efficacité dans les
Déplacement du
résolutions des
phénomène érosif d‟autres
problèmes à un
secteurs
niveau local
Perturbe le
fonctionnement
sédimentologique du
littoral
Accommodation
Gain d‟espace et
préservation de l‟état
naturel du rivage
Mesures non uniformes
puisque forte
appartenance au local
Politique locale
Mesures ne répondant pas
un impératif de long terme
80
Urne assistance technique
et informative peut être
sollicitée pour que la
population connaisse de
l‟existence du risque, et
sache l‟appréhende, pour
GERARD B., directeur adjoint du Conservatoire du littoral, article de presse, « Comment sauver les plages de l‟érosion ? ».
Conservatoire du Littoral, Atelier du Conservatoire du littoral, 2005, « Chaud et froid sur le littoral », Impact du changement climatique
sur le patrimoine du Conservatoire du littoral, Scénarios d‟érosion et de submersion à l‟horizon 2100
81
97
Recul/Retrait
stratégique
Nécessite peu de
coûts
Offre la meilleure
efficacité à court et
long terme
Coût importants mais
amortis sur le long
terme
Ne nécessite pas
d‟entretien
Ne crée aucun impact
sur le fonctionnement
sédimentaire du
littoral
Besoin de place à l‟arrière
des enjeux, la pratique est
donc limité à la
configuration des lieux
Implique le déplacement
des activités ou des usages
Nécessite une
coordination et une
communication
importante afin de
stabiliser l‟impact social
Impacts / Effets
Les littoraux
développés
Protection
Le littoral doit être
protégé si le coût de la
protection est inférieur
à la valeur de la terre et
des propriétés qui
seraient perdues
Les littoraux non
développés
La protection peut être
nécessaire, mais elle ne
doit pas enrayée le
fonctionnement des
processus naturels le
long du rivage
Les littoraux où
l‟économie locale
dépend des ressources
de la côte et de la mer
La protection est la
meilleure option si l‟on
veut ne pas laisser
détruire les ressources
côtières qui supportent
l‟économie
La protection ne peut
être envisagée sauf
protégé si la terre
vulnérable présente
une haute valeur
Les littoraux où
l‟économie locale ne
dépend pas des
ressources de la côte et
de la mer
que soit réduit la
vulnérabilité
Une assistance technique
est demandée pour la
réalisation d‟un plan de
développement du littora l
et d‟un plan d‟urgence
Urne assistance financière
peut aussi être proposée
Une évaluation de sites
potentiels de
relocalisation peut être
prévue afin de minimiser
les problèmes les
difficultés de
délocalisation
Accommodation
L‟accommodation doit
être adoptée si les
défenses molles
recommandées par
l‟adaptation peuvent
offrir la protection
nécessaire durant la vie
des propriétés
Elle est conseillée pour
les lieux où la terre
employée pour
l‟agriculture ou
l‟écotourisme
L‟adaptation apparaît
comme la solution la
plus efficace qui
maintient le résilient
normal afin de garder
la ressource côtière
Il est possible
d‟adapter les impacts,
sans que des impacts
résiduels affectent
l‟économie locale
Recul
Doit être considéré
seulement si le coût de
la protection dépasse
de loin la valeur des
terres et es propriétés
vulnérables
Il peut être considéré
comme la meilleure
option pour les
littoraux peu
développés, à
l‟exception des
endroits où la terre est
rare ou aménagée pour
l‟agriculture
Le retrait n‟est pas
envisageable, excepté
là où l‟économie locale
dépend de
l‟écotourisme
Le retrait est toujours
possible car
l‟économie locale ne se
trouve pas affectée
Sources: BOATENG I., “Comparative merits of adaptation policies of sea level rise and their potential impacts on coastal
settlements in developing countries »
98
Ces tableaux posent la question essentielle du court et long terme, et de l‟impératif actuel de réfléchir
aujourd‟hui sur une vision plus durable de nos stratégies de gestion.
Selon le rapport « Orientations stratégiques pour la gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon »,
outre l‟établissement d‟un constat, des principes stratégiques de gestion ont été identifiés afin que les
projets littoraux à venir soit inscrit le plus durablement possible :
-
Principe 2 : Le littoral est un système global et les réponses à l‟érosion ne peuvent être
apportées durablement qu‟à l‟échelle minimale de la cellule sédimentaire
-
Principe 4 : Le recul stratégique doit être favorisé car il est la réponse la plus durable à l‟érosion
-
Principe 6 : La modification du transit sédimentaire doit être réservée aux secteurs à enjeux
forte et indéplaçables
Dès lors, le recul stratégique apparait comme le mode de gestion le plus favorable à un aménagement
durable du littoral.
§ 2 : Un principe du recul stratégique ?
Le principe de recul stratégique est une notion fondamentale dans une stratégie d‟aménagement
concernant des territoires à risques.
Bien qu‟apparaissant comme contemporaine, la notion est finalement plutôt ancienne, le recul était
déjà proposé dans les années 60-70 ; pour des opérations réalisées en Normandie : falaise de craie à
l‟ouest de Dieppe, ou encore sur le versant maritime entre Trouville et Honfleur dans le Calvados.
Toutefois, le terme de « recul stratégique » n‟était pas employé à l‟époque, mais le concept était
confondu avec l‟approche naturaliste (scientifique) de l'aménagement et de l'environnement telle
qu‟appliquée depuis les années 6082 .
Par exemple des opérations de recul ont déjà été réalisées sur les plages du Cap Corse et de
l‟Hermitage à la réunion, où la nécessité s‟est imposé de déplacer des murs ou des enrochements de
protection, ainsi que des constructions type restaurants accompagnés de plate-forme en dur.
Faut-il alors retenir les propos se Marcel Masson : « Dans tous les cas les responsables ont le choix
entre le repli ordonné et la destruction inévitable à terme, quelques soient les moyens de protection
mis en œuvre ».
82
MASSON M., Expert en environnement et risques, ex-CETE Méditerranée
99
A. D’un principe du recul stratégique ?
1. Retrait, repli, recul : un mode d’action à la pluralité
des
formes ?
Lorsqu‟on parle de recul stratégique, on parle aussi indifféremment de repli ou de retrait. La question
est alors de savoir si ces notions doivent être confondues.
Etymologiquement, « retirer » c‟est enlever quelque, ôter les enjeux présents sur le territoire qui
pourraient être affectés à un risque ; alors que « reculer » c‟est porter en arrière, aller plus loin,
déplacer, c‟est alors garder les enjeux présents sur le territoire et les reculer en terme de distance.
Dans tous les cas, le terme de recul ou de retrait comme nous pouvons le deviner va être conséquent
des enjeux qu‟il sous-entend. Pour reprendre les propos tenus par Marcel Masson, « Tout dépend de
l'enjeu lui-même : s'il s'agit de biens publics ou privés ( habitations, bâtiments divers ), le transfert
s'impose en général; c'est alors un recul ou repli; s'il s'agit d'éléments jouant un rôle négatif vis -à-vis
de la protection du milieu (type digue à la mer, épis, murs ), il y a lieu de détruire ( retrait ) ou de
transformer si c'est possible ( ex : mettre une plateforme sur pilotis) ».
Monsieur Vincent Jolivet 83 est venu confirmer ce propos : « Nous sommes certainement d‟accord
pour dire qu‟il n‟y a pas d‟ambiguïté sur la définition du recul, quant à savoir ce que nous entendons
par « stratégique », à mon avis, l‟emploi de l‟adjectif exprime tout simplement le fait qu‟il s‟agisse
d‟un choix répondant à un objectif.. ».
2. Une tentative de définition de la notion
En droit, la notion de recul stratégique n‟est pas définie. Il n‟existe ni textes de lois, ni législations
particulières qui tenterait d‟en réglementer son cadre d‟action. Cependant comme le fait
remarquer M.V. Jolivet : « Ne pas donner de définition juridique du recul stratégique ne veut pas dire
qu‟on le sort du champ de la légalité. Comme toute décision administrative, le recul stratégique doit
respecter des conditions de légalité interne et de légalité externe. Ces conditions ne seront
évidemment pas les mêmes selon le cadre juridique utilisé (plan d‟urbanisme ou expropriation, etc) ».
Les questions restent alors les suivantes : Pour quels enjeux établir un recul stratégique ? Comment
les déterminer ? Peut-on alors tout reculer ? En d‟autres termes le recul stratégique peut-il s‟appliquer
sur des espaces naturels ? Quels seraient alors les indicateurs d‟enjeux ? Peut-on en établir une grille ?
Comment se calcule la distance de recul ? Existe-t-il une distance suffisante ? Qu‟entend-t-on par
distance suffisante ?
83
JOLIVET V., Consultant en droit de l‟environnement, Rivages de France
100
A ces questions nous ne pouvons offrir que quelques pistes de réflexion :
 une première tentative de définition peut être retenue celle du « Protocole pour le porter à
connaissance des PLU des communes littorales », le recul stratégique doit être envisagé
« dans les zones à faible enjeu socio-économique » pour le « recul des infrastructures ou
de l’urbanisation légère », « dans les secteurs où cette orientation a été choisie pour
lutter contre l’érosion ».
 ensuite nous pouvons ajouter qu‟il s‟agit à la fois d‟avoir une vision prospective sur le risque
dans l‟anticipation du phénomène, de sa réalisation ; mais encore d‟apporter une solution
durable et efficace à sa gestion.
C‟est dans ces termes que doit s‟inscrire la notion de recul.
A l‟étranger la notion n‟est pas non plus définie en termes juridiques. Toutefois, certaines législations
spéciales font état de ce procédé, en tant que mode de gestion anticipatif.
Par exemple, l‟Etat de Caroline du Nord exige déjà pour la plupart des nouvelles constructions d‟être
implantées derrière le front de mer à une distance équivalente à 30 années d‟érosion 84
B. A des formes de recul ?
Le recul stratégique apparaît alors dans des situations variées et diverses. Il peut alors s‟agir de :
-
un recul volontaire de protection contre le risque à venir par le déplacement ou le retrait de s
enjeux.
C‟est le cas par exemple dans notre région Languedoc-Roussillon dans le petit village du Racou, sur
la commune d‟Argelès-sur-Mer. En effet Le Racou connaît chaque hiver des tempêtes qui viennent
lécher les maisons proches du littoral, situées qu‟en bien même à plus de 3 m NGF. Pour des raisons
évidentes de sécurité des biens et des personnes et face à la volonté de ne pas financer des ouvrages de
protection lourds, le comité de pilotage littoral vient de décider, le mois dernier, du retrait des
maisons de premières lignes affectées par ces évènements.
-
un recul volontaire de protection contre le risque à venir par la formulation d‟orientations de
gestion dans les documents d‟urbanisme
-
84
ou encore d‟un recul imposé face au respect des délimitations du domaine public maritime
T IMS J.G., « Planning for Sea Level Rise before and after a Coastal Disaster »
101
C‟est notamment pour parti le cas de la commune de Vias, dont nous présenterons toute l‟ampleur du
recul ultérieurement.
-
un recul imposé face à l‟existence d‟un risque imminent
Nous retrouvons ici l‟exemple de Criel-sur-Mer ou la chute de la falaise sous l‟effet de phénomènes
érosifs ne pouvait conduire qu‟à ce seul mode de gestion.
-
un retrait du territoire favorable à la restauration du fonctionnement naturel de l‟espace littoral
et ainsi à la reconstruction de son trait de côte.
Nous pouvons ici illustrer le propos par l‟exemple du lido du Grand et Petit Travers entre Carnon et la
Grande-Motte, espace qui fait déjà depuis plusieurs années la proposition du retrait de la voie littorale,
afin de recréer le cordon dunaire.
Il ne s‟agit pas là, bien évidemment, d‟une liste exhaustive. De nombreuses situations de danger
imminent ou à venir, parfois illégales ou encore en faveur de la restauration du fonctionnement
naturel de la côte, pourront conduire, dans des lieux bien différents, à la mise en œuvre de ce mode de
gestion.
Il faut reconnaître alors que la meilleure réponse à la hausse du niveau marin, tant d‟un point de vue
environnemental que financier, est le retrait des aménagements de bord de mer partout ou il est
économiquement et humainement possible.
102
SECTION 2 : ETUDES DE CAS
Pour illustrer plus en détails mon propos, je tiens à présenter deux cas de recul stratégique qui sont à
l‟heure actuelle engagée dans notre région : le cas du recul de la voie littorale du lido de SèteMarseillan, et l‟aménagement du Littoral Ouest de Vias. Retenus comme des sites emblématiques par
la Mission Littoral, ces opérations présentent deux différentes formes de recul et de retrait stratégique.
Ils répondent à la question déterminante : comment gérer le retrait devant l‟avancée de la mer ?
§ 1 : Le lido de Sète Marseillan
Carte n° 20 : Situation du lido de Sète-Marseillan (Hérault)
Date : août 2007
Le lido de Sète-Marseillan est constitué d‟une bande sableuse de 12 km de long et de 1 à 2 km de
large, entre l‟étang de Thau et la mer Méditerranée. Cette bande littorale est le siège de multiples
activités et usages, parfois contraires : des zones de viticulture côtoient des zones d‟activités de loisir ;
la plage attractive l‟été aux touristes représente aussi vers l‟arrière un intérêt écologique fort.
Cette bande sableuse est traversée à la fois par une voie littorale implantée en bordure de plage, l‟ex
RN 112, déclassée en 1998 dans la voirie communale, mais encore par une voie ferrée à haut trafic
(ligne Bordeaux-Nice. Cette voie encourage en été une fréquentation touristique élevée (plus de 800
103
000 visiteurs par an), mais encore anarchique, avec le stationnement de véhicules le long de la voie
pour un accès direct à la plage.
I. La genèse
D‟après le dossier réglementaire « Protection et Aménagement durable du lido de Sète-Marseillan » 85 ,
il est important de rappeler les dates clés et les opérations de protection et d‟aménagement durable qui
ont été conduites sur le lido de Sète depuis le début des années 80. Non seulement ces dates mettent
l‟accent sur les difficultés d‟engagement de ce mode de gestion, mais encore sont révélatrices du
temps de prise de conscience nécessaire à l‟aboutissement d‟un tel projet.
Photo n° 8 : Le lido de Sète-Marseillan
Source : Commission Européenne, Programme Life Environnemen t, 2003-2006, RESPONSE, « Répondre aux
risques liés au changement climatique dans les zones côtières »
A. 1983 : Premières études techniques
Après la tempête d‟occurrence 50 ans de 1982, le lido de Sète, espace fragile, souffre de très
importants dégâts : réduction forte de la plage, coupure de la RN 112, destruction de restaurants de
plage,…Une réflexion est alors engagée sur l‟aménagement du lido afin que d‟autres évènements
extrêmes ne viennent pas compromettre à nouveau la sécurité des biens mais aussi des personnes.
De premières études techniques sont alors réalisées et conduisent à préconiser tout le long du lido des
ouvrages lourds de protection du littoral et de déplacement de la RN 112. Ainsi en 1987 , et jusqu‟en
1993, la construction d‟ouvrages de défense contre la mer est réalisée sur la partie Nord du lido. Une
batterie de brise lames est ainsi installée aux portes de Sète, complète plus tard par des constructions
BCEOM, sous la direction de la Communauté d‟Agglomération du Bassin de Thau, 2006, « Protection et aménagement durable du lido de
Sète-Marseillan », Dossier réglementaire, Sous dossier 6 : Etude d‟impact, p. 113
85
104
plus douces de défense sur des sites plus localisés. Parallèlement, la route est renforcée par la
construction d‟un mur d‟enrochements sur tout son long.
Dès lors l‟Etat réalise de 1983 à 1984 des acquisitions foncières nécessaires au déplacement de la
route : 44 hectares sur le territoire de la commune de Sète. Parallèlement, un emplacement réservé est
alors inscrit au POS des communes pour la réalisation de cet objectif.
Cependant, le coût des travaux et l‟absence de fortes tempêtes pendant près d‟une décennie mettent le
projet en sommeil.
B. 1997 : La reprise
En 1997, une tempête provoque des dégâts très importants à nouveaux et relance le projet sur la
protection du site, dans une optique de développement durable et non plus qu‟un simple aménagement
lourd du littoral. Par une volonté communale et étatique, des études sont ainsi à nouveau poursuivies.
En 1999/2000, des négociations entre le maire de Sète et les services de l‟Etat s‟opèrent pour le
déclassement de la route nationale, afin que des travaux d‟aménagement puissent être réalisés sur le
Triangle de Villeroy. Les négociations amènent à entreprendre une « Etude générale pour la
protection et l‟aménagement durable du lido de Sète-Marseillan » 86 , conduite par BCEOM, intéressant
la Mission Littoral et le SMNLR.
Il est alors question :
- d‟élaborer un diagnostic du site, au travers d‟une étude sur l‟aléa de l‟érosion ainsi qu‟une autre sur
les enjeux environnementaux, économiques, sociales… en présence.
- d‟examiner différentes techniques de lutte contre l‟érosion du trait de côtes, les comparer, et
proposer un aménagement terrestre du lido.
1. Le diagnostic
Selon l‟étude de BCEOM de 2001, sur cet espace, un phénomène d‟érosion marque le trait de côte. Il
représente un danger certain pour les enjeux en présence.
a. Causes de l’érosion et analyse de l’évolution du rivage
Selon une étude spécialisée de BCEOM87 , près de 48 % du linéaire côtier entre Sète et le Cap d‟Agde
présente un état plus ou moins équilibré de la ligne de rivage.
86
87
BCEOM, décembre 2000, « Etude générale pour la protection et l‟aménagement durable du lido de Sète-Marseillan », Synthèse Générale
BECOM, 2001, « Diagnostic Morphodynamique », figure 1, p.5
105
Toutefois, une perte annuelle de près d‟un hectare de plage depuis 1953 souligne le recul assez
généralisé du trait de côte. La baisse du volume sédimentaire, la disparition et la dégradation du
cordon dunaire, les houles frontales, la présence d‟infrastructures favorisant les tendances érosives,
concourent à cette constatation.
Carte n° 21 : « Coastal hazard change »
Source: Commission Européenne, Programme Life Environnement, 2003 -2006, RESPONSE, « Répondre aux
risques liés au changement climatique dans les zones côtières »
Cette érosion a eu, depuis les grandes tempêtes de 1982 et 1987, un impact important sur les activités
présentes sur le lido et remet en cause, à terme, leur pérennité, mais encore sur le transit de la route,
régulièrement coupé sa rupture.
b. Contraintes et opportunité d’aménagements
Sur le domaine terrestre du lido, des enjeux significatifs sont à prendre en compte avant de proposer
tout aménagement du site. Le rapport de 2001, de l‟étude BCEOM, dans son volet aménagement
dresse le bilan de ces contraintes.
106
Tableau n° 9 : Contraintes présentes autour de l’aménagement terrestre du lido de Sète-Marseillan
Thème
(contraintes)
Juridique
Urbanisme
Foncier
Nature
Sous-division
Commentaires
Cadre juridique
DPM
Loi Littoral
Le Domaine Public Maritime a un caractère inaliénable, inconstructible, imprescriptible. Les limites du DPM sont validées et cartographiées dans la zone d‟étude
Elle instaure au travers de son document d‟application : une coupure d‟urbanisation sur l‟ensemble du lido, une interdiction de construire sur la bande des 100 m, la
préservation d‟espaces remarquables selon L.146-6 CU et l‟interdiction de construire une route de transit à moins de 2 km
Il maintient les activités agricoles présentes et souhaite le déplacement de la route en faveur de la protection des dunes
Autour du site de la Redoute de Castellas, les travaux dans un périmètre de 500 m autour du site sont soumis à avis du Préfet
Conservatoire du
Littoral
Zonage POS
Servitudes d‟
Emplacements
Réservés
Foncier Public
Foncier Privé
Environnement
Biodiversité
Economie
Paysage
Tourisme
Transport
Recherche
Réseau ferroviaire
Réseau routier
Social
Loisirs
SMVM
Protection des sites
(loi de 1913)
Zone de préemption
Le lido est classé sur sa partie Sétoise en zone de préemption pour le Conservatoire du Littoral
Il doit être conforme aux aménagements projetés, mais encore doit poursuivre la sauvegarde de l‟espace boisé, classé du Triangle de Villeroy
Elles se présentent sous la forme d‟une protection de la voie ferrée sur une bande de 50 m de large sur tout son long, d‟une bande de 500m autour du site classé, et le
long des routes.
DPM
Domaine privé
de l‟Etat
Domaine privé
des collectivités
Propriétaires privés
Inventaires écologiques
Faune
Flore
Paysages remarquables
Zones de loisirs
Camping
Agriculture
Industrie
Voie ferrée
Transit
Desserte locale
Stationnement
Fréquentation 88
estivale
La plage appartient au DPM
Ce sont tous les terrains situés à l‟Est de la voie ferrée acquis par l‟Etat en vue de l‟élargissement de la route soit 44 hectares du côté de Sète.
Présence de petites parcelles appartenant aux communes de Sète, Marseillan, et au Conseil Général de l‟Hérault
Il existe une mosaïque de microparcelless sur le territoire de Marseillan qui forment un complément au revenu, et de grosses propriétés sur le territoire de Sète
comme le Domaine de Vassal, les Salins d‟Orbieu, et le camping, auxquels une fraction minime de leur territoire ne va pas tra duire une remise en question de leurs
activités.
Sur cet espace, il existe deux ZNIEFF de type I et une ZNIEFF de type II
La faune est représentée par la détermination de deux ZICO
Elle est représentée par la présence d‟espèces végétales remarquables ainsi que d‟espaces remarquables boisés
La paysage est dit remarquable en raison soit des marges lagunaires languedociennes, soit du paysage agricole remarquable/
Deux zones de loisirs sont référencées : l‟une à Marseillan Plage, l‟autre sur la commune de Sète au lieu dit « Pont-Levis »
Un camping du Castellas de 1000 places accueille près de 1/6 de la capacité d‟accueil totale de Sète
Elles sont présentes sur le domaine de Villeroy, son usine d‟embouteillage et sa viticulture. Le « vin des sables » emploie plus de 200 personnes et attire 7 000
visiteurs par an.
Le pôle halieutique de l‟IFREMER et l‟unité expérimentale du domaine du vassal de l‟INRA
C‟est un obstacle rigide, peu perméable, structurant le paysage et régissant l‟opération du lido
Axe indispensable pour assurer la continuité des transits infra-régionaux
Absorption des engorgements estivaux nécessaire à la fluidité du trafic
Anarchique, celui est source d‟insécurité
Zones d‟activités à proximité des zones urbaines, chasse, pêche, secteur de mouillage des petits métiers, activité de loisirs ( quatre-quatre, moto cross) non contrôlées
préjudiciables à la qualité du milieu
Fréquentation pas contrôlée, accès détruits ou abimés
Source :Tableau constitué d’après l’« Etude générale pour la protection et l’aménagement durable du lido de Sète-Marseillan », Synthèse Générale, réalisée par BCEOM, décembre 2001
88
CETE Méditerranée, 2002, Etude de fréquention du lido de Sète-Marseillan
107
2. Comparaison des techniques et scénarios d’aménagements
possibles
a. Comparaison entre les différentes techniques de
protection du lido
Tableau n° 10 : Comparaison de différentes techniques pouvant être retenues dans
l’aménage ment du lido de Sète-Marseilan
Solutions
Solutions inadaptées
Principes
Rechargement de
sable
Epis
Talus et
enrochements
Solutions
envisageables mais à
fortes contraintes
Brises lames
classiques
Brises lames émergés
Solutions
envisageables à
moindres contraintes
Remodelage de
l‟estran et de la plage
Création et
réhabilitation du
cordon dunaire
Ouvrages mixtes :
butées de pied et
casiers immergés
Procédés novateurs
Retrait stratégique
Résultats
Cette solution pourrait être retenue afin de
reconstituer la plage susceptible d‟absorber les
houles frontales, ainsi que de reconstituer le cordon
dunaire. Toutefois, pour l‟ensemble du lido plus de
trois millions de m³ serait nécessaire, or
régionalement les quantités disponibles sont
limitées.
La charge résultante de la dérive littorale est trop
faible face à la houle frontale principale, les épis
seraient dès lors mal adaptés.
Conçus pour protéger la route, ils représentent un
facteur prépondérant dans la déstabilisation du
littoral et de sa plage.
Permettant de fixer le trait de cote, ils nécessitent
toutefois un rechargement périodique pour
compenser les effets érosifs. De plus, l‟impact
paysager et le coût financier sont trop importants.
Emergés sous 0.5 m NGF, ils se compensent par un
élargissement : ils sont donc plus couteux, et ont
une efficacité réduite en cas de surcote supérieure à
1 m.
Son efficacité dépend des conditions
hydrodynamiques saisonnières, mais permet de
rééquilibrer le profil de la plage à un faible coût.
Reconstituant la barrière de protection naturelle de
la plage, elle présente un intérêt paysager et
écologique certain, mais ne peut suffire dans un
contexte de forte érosion
Leur efficacité est limitée en cas de surcote et
nécessitent un rechargement important.
Leur incertitude technique peut être une cause de
refus
Il accompagne le remodelage de l‟estran et la
création d‟un nouveau cordon dunaire
Source :Tableau réalisé d’après l’« Etude générale pour la protection et l’aménagement durable du lido de
Sète-Marseillan », Synthèse Générale, réalisée par BCEOM, décembre 2001
108
b. Comparaison entre les différents scénarisons possibles
L‟étude de BCEOM de 2001 propose 4 grandes hypothèses de scénarios possibles concernant
l‟aménagement du lido de Sète-Marseillan :
Tableau n° 11 : Comparaison des scénarios d’aménage ments du lido de Sète-Marseillan
Scénarios
Maintien de la route littorale
accompagnée de la mise en
œuvre d‟une protection lourde
en bas de plage (brises-lames)
Déplacement de la voie en limite
ouest des « dunes grises »
Déplacement de la voie littoral
en limite de voie ferrée, couplée
avec la création de points de
belvédères et la sanctuarisation
d‟une partie de la plage
Déplacement de la voie littorale
en limite de la voie ferrée, avec
un stationnement longitudinal
Efficacité
Implantation est efficace contre
l‟action de la houle frontale
Inconvénients
Impacts financiers et paysagers
importants
Cette position assure le recul de
la route de 100 m, permet la
reconfiguration du trait de côte,
et n‟empiète pas sur les terrains
à forte valeur agronomique qui
sont présents le long du lido
Permet à la fois d‟affranchir le
système littoral de la présence
perturbatrice de la route, mais
encore met à profit une partie
des terrains antérieurement
acquis par l‟Etat
Affranchi le système littoral de
la route et met à profit les
acquisitions antérieures de l‟Etat
Stationnement sous formes de
poches à l‟entrée des communes
permet une gestion de la
fréquentation touristique, loin du
cordon littoral
Perte de la vision maritime
directe et ne s‟inscrit pas dans
une logique de développement
durable
Problèmes d‟accès à la plage et
de stationnement
Stationnement longitudinal le
long de la route pourrait être
préjudiciable à l‟intérêt
écologique et paysager du site
Source : Tableau réalisé d’après BCEOM, 2001, « Etude générale pour la protection et l’aménagement durable
du lido de Sète-Marseillan », Synthèse Générale
C. 2003 : Définition du programme
Suite à la tempête de décembre 2001 qui emporte à nouveau la route et coupe les relations de transit
pendant 3 semaines, les communes de Sète et de Marseillan s‟engagent sur le remodelage de leur
façade littorale. S‟appuyant de nouveau sur les services de l‟Etat pour l‟Assistance à la maitrise
d‟ouvrage (CETE, DDE, SMNLR), en 2003, une mission de définition de programme et de montage
de l‟opération de protection, est demandée par la communauté d‟agglomération du bassin de Thau au
bureau d‟études URBANIS, après la réalisation en 2002, par le CETE, d‟une étude de fréquentation
sur le lido.
109
Elle a permis de faire émerger un projet partagé en plusieurs étapes :
-
la signature d‟une charte d‟objectif, dite la « Charte pour l‟aménagement durable du lido « par
les maires de Sète et de Marseillan, en présence du Préfet de région, du Président du Conseil
Régional et du représentant du Président du Conseil Général
-
une première phase de concertation publique en novembre 2003 avec des expositions et des
réunions publiques (novembre-décembre 2003) qui ont montré le vif intérêt des populations et
une prise de conscience urgente face à l‟érosion
-
la décision d‟assurer la maitrise de l‟ouvrage de la réalisation du projet prise par la Communauté
d‟Agglomération du Bassin de Thau.
II. Le projet
A. Les acteurs en présence
L‟opération est très complexe et a nécessité la réalisation d‟un réseau d‟acteurs original pour la
réussite de l‟opération. Portée par l‟Etat à travers la Mission Interministérielle d‟Aménagement du
Littoral et le SMNLR, la réflexion a depuis lors été menée avec l‟ensemble des partenaires concernés,
en s‟inspirant notamment de principes de gestion intégrée des zones côtières.
Concernant la maitrise de l‟ouvrage, celle-ci n‟a réellement pu s‟opérer qu‟en 2003, après
l‟élimination de candidats potentiels (notamment compte tenu du poids financier certain de
l‟opération) et l‟achèvement de la structure intercommunale de la Communauté d‟Agglomération du
Bassin de Thau. Le projet revient alors à la communauté, dont le Président est la maire de Sète et le
vice président celui de Marseillan, et aux deux directeurs des services techniques de la commune de
Sète et celle de Marseillan. Politiquement, le projet est donc correctement porté.
La maîtrise d‟œuvre, quant à elle, est confiée à INGEROP et à ses corollaires : BRL, BECEOM,…
Des comités de pilotage à quatre niveaux sont organisés pour porter la décision :
-
le premier dit technique se compose des 3 DGST, de l‟AOM et du maitre d‟œuvre
- le second décisionnel ajoute au comité technique les maires de Sète et Marseillan
-
le troisième niveau du comité fait appel aux collectivités territoriales, aux services de
l‟Etat, au Conseil Général et au Conseil Régional
-
le quatrième niveau pour une consultation plus large accueillent les représentants de la
société civile, des associations, les propriétaires fonciers...
110
B. La solution retenue
L‟idée de départ est de :
 Rétablir le fonctionnement normal de la plage et assurer sa protection durable contre
l‟érosion : dans cette optique le projet constitue une déclinaison opérationnelle des
« Orientations stratégiques pour la gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon » comme des
conclusions formulées par l‟étude européenne « Eurosion ».
 Assurer une protection durable et efficace des milieux humides
 Maintenir la fonction d‟échange local de la route littoral
 Conserver des conditions d‟exploitation viable aux activités viticoles présentes
 Maintenir les activités économiques et traditionnelles existantes
 Contribuer à qualifier et à valoriser l‟offre touristique
1. Les caractéristiques du projet
En 2006, le projet retenu met en avant plusieurs caractéristiques essentielles :
Pour le recul de la route et la lutte Déplacement de la voie littorale le long de la voie ferrée sur près
contre l‟érosion
de 12 km
Restauration et aménagement du cordon dunaire d‟environ 3 m
NGF, avec une plage de 30 à 70 m
Protection de la section Listel
Pour le stationnement et le
Création de quelques aires
transport
Service de transport collectif
Cheminement mixte piéton-cyclable
Pour l‟équipement d‟accueil
Réhabilitation du site de la Redoute
Bâtiments d‟accueil, de service et de sanitaires
111
Le projet supporte la création de plusieurs aménagements sur différents secteurs :
Secteur
1
2
3
4
5
6
7
8
Situation
De la plage du triangle de
Villeroy au château de
Villeroy
Château de Villeroy
Château de Villeroy aux
épis en mer
Epis en mer à la limite
Nord du camping du
Castellas
Parking au Nord du
camping de Castellas
Camping du Castellas
Aménagements
Absence de cordon dunaire rendant nécessaire sa reconstitution
Plage de 30 m en érosion nécessitant la reconstitution du
cordon dunaire
Constations de l‟érosion demandant la reconstitution du cordon
dunaire
Erosion faible sur l‟ensemble des dunes nécessitant la
réhabilitation du cordon dunaire
Reconstitution du cordon dunaire face à la constatation du
recul de la plage
Reconstitution de la zone dunaire basse, dégradée et
surfréquentée
Limite Sud du camping de Reconstitution du cordon dunaire
Castellas au domaine de
Vassal
Domaine de Vassal à la
Elargissement de la plage de 60 à 100 m et réhabilitation de
zone urbaine de
l‟existant
Marseillan
Le cordon dunaire est réalisé artificiellement grâce au reprofilage de la plage, par la mise en forme
d‟un bourrelet de sable, protégé par un ouvrage à effet brise-vent.
Dès lors le projet projette de :
-
reconstituer une large plage de près de 70 m et son système dunaire, assurant à la fois le
rétablissement de son fonctionnement naturel et la protection durable contre l‟érosion
-
recréer la voie littorale, conçue alors comme une voir de découverte, dont le stationnement est
rendu impossible
- créer trois poches de stationnement pour une capacité de 3 000 places
-
différencier trois types de plages : centrale naturelle et sauvage, semi-naturelles et urbaines aux
extrémités
-
développer le déplacement doux en créant navette de desserte et piste cyclable
-
requalifier les milieux naturels dégradés et les aménager pour la découverte du site
-
conserver des conditions d‟exploitations viables pour les activités agricoles et économiques
présentes sur le lido.
112
2. Le coût
Tableau n° 12 : Coûts de réalisation du projet d’aménagement et de protection du lido
de Sète retenu en fin 2006
Thème
Travaux
Recul stratégique et lutte contre
l‟érosion
Stationnement et piste cyclable
Equipement d‟accueil
Travaux préparatoires
Déplacement de la voie
Démolition de la route
Restauration du cordon dunaire
et de la plage
Réorganisation de la desserte
des riverains
Protection du trait de cote
Aire de stationnement
Piste cyclable et chemin piéton
Voie de transports en commun
Signalétique
Poste de secours
Coût (exprimés en euros)
46 379 659
1 000 000
16 682 220
990 000
3 343 700
Tolérance et révision des prix
Etudes et travaux d’études
Acquisition et indemnisation
Total
2 594 875
7 553 640
5 972 800
1 984 910
296 720
50 000
10 000
5 898 794
2 829 741
3 490 000
52 700 000
Source : BCEOM, sous la direction de la Communauté d’Agglomération du Bassin de Thau, 2006, « Protection
et aménagement durable du lido de Sète-Marseillan », Dossier réglementaire, Sous dossier 6 : Etude d’impact,
Le projet du lido de Sète-Marseillan constitue l‟opération phare du programme de réhabilitation des 8
sites côtiers emblématiques du littoral du Languedoc-Roussillon. Retenu par le CIADT, il bénéficie
d‟un financement spécifique au travers de la dotation de gestion intégrée du littoral. Celle-ci s‟élève à
26 millions d‟euros pour la période 2003-2006 et complète les financements mobilisés pour la mise en
œuvre du Plan d‟aménagement et de développement durable du littoral Languedoc-Roussillon.
Actuellement, seulement la première phase des travaux est financée pour près de 28 millions d‟euros,
dont 50% par l‟Etat et l‟Europe, à 15% par la Région et à 15%, par le Département. Elle prévoit le
recul de la route et la création de parking,. La seconde tranche qui prévoit les ouvrages en mer et le
réensablement, doit faire l‟objet d‟une autre demande auprès de la CEE.
Actuellement des opérations connexes sont d‟ores et déjà engagées :
-
l‟aménagement du carrefour et du parking de Villeroy pour 910 000 euros
-
la reconstitution et la protection de la plage au droit de l‟opération d‟aménagement urbain
du Triangle de Villeroy pour 990 000 euros
113
Les plus gros des travaux devraient normalement commencer dès octobre 2007 pour la première partie
du déplacement de la route.
Pour la partie maritime, les coûts ne sont pas encore estimés compte tenu du relancement de la prise de
décision.
3. La partie maritime
Pour réussir un tel projet, il était primordial de respecter les délais pour mobiliser les fonds européens.
En effet, les conventions de financement devaient être engagées avant fin 2006 et les crédits attribués
ou consommés avant fin 2008.
En été 2005, des modifications du programme interviennent sur la partie maritime du projet à près de 1
an de la formulation du dossier et de l‟obtention des déclarations et autorisations nécessaires. Le projet
est alors « phasé » dans le temps89 , les aménagements en mer compte tenu des difficultés techniques et
politiques rencontrées, sont planifiés alors pour être opérés dans une seconde phase entre 2009 et
2010.
La solution maritime proposée par les services de l‟Etat allie la réalisation d‟un ouvrage en tube
géotextile rempli de sable et un rechargement massif de plus de 600 000 mètres cubes. Cet ouvrage
géotextile aura pour but de constituer une troisième barre d‟avant côte, atténuant les houles et limitant
l‟incidence des tempêtes les plus fortes. Il s‟agira de la juxtaposition de deux boudins sur un linéaire
de plus de 2.4 km ; dont le projet technique n‟est pas encore détaillé. Toutefois, il est question
d‟utiliser le sable identifié sur le plateau continental dans le cadre du projet européen Beachmed, à
plus de 80 km du trait de côte, par 100 m de fonds.
Toutefois, ce projet est largement remis en cause. L‟association du réseau Hippocampe met en garde
contre la réalisation de cette technique nécessitant l‟emploi massif d‟une quantité de sable et de son
renouvellement. Des techniques de remodelage de plage plus douce, effectué par drainage, comme le
système Ecoplage devrait être préféré.
La communauté d‟agglomération du Bassin de Thau est encore actuellement dans une réflexion sur cet
aspect du projet, et s‟accorde vouloir expérimenter les deux méthodes proposées (le tube géotextile et
le drainage). Dans tous les cas, c‟est à la suite d‟expérimentation, de rapports techniques et
scientifiques que le projet maritime pourra être définitivement arrêté.
89
Option retenue en concordance avec la loi de protection de la nature de 1976 qui rend possible le phasage des travaux
114
C. Les procédures réglementaires applicables à l’aménagement proposé
Afin de mettre en œuvre cette opération de recul l‟obtention de déclaration et d‟autorisations devaient
aboutir avant octobre 2006.
115
Tableaux n° 13 : Procédures réglementaires applicables aux aménage ments littoraux et aux aménagements terrestres
Source : Tableau constitué d’après BCEOM, sous la direction de la Communauté d’Agglomération du Bassin de Thau, 2006, « Protection et aménagement durable du lido de Sète-Marseillan », Dossier réglementaire, Sous dossier 6 : Etude d’impact
Procédures réglementaires
applicables aux aménagements
littoraux
(ouvrages maritimes et reconstitution
du cordon dunaire)
Etude d’Impact
Enquête Publique
Déclaration d’Intérêt Général
Autorisation Préfectorale
Concession d’endigage
Autorisation préalable
de travaux sur un monument
historique
Expropriation /
Déclaration d’Utilité Publique
Procédures réglementaires
applicables aux aménagements
terrestres
(liés au recul stratégique)
Etude d’impact
Loi Littoral
Mise en compatibilité des PLU
Enquête publique de nouvelle voirie
Autorisation préfectorale
Autorisation préalable
de travaux sur un monument
historique
Procédures agricoles : consultation
et enquête parcellaire
Fondements
Loi du 10juillet 1976 relative à la protection de la nature
(L.122-1 Code de l‟environnement)
Décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977
Décret n° 93-245 du 25 février 1993
L.123-1 et s du Code l‟environnement
Loi sur l‟eau du 3 janvier 1992 (ancienne)
Article L.211-7 du Code de l‟Environnement
Décret n°2001-1206 du premier décembre 2001
Articles L.214-1 à L.214-6 du Code de l‟environnement
Décret n° 93-743 du 29 mars 1993
Décret n° 79-518 du 29 juin 1979
Articles 13-bis et 13-ter de la loi du 31 décembre 1976
sur les monuments historiques
Commentaires
- EI pour travaux d‟aménagement supérieurs à 1.9 millions d‟euros
- EI pour opérations « les superficies de terrains mis hors d‟eau ou emprise de travaux supérieurs à 2000m² en ce qui concerne les opérations liées à une
activité marine afférente à la navigation, … et la défense contre la mer »
- Lorsque le projet est échelonné dans le temps, l‟EI de chacune de ces phases doit comporter une appréciation sur l‟ensemble du programme
- Sont soumis à enquête publique les projets de protection et d‟aménagement
- La composition du dossier d‟enquête est formulée par le présent décret
- Les aménagements projetés répondent à l‟article L.211-7 du Code de l‟Environnement et font alors objet d‟une DIG, précédée d‟une enquête publique
- Le décret est relatif à la procédure légale des opérations entreprises sous l‟article L.211-7 du Code de l‟Environnement
- Demandes d‟autorisation préfectorale au titre des articles L.214 et s. puisque ces aménagements répondent à la nomenclature « autorisation/ déclaration » du
présent décret.
- Le décret est relatif aux concessions d‟endigage et d‟utilisation des dépendances du DPM
- Des autorisations préalables de travaux sont demandées sur le périmètre de 500 m du monument historique (La Redoute). Le Préfet statue après avis des
Architecte des Bâtiments de France.
Articles L.11-1 à L.11-2, et R.11-1 et R.11-2 du Code de - Le projet induit l‟acquisition de parcelles de terrains privés. La procédure d‟expropriation peut alors être soulevée si la maître d‟ouvrage ne s‟entend pas
l‟expropriation
avec les propriétaires terriens concernés sur l‟achat à l‟amiable. Une déclaration d‟utilité publique devra alors être nécessaire.
Fondements
Commentaires
Loi du 10juillet 1976 relative à la protection de la nature
(L.122-1 Code de l‟environnement)
Décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977
L.146-7 Code de l‟Urbanisme
L.146-4 Code de l‟Urbanisme
Circulaire n° 87-64 du 21 juillet 1987
R.123.35.3 Code de l‟Urbanisme
Loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation de
l‟enquête publique et à la protection de l‟environnement
Articles L.123-1 et s. Code de l‟environnement
Décret n° 85-453 du 23 avril 1985
Articles L.214-1 à L.214-6 du Code de l‟environnement
Décret n° 93-743 du 29 mars 1993
Articles 13-bis et 13-ter de la loi du 31 décembre 1976
sur les monuments historiques
L.112-2 et L.112-3 du Code Rural
L.123-1 et s du Code l‟environnement
Loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992
Classement du bruit
L.131-4 et L.141-3 du Code de la voirie routière
Domanialité de la voie
Autorisation ou déclaration de la loi Loi sur l‟eau du 3 janvier 1992 (ancienne)
sur l’Eau
Décrets n° 93-742 et n° 93-743 du 29 mars 1993
- EI pour travaux d‟aménagement supérieurs à 1.9 millions d‟euros
- EI pour opérations « les superficies de terrains mis hors d‟eau ou emprise de travaux supérieurs à 2000m² en ce qui concerne les opérations liées à une
activité marine afférente à la navigation, … et la défense contre la mer »
- Lorsque le projet est échelonné dans le temps, l‟EI de chacune de ces phases doit comporter une appréciation sur l‟ensemble du programme
- Création d‟une nouvelle voirie à moins de 2 km du rivage n‟est autorisée que qu‟en raison de la configuration particulière du lieu (avis de la commission
départementale des sites)
- Interdiction de construire sur la bande littorale des 100 m touche le secteur de Villeroy
- Procédure applicable pour déclarer d‟utilité publique une opération non compatible avec les prescriptions du PLU, et soumise à enquête publique
- Projet de création d‟une nouvelle voirie est soumis à enquête publique
- Demandes d‟autorisation préfectorale au titre des articles L.214 et s. puisque ces aménagements répondent à la nomenclature « autorisation/ déclaration » du
présent décret.
- Des autorisations préalables de travaux sont demandées sur le périmètre de 500 m du monument historique (La Redoute). Le Préfet statue après avis des
Architecte des Bâtiments de France.
- Compte tenu des emprises nécessaires en zone d‟AOC, il est demandé consultation de la Chambre de l‟Agriculture, et avis de l‟Institut des AOC
- Mise en ouvre d‟une enquête parcellaire par le Préfet dans chaque commune lors de laquelle les tiers sont amenés à faire valoir leurs droits
- Demande d‟une déclaration préfectorale
- Ouverture d‟une voirie communale ou intercommunale
- Dans la cadre du projet à réaliser des aménagements nécessaires au rétablissement du réseau hydraulique et à la protection des ressources aquatiques sont
demandés
116
Ces procédures peuvent être soumises au cours d‟un même aménagement. Par exemple la
Communauté d‟agglomération du bassin de Thau a demandé une déclaration d‟intérêt général au titre
du décret n°93-1182 du 21 octobre 1993, relatif aux procédures applicables aux opérations entreprises
dans le cadre de l‟article L.211-7 du code de l‟environnement ( ex article 31 de la loi sur l‟eau du 3
janvier 1992), pour la réalisation de travaux de défense contre la mer et travaux d‟aménagement et de
restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides.
Pour cela :
-
une demande d‟autorisation préfectorale a été formulée selon les articles L.214-1 à L.214-6 du
code de l‟environnement ;
-
une enquête publique a été organisée au titre de l‟article b du décret n°93-1182 du 21 octobre
1993 ;
-
un dossier complet des pièces mentionnées à l‟article 2 du décret n° 93-742 et n° 93-743 du 29
mars 1993 et article 10 du décret n°93-1182 du 21 octobre 1993, a été édifié.
La justification de l‟intérêt général de l‟opération a ainsi été révélée par l‟existence d‟un patrimoine
naturel à très fort rayonnement économique constituant un atout majeur pour la société ; auquel doit
être désormais pris en compte une vitesse moyenne de recul de la plage de l‟ordre de 1.1 mm par an.
III. Discussion
L‟aménagement du lido de Sète-Marseillan marque avant tout une volonté politique tournée vers
l‟avenir, vers le développement durable. Bien que celle-ci soit fortement engagée actuellement des
critiques et des avertissements sont formulés pour l‟avenir.
Critiques et avertissements
Le 19 décembre 2006, le réseau Hippocampe a déposé un recours gracieux contre l‟arrêté préfectoral
autorisant le démarrage des travaux d‟aménagement. Ce recours a été dressé en vue de contester le
bien fondé du déplacement de la route.
-
D‟abord eu égard à l‟article L.146-7 CU, la construction de nouvelle voirie à moins de 2 km du
rivage est interdite 90 ; la nécessité de protection du site ne serait dès lors en mesure de justifier
d‟un tel déplacement.
-
De plus le recul stratégique n‟est peut-être pas la solution la mieux adaptée : non seulement il
existe de nouvelles techniques de lutte contre l‟érosion par drainage, mais encore l‟opération de
recul n‟arrête pas le phénomène d‟érosion, il déplace les enjeux en présence.
90
Article L.146-7 CU : « Les nouvelles routes de transit sont localisées à une distance minimale de 2000 mètres ».
117
-
Encore, le déplacement de la route met en danger les activités économiques et de recherche du
secteur : les vignobles Listel restent propriétaires d‟une parcelle de 110 hectares qu‟ils ne
peuvent correctement exploiter et menacent de délocaliser leur exploitation dans la Gard et de
créer un complexe sportif à la place ; l‟INRA, locataire de terrains de Listel où sont implantés le
conservatoire mondial des ressources géniques de la vigne, risque dès lors voir son bail non
renouvelé.
-
Aussi, le déplacement conduit à la spéculation foncière. Il offre une situation extrêmement
avantageuse aux grands propriétaires qui possèdent les terrains attenants à la plage : Listel et le
camping du Castellas possédant ainsi un accès direct sur une plage sans touriste. En plus la
qualification de zone semi-urbaine sur deux de ces trois zones ne reconnaît plus le caractère
d‟espace naturel remarquable du lido. Ces facteurs ne concourent-ils pas alors à une
privatisation insidieuse de la plage et à la remise en cause de son principe de gratuité ?
Depuis ces contestations (et d‟autres) les décisions sur la partie maritime du lido ont été mises en arrêt
compte tenu des premières difficultés d‟engagement.
De plus, le lido de Sète et Marseillan est une bande littorale, non urbanisée, protégée à la fois par la
Loi Littoral, un schéma de mise en valeur de la mer et le code de l‟urbanisme, les terrains y sont
classés en zone non constructible ou ND. Mais ces protections juridiques ont été fragilisées par la loi
sur l‟aménagement des territoires ruraux de février 2005 qui rend désormais possibles des dérogations
de la loi littorale dans le cadre des SCOT et obligeant la révision décennale des SMVM. La loi permet
en effet aux élus locaux d‟accorder des dérogations à l‟interdiction de construire dans les espaces
protégés : tous les espoirs sont donc permis pour les propriétaires et promoteurs qui ont fait de
nombreuses acquisitions de terrains en zone inconstructible.
Enfin, des critiques peuvent aussi formulées quant au rechargement en sable du lido, bien que
sectoriel, celui-ci augmentera encore sans nul doute « le coût de la gestion des plages », déjà supporté
par l‟ « usager-payeur ».
Pour aller plus loin
Les changements climatiques et avec eux, l‟élévation attendue du niveau de la mer, doivent plus que
désormais être pris en compte, non seulement pour des questions écologiques ou paysagères, mais
encore et surtout, en raison de considérations financières et sécuritaires.
Toutefois la question doit être posée : existe-t-il la « bonne solution » ? C'est-à-dire, existe-t-il la
solution qui répondra à la protection contre les aléas en termes de durabilité ?
118
Dans le scénario le plus alarmiste, nous pourrions considérés que malgré le recul celui-ci ne serait pas
suffisant ; et qu‟ainsi, une tempête d‟ampleur exceptionnelle serait à même à nouveau, de venir à la
fois déferlée sur la route mais encore emportée la voie ferrée.
La question des distances de recul doit donc rester au centre de la discussion, elle est indispensable si
nous souhaitons agir en terme de durabilité.
Sur le lido de Sète et Marseillan, le triangle de Villeroy est à cet égard le secteur le plus sensible. La
route, malgré son recul ne pourra être portée qu‟à une distance maximale de 35 mètres du rivage,
alors qu‟en pointe de Marseillan celui-ci est de l‟ordre de 300 mètres.
A l‟heure des changements climatiques, que vaut ces 35 mètres rapportés à l‟échelle du temps ?
La « bonne solution » appartient peut être alors à l‟ordre de l‟irrationnel, mais cette incertitude doit pas
nous empêcher d‟agir.
119
§ 2 : Le Littoral Ouest de Vias
Un autre exemple de recul stratégique peut être observé sur le Littoral Ouest de Vias (Hérault). A la
différence de la précédente étude, le recul proposé n‟est pas encore certain compte tenu de l‟impact
social très important qui pèse sur le projet.
I. Diagnostic du territoire
A. La commune
Située sur la côte languedocienne, la commune de Vias bénéficie d‟un emplacement privilégié au sein
des pays d‟Agde. La commune possède un bourg ancien, une station balnéaire, et est réputée comme
étant la seconde ville de France pour l‟hébergement en hôtellerie de plein air 91 . La ville compte près de
4 400 habitants et près de 2 000 résidents, et une population estivale estimait à plus de 55 000
personnes.
Le littoral de la commune s‟étend sur près de 5 km, sur 3 010 hectares, regroupant 9 215 parcelles
pour 5 268 propriétaires. Le territoire est divisé en deux, de part et d‟autre de l‟embouchure du
Libron :
91
Mission Littoral, septembre 2002, « Cahier des charges, Etude pré-opérationnelle relative à la réhabilitation de la côte Ouest de
Vias »
120
Carte n° 22 : Situation de la commune de Vias (Hérault)
Fond de carte : Bd Ortho, DIREN
Date : juillet 2007
 A l‟est, le secteur dit de « Farinette Plage » est aménagé en partie sous forme de ZAC, et
protégé des phénomènes d‟érosion par deux digues, 3 brises lames et une dizaine d‟épis. Ces
ouvrages de défense contre la mer ont été construits en 1982, 1990 et 2000 pour répondre aux
phénomènes météorologiques exceptionnels d‟intrusion marine. Parallèlement, en 2000, un
cordon dunaire artificiel est réalisé avec maillage de ganivelles et escalier d‟accès.
121
Photo n° 9 : Cordon dunaire artificialisé de Vias
Source : Photo personnelle
 A l‟Ouest, la côte n‟a fait l‟objet d‟aucune opération d‟aménagement concertée et organisée :
-
Cette bande littorale de 3,3 km est caractérisée par un fort morcellement intensif des plages.
25 % de son linéaire est constitué par des enrochements les « pieds dans l‟eau » servant à la
protection de campings.
Photo n° 10 : « Ultime protection du camping à Vias »
Source : Photo prise du groupe de travail piloté par l’EID et la SMNLR, mars 2005, Rrapport du Guide
technique n° 9 : « Connaissances et gestion de l’érosion du littoral », mars 2005
-
Sur cette zone sont implantés plus d‟une quinzaine de campings représentants plus de 3 500
emplacements, ainsi que des mobil-homes, des constructions de fortunes, installés
durablement de manière parfois irrégulière. On compte alors plus de 3 500 propriétaires
regroupés en 7 associations syndicales libres, près de 270 hectares représentant 35 % du
parcellaire communal, et génère une population estivale de l‟ordre de 18 000 personnes.
122
B. Le littoral Ouest
La Côte Ouest de Vias connaît depuis 30 ans une évolution spectaculaire de dégradation du site :
-
Le site connaît un phénomène important de cabanisation non maitrisée, estimée à 2 094 habitats
mobiles, 180 résidences principales et 1 914 résidences secondaires 92 , posant des problèmes
d‟accès, de sécurité, d‟eau potables et d‟assainissement. Ces habitations sont pour la plupart
illégales. En effet, le zonage du PLU de la commune de Vias classe cette zone en ND, c'est-àdire destinée à assurer la sauvegarde des sites naturels, de paysages, et de leur intérêt du point de
vue esthétique ou écologique. La recrudescence des cabanes sur le littoral ouest a accentué cette
dégradation par la réalisation d‟installations anarchiques de protections contre la mer.
- Une intense érosion marine favorisant le recul du trait de cote est apparue depuis près de 40
années :
o
1945-1965 : Le littoral est stable, des zones d‟engraissement et des zones d‟érosion s‟alternent
sur l‟ensemble du rivage
o
1965-1992 : La tendance à l‟érosion sur l‟ensemble du littoral fait de cette période la naissance
de l‟édification de la majeure partie des ouvrages de défense contre la mer.
o
1992-2001 : L‟érosion est généralisée sur le long du rivage avec des taux de recul maximum
de l‟ordre de 3.9 mm/an.
Il a été observé un recul de l‟ordre de 2 mm en moyenne par an, soit 44 000 m³ par an de moyenne
depuis 1992 qui sont ainsi avalés par la mer.
De plus, l‟altimétrie base de Vias prédispose sa frange littorale à des phénomènes d‟intrusion marine.
Un risque de submersion marine est ainsi identifier sur l‟ensemble de la commune. La maitrise de
cette érosion va nécessiter des interventions humaines pour assurer la stabilité du trait de côte, et ainsi
protéger les installations et les structures qu‟il y a derrière. Le rivage s‟est vu artificialisé par la mise
en place d‟enrochements dans la bande des 100 m .Les ouvrages de défense en haut de plage construit
trop près ont abouti, par des travaux couteux et répétés, et au prix d‟une disparition du littoral et d‟une
totale artificialisation.
92
BRL, 2004, « Connaissance et identification de la cabanisation sur le littoral du Languedoc-Roussillon »
123
Photo n° 11 : « Côte Ouest de Vias »
Source : Photo prise du groupe de travail piloté par l’EID et la SMNLR, mars 2005, Rrapport du Guide
technique n° 9 : « Connaissances et gestion de l’érosion du littoral », mars 2005
Cumulant contraintes physiques, sociales, économiques et réglementaires, le secteur a pendant
longtemps découragé les initiatives publiques de gestion.
Aussi il faut attendre les années 2000, pour que, avec le soutien de la Mission Littoral, la collectivité
décide de lancer une étude pré-opérationnelle pour la réhabilitation de la côte Ouest de Vias. Cette
étude s‟inscrit dans la continuité d‟un premier travail réalisé en 1999 93 , commandé par la DDE
Hérault, qui identifiait les enjeux fonciers et environnementaux du territoire, et esquissait quelques
principes d‟aménagements.
II. Le projet
A. Historique
L‟objectif de l‟étude proposée a été, face au constat d‟une telle dégradation, de concevoir un
programme et une partie d‟aménagement pour ce secteur.
-
Il est souhaité d‟élaborer une solution à l‟érosion des plages par la reconquête d‟une bande
littorale de 100 m et la reconstitution artificielle d‟un cordon dunaire.
-
Il est alors proposé d‟organiser parallèlement l‟urbanisation légère de ce secteur en préservant
le potentiel économique des campings, tout en arrêtant le phénomène de cabanisation.
En mars 2003, le projet se précise. Celui-ci va directement concerner 335 hectares de terrains, 65
hectares de campings et 110 hectares de surfaces cabanisées et obliger à la délimitation du DPM.
93
ECOSYS-SAFER-IARE, août 1999
124
En mai/juin 2003, de grands principes d‟aménagement sont proposés pour l‟ensemble du secteur :
-
Restaurer le cordon dunaire, pour réhabiliter le fonctionnement naturel de la plage
-
Structurer la desserte du site et son accessibilité à la plage
-
Déterminer îlots et poches d‟accueil
-
Requalifier l‟image du site
-
Connaître des phénomènes et des risques liés à ses phénomènes
-
Interdire de construire sur la bande littorale et régler juridiquement le problème d‟occupation
du sol
-
Reculer les habitations déjà présentes
Ce premier travail fait droit à l‟élaboration d‟un plan directeur pour la réhabilitation de la côte ouest de
Vias qui rappelle les premières concessions à faire :
-
Réorganisation des campings par la perte d‟emplacement de près de 11%.
-
Installation de poches de stationnement réservé à l‟accès à la plage
-
Reconstitution de la capacité d‟accueil de la plage
Pour cela des stratégies foncières et économiques doivent être adoptées. A ce titre en septembre 2003,
des outils juridiques pour conduire cette élaboration sont proposés. La ZAC est retenue.
Le projet de ZAC est une procédure destinée à permettre à la collectivité d‟intervenir à l‟intérieur d‟un
périmètre précis pour réaliser ou faire réaliser l‟aménagement et l‟équipement des terrains, notamment
ceux que la collectivité a acquis ou acquerra en vue de les céder ou concéder ultérieurement à des
utilisateurs publics ou privés.
Le projet s‟inscrit alors dans une opération d‟aménagement de renouvellement urbain, de mise en
valeur d‟espaces naturels et de réalisation d‟équipement collectif.
La ZAC permet outre l‟aménagement d‟opérer la maitrise foncière du site. Le cadre du droit de
préemption permettra, au travers d‟une expropriation pour cause d‟utilité publique, le déplacement des
campings.
Cette procédure soulève toutefois la question du relogement des occupants expropriés. En effet, le
code de l‟expropriation ne prévoit pas d‟obligation de relogement des occupants, toutefois, l‟article
L.314-1 du code de l‟urbanisme pour les occupants de locaux à usage d‟habitation faisant l‟objet d‟une
éviction définitive, que la collectivité doit émettre au moins deux propositions portant sur des locaux
satisfaisants aux normes d‟habitabilité. De plus, les articles L.14-1 et L.14-2 du code de l‟urbanisme
font bénéficier à ces occupants lésés de bénéficier d‟un droit de priorité sur cette acquisition.
125
En octobre 2005, le projet est repris mais pour l‟ensemble de la côte, de l‟Orb à l‟embouchure de
l‟Hérault 94 . Se basant sur les travaux réalisés par les services de l‟Etat concernant les« Orientations
stratégiques pour la gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon », l‟étude rappelle :
Le littoral bouge, il est illusoire de penser pouvoir le fixer partout. C‟est une cellule
-
sédimentaire dynamique, à laquelle il est indispensable de laisser un espace de liberté.
-
Le recul stratégique et la restauration du fonctionnement naturel sont les seuls moyens de
gestion envisageables pour un secteur à dominante naturelle. La protection des terres par la
mise en place d‟ouvrages de défense contre la mer, ne peut être envisagée que sur des espaces
représentants des enjeux forts.
Sur l‟ensemble du secteur, la priorité est donnée à la Côte Ouest de Vias, très dégradée. Toutefois,
l‟aménagement proposé devra tenir compte, quelque soit sa nature, de ses conséquences sur les
littoraux des communes en aval de la dérive littoral.
Il a alors été proposé :
Soit la mise en place d‟ouvrages de protection lourd en enrochements : épis, brises lames,
-
…pour un coût de 30 millions d‟euros
Soit la mise en place d‟ouvrages de protection souples en géotextiles : butée de pied, récif
-
artificiels… pour un coût potentiel compris entre 10 et 34 millions d‟euros
-
Soit la mise en œuvre d‟apport de sable, pour un coût de 3 millions d‟euros
-
Soit l‟organisation d‟un recul stratégique des enjeux de premières lignes consistant en libérer
la bande littorale sujette aux évolutions du trait de côte de manière à faire diminuer le risque
de d‟érosion littorale (la distance de recul dépend de la distance du recul du tait de côte soit
un recul de 100 à 200 m pour la perte de 2 à 3,9 mm/an) et de pouvoir réhabiliter la plage avec
la constitution d‟un cordon dunaire.
Tableau n° 14 : Estimation de la surface des terrains concernés par le recul des enjeux
Solution
A
B
C
Bande
Littorale
(en m)
100
150
200
Total
24,7
35
44,4
Terrains libérés (en ha)
Camping
Bâtis
Cabanisés
8
10,7
13,8
6
8,5
10
1,7
3,6
6,2
Autres
9
12,2
14,4
Source : SOGREAH, octobre 2005, « Etude générale pour la protection du littoral entre Orb et l’Hérault » Phase 2 : « Propositions de scénarios d’action et de préservation »
SOGREAH, octobre 2005, « Etude générale pour la protection du littoral entre Orb et l‟Hérault » - Phase 1 « Bilan de l‟évolution du
trait de côte » et Phase 2 : « Propositions de scénarios d‟action et de préservation »
94
126
Tableau n° 15 : Estimation des coûts du recul des enjeux en pre mière ligne
Solution
A
B
C
Bande
Littorale
(en m)
100
150
200
Durabilité
(en an)
Acquisition
30 à 35
60 à 70
+ de 100
4 à 10,5
6 à 16,5
8 à 22
Coûts (en millions d‟euros)
Re-création de
Total
la plage
3
7 à 13,5
4,5
10,5 à 21
6
14 à 28
Entretien
0,1
0,1
0,1
Le recul est a lors envisagé comme la meilleure solution de gestion de l‟espace littoral de Vias Ouest.
Tableau n° 16 : Analyse multicritè re des propositions d’aménageme nt sur e littoral de
Vias Ouest
Ouvrages lourds
d‟enrochements
Risques littoraux
Aspects
techniques
Aspects paysagers
et
environnementaux
Compatibilité
Aspects financiers
Erosion littorale
Submersion marine
Difficultés
techniques
Entretien
Artificialisation et
impacts visuels
Impacts
environnementaux
Avec les usages
Avec les
orientations
stratégiques de
gestion de l‟érosion
Investissement
(en millions €)
Entretien
Apports
de sables
TB
N
TB
Ouvrages
souples en
géotextiles
TB
N
M
TB
N
TB
Recul
des
enjeux
TB
N
B
N
TM
N/M
M
M
TB
TB
TB
TM
M
TB
TB
B
TM
B
TM
TB
TB
TB
TB
Enrochements :
4,1
Epis : 5,6
Brise-lames : 10
à 15
4 à 5 % par an
10 à 35
4,8
13 à 28
?
2,4 / 5ans
0,1 / an
TB : Très bon
B : Bon
N : Neutre
M : Mauvais
TM : Très mauvais
M. POMEL (Mission Littoral) rappelle à ce titre que le « principe de ne pas artificialiser le littoral par
l‟aménagement d‟ouvrages durs » est un choix ressortissant de la Charte de développement durable du
littoral, actée par les partenaires. Ainsi, « les solutions qui seront proposées à court terme ne doivent
127
pas entrainer des dégradations préjudiciables aux mesures à long terme »95 . L‟inquiétude étant de
trouver une solution réaliste et réalisable, ne mettant pas en péril la discussion en conduisant à un
scénario de blocage.
B. La solution retenue
Selon l‟ « Etude générale pour la protection du littoral entre Orb et l‟Hérault » dans sa phase 3
« Schéma directeur d‟aménagement », l‟aménagement de la côte ouest de Vias doit amener au
maintien du fonctionnement naturel de la côte en 2013. Pour cela, la solution proposée est duelle :
-
L‟apport régulier et massif de sable
Les apports massifs par le rechargement vont permettre l‟élargissement de la plage, afin de recréer une
zone naturelle de tampon entre les enjeux côtiers et la mer. Cet apport va être de l‟ordre de milliers de
m³ de plage compte tenu de la dynamique hydrosédimentaire locale soit un recul observé de la plage
de l‟ordre de 2 mm en moyenne par an, représentant 44 000 m³. Ainsi, 45 000 à 1 000 000 de m³ de
sable sont estimés comme nécessaires pour une stabilité de la plage de l‟ordre de 10 à 22 ans. Le coût
de l‟opération pourrait alors atteindre la somme de 11 millions d‟euros sur une base de 675 000 m³.
Toutefois, il faut préciser que la réalité de ce rechargement appartient encore aujourd‟hui à l‟ordre de
la prospective, car ni le projet Beachmed, ni un rechargement d‟attente par le sable de la plage de
Valras-Plage ne sont encore plausibles, compte tenu des difficultés financières et techniques qui
entourent ces apports.
-
Le recul des enjeux de premières lignes au-delà d‟une bande de 100 m
Le recul va permettre à la fois de stabiliser cette zone tampon en déplaçant les enjeux à portée
suffisante de la zone d‟aléa, mais encore, d‟opérer le réalignement du trait de côte.
Les campings représentent sur ce territoire un enjeu fort et déplaçable. Dès lors, l‟amputation d‟une
partie de leur territoire nécessaire au recul va être prévue, et revue à la baisse. Plus que 5 hectares, au
lieu des 8 retenus dans une première expertise, seront nécessaires pour effectuer ce recul. De 0,5 à 1
hectare seront ainsi prélevées pour chacun des campings.
Tableau n° 17 : Estimation de la surface des terrains concernés par le recul des enjeux
Bande littorale
(en m)
Total
100
16,7
Camping
Bâtis
Cabanisés
5,1
4,4
1,5
Autres
5,7
Source : SOGREAH, octobre 2005, « Etude générale pour la protection du littoral entre Orb et l’Hérault » Phase 3 : « Schéma directeur d’aménagement »
95
Compte rendu du Comité de Pilotage n°1 - Premier Avril 2005 - Phase 1
128
M. VALENTIN (SMNLR) rappelle que l‟orientation retenue répond aux « Orientations stratégiques
de gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon » qui vise à promouvoir une un aménagement
durable du littoral. La solution s‟inscrit dans une vision globale sur l‟ensemble du secteur de la côte,
en ne créant pas d‟impacts négatifs en aval de la dérive littorale.
Pour mettre en œuvre la solution retenue, il va alors être nécessaire dans un premier temps de :
-
Procéder au réalignement du trait de côte d‟au moins 100 m : pour cela il faut supprimer les
enjeux présents sur la frange littoral, procéder à la destruction des enrochements, penser au
reprofilage de la plage par la reconstruction d‟un cordon dunaire avec cœur en géotube, et
constater de la délimitation du DPM ;
-
Remettre en cause la qualification en zone ND du secteur, qui devrait être plus identifié
comme une zone urbaine, cet aspect relevant de la seule compétence de la commune pour
qualifier les espaces de son territoire ;
Dans une seconde phase, plus opérationnelle, il est prévu de procéder recul des enjeux de premières
lignes. Mais, sur ce point, la discussion reste encore aujourd‟hui fortement animée, comte tenu des
contraintes sociales du projet.
A ce titre, il faut bien comprendre que l‟enjeu social est considérablement important sur le territoire,
tant par la présence traditionnelle de cabanes, que par l‟existence de camping, enjeu économique et
touristique fort pour la commune.
Tableau n° 18 : Estimation de la surface des terrains concernés par le seul réalignement
du trait de côte
Bande littorale
(en m)
Total
Camping
100
7,98
2,91
Bâtis
Cabanisés
1,55
0,18
Autres
3,34
Source : SOGREAH, octobre 2005, « Etude générale pour la protection du littoral entre Orb et l’Hérault »
Phase 3 : « Schéma directeur d’aménagement »
Les campings s‟inquiètent alors de leur disparition 96 , d‟ici 2013, mais encore de la fragilité des
ouvrages en géotextile et les travaux sur la plage pendant la saison estivale.
Toutefois et malgré le traumatisme social évident, il devient évident de sortir d‟une situation illégale.
Le 9 décembre 2005, après la réunion du COPIL en octobre, le projet est entériné dans sa phase
initiale. Toutefois, les discussions quant à la réalisation du recul des enjeux de premières lignes sont
encore à l‟ordre du jour.
96
Discussion du Comité de Pilotage n°3 et n° 4- Phase3 Ŕ septembre et octobre 2005
129
En mai 2007, les solutions énoncées ne satisfaisant pas les professionnels du tourisme regroupés dans
la CCI de Béziers-Saint-Pons 97 , une étude complémentaire conçue comme un additif à l‟étude générale
est alors proposée. Cette étude doit permettre de vérifier si la solution temporaire présentée ne peut
être pérennisée, mais encore propose deux autres scénarios d‟aménagement du secteur ouest de Vias,
basés sur une réflexion globale du secteur Orb-Hérault afin prendre en compte l‟ensemble de la cellule
sédimentaire. Le scénario principal proposé n‟ajoute rien à la phase initiale de l‟étude, mais, par
contre, propose la construction d‟une batterie d‟épis, espacés tous les 300 m, sur l‟ensemble du secteur
Orb-Hérault, afin de garantir une longueur minimale de plage d‟environ 75m.
Contraire aux « orientations stratégiques de gestion de l‟érosion en Languedoc-Roussillon », la
solution additive fut rejetée au mois de juillet dernier par le Préfet,
III. Discussion
A. La problématique de du recul du trait de côte
Le problème de suppression des terrains littoraux est en interaction avec la problématique de gestion
du DPM. Une étude à ce propos devra être menée. Toutefois quelques données peuvent être apportées
1. La procédure de délimitation du DPM
L‟Etat délimite que très rarement son DPM, dès lors il n‟est pas rare que des conflits éclatent avec les
propriétaires privés riverains, notamment en cas de retrait ou gain de mer (sur le rivage ou par les lais
et relais). L‟enjeu est avant tout économique, les terrains perdus correspondent à une amputation de
propriété privée.
L‟objectif de la délimitation est d‟identifier le rivage, c.a.d la limite entre les propriétés privés des
particuliers, celles correspondantes aux domaines privés de l‟Etat ou des communes, de celles encore
répondant aux critères de la domanialité publique. Le but est alors de garantir les droits légitimes de
propriété aux particuliers, mais encore de protéger plus efficacement le DPM de toute construction
nouvelle sur l‟espace littoral.
Traditionnellement, la limite du rivage est constatée par l‟Etat
sur le constat de l‟action des
phénomènes naturels. Le décret du 21 février 1852 modifié par le décret n°68-521 du 30 mars 1968
vient établir ces observations en se basant sur des opérations de marquage, piquetage ou
dénivellement, lors des plus hautes eaux en dehors de circonstances exceptionnelles.
BCEOM, mai 2007, « Protection du littoral entre Orb et l‟Hérault » - Assistance à la formulation d‟un scénario supplémentaire, CCI
Béziers Saint-Pons
97
130
Puis, et avec l‟article 26 de la loi Littoral, des nouveaux procédés scientifiques sont recommandés,
sans pour autant que soit remise en cause l‟observation in situ. « Les limites du rivage sont constatées
par l‟Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à déterminer » ou « des informations
fournies par des procédés scientifiques ».
Les méthodes classiques de délimitation affectant certaines limites, il fut nécessaire de rechercher des
critères plus acceptables sur le plan scientifique permettant la détermination du « plus haut flot ».
Notamment, on a pu utiliser l‟analyse statistique des niveaux de la mer. Des études probabilistes
(IGN) ont permis de montrer que les moyens scientifiques permettaient de connaître avec une
précision suffisante la hauteur d‟eau atteinte par la mer avec une période de retour donné.
Aujourd‟hui, le décret n°2004-309 du 29 mars 2004 sur la « Procédure à suivre pour la délimitation du
rivage de la mer » est venu unifier les procédures de délimitations. La procédure repose
principalement sur un dossier de délimitation unique exposant à la fois, l‟objet de la délimitation, le
projet de tracé, l‟exposé des éléments qui ont conduits à le retenir, la liste des propriétaires concernés.
Ce dossier permet ainsi de procéder aux notifications individuelles nécessaires à la défense de leurs
droits par les propriétaires. L‟enquête publique parfait la consultation et la garantie des propriétaires.
La procédure rappelle son caractère unilatéral, obligatoire, récognitif (réserve le droit des tiers) et
contingent (vaut pour un moment donné) 98 .
Seule l‟Administration est compétente pour se prononcer sur « l‟existence, l‟étendue et les limites du
domaine public » 99 ainsi que sur l‟interprétation des titres évoqués 100 . Dès lors en cas de contestation
sérieuse, les tribunaux de l‟ordre judiciaire doivent surseoir à statuer jusqu‟à ce que soit tranché par la
juridiction administrative la question préjudicielle de la délimitation du DPM 101 .
La contrepartie de cette compétence de l‟Etat est que la charge de la délimitation du DPM repose sur
l‟Etat même lorsqu‟il n‟est pas demandeur.
98
CE 18 juin 1976 « Ménard et Dame Pujol ». Leb. p322
T C 28 avril 1980 SCIF Résidence des Perriers / Centre Hospitalier de Montfermeil ». Leb. p506
100
CE 13 octobre 1967 « Cozeaux »
101
T C 18 mars 1991 « Préfet de la Réunion / Epoux Kichenis », req. n°2635
99
131
Figure n° 9 : Procédure de délimitation du DPM
Source : M. DUCROS, SNMLR
132
Il faut noter que cette procédure reste toujours très contraignante :
-
D‟abord, il n‟existe pas de procédure simplifiée lorsque la demande de délimitation vient d‟un
propriétaire privé 102 . La procédure de droit de commun est alors obligatoirement mise en
œuvre pour ce seul propriétaire, à moins que l‟administration en profite alors pour délimiter
une partie plus importante du littoral.
-
Ensuite, la procédure, beaucoup trop complexe, n‟a jamais été engagée jusqu‟à son terme
depuis 2004. En effet, pour la région Languedoc-Roussillon aucune délimitation officielle du
DPM n‟a été opérée depuis 103 .
2. Les conséquences du recul
Les dernières évaluations faites par le bureau d‟études SOGREAH faisaient état d‟un recul du trait de
côte allant de 50 à 100 mètres entre 1955 et 1990, correspondant en moyenne à 1,5 à 3 mètres par an.
Dès lors une avancée de la mer, lors de ses plus hauts flots, jusqu‟à la troisième ligne du cadastre peut
être observée sur les terrains du Littoral Ouest de Vias. Dans ces conditions, le DPM a reculé
d‟autant, avec l‟effet d‟inclure aujourd‟hui de nombreuses constructions dans cette propriété de l‟Etat.
Le problème d‟occupation du sol doit être résolu.
Le Préfet a tenu compte de cette évolution et a adressé à 127 personnes, propriétaires, une lettre leur
prévenant de la situation de leurs biens sur le DPM.
Toutefois il ne s‟agit que d‟une simple lettre informative. Les services de l‟Etat n‟ont pas encore
opérée de délimitation officielle du DPM. Ceux-ci ont pour politique de ne pas faire seul de
délimitation officielle de DPM, mais seulement lorsque celle-ci est demandée par une particulier
intéressée ou par le juge. Comme l‟indique la lettre d‟information les éléments retenus « peuvent
servir de base à une délimitation officielle du rivage de la mer ou comme éléments de preuve ».
Toutefois il ne faut pas oublier que la domanialité reste de l‟ordre de la nature. La mer bouge et remet
en cause sans cesse cette délimitation. Dès lors, la délimitation du DPM dépend de la contestation
d‟une situation de fait à un moment déterminé, le requérant doit donc apporter la preuve que les
éléments de fait retenus lors de cette délimitation ont été modifiés ultérieurement 104 .
Outre la nouvelle délimitation du DPM, ce recul de côte joue également bien sûr pour la bande des
100 m, définie par la loi Littoral comme exclusive de toute construction.
102
103
104
FIDAL, février 2005, « Gestion raisonnée du littoral », Communauté d‟Agglomération Hérault Méditerranée, p.12
Propos retenus lors d‟un entretien avec J.M DUCROS (SMNLR) et Annexe n° 3 : Délimitations du DPM en région Languedoc-Roussillon
CE 30 janvier 1980 « Ministre de l‟Equipement / Commune de Mortagne-sur-Gironde » Leb.p56
133
Rappelons à ce titre que la bande littorale s‟étale à partir de la ligne du plus haut du rivage 105 sur
100m, comptés horizontalement, sans tenir compte des obstacles ou accidents du relief.
L‟emplacement de la bande des 100m est susceptible de varier en fonction de l‟évolution de la ligne
de rivage.
Ainsi et concernant l‟occupation du sol, la régularisation juridique du territoire ne trouvera à
s‟appliquer qu‟au travers de :
-
une délimitation claire et officielle du DPM
-
une délimitation de la bande de 100 m et la requalification dans le plan local d‟urbanisme des
zones ND en UA du secteur
B. Vers l’avenir
A l‟heure actuelle le PPR de la commune de Vias connaît ses limites. Non seulement le problème des
inondations d‟origine fluviatile n‟est pas traité, mais encore et surtout la réalisation d‟un PPR de
submersions marines n‟est pas programmée, alors que nous connaissons désormais la vulnérabilité de
ce secteur.
Des surcotes marines, que l‟on observe sur l‟ensemble de la cote littorale languedocienne, estimées au
maximum de 0.8 à 1 m, viennent rajouter à la nécessité de répondre dans les plus brefs délais en faveur
d‟un nouvel aménagement de ce littoral.
De plus, rappelons que les changements climatiques à venir font état d‟une remontée du niveau de la
mer. La zone d‟aléa de submersions marines va donc aussi s‟étendre de plus en plus vers l‟intérieur
des terres.
L‟accumulation des ces résultats doit conduire aujourd‟hui les décideurs à la prise d‟une décision
rapide et éclairée.
En mars 2007, la commune de Vias fait appel au bureau d‟expertise de Marcel Masson pour répondre
à sa problématique d‟aménagement106 .
L‟étude conclut à un repli stratégique de l‟occupation actuelle du littoral vers des terrains situés en
retrait, mais dont la sélection et le pré-aménagement permettraient de résoudre positivement le
problème des campings et des cabanistes concernés. Ce repli devrait être organisé en deux ou
plusieurs temps, avec, en urgence, l‟évacuation des bandes côtières correspondant au nouveau DPM et
105
Ordonnance de Colbert et arrêt du CE « Kreitmann » du 12 octobre 1973 : « la ligne du plus haut flot de l‟année atteint par la mer en
dehors de circonstance exceptionnelles » et décret n°2004-309 du 29 mars 2004.
106
MASSON M., 2007, « Problématique d‟aménagement de la commune de Vias (Hérault) », Rapport d‟expertise, Expert environnementalRisques naturels-Aménagement, Aix en Provence
134
à la nouvelle bande des 100 m de la loi Littoral, déplacé à la suite du recul du trait de côte du fait de
l‟érosion marine. Au-delà le repli peut être différé dans le temps, mais sans trop attendre si l‟on veut
restaurer correctement cet espace à vocation naturelle. Dès lors , entre contraintes naturelles et
contraintes réglementaires, il devient impératif pour la commune d‟apprécier au mieux les marges de
manœuvre qui lui restent à sa portée
A ce propos, rappelons que l‟urgence de la réhabilitat ion du secteur doit être déclarée, et les actions
menées doivent y être soutenues au risque de ne pouvoir être achevées.
En ce sens, notons que le Conservatoire du Littoral a poursuivi sur ce secteur une politique
d‟acquisitions foncières qui se révèle aujourd‟hui infructueuse 107 :
-
D‟abord, le rachat des terres sur la bande littorale des 100 m n‟a pu être envisagé compte tenu
à la fois de l‟importance des coûts financiers (marché foncier important de 0.5 euro/m² à plus
de 30 euros/m²), mais encore, de la remise en cause de la pérennité de ces espaces par
l‟érosion côtière du territoire.
-
Ensuite, il s‟agit d‟une opération de recul agissant sur un foncier multiparcellaire à petites
superficies, il est alors peu probable de pouvoir développer une politique efficiente globale sur
ces espaces.
107
ARMAND J.C., Conservatoire du Littoral en région Languedoc-Roussillon, communication personelle
135
CONCLUSION :
Une adaptation réussie nécessite une approche intégrée, c'est-à-dire, intégrant la reconnaissance de la
nécessité de l‟adaptation, de planification, de mise en œuvre et d‟évaluation.
Toute forme d‟adaptation nécessite une reconnaissance qui va se traduire par l‟existence d‟un risque,
d‟une situation irrégulière, d‟un aménagement anarchique mettant en danger la sécurité des biens et
des personnes … et de l‟évidence de mettre un terme à cette situation.
Une fois reconnue, identifiée et évaluée, l‟action d‟adaptation doit être planifiée ; non seulement pour
répondre aux contraintes réglementaires de l‟espace, mais encore, et surtout, pour rendre acceptables
celles sociales et environnementales.
Une bonne adaptation ne serait être réussie sans un niveau d‟acceptabilité sociale. Dès lors, des efforts
particuliers doivent être formulés en termes de lisibilité d‟action, d‟information, de communication, et
de concertation.
La gestion des risques côtiers doit passer par ces impératifs afin de répondre le plus efficacement et le
plus durablement possibles aux changements à venir.
En Angleterre, la gestion des risques côtiers passe par des programmes de défense de la côte qui sont
consolidés d‟un point de vue technique, justifiés d‟un point de vue économique, et durables du point
de vue de l‟environnement 108 .
C‟est dans cette optique que la France devrait plus particulière s‟engager.
Toutefois, « si la nécessité d‟atténuation est maintenant largement reconnue, force est de reconnaître
que l‟adaptation n‟est pas encore généralement envisagée comme d‟actualité par le nombre de
décideurs », bien que cette situation est évoluée après la canicule de 2003.
Comme le signale l‟ORNEC, « Avant la formulation des espaces et des paysages, le chantier qui
nous atteint doit donc s’ouvrir par la transformation des mentalités, en que la gestion
environnementale n’est pas une question du rapport des hommes avec la nature mais une
question entre les hommes à propos de la nature »109 .
Dès lors, faut-il reconnaître dans l‟action, l‟existence d‟un temps de prise de conscience, qui, à l‟heure
actuelle, fait que les risques consécutifs à l‟élévation du niveau de la mer, se retrouvent pris en
compte parfois que trop partiellement.
108
Commission Européenne, Programme Life Environnement, 2003-2006, RESPONSE, « Répondre aux risques liés au changement
109
Propos tenu par Jean Christian Cornette, directeur du syndicat mixte pour l‟aménagement de la côte de Picardie, référant aussi à des
propos tenu par Jacques Weber.
136
CHAPITRE 3 : DE LA NECESSAIRE PRISE DE CONSCIENCE DES
CHANGEMENTS A VENIR VERS L’ADAPTATION DE TOUTES LES
POLITIQUES
Stavros Dimas, commissaire à l’environnement, commission européenne (Bruxelles 7 juillet
2006, référence discours 06/444) : « Il reste un écart important entre la science des climats et la
réponse politique mondiale »
Des efforts sont formulés. Toutefois il faut davantage développer les stratégies de lutte, à la fois contre
tous les effets induits par le changement climatiques et plus particulièrement quant à l‟élévation du
niveau de la mer.
Il est prévu que la facture des assurances, pour les évènements extrêmes et l‟élévation du niveau de la
mer, soit multipliée par 10 d‟ici 2050, rendant alors inévitablement certains endroits inassurables110 .
L‟augmentation est principalement due à des valeurs économiques et à des responsabilités assurées
grandissantes dans les zones métropolitaines fortement exposées, comme c‟est déjà le cas sur la
plupart des zones côtières.
On craint alors la faillite de ce secteur si l‟Etat, par son action
gouvernementale, n‟acte pas, ou trop tard, pour réfréner l‟impact des changements climatiques à venir.
En ce sens, des mesures d‟adaptation pourraient venir réduire ces coûts si celles-ci sont prises
rapidement, et surtout à temps.
Toutefois, le temps de la prise de conscience doit être fait (section 1), avant que l‟adaptation de toutes
les politiques soit réussie (section 2. Rappelons ainsi que l‟on ne peut pas faire de bonne planification
si l‟on n‟est pas capable d‟avoir une vue rétrospective et prospective de ce qui va se passer, à partir
d‟éléments d‟informations de données et d‟indicateurs.
110
137
SECTION 1 : DU TEMPS DE LA PRISE DE CONSCIENCE
Malgré la pluralité des moyens de gestion, il est important de noter que les impacts dû au changement
climatique seront d‟autant plus important qu‟il existe :
-
un manque financier sévère dans la construction des ouvrages de défense
-
un manque technique indéniable dans l‟identification des problèmes et la recherche de solutions
-
un cadre institutionnel faible pour développer et implanter des mesures d‟adaptation
-
un mauvais encadrement politique pour réduire le développement sur la côte vulnérable
-
un cadre de construction bien trop standard ne répondant plus aux changements climatiques à
venir
-
une conscience basse sur les évolutions climatiques
-
la surexploitation des ressources naturelles
-
un manque de politiques d'assistance sociale pour fournir l'appui pour des victimes
La prise de conscience doit donc se faire et doit se faire rapidement.
Toutefois, et voilà fondamentalement le problème, face aux incertitudes scientifiques répondent des
incertitudes politiques et sociétales. En effet, les décideurs politiques doivent dans des situations
incertaines gérer des menaces potentielles pour un espace vital, mais encore, justifier de leur choix et
de leurs décisions alors qu‟ils ne savent pas.
Cet état est sans nul doute à mettre en concordance avec le principe de précaution, selon lequel :
« Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques,
pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veilleront,
par application du principe de précaution, et dans leurs domaines d'attribution, à la mise en œuvre de
procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de
parer à la réalisation du dommage »111 .
§ 1 : La sensibilisation des acteurs du littoral…
Le terme d‟acteurs est ici pris dans son sens le plus large. Il s‟agit à la fois de l‟Etat et de ses services,
mais encore des collectivités territoriales, des organisations et associations, … et de l‟ensemble de la
société civile. Une liste exhaustive peut en être dressée112 :
111
112
-
Elus nationaux et territoriaux
-
Ministères, administrations centrales et services déconcertés
-
Acteurs territoriaux (régions, départements, autorités locales…)
Article 5 de la Charte de l‟Environnement, insérée dans la constitution française en février 2005
ORNEC, Conseil d‟orientation, 2 juin 2006, « Adaptation au changement climatique : les propositions de l‟ORNEC », p.3
138
-
Agences et établissement public
-
Entreprises
-
Associations
-
Citoyens, consommateurs
-
Médias
La sensibilisation de ces acteurs répond à une question essentielle : « Peut-on penser espérer trouver
des réponses au moins partielles pour permettre une gestion du risque plus intelligente, plus efficace et
mieux comprise par l‟ensemble des acteurs ? »113 .
I. … aux changements climatiques
Al GORE, octobre 2006, « Une vérité qui dérange », film : « S’ils admettent que le problème
existe, l’obligation morale d’opérer des changements radicaux deviendrait incontrôlable ».
A. D’’une approche difficile du changement à venir
De nombreuses incertitudes entourent les changements climatiques. Connaissance incomplète du
système climatique mondial, émissions futures de gaz à effets de serres, répercussions du
réchauffement climatique, …même le GIEC, groupe international de scientifiques émérites, reconnaît
ses limites. Dans son rapport intitulé « Changements climatiques 2001 : rapport de synthèse »114 , le
GIEC souligne que la prise de décisions concernant les changements climatiques est un processus
soumis à des incertitudes. Les conséquences de ces changements pourraient se révéler plus ou moins
graves qu‟il ne le prévoit.
Toutefois, le changement climatique est en cours, et malgré la probabilité qui joue sur ses effets et
impacts, celui-ci est certain. Comme le rappelle le GIEC, même si tout est mis en œuvre pour éviter
ces dérèglements, ceux-ci restent inévitables.
En effet, à l‟heure actuelle, il est impossible de prévoir avec exactitude la traduction des changements
à venir. Toutefois, si l‟état des connaissances scientifiques ne permet pas de répondre avec précision
sur ceux-ci, elles sont suffisamment avancées pour émettre des hypothèses vraisemblables : élévation
moyenne du niveau des mers et des océans de l‟ordre de 0.18 à 0.59 m, réchauffement global de la
planète de l‟ordre de 1.8°C, …
113
ORSAT B., Architecte DPLG, Urbaniste DIUP, seconde conférence du 8 juin 2007 « Développement urbain et risque d‟inondation dans
le Midi Pyrénées »
114
GIEC, 2001, « Bilan 2001 des changements climatiques : rapport de synthèse »
http://www.grida.no/climate/ipcc_tar/vol4/french/index.htm
139
Les recherches et connaissances scientifiques ont permis qu‟aujourd‟hui un consensus s‟élargisse sur
la question du changement climatique observé depuis plusieurs années et sur ses principales causes.
Les émissions de gaz à effet de serre, provenant de l‟activité humaine, ont participé à une accélération
démesurée du réchauffement climatique planétaire. Les dix années les plus chaudes jamais
enregistrées sont toutes survenues après 1991.
Dès lors, depuis les années 1990, le changement climatique est devenu une pr iorité de l‟agenda
politique tant au niveau européen qu‟international.
Dès 1992, sur la foi des premières conclusions du rapport du GIEC, la communauté internationale a
adopté la convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, demandant à ses
parties de mettre en place « des mesures visant à faciliter l‟adaptation appropriée aux changements
climatiques » 115 .
En mai 2002, l‟Union Européenne, au travers de la recommandation 2002/413/CE, vient consacrer
« la prise en compte de la menace que les changements climatiques constituent pour les zones côtières
et les dangers que représentent l‟élévation du niveau de la mer et l‟augmentation de la fréquence et de
la force des tempêtes » comme des recommandations stratégiques du parlement et du conseil de
l‟Union européenne en matières de gestion intégrée des zones côtières116 ,
Encore, en 2003, au titre du protocole de Kyoto, l‟Union européenne s‟est engagée à réduire ses
émissions de gaz à effet de serre de 8% au cours de la période 2008-2012, dite « première période
d‟engagement ». Un accord communautaire visant à répartir cette charge entre les Etats membres fixe
des objectifs pour chacun d‟entre eux.
De plus, en février 2005, l‟Union Européenne consacre une publication sur « Vaincre le changement
climatique planétaire » 117 , dont un chapitre consacre l‟adaptation. Parallèlement, la même année, la
commission a mis en place un programme de travail « Europen Climate Change Programme - working
group II - Impacts et adaptation » 118 , explorant le rôle de l‟Union dans la réduction de la vulnérabilité
et la promotion de l‟adaptation.
En France, les années récentes ont vu progresser la sensibilisation des acteurs français sur la réalité du
changement climatique à la suite des événements météorologiques catastrophiques qui se sont
produits : les tempêtes exceptionnelles de décembre 1999, le drame de la canicule de 2003… Depuis,
une prise de conscience nouvelle s‟est établie sur la réalité de ces phénomènes.
115
ONU, 1992, « Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique », http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convfr.pdf,
Article 4
116
Recommandation 2002/413/CE du 30 mai 2002
117
Commission euopénne, 2005, « Vaincre le changement climatique planétaire », rapport final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2005/com2005_0035fr01.pdf
118
European Commission, 2005, “European Climate Change Programme II : Impacts and Adaptation”
http://ec.europa.eu/environment/climat/eccp_impacts.htm
140
Toutefois, « Si la sensibilisation des français a progressé de façon significative sur ce sujet, il n‟en est
pas de même en ce qui concerne les élus qui sont encore, à leurs différents niveaux de compétence,
peu convaincus de la réalité des changements et surtout de la possibilité d‟y influer » 119 .
Ce ressentiment doit être vaincu. D‟abord, celui-ci risque de fragiliser la vulnérabilité des zones
côtières, et, encore, mettre en péril une adaptation réussie à tous les niveaux de compétences.
En effet, les communautés côtières sont plus vulnérables aux changements climatiques que celles à
l‟intérieur des terres. Comme nous l‟avons déjà évoqué, en plus des paramètres météorologiques, ces
communautés vont être aussi affectées par les paramètres océaniques, dont surtout l‟élévation du
niveau de la mer et la hauteur des vagues. Avec l‟augmentation potentielle de la gravité et de la
fréquence des évènements exceptionnels météorologiques, l‟urgence de la prévention contre ces aléas
naturels doit être déclarée. Une réponse politique éclairée est donc indispensable à la gestion de ces
espaces.
Encore, « l‟adaptation doit associer des politiques nationales, une approche au niveau local et une
implication des acteurs socio-économiques afin de prendre en compte des éléments liés au climat, dans
les divers mécanismes de décision, au travers d‟une approche participative » 120 . En effet la plupart
des mesures d‟adaptation seront mises en œuvre par des personnes et collectivités, à différents
niveaux, plutôt que la mise en œuvre d‟une stricte intervention nationale. La prise de décision
stratégique doit se formuler à la fois par le gouvernement, les collectivités et aussi les acteurs
socioéconomiques. Il est donc important de communiquer sur les connaissances scientifiques afin que
l‟information soit le plus largement diffusée, et la prise de conscience établie.
B. Vers une progression sensible de prise de conscience
En France, la prise de conscience a débutée réellement après l‟an 2000 et la publication du rapport du
GIEC de 2001. D‟abord, avant cette date, peu de documents réglementaires ou législatifs ne
répondaient à la problématique des changements climatiques, mais encore aucune institution nationale
n‟était en charge de ces événements.
La France a, à cet égard, longtemps était en retard.
Le Royaume-Uni a, dès 1997, mis en place une structure dédiée à l‟adaptation face aux changements
climatiques à venir : le « UK Climate Impacts Program »121 . Cette structure dépendant du Ministère
chargé de l‟environnement a pour rôle d‟aider les organisations à évaluer de la manière dont ils seront
affectés par le changement climatique, afin qu‟ils puissent s‟y préparer.
119
120
121
ONERC, Conseil d‟orientation, 2 juin 2006, « Adaptation au changement climatique : les propositions de l‟ORNEC », p.19
ONERC, rapport au Premier Ministre et au Parlement, juin 2005, « Un climat à la dérive, comment s‟adapter ? »
Site : « http://www.ukcip.org.uk »
141
De même au Canada, le programme national sur les impacts et l‟adaptation liés aux changements
climatiques
122
finance la recherche et les activités qui permettent d‟approfondir la connaissance de la
vulnérabilité du Canada aux changements à venir. Les risques sont ainsi mieux évaluer, et un
processus décisionnel plus judicieux peut dès lors être proposé.
Encore, le Fonds pour l‟Environnement Mondial travaille sur un programme pilote pour l‟adaptation,
dont une partie permettra le financement d‟activités d‟adaptation aux changements climatiques dans
les pays en développement.
En France, il faut attendre la loi du 19 février 2001, pour que le premier Observatoire National des
Effets du Réchauffement Climatique soit créé. Se cantonnant d‟abord à la collecte et à la diffusion des
informations et des recherches liées au réchauffement climatique, en 2006, l‟Observatoire National
lance un véritable programme de formulation de recommandations sur les mesures de prévention et
d‟adaptation à envisager pour limiter les impacts du changement climatique. La Stratégie Nationale
d‟Adaptation au Changement Climatique a ainsi été formulée, exprimant le point de vue de l‟Etat sur
la question de l‟adaptation face au changement climatique.
S‟agissant de l‟espace littoral, le rapport de l‟ONERC signale que localement la perception du
changement climatique ne se révèle encore qu‟au travers d‟évènements météorologiques extrêmes.
« Néanmoins on commence à ressentir des phénomènes qui en s‟additionnant aux problèmes liés au
aménagement existants auront des conséquences importantes dans le futur ». Sur le terrain, aussi, les
mentalités ont évolué et l‟on assiste à une prise de conscience nouvelle, partagée entre collectivités
territoriales et services techniques de l‟Etat.
Une circulaire très importante datée du 30 mars 2006, relative à « Anticipation et adaptation au
changement climatique dans les zones côtières »123 , vient formaliser cet état de fait.
Rappelant la recommandation européenne 2002/413/CE, elle signale que « l‟on assiste à un début de
prise de conscience nouvelle - et partagée localement entre les collectivités locales et les services
techniques de l‟Etat notamment - sur la nécessité dans certains cas d‟opérer un recul stratégique ou
de soustraire certaine parties du bord de mer à l‟urbanisation et aux aménagements dont les impacts
sont irréversibles ». « Il est de la responsabilité de l‟Etat d‟intégrer la problématique d‟adaptation au
changement climatique dans l‟ensemble des procédures relatives à la planification et au
développement des espaces littoraux ».
Ainsi, l‟impulsion de la prise de conscience doit venir de l‟Etat, de ses services déconcentrés. Ceux-ci
non seulement doivent prendre connaissance des éléments scientifiques, collecter les données
122
Site : « http://www.adapatation .rncan.gc.ca »
Délégué Interministériel au développement durable, au Minist ère des Transports, de l‟Equipement, du Tourisme et de la Mer, au
Ministère de l‟Ecologie et du Développement Durable, et au Ministère de l‟Outre-mer, 30 mars 2006, circulaire relative à « Anticpation et
daptation au changement climatique dans les zones côtières ».
123
142
disponibles, mais encore diffuser cette information auprès des acteurs intéressés. Dès lors, c‟est par un
travail de reconsidération à la fois de leur mode d‟actions, mais encore de leur méthodologie travail et
de leur législation, qu‟une telle prise de conscience pourra se faire et surtout être attendue.
La diffusion, notamment par le porter à connaissance des communes, est un moyen intéressant de
multiplier l‟information. Les communes devenant alors le relais des services de l‟Etat au plus près du
citoyen.
L‟information sur l‟adaptation au changement climatique devrait, à terme, aboutir à une prise en
compte dans l‟ensemble des processus de planification susceptibles d‟être impactés par cette
évolution. L‟ONERC souhaite en ce sens que les « les contrats de plan Etat-régions doivent intégrer la
nécessité d‟adaptation des territoires aux effets du réchauffement climatique ». De même, cette
adaptation devrait être prise dans « tout document de planification territoriale quelque soit le niveau
géographique et le secteur sur lequel il s‟exerce »124 .
Tableau n° 19 : « Exe mples d’instruments de planification susceptibles de prendre en
compte les changements climatiques »
Sigle
PLU
CER
PPR
Agenda 21
Chartes de pays
Projets d‟agglomérations
SCOT
SDAGE / SAGE
Contenu
Plans locaux d‟urbanisme
Contrats Etat-régions
Plans de prévention des risques
Planification du développement
durable
LOADDT, article 25
LOADDT, article 26
Schéma d‟orientation territoriale
Schéma (Directeur)
d‟aménagement et de gestion des
eaux
Organismes responsables
Municipalités
Etat, Régions
Préfets, Communes
Collectivités territoriales
Comité de Bassin et
Commissions locales de l‟eau
Source : ONERC, rapport au Premier Ministre et au Parlement, juin 2005, « Un climat à la dérive, comment
s’adapter ? », p.76
C‟est répondre ainsi, à la volonté de la Commission Européenne, qui, t out récemment, au travers d‟un
livret vert125 , est revenue sur cette problématique en proposant trois modes d‟action immédiate :
-
intégration de l‟adaptation au changement climatique lors de la mise en œuvre de la
législation et des politiques actuelles et à venir, ainsi que lors de leur modification
-
intégration de l‟adaptation au changement climatique dans les programmes de financement
communautaires existants
-
élaboration de nouvelles réponses stratégiques
ONERC, Conseil d‟orientation, 2 juin 2006, « Adaptation au changement climatique : les propositions de l‟ORNEC », p.20 et suivants
Commission Européenne, juin 2007, « Adaptation au changement climatique en Europe : les possibilités d‟action de l‟Union
Européenne », Livre Vert
124
125
143
Malgré ces efforts, une difficulté demeure : l‟incertitude scientifique face à la nature et à l‟amplitude
des impacts potentiels du changement climatique. Il faut alors une volonté politique forte, pour
formuler des stratégies d‟adaptation cohérentes de gestion côtière.
Dès lors, en l‟absence de certitude, les décideurs, à tout niveau d‟échelle, doivent se référer avant tout
au principe de précaution, justifiant alors l‟application de mesures préventives.
II. … aux ris ques
La conscience des changements climatiques n‟induit pas nécessairement la conscience des risques.
Dès lors un effort particulier doit être formulé pour que la prise de conscience s‟établisse. Ainsi,
information et planification doivent être recherchées.
De par la loi, les citoyens ont un droit à l‟information sur les risques naturels prévisibles 126 ; il est donc
de la responsabilité de l‟Etat, au travers de ses services compétents de connaître et encore de porter à
connaissance de tous les risques naturels prévisibles. Pour ce faire tous les moyens disponibles pour
diffuser l‟information doivent être mis en œuvre, que ce soit des atlas de risques de zones inondables
ou submersibles, des cartes informatives et réglementaires, mais encore des PPR. Ainsi, la
planification doit apparaître comme l‟outil de référence propre à la sensibilisation des acteurs du
littoral.
A. L’obligation d’informer
Une prise de conscience sur un état de fait et de droit passe avant tout par la diffusion de l‟information
auprès du plus large public. Celle-ci devient l‟instrument de la démocratisation de la prise en compte
des risques.
Lors de la seconde rencontre géographes et assureurs du 8 juin 2007 « Développement urbain et risque
d‟inondation dans le Midi Pyrénées », Julien Langumier127 plaide pour une approche de la culture du
risque attentive aux pratiques sociales liées à la mémoire du drame et à la croyance au danger.
Le « droit à l‟information en matière environnementale » nait, réellement, au niveau européen, avec la
signature de la convention d‟Aarhus et son entrée en vigueur le 30 octobre 2001. Elle part de l'idée
qu'une plus grande implication et sensibilisation des citoyens par rapport aux problèmes
environnementaux conduit à une meilleure protection de l'environnement. Reprise par la directive
126
127
Article L.125-5 Code de l‟environnement
LANGUMIER J., Ethnologue, DIREN Rhône-Alpes
144
2003/04/CE 128 , le droit à l‟information sort du système volontariste de demande pour passer à un
système plus « éducatif », où la demande de l‟information est provoquée.
La Charte de l‟environnement 129 reprend dans son article 7 ces dispositions en rappelant : « Toute
personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations
relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des
décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. ».
En France, l‟obligation d‟information sur les risques majeurs découle des dispositions réglementaires
et législatives qui ont conduit depuis plus de 30 ans à la reconnaissance et à la diffusion de ces risques.
Elle relève principalement de la compétence de l‟Etat et de ses services extérieurs.
Suite à la directive européenne « SEVESO » 130 , qui prévoit une obligation d‟informer les populations
autour des installations à hauts risques sans avoir à en faire la demande, le législateur français étend
ce concept aux risques en votant la loi n° 82-565, du 22 juillet 1987, relative à l‟organisation de la
sécurité civile et à la protection de la forêt contre l‟incendie et la prévention des risques majeurs,
transcrite à l‟article L.125-5 du Code de l‟environnement : « Les citoyens ont droit à l’information sur
les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de
sauvegarde qui les concernent. Ce droit s’applique aux risques technologiques et naturels
prévisibles.»131 . Le décret n° 90-918 du 11 octobre 1990, relatif à l‟exercice du droit à l‟information
sur les risques majeurs 132 précise le contenu et la forme des informations auxquelles doivent avoir
accès les personnes susceptibles d‟être exposées à des risques majeurs.
En avril 2002, une circulaire ministérielle 133 conforte la politique de l‟Etat en précisant en matière
d‟information sur les risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés derrière les digues de
protection contre les inondations et les submersions marines. La circulaire rappelle qu‟il est de la
responsabilité de l‟Etat de porter « à la connaissance de tous » les risques naturels dont ses services ont
connaissance.
Encore, la loi n° 2003-699, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la
réparation des dommages, adoptée le 30 juillet 2003 vient préciser cette obligation d‟information.
« Dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un PPR naturels et
128
Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l'accès du public à l'information en matière
d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil.
129
Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement
130
Directive européenne 82/ 501/ CEE relative aux risques d‟accidents industriels majeurs du 24 juin 1982, remplacée le 3 févri er 1999 par
la directive européenne 96/82/CE du 9 décembre 1996, dite SEVESO II
131
Article 21 de la loi n° 82-565 du 22 juillet 1987 relative à l‟organisation de la sécurité civile et à la protection de la forêt contre l‟incendie
et la prévention des risques majeurs
132
Décret abrogé et codifié aux articles R.125-9 à R.125-14 du Code de l‟environnement
133
Ministère de l‟Aménagement du T erritoire et de l‟Environnement, et Ministère de l4Equipement , des Transports et du Logement, 30 avril
2002, circulaire relative à la politique de l‟Etat en Matière de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces derrière les digues de
protection contre les inondations et les submersions marines
145
prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tout les deux ans (…) sur les
caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune »134 . De même, aux termes de
l‟article 77 de la loi, les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes
par une PPR (…) prescrits ou approuvés, (…) sont informés par le vendeur ou le bailleur de
l‟existence des risques visés par ce plan (…). Un état des risques, fondé sus les informations mises à
disposition par le préfet, est annexé à toute promesse unilatérale de vente ou d‟achat et à tout contrat
réalisant ou constatant la vente (…)».
Le Ministère de l‟Ecologie et du Développement Durable a lancé fin 2006 un groupe de travail sur
l‟information, la participation, la concertation et l‟association du public dans la procédure
d‟élaboration des PPR, suite à la loi du 30 juillet 2003 ; le but étant de pouvoir associer au maximum
l‟ensemble des acteurs intéressés au processus de décision. Cette évolution constitue une nouvelle
donne pour les politiques de prévention des risques et forme aujourd‟hui un exemple sans précédent.
Parallèlement, la rédaction d‟Atlas de risques sont disponibles et consultables sur Internet afin d‟avoir
une plus large diffusion. Crées à partir d‟études faites par la DIREN et les DDE, ces documents n‟ont
pas de réelle porté juridique 135 mais une grande valeur informative. Les cartes et informations diverses
qu‟ils contiennent ne se substituent pas aux documents d‟urbanisme en vigueur, toutefois elles sont
d‟une grande aide dans la prédéfinition des zones vulnérables avec une finition d‟échelle au 1 / 25
000. Ils sont les premiers outils de diffusion de l‟information.
Concernant l‟élévation du niveau de la mer attendue, ces atlas sont actuellement innovés. Le CETE
Méditerranée est entrain de cartographier actuellement le premier Atlas de submersion en LanguedocRoussillon, à partir des submersions temporaires enregistrées au cours d‟événements exceptionnels.
Une fois rédigé, cet atlas pourra être amené à servir la construction de PPR Littoraux, en identifiant
préalablement, les zones submersibles concernées.
Ainsi et comme le fait remarquer l‟ORNEC, « Il est permis alors d‟espérer qu‟une société consciente
de la nécessité de s‟adapter au changement climatique ne choisira pas délibérément, sur le long terme,
de laisser celui-ci s‟aggraver ».
B. Le retour de la planification
Force est de constater que les prévisions du changement climatique à venir, et plus particulièrement,
en Languedoc-Roussillon, de l‟élévation attendue du niveau de la mer,
134
sont encore que très
Article 40 de la loi n° 2003-699 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, adoptée le
30 juillet 2003
135
Ces atlas ont une simple valeur informative, ils ne sont pas opposables aux tiers.
146
insuffisamment prises en compte, et ce, malgré la diffusion des connaissances scientifiques et
l‟obligation d‟information sur les risques majeurs.
D‟abord, rappelons, comme nous l‟avons évoqué précédemment, que peu d‟étude prévisionnelle sur
les changements climatiques à venir ont été menées. A ce titre, seul le conservatoire du littoral a lancé
une étude pour évaluer les effets du changement climatique à l‟horizon de 2100. Il faut cependant
noter que la région Languedoc-Roussillon n‟était pas représentée lors de cette étude, les données
essentielles à sa réalisation étant jugées insuffisantes.
Ensuite, rappelons aussi que, en Languedoc-Roussillon, le risque de submersion marine n‟est pas
encore réellement pris en compte, malgré quelques PPRI qui y réfèrent. La doctrine régionale bien que
lancée, reste encore aujourd‟hui à ses prémisses et son acceptabilité n‟est pas arrêtée.
Encore et soulignons-le, l‟obligation d‟information des risques repose essentiellement sur les risques
naturels prévisibles, aucune conscience de l‟incertain n‟est donc éduquée.
Dès lors, une grande incertitude habite aujourd‟hui l‟ensemble des acteurs concernés sur la conduite
à tenir face aux risques, et des critiques à cet égard vis-à-vis des services de l‟Etat sont formulés.
En second lieu, il faut envisager, pour l‟avenir, qu‟en fonction de la nouvelle donne climatique, un
grand nombre de risques vont être amenés à évoluer. Il deviendra alors indispensable de les
réexaminer. Ce sera le cas pour la plupart des aléas atmosphériques, océaniques et géologiques. En
effet, les probabilités d‟occurrence des évènements ainsi que leurs conséquences redevront être
probablement recalculées en fonction des progrès sur la connaissance du climat.
Dès lors, l‟on peut espérer que les cartes de risques seront mises à jour dans le cadre des PPR.
Certains risques, comme celui de submersion marine, pourrait dès lors être mieux pris en compte en
termes de planification. En Languedoc-Roussillon, comme nous l‟avons déjà évoqué, un effort
particulier est fait par les services de l‟Etat en ce sens, à la fois pour la définition de cet aléa, mais
encore dans sa cartographie.
Ainsi, à l‟avenir, la submersion devrait être une considération matérielle dans le processus
d‟urbanisation. Les stratégies des collectivités locales en devraient être déterminées dans les plans de
développement relatifs à l‟inondation et prendre en compte les impacts prévus du changement
climatique. Les autorités responsables de l‟aménagement et de l‟urbanisme devraient ainsi adopter un
principe de précaution vis à vis du problème de risque de submersion.
Il devient alors indispensable aujourd‟hui de ne pas se contenter de la seule prise en compte dans la
planification du changement climatique, mais bien des risques que celui-ci serait à même d‟impacter.
Il en ressort alors la nécessité d‟appréhender au travers de tout document de planification des risques
incertains du changement climatique. Un effort particulier en ce sens est donc à formuler.
147
Si l‟on s‟intéresse plus particulièrement aux PPR, on s‟aperçoit que ceux-ci appartiennent au domaine
du prévisible. Leur aléa de référence n‟oublions pas est calculé à partir des données historiques ou
d‟évènements d‟occurrence. Il existe alors à l‟intérieur de ces documents peu de place à l‟imprévision.
Or, les changements climatiques appartiennent à l‟incertitude, ils ne sont que peu quantifiables. Il
devient alors difficilement justiciable de faire entrain un degré d‟incertitude dans un document à
valeur réglementaire. Dès lors, l‟appel au principe de précaution devient nécessaire. Puisque que l‟état
des connaissances scientifiques n‟est pas suffisant pour connaître de ces événements, mais que ces
évènements
risques
d‟avoir
des
conséquences
dommageables, tant sur
l‟environnement,
qu‟humainement parlant, il devient nécessaire d‟agir, au travers notamment des mesures préventives
et donc des plans de préventions des risques.
Ainsi, un retour à la planification semble nécessaire, non seulement pour se réapproprier les risques
conséquents au changement climatique, mais encore pour agir contre ceux-ci, s‟adapter, afin de
répondre à un aménagement durable de notre littoral.
Des efforts devront donc être formulés sur l‟ensemble de la côte languedocienne pour que les PPR
Littoraux soient mis en œuvre et le risque de submersion marine enfin reconnu. En ce sens la doctrine
régionale retenue formule un effort particulier en retenant pour l‟aléa de submersion 50 cm
supplémentaire pour tenir compte de l‟évolution climatique.
La réponse politique doit donc être basée sur une vision du monde qui reconnaît l‟incertitude, plutôt
que de présenter une vision déterministe. Cela reconnaît le fait que bien que la compréhension
actuelle soit restreinte, des décisions doivent être quand mêmes prises, mais encore, que la me illeure
gestion du risque ne pourra que diminuer et non arrêter le risque. Un risque résiduel est toujours porté
par la société.
§ 2 : L’engage ment des responsabilités
Depuis quelques années, le gouvernement a pris progressivement un rôle majeur en répo ndant à un
certain nombre de problèmes spécifiques associés au contexte côtier :
-
le contrôle de l‟aménagement dans les zones à risque et limiter les nouveaux aménagements
-
financer les travaux de défense côtiers afin de prévenir l‟érosion et les inondations
-
financer et coordonner les secours dans la gestion des crises majeures
Toutefois, il n‟en est pas encore de même en termes de responsabilité. Bien que présent, l‟Etat
se désengage auprès de ses élus, à qui il revient le plus souvent d‟assumer la faute.
C‟est au niveau de l‟indemnisation que celui-ci retrouve pleinement son rôle en réalisant des
efforts particuliers en la matière.
148
I. La charge de la responsabilité
Les responsabilités de la prise en charge des aléas naturels et des impacts du changement climatique
sont souvent divisées au niveau national : les problèmes de gestion des catastrophes, la prévention et
les secours sont souvent associés à la Défense Civile et au Ministère de l‟Intérieur ; tandis que les
réglementations concernant le changement climatique et la coopération internationale sont souvent
gérées par les Ministères chargés de l‟environnement et de l‟énergie. Dès lors, une coopération active
et un partage d‟information sont souvent nécessaires à une planification d‟adaptation efficace en son
plus haut niveau.
Ainsi et s‟agissant du risque de submersion marine, ou comme des autres risques naturels, nous
pouvons différencier :
-
la responsabilité des ouvrages de défense contre la mer
-
la responsabilité découlant des risques naturels
A. Responsabilité et ouvrages de défense contre la mer
En matière de défense contre la mer, les responsabilités sont assez bien définies. De par la loi, il
revient au particulier, propriétaire riverain de la mer, l‟exclusivité couteuse de se défendre contre la
mer ; l‟Etat peut intervenir, mais le plus souvent de manière non obligatoire.
C‟est la loi du 16 septembre 1807, relative « au dessèchement des marais, aux travaux de navigation,
aux routes, aux ponts, aux places et aux quais dans les villes, aux digues et aux travaux de salubrité
dans les communes », qui donne la responsabilité au riverain de sa protection contre la mer ; du fait
que les avantages procurés par la proximité de la mer peuvent avoir un coût. Il lui revient alors de
construire à ses frais et sur son terrain les ouvrages de défense nécessaire à sa protection. De même, et
dès lors que le gouvernement s‟engage à construire ces ouvrages, « Les propriétaires riverains sont
appelés à supporter la dépense des travaux de défense contre la mer au prorata de leur intérêt aux dits
travaux ».
Force est de constater que le plus souvent, les ouvrages de défense sont implantés sur le DPM, pour
des raisons d‟efficacité, et, bien attendu, de disponibilité de l‟espace. Dès lors, ces derniers doivent
être autorisés par l‟Etat, que si l‟intérêt général est démontré. Dans ce cas, l‟ouvrage est réalisé de
manière légale et son entretien garanti par l‟Etat.
Depuis la loi sur l‟Eau de 1992, les collectivités territoriales peuvent être elles-aussi habilitées à
utiliser les articles L.151-36 et L.151-40 du code rural pour entreprendre certaines opérations dans le
149
domaine de l‟eau, dont les travaux de défense contre les inondations et contre la mer, qui ont un
caractère d‟intérêt général ou d‟urgence.
Ainsi, et selon le régime des ouvrages de défense contre la mer, l‟Etat n‟a pas d‟obligation formelle de
réaliser ces ouvrages en raison de la loi surannée de 1807. De même, ni les collectivités, ni le
particulier, ne peuvent être tenu par cette réalisation.
En effet, aucun principe ne vient obliger l‟Etat à effectuer de tels travaux. A ce titre la défense du
territoire ne peut être remise en cause et énoncé comme moyen d‟action, car même si l‟eau avance, le
territoire national n‟est pas réduit puisque celui-ci s‟étend jusqu‟aux limites des eaux territoriales. Une
jurisprudence constante est venue confirmée cet état de fait.
De même, l‟Etat ne peut être considéré comme un « propriétaire intéressé » par la construction
d‟ouvrages de défense sur le seul motif que celui-ci est propriétaire du DPM.
Par ailleurs, les collectivités territoriales n‟ont obligation d‟effectuer des travaux. C‟est un choix et
non une obligation 136 .
Encore, les propriétaires riverains de la mer ne sont pas tenus individuellement de réaliser des travaux
de défense, et ne saurait voir sa responsabilité engager même si les propriétés voisines se retrouvaient
affecter par l‟érosion du fait de son inaction.
B. Responsabilité et risques naturels
S‟agissant des risques naturels tels que les tempêtes, inondations, glissements de terrains, avalanches,
ou tout autre risque naturel, nous aurions pu croire que les décideurs publics et les élus ne risquaient
rien au titre de leur responsabilité personnelle ou devant toute action en réparation. En effet, et comme
le fait remarquer137 C. Fremaux,
ces événements
que l‟on qualifie d‟ « imprévisibles », d‟
« impensables », de « circonstances exceptionnelles » pourraient trouver la qualification juridique de
force majeure, exonérant ainsi l‟engagement de toute responsabilité. Mais il n‟en est rien ou peu.
Malgré les atténuations possibles, la responsabilité en cas de risques majeurs d‟un élu, d‟un maire,
d‟un Préfet, … à l‟échelle de son territoire de référence peut être recherchée. Rappelons que « nous
sommes dans une société où les victimes de toute nature et quel qu‟en soit les motifs, exigent
d‟identifier un responsable, coupable de préférence et ne supportent pas de n‟être pas indemnisés dans
l‟immédiat … »138 . L‟engagement de la responsabilité devient alors la recherche de « celui qui paraît
le plus apte supporter les responsabilités ».
Les pouvoirs publics ont conscience qu‟en matière de risques naturels majeurs, la responsabilité doit
être assumée collectivement, chaque décideur public à son niveau d‟échelle. Mais, rien n‟empêche les
136
137
138
CE 6 janvier 1971 « dame louvet »
FREMAUX C., 2002, « Responsabilité des maires face aux risques naturel »
150
victimes de se retourner uniquement vers le responsable le plus proche, à savoir : le maire de la
commune du désastre. .
Le maire est l‟élu le plus souvent mis en cause, certainement du fait de sa proximité d‟échelle avec
l‟évènement. Même nationale, une catastrophe engendre des conséquences avant tout locales.
Il n‟est pas rare dès lors de voir la responsabilité d‟un maire engagé au titre de ses pouvoirs de police.
L‟article L.2211-1 CGCT indique ainsi que « le maire concourt par son pouvoir de police à l‟exercice
des missions de sécurité publique ». Il intervient alors en matière de police municipale, qui, selon
l‟article L.2211-2 CGCT, a pour objet « d‟assurer la sécurité » en prévenant « par des précautions
convenables les inondations, (…) ruptures de digues, les éboulements de terrains, les avalanches ou
autre accident naturel …».
Il existe donc une obligation faite au maire d‟agir en la matière sous peine, en cas de refus ou
d‟abstention, de voir sa responsabilité engagée. Il lui revient alors de prendre toute mesure
d‟interdiction pour éviter la survenance d‟une catastrophe ; que se soit par exemple : l‟interdiction
d‟exploiter un hôtel au pied d‟une falaise menacé par un éboulement 139 , l‟interdiction d‟occuper des
parcelles suite à un glissement de terrain140 , …
Il est impossible de donner la liste exacte de ces cas d‟engagements. Dès lors, et de même, la
responsabilité du maire ou de la commune peut être engagée au sens du régime des catastrophes
naturelles en cas de :
-
permis de construire non-conforme aux dispositions du PLU ou du POS
-
pas de prise des mesures nécessaires en périodes d‟alertes déclenchées par la procédure de
vigilance météorologiques
-
non formulation de la demande de classement en état de catastrophe naturelle
…
Dans bien des cas la faute lourde de l‟élu est recherchée ; faut-il encore qu‟il existe un lien de causalité
entre la faute et le préjudice allégué.
Pour exemple 141 : la responsabilité d‟une commune peut être engagée du fait du dommage causé par
une inondation, en cas de faute simple dans la conception et l‟étude du plan de défense contre les
inondations, et, en cas de faute lourde dans la prescriptions de mesures d‟urgence au cours de
l‟inondation 142 .
Avec les changements climatiques à venir, cette responsabilité va aller en s‟accentuant. Non seulement
à cause des futurs évènements catastrophiques à venir, mais encore au travers des nouveaux moyens
139
140
141
142
CE 17 janvier 1961 « Ste Thermale de l‟Aude »
CE 29 décembre 1989 « Cassagne »
CE 31 mars 1965 « Consorts Peydessus contre Commune de Loudenvielle »
151
d‟action. A cet égard, le principe de précaution risque fort d‟être opposé au responsable à défaut
d‟autre justification plus fondé en droit.
En effet, rappelons que ce principe est une notion environnementale, philosophique, nait sur la scène
internationale à Rio de Janeiro, pendant le Sommet de la terre de 1992. Ancien principe allemand,
« Vorsorgeprinzip », selon lequel les gouverneurs ont l‟obligation d‟agir lorsqu‟apparaît la crainte
d‟un dommage irréversible à l‟environnement, alors que les connaissances scientifiques ne permettent
pas de confirmer cette crainte, il est introduit en France par la loi Barnier, et intégrer à l‟article 5 de la
Charte de l‟Environnement.
Ce principe trouvera, avec l‟inquiétude grandissante sur les changements climatiques à venir, à
s‟appliquer, de plus en plus, obligeant ainsi à anticiper sur les risques pour apporter aux populations
les garanties maximales et contribuer à la réalisation d‟un niveau élevé de protection ; le risque étant
que celui soit allégué à tout va143 .
La question essentielle en matière de responsabilité est alors de savoir jusqu‟où peut-on aller face aux
risques ?
Qui doit être responsable ? Dans quel cas ? Pourquoi ? A quelle échelle ? Jusqu‟où peut-on aller
lorsqu‟il s‟agit d‟incertitude ?
Comme le fait remarquer Al Gore : « Le danger ce n’est pas ce qu’on ignore, c’est ce que le tient
pour certain et qui ne l’est pas »144
II. Les procédures d’indemnisation
Sans rentrer dans tous les détails, je souhaiterais donner un aperçu de ce que peut être l‟indemnisation
en cas de risques naturels, et plus particulièrement en cas de risques de submersions marines. L‟intérêt
du système français est qu‟il s‟articule souvent entre régimes d‟assurance et principe de solidarité
nationale.
La loi prévoit alors nombre d‟indemnisations :
-
indemnisation au titre des assurances de doit commun,
-
indemnisation dans la cadre obligatoire pour les catastrophes naturelles,
-
aides du fonds de prévention des risques naturels majeurs dit Fonds Barnier,
-
aides du Fonds de solidarité de l‟Union Européenne,
-
…
Toutefois, ces procédures d‟indemnisations ne répondent pas ni la même procédure, ni encore, ne
couvrent pas les mêmes risques.
143
144
T A Grenoble, 24 juin 1998 « Baud » : responsabilité de la commune pour défaut d‟avoir pris des précautions « convenables »
Al GORE, octobre 2006, « Une vérité qui dérange », film
152
Les premières réflexions sur la mise en place d‟une indemnisation couvrant les dommages causés par
des phénomènes naturels débutèrent dans les années 70. Mais il faut attendre le début des années 80,
suite aux inondations de la vallée du Rhône et de la Saône, pour qu‟un dispositif mixte associant à la
fois l‟Etat et l‟assurance aboutisse au premier régime spécifique d‟indemnisation des catastrophes
naturelles.
La loi du 13 juillet 1982 dite « loi d‟indemnisation des catastrophes naturelles », codifiée depuis dans
le code des assurances par les articles L.125-1 et suivants, définit les obligations des assurances et le
droit d‟indemnisation des victimes en rendant obligatoire dans chaque contrat d‟assurance d‟habitation
une garantie contre les catastrophes naturelles. Ainsi le législateur a donné à l'assurance « catastrophes
naturelles » un caractère obligatoire, mais également, complémentaire dans la mesure où elle implique
la souscription préalable d'un contrat d'assurance « dommages aux biens » ou d'un contrat « pertes
d'exploitation », dans lequel est inclue une surprime correspondante à ces risques. Dès lors, elle oblige
les assurés à se couvrir contre l‟ensemble des catastrophes naturelles imaginables, même si elles n‟ont
aucune chance de se réaliser chez eux, ce qui constitue une forme de solidarité
Toute indemnisation au titre de la loi de 1982 est alors subordonnée à deux conditions préalables :
-
L‟état de catastrophe naturelle doit avoir été constaté par un arrêté ministériel
Cette condition préalable est indispensable pour que les victimes puissent constituer un dossier auprès
des assurances en vue du dédommagement des préjudices subis, et ainsi mettre en œuvre la solidarité
nationale. L‟initiative de la procédure revient alors au maire, qui constitue un dossier de
reconnaissance de l‟état de catastrophe naturelle. Le préfet instruit la requête et dispose d‟un mois
pour déterminer si l‟évènement survenu représente un caractère exceptionnel eu égard à sa rareté dans
le temps et son intensité. Une commission interministérielle donne un avis, selon lequel il est procédé
ou non au classement d‟état de catastrophe naturelle.
-
Les biens sinistrés doivent être couverts par un contrat d‟assurance, du type contrats de base
comme nous venons de l‟évoquer.
Là encore, rappelons qu‟un lien da causalité doit exister entre la catastrophe naturelle constatée et le
dommage subi.
Dès lors, sont garantis par l‟assurance les immeubles et meubles, y compris les véhicules terrestres à
moteurs assurés.
Le législateur n‟a pas souhaité donner une liste exhaustive des phénomènes naturels garantis. Ainsi, la
garantie instituée par la loi est appelée à intervenir contre les risques suivants, risques qui ne sont pas
habituellement couverts selon les règles traditionnelles de l'assurance :
153
-
les inondations
-
les ruissellements d‟eau, de boue ou de lave
-
les glissements ou effondrements terrains
-
la subsidence (effondrement de terrains suite à la baisse des nappes phréatiques ou de la
sécheresse)
-
les séismes
-
les raz de marée
-
les masses de neiges ou de glaces en mouvements
Dès lors, les submersions peuvent être prises en compte par ce processus, à condition, bien
évidemment, qu‟un état de catastrophe naturelle soit déclaré.
La collectivité nationale assure ainsi par la loi d‟indemnisation des victimes de catastrophes naturelle
une solidarité financière vis-à-vis des occupants des zones exposées aux risques naturels. Dès lors,
peut-on penser que « toute installation nouvelle en zone à risque représentera une acceptation tacite de
la collectivité nationale de prendre en charge le coût des dommages »145 .
Ainsi, le régime a failli connaître ses limites lors de la canicule de l‟été 2003, où près de 7 000
communes réclamées l‟arrêt ministériel de classement de catastrophe naturelle. La menace d‟une
banqueroute a été évitée de justesse ; mais encore, actuellement, des demandes de classement de
communes en état de catastrophe naturelle sont en cours.
Encore, une procédure d‟indemnisation intéressante est celle établie par le fonds d‟indemnisation de
la loi Barnier. Le Fonds Barnier, institué par la loi de février 1995, relative au renforcement de la
protection de l‟environnement, et son décret d‟application n°95-1115 du 17 octobre 1995, est un fonds
de prévention des risques naturels majeurs chargé de financer les indemnités d‟expropriation, ainsi que
les travaux d‟accompagnement, en cas de mise en œuvre de la procédure. Pour cela, il est alimenté
par un prélèvement de 4% sur la surprime d‟assurance catastrophe naturelle.
Cette procédure porte sur l‟expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs
menaçant gravement des vies humaines, « … lorsqu’un risque prévisible de mouvements de terrains,
d’avalanches ou de crue torrentielle menace gravement des vies humaines, les biens exposés à ce
risque peuvent être expropriés par l’Etat dans les conditions prévues par le code de l’expropriation
pour cause d’utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des
populations s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation ».
Circulaire du Ministère de l‟Aménagement du territoire et du Ministère de l‟Equipement des Transpo rts et du Logement, 30 avril 2002,
relative à « la politique de l‟Etat en matières de risques naturels prévisibles et de gestion des espaces situés derrière les digues de pr otection
contre les inondations et les submersions marines ».
145
154
« Toutefois, pour la détermination du montant des indemnités qui doit permettre le remplacement du
bien exproprié, il n’est pas tenu compte de l’existence du risque ». L‟Etat exproprie alors à la valeur
qu‟avait la propriété avant le risque.
Ainsi, bien que ce fonds réponde au problème des expropriations, il limite son champ d‟application à
l‟avènement de certains risques. Dès lors, la procédure ne peut être soulevée s‟agissant du risque de
submersion marine, non identifié comme tel dans le décret.
De plus, au niveau européen, il existe un fonds d‟indemnisation, le Fonds de solidarité de l‟Union
Européenne.
Le règlement n° 2012/2002 du conseil du 11 novembre 2002, institue le Fonds de solidarité de l‟Union
Européenne, afin de permettre à la communauté de répondre de façon rapide, efficace et souple, aux
situations d‟urgence. Il intervient alors principalement en cas de catastrophe naturelle ayant des
répercussions graves sur les conditions de vie, le milieu naturel, ou l‟économie d‟une ou plusieurs
régions d‟un Etat membre. Ce fonds n‟a pas pour but, à la différence des deux autres procédures
d‟indemnisations présentées, d‟assurer aux particuliers le remboursement du dommage subi, mais
d‟offrir à l‟Etat ou à la région concernée un aide financière complémentaire nécessaires aux actions
d‟urgence telles que : la remise en fonction immédiate des infrastructures et équipements vitaux, le
nettoyage des zones sinistrés, la prise en charge des services de secours destinés aux besoins
immédiats de la population…
Ce fonds européen remporte un grand succès. Pour la seule année 2005, 12 demandes ont été adressées
à la commission : l‟Italie suite aux inondations survenues en Sardaigne, la Grèce pour les
inondations de la région du fleuve Evros, l‟Autriche pour les inondations survenues dans des parties
des deux Länder autrichiens du Vorarlberg et du Tirol, …La France a elle-aussi fait appel à ce fonds
lors des graves inondations de décembre 2003. L‟accord entre la France et la commission a conclu au
versement de 19,625 millions d‟euros.
Toutefois, et malgré l‟ensemble des procédures d‟indemnisation, mises en place un mécontentement
est toujours observable, et les particuliers sont aujourd‟hui de plus en plus nombreux à porter leur
action devant les tribunaux, arguant de nouveaux moyens de défense.
Un jugement intéressant, du tribunal administratif de Montpellier du 10 novembre 2006, est un bon
exemple de ce phénomène observé.
A ce titre, des particuliers se sont portés devant le tribunal demandant réparation au titre des désordres
(déferlement de vagues sur des habitations lors de tempêtes exceptionnelles) résultant de l‟action de la
mer et affectant la plage du Racou, imputant le désordre à l‟érosion de cette plage par la construction
d‟un épi en mer.
155
Le tribunal, après expertise, n‟a pas retenu le caractère direct du lien de causalité entre le phénomène
d‟érosion de la plage du Racou, ou au moins de son aggravation, par la construction d‟ouvrages
publics. Le désordre ainsi subi sur les biens n‟est alors nullement établi.
Les requêtes ont dès lors été rejetées.
§ 3 : Le rôle des assureurs
Le bilan et l‟analyse des catastrophes naturelles montrent globalement un accroissement préoccupant
de la vulnérabilité qui résulte de plusieurs facteurs146 :
-
L‟urbanisation et l‟implantation d‟activité dans les zones inondables
-
La diminution des champs d‟extension des crues, consécutives à l‟urbanisation, mais aussi
aux infrastructures de transport.
-
L‟aménagement des cours d‟eau et de la façade littorale sans respecter le fonctionnement
global de l‟ensemble de l‟écosystème mais aussi de la cellule sédimentaire, provoquant le
transfert des aléas et de leurs risques sur d‟autres terrains.
L‟augmentation du ruissellement ou de la vitesse de la vague sur certains types
-
d‟occupations du sol, comme la culture des vignes sur le bassin versant.
S‟il est peu réaliste de protéger toute la côte, essayer de protéger chaque partie de celle-ci contre le
changement climatique serait non seulement peu rentable, mais encore irait à l‟encontre du processus
dynamique qui détermine le trait de côte et pourrait avoir un effet contraire sur les défenses situées
ailleurs et sur l‟environnement naturel.
Le jeu des assurances doit donc conduire, comme cela se fait à l‟étranger, à la sagesse de mesures
d‟adaptation.
I. Les coûts
Chaque évènement catastrophique entraine la réalisation de coûts. Globalement, trois
catégories coûts sont susceptibles d‟être pris en compte : économiques, sociaux et environnementaux.
-
Les coûts économiques sont les plus importants en terme financier ; que ce soit les coûts
de remédiation ou de prestation d‟urgence, ou les coûts de mitigation des effets, auxquels
vont s‟ajouter des coûts indirects d‟assurance, de dépréciation du bien, ou d‟actions
légales.
-
146
Les coûts sociaux des aléas naturels sont essentiellement intangibles.
Communication DIREN
156
-
Les coûts environnementaux sont difficilement à quantifier car les aléas naturels
favorisent la modification naturelle de la côte.
Avec le changement climatique à venir, il est alors à craindre que la fréquence et l‟intensité des aléas
naturels fassent accroître rapidement ce fardeau.
Lorsque l‟on considère que les tempêtes de 1999 et les inondations de 2002 ont chacune coûtée 13
milliards d‟euros, et que la vague de chaleur lors de la canicule de 2003 en a coûté 10 milliards, une
telle option peut être que douloureusement envisagée. De même, le dispositif « catastrophes
naturelles » a versé 7,3 milliards d‟euros d‟indemnités entre 1982 et 1999, dont 1,2 milliard pour la
seule année 1999.
A ce titre, l‟Etat, garant de l‟intérêt national, doit être très vigilant en matière d‟accroissement de
l‟urbanisation et de développements nouveaux en zone soumise à un risque de submersion marine ou
d‟inondation. Il doit veiller à ne pas accepter une aggravation de la vulnérabilité dans les zones à
risque sans justification stricte.
En ce sens, les moyens financiers consacrés par le Ministère aux PPR ont augmenté de façon
considérable, notamment depuis les lois de finances de 2004 et 2006 qui ont permis l‟utilisation du
fonds de prévention des risques naturels majeurs. Ils s‟élèvent aujourd‟hui à 15 millions d‟euros par
an, dont la moitié provient de ce fonds
Si rien n‟est fait pour prévenir de ces changements, les coûts vont s‟accroitre exponentiellement.
A ce titre, l‟ABI a indiqué que « les dégâts mondiaux causés par une montée du niveau de la mer de
0.5 m ont été estimés de l‟ordre de 24 à 42 milliards de dollars par an (soit entre 19 et 39 milliards
d‟euros) »147 . De même, un rapport de la commission européenne a estimée le coût futur des dégâts
cumulatifs globaux et potentiels, si aucune action n‟est d‟ici là entreprise, à près de 74 trillions
d‟euros148 . Le rapport Response donne un aperçu de ces coûts.
147
148
157
Tableau n° 20 : « Les impacts de l’élévation du niveau de la mer dans certains pays
européens (si l’on ne présume d’aucune adaptation et avec les coûts d’adaptation) »,
Pays
Scénarios
Population des Pertes
d’élévation du zones inondables de terrains
niveau de la mer
(m)
# 10³
% total Km²
%total
Pays-Bas
Allemagne
Estonie
Turquie
1.0
1.0
1.0
1.0
10.000
3.120
47
2.450
67
4
3
3.7
2.165
6.7
> 580
> 1.3
Coûts d’adaptation
US $
(en
milliards)
12.3
30
%
PNP
20
10
5.5
2.2
Source : Tableau reproduit du Rapport Response de BRGM extrait d’un rapport IPCC’ Changement Climatique
2001, Groupe de travail II : Impacts, Adaptations et Vulnérabilité
Figure n° 10 : « Impact des mesures d’adaptation sur les dommages engendrés par une
élévation faible et une élévation du niveau de la mer. Coûts avec ou sans mesure
d’adaptation »
Source : Commission Européenne, juin 2007, « Adaptation au changement climatique en Europe : les
possibilités d’action de l’Union Européenne », Livre Vert
Dès lors en zone côtière, la protection de ces biens apparaît comme moindre par comparaison aux
pertes susceptibles de se produire en l‟absence de mesures.
Il faudra dès lors faire un choix sur le financement des dommages dus aux changements climatiques :
-
Si l‟on accepte l‟éventualité de pertes, une première attitude possible consiste à les partager en
souscrivant une police d‟assurance contre les dommages ; l‟inconvénient étant que l‟assurance et
la réassurance pourraient avoir un jour à atteindre leurs limites.
158
-
Sinon on tente de se protéger au travers l‟ordonnancement de mesures, parfois impopulaires
quant à leur coût.
Dans la plupart des pays européens, le gouvernement supporte le poids des coûts associés à la réponse
d‟urgence et de remédition. Les services d‟urgence, les forces armées, les services d‟aménagement, les
autorités locales,… peuvent à ce titre être tous mobilisés. Ainsi, les coûts de l‟érosion côtière devraient
normalement reposer pour l‟essentiellement sur les budgets nationaux et régionaux, et que rarement
sur la collectivité locale et pratiquement jamais sur le propriétaire des biens à risque ou sur la tierce
partie contribuent aux problèmes de l‟érosion.
II. Le jeu des assurances
Le métier d‟assureur consiste à souscrire des risques puis à les mutualiser de manière à réduire au
maximum sa probabilité de ruine. Il existe toutefois des risques, qui par leur nature, peuvent mettre en
péril l‟équilibre financier d‟un assureur. Pour pallier à cet inconvénient, l‟assureur fait alors appel à la
réassurance, « assurance au second degré », par laquelle l‟assureur moyennant une rémunération, cède
tout ou partie d‟un risque à un tiers, le réassureur.
A ce titre, en France, la Caisse Centrale d‟Assurance, réassureur public, a été habilitée à proposer des
réassurances. Garantie par l‟Etat, elle bénéficie d‟une couverture illimitée.
Ces mécanismes d‟assurance et de réassurance jouent un rôle particulier en matière de risques naturels,
puisque ces derniers, de part leur ampleur en termes de dommages et de coûts, peuvent mettre en
banqueroute les mécanismes d‟assurance classique.
En effet, les dernières décennies ont connu une augmentation importante des pertes associées aux aléas
naturels, non seulement parce que la population mondiale a quadruplé, avec une concentration
importante dans les zones côtières, mais encore parce que le nombre de grandes catastrophes naturelles
a triplé. A ce titre on a estimé les pertes mondiales des assurances pour les catastrophes naturelles à
près de 100 milliards de dollars pour les années 90149 . De plus, le coût des tempêtes et des inondations
a triplé depuis les années 1960 et le montant des sinistres assurés a quintuplé 150 .
Avec les changements climatiques à venir, les assurances tentent de plus en plus à évaluer les
tendances et les croissances des aléas naturels afin d‟atténuer au maximum les pertes associées.
Toutefois, tout risque n‟est pas pris en compte par le jeu des assurances. Certains risques naturels sont
exclus, alors compenser occasionnellement au travers la mise en œuvre de procédures judiciaires
149
150
Axa
159
La nouvelle donne climatique va avoir des conséquences en termes de risques à couvrir, notamment
par la hausse sur les franchises, mais encore dans leur investissement, par la prise en compte des
nouvelles réglementations.
La question peut être résumée ainsi : doit-on tout assurer ?
Comme le signale l‟ORNEC, « Il est à craindre que l‟augmentation des phénomènes inassurables ne
conduisent à une réassurance de fait par les budgets publics, au lieu de laisser l‟inassurabilité jouer son
rôle d‟éviction » 151 .
Aujourd‟hui, les assurances ont tendance à jouer de plus en plus un rôle de sensibilisation auprès des
acteurs. Cette pratique s‟est révéler très productive à l‟étranger, comme aux Etats-Unis, où, rappelonsle, les réassureurs en tirant la sonnette d‟alarme ont contribué au développent des premières lois
d‟adaptation au changement climatique.
En France ce rôle est plutôt bien tenu par certaines assurances. Citons pour exemple, le rôle de la
MAIF, qui a notamment participé à la seconde rencontre géographes et assureurs du 8 juin 2007
« Développement urbain et risque d‟inondation dans le Midi Méditerranéen », ou a, encore, en mars
2007, formuler un appel d‟offre sur le thème : « Evolution climatique, risques engendrées et impacts
su la société », souhaitant ainsi « contribuer au travail de recherche que mène la communauté
scientifique depuis quelques années tant sur la connaissance que sur la prévention des risques naturels
liés à l‟évolution climatique ». Une prise de conscience semble donc avérée.
Toutefois, cette volonté ne semble pas partagée par tous. Certains assureurs contactés n‟ont encore
formalisé ni de directive, ni de marche de conduite dans la prise en compte des changements
climatique, ni sur l‟élévation du niveau de la mer. Encore, aucune augmentation des primes
d‟assurance n‟est prévue, ni d‟informations diffusées. Tout semble à faire.
151
ONERC, Conseil d‟orientation, 2 juin 2006, « Adaptation au changement climatique : les propositions de l‟ORNEC », p.39
160
SECTION 2 : VERS LA NECESSAIRE ADAPTATION DE TOUTES LES
POLITIQUES
Les changements climatiques à venir nécessitent d‟encourager une gestion prudente des risques
côtiers, mettant en œuvre des stratégies d‟adaptation durable pour l‟avenir. Dès lors non seulement un
soutien politique est demandé, mais encore un cadre approprié doit être recherché.
Ainsi, au travers de la Stratégie nationale d‟adaptation au changement climatique, l‟ORNEC rappelle
la nécessité de travailler sur des axes stratégiques, en faveur de l‟adaptation :
-
développer la connaissance
-
consolider le dispositif d‟observation
-
informer, sensibiliser tous les acteurs
-
promouvoir une approche adaptée au territoire
-
financer les actions d‟adaptation
-
utiliser les instruments législatifs et réglementaires
Elle rappelle ainsi la concordance nécessaire entre droit et géographie, pour une adaptation réussie du
territoire. En effet, les divergences entre droit et géographie sont nombreuses, et le plus souvent le bon
sens de la géographie n‟est pas toujours lu comme tel par les juristes.
A ce titre rappelions que de grandes lois ont concourues à réintroduire la géographie dans le droit, afin
d‟opérer une gestion plus efficace des territoires. Par la planification, la géographie devient la
compréhension du droit sur un espace.
§ 1 : L’espace littoral revisité
Une réflexion commune pourrait être menée entre l‟ORNEC et le Ministère de la Justice sur
l‟application des textes en vigueur et leurs éventuelles évolutions compte tenu des changements
climatiques à venir. Par exemple, un renforcement des protections de la loi Littoral apparaît comme
un élément d‟anticipation pour réduire la vulnérabilité des zones côtières à la montée des eaux.
I. La loi littoral révisée
« La France mène une politique de protection du littoral globale et ambitieuse (…). Pourtant, tous les
sujets d’inquiétude n’ont pas disparu. (…) Aujourd’hui nous devons aller plus loin dans la protection
de notre littoral »152 .
Près de deux ans après le discours de l‟ancien président, le constat reste toujours autant sévère. Certes
la loi Littoral, gargantua de notre paysage législatif, a, depuis le 3 janvier 1986, grandement participé à
152
Discours de M. Jacques Chirac, Président de la République, à l‟occasion du 30 ème anniversaire du Conservatoire du littoral,
prononcé à Rochefort le 18 juillet 2005.
161
la protection de cet espace privilégié, en réalisant une conciliation délicate avec le développement
économique de cet espace; mais toutefois, son application est mise à mal. Si 53 % des français
estiment que par rapport à il y a 20 ans l‟état du littoral français s‟est amélioré, 45 % estiment que
malgré ces efforts, si la loi littoral doit être maintenue en l‟état, son application doit être plus
rigoureuse153 .
En effet, outre la protection du patrimoine écologique de cet espace, c‟est bien la sécurité des
personnes et des biens qui est aujourd‟hui en péril. Avec les changements climatiques à venir, et
l‟élévation du niveau de la mer, cette loi empirique doit répondre aux besoins d‟adaptation de nos
sociétés sans pour autant compromettre la protection environnementale de ce milieu fragile.
A. La bande des 100 m
L‟article L.146-4-III du CU interdit la construction ou l‟installation sur une bande littorale de 100 m à
compter de la limite du plus haut rivage
(soit des plus hautes mers de l‟année en dehors de
circonstances exceptionnelles) ou des plus hautes eaux pour les plans d‟eaux intérieurs, dans les
espaces non-urbanisés. Elle se calcule alors horizontalement à compter de l‟élévation à la verticale du
point jusqu‟où les plus hautes mers peuvent s‟étendre154 .
De plus, et aux termes de l‟article L146-4-III, « le plan local d‟urbanisme peut porter la largeur de la
bande littorale visée au premier alinéa (…) à plus de 100 mètres, lorsque des motifs liés à a sensibilité
des milieux ou à l‟érosion côtière le justifie ». Les motifs évoqués ne sont pas d‟ordre public, et ne
seraient interdire aux auteurs d‟un PLU d‟opérer une telle délimitation par leur absence 155 . Une fois
réalisée cette extension est définitive et irréversible.
Dès lors et comme le signale la circulaire du 30 mars 2006, « l‟article L.146-4-III CU (…) constitue
aujourd‟hui à l‟évidence une mesure de protection des personnes et des biens très utile contre les
risques nouveaux d‟inondation ou d‟érosion liés au changement climat ique. Dans cette perspective la
faculté des PLU de porter cette bande à plus de 100 mètres devrait être systématiquement examinée ».
Toutefois, et face à la nouvelle donne des changements climatiques à venir, dont une élévation du
niveau de la mer de l‟ordre de 0.18 à 0.59 m, une législation basée sur simple distance horizontale de
100 mètres semble obsolète :
-
Non seulement, celle-ci est laissée à la seule appréciation des auteurs du PLU, auteurs
politiques, elle n‟a pu être étendue que rarement.
-
Encore, la distance de 100 m ne peut répondre correctement à une montée des eaux, car elle fait
abstraction de la morphologie de la côte.
153
154
155
Résultats du sondage CSA-MEDD publié en juillet 2006.
PITRON F., JOLIVET V., 2006, « La gestion du littoral et des espaces marins », LGDJ
CE 21 avril 1997 “Conan et autres”
162
Ces problèmes rencontrés sont compréhensibles, car la bande des 100 m a été perçue avant tout par les
décideurs, comme un outil de protection du patrimoine naturel, au lieu d‟un instrument de
l‟aménagement urbanistique du littoral, bien qu‟il en fût son premier rôle.
Aujourd‟hui, il faudrait revenir sur sa première destination et faire de la bande littorale un véritable
principe d‟aménagement, répondant alors à la nécessité d‟adaptation de nos sociétés modernes.
Dès lors, il pourrait être proposé de redéfinir un principe d‟inconstructibilité sur la bande littorale, en
dehors des espaces urbanisés, en fonction d‟un terrain d‟assiette de 2 m NGF doublée d‟une distance
horizontale métrique, afin que ce terrain ne se propage pas sur des dizaines de kilomètres.
-
Le terrain de 2 m NGF pourrait répondre au guide méthodologique du GIEC, qui préconise
une zone de 2 m NGF pour l‟étude du changement climatique sur le patrimoine naturel. De
plus, les données altimétriques servent déjà dans les PPR Littoraux pour délimiter des zones
réglementaires.
-
La distance métrique pourrait être appréciée eu égard à chaque circonstance d‟espèce, et en cas
d‟une distance trop éloignée, s‟arrêtée par exemple au premier obstacle naturel susceptible
d‟absorber, de limiter, ou de stopper le déferlement de la vague.
Encore, il pourrait être proposé, comme c‟est le cas aux Etats-Unis d‟ Amérique, en Caroline du Nord,
d‟apprécier sur ces espaces une bande littorale inconstructible dont la distance équivaudrait à trente
années d‟érosion côtière. Cette solution obligerait de plus les décideurs du système côtier français à
prendre en charge le problème de l‟érosion côtière, secteur par secteur, afin de limiter ses effets que
l‟on connaît désastreux, lorsque celle-ci se couple avec des submersions marines.
B. Le principe d’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces
proches du rivage
Selon la circulaire du 30 mars 2006, « l‟article L.146-4-I et II du CU, qui fixe les conditions d‟une
urbanisation en continuité et d‟une extension limitée des espaces proches du rivages (…), sont de
nature à prévenir les nouveaux risques existants en zone littorale et d‟en limiter le coût ».
Rappelons que, Aux termes de l‟article L146-4-I et II CU, le législateur a posé le principe selon lequel
dans les espaces proches du rivage il ne peut y avoir qu‟une extension limitée de l‟urbanisation, c'està-dire soit en continuité avec des agglomérations et des villages existants, dans le prolongement de
l‟espace déjà construit et aménagé, soit en hameaux nouveaux intégrés à l‟environnement.
Toutefois, des limites au principe apparaissent. En effet, et dès lors qu‟il existe des constructions
existantes, des autorisations possibles de constructions peuvent être délivrées ; c‟est le mécanisme des
dents de scie. Mais, la loi ne précise pas que ces constructions ne doivent pas être exposées à un
risque préalable. Dès lors, il peut être possible d‟autoriser légalement la construction d‟immeubles
163
d‟habitations en bord de mer dès lors que ceux-ci respectent le principe d‟extension limitée de
l‟urbanisation. En l‟absence de PPR littoraux, cette situation peut devenir dangereuse.
Dès lors, il faudrait approfondir ce principe d‟extension limitée d‟urbanisation dans les espaces
proches du rivage en subordonnant son application, à la réalisation préalable dans la commune
concernée d‟un PPR Littoral. Le but étant de répondre au souci de prévention contre les risques
naturels venant de la mer, et notamment dans les villes, où les enjeux sont les plus forts.
Parallèlement des réformes plus dures au principe devraient être mises en œuvre pour limiter dans ces
espaces les coûts de reconstruction. Ainsi, comme c‟est le cas aux Etats-Unis d‟Amérique, une
interdiction de rebâtir lorsque le bien détruit à hauteur de 50 % est édictée sur l‟ensemble des biens de
la côte par le « Sand dune rules of natural resources protection Act » de l‟Etat du Maine 156 . Le but
étant de répondre plus favorablement à une stratégie d‟adaptation, refusant la renouvellement de
situations dangereuses.
II. Le développe ment d’une planification renouvelée
Une redéfinition plus contemporainement des principes d‟aménagement de la loi Littoral ne peut
suffire à elle seule. En effet, la loi Littoral ne vaut principalement que pour les constructions à venir, et
ne réglemente donc pas ou peu les constructions déjà existantes. Dès lors, même si la loi interdit toute
construction sur la bande des 100 m du rivage en dehors de tout espace urbanisé, les habitations et
installations existantes sont nombreuses à être menacées par un déplacement du trait de côte . Ainsi
pour ces dernières, la mise en œuvre d‟une adaptation au changement climatique à venir doit passer
par la prise en compte du risque de submersion marine, ou de l‟élévation du niveau de la mer, afin de
répondre au mieux aux besoins de sécurité des biens et des personnes.
Dès lors des initiatives nouvelles sont à impulsées, au travers l‟ensemble des documents ouverts à la
planification. En effet, les risques côtiers en Languedoc-Roussillon doivent être gérés à travers des
plans intégrant la connaissance des impacts du changement climatique et encore la prise en compte du
coût-efficacité de la protection des enjeux. Pour cela, il est nécessaire de se placer dans le contexte
d‟une compréhension du comportement de la cellule sédimentaire.
Encore, le développement d‟une politique durable peut amener à la rédaction d‟un Plan de gestion du
littoral ou un plan de gestion des sédiments côtiers.
156
U.S.EPA Office of Policy, Planning and Evaluation, septembre 1995, « Anticipatory Planning for Sea-Level Rise Along the Coast of
Maine », Summary, p.9
164
En ce sens, et selon le rapport Eurosion de 2004 157 , les plans de gestion des sédiments côtiers donnent
une occasion de développer la gestion intégrée des zones côtières, en permettant une évaluation à
grande échelle des risques associés au processus côtier et de les inclure dans une politique à long
terme. Ils ont alors pour but de réduire les risques d‟une manière durable, en faveur d‟une stratégie
globale de prévention contre l‟inondation, la submersion et l‟érosion.
Ainsi, le développement de Plan de gestion du Littoral, ou de Plan de gestion de sédiments côtiers,
travaillant à hauteur d‟une cellule sédimentaire, permettrait non seulement de renseigner le processus
de contrôle de l‟aménagement, en apportant des informations sur l‟évolution de la côte et des risques
côtiers ; et dès lors de la pertinence ou non de l‟aménagement des terrains adjacents le trait de côtes.
De plus, le plan fournira des informations de principe sur les risques associés aux sites potentiels et
dès lors sur l‟aspect opportun de travaux de protection de la côte.
En Languedoc-Roussillon, une proposition de plan de développement durable a été lancée en 2002
par la mission interministérielle d‟aménagement du littoral, par leque l la prise en compte de la gestion
du trait de côte était attendue158 . Toutefois, ce plan ne peut prétendre véritablement conduire à une
gestion sans la détermination d‟indicateurs de suivi de l‟espace, propice à la détermination d‟un
diagnostic du risque attaché à la particularité du processus côtier.
Encore des initiatives d‟administrations, d‟instituions ou d‟établissement public en charge de la
gestion du patrimoine naturel ou culturel doivent être sollicitées. Non seulement, eu égard à ce que le
patrimoine écologique du littoral représente, mais encore à l‟attrait touristique que celui possède, eu
égard à ces paysages ou encore à ces sites historiques.
En ce sens, la Charte du Parc de la Narbonnaise est à l‟heure actuelle en cours de révision afin que soit
reconnut les incidences de l‟élévation du niveau de la mer, et que dès lors des mesures d‟adaptation
propres au parc soient avancées pour s‟en prévenir.
§ 2 : L’élaboration d’un diagnostic du ris que
Outre le remaniement réglementaire, l‟adaptation au changement climatique à venir pourrait être
facilitée par la connaissance de l‟espace littoral, à la hauteur de la cellule sédimentaire.
En effet, et face à une possibilité de fragilisation du patrimoine littoral, il devient impératif de définir
une structure garante du maintien de la qualité écologique du milieu, mais encore des usages.
Dès lors, la création d‟observatoires régionaux en appui à l‟observatoire du littoral pourrait venir
encadrer cette connaissance, en proposant un suivi de cet espace. Dès lors, ils pourraient être à même
de proposer l‟élaboration d‟indicateurs pertinents à la définition d‟un mode d‟action politique.
157
158
Mission Littoral, novembre 2002, « Proposition de Plan de développement durable du littoral », p.39
165
I. La mise en œuvre d’indicateurs de suivi de l’espace littoral
Selon le rapport Eurosion, le secteur de l‟information marine et côtière n‟est pas systématiquement
perçu par les pouvoirs publics comme un secteur stratégique nécessitant des investissements
conséquents. Dès lors, des réformes qui permettraient de réduire les coûts, d‟analyser les données et
d‟accroître la fiabilité des connaissances, pour de meilleures décisions ne sont pas entreprises. Ceci de
manière encore plus étonnante quand l‟on sait que les besoins d‟information demeurent assez
semblables d‟un acteur à l‟autre.
Dès lors, faut-il aujourd‟hui penser à multiplier les initiatives favorables au suivi de l‟espace littoral,
par le développement d‟indicateurs favorables à la prise de décision politique.
A. La création d’observatoire régionaux du littoral
Il existe pour l‟espace littoral français un observatoire national du littoral et des observatoires
régionaux, qui sont plus ou moins en cours de création.
 «L‟observatoire du littoral existe au plan national, en tant que structure de l‟IFEN, mis à
disposition auprès du ministère chargé de l‟écologie. Il regroupe, dans le cadre d'une
convention, le ministère en charge de l'Equipement, le ministère en charge de
l'Environnement, la Diact et le Secrétariat général de la Mer. Dès lors, toutes les actions
entreprises sont décidées par le comité de pilotage, présidé par la DIACT, regroupant
l‟ensemble des administrations signataires de la convention, ainsi que le Ministère chargé de
l‟Agriculture et de la Pêche, l‟Ifremer, le CNES, le Conservatoire du Littoral, …
L‟observatoire se présente alors comme :
o
un outil de suivi du littoral ; en valorisant et complétant les informations existantes sur
le littoral sur ses aspects environnementaux, sociaux et économiques, permettant ainsi à
l'ensemble des acteurs d'évaluer l'état du littoral mais aussi les politiques locales,
nationales et supranationales mises en place.
o
un outil de mutualisation et d’organisation de l’information en regroupant les efforts
de connaissances et l‟acquisition de données ;
o
un outil de prospective, en développant des instruments visant à anticiper les grands
changements sur le littoral et permettant à ses partenaires de disposer d'outils d'aide à la
décision nécessaires à la définition et à l'adaptation des politiques publiques.
166
 « Les observatoires du littoral régionaux issus de la volonté politique de certaine collectivités
territoriales (Nord-Pas-de-Calais ; Aquitaine,…) sont limités par leur circonscription », mais ont
un rôle majeur dans la lutte contre les risques (érosion), la diffusion des données, les stratégies
de développement,...
Ces observatoires apparaissent alors comme des interlocuteurs clés dans la gestion du littoral,
notamment en termes de recueillement de données.
Dans notre région le manque de données précises en matière de BD - Alti, Balti, ou Topo,…est assez
effrayant, et pose un problème certain. Rappelons à ce titre que le Conservatoire du littoral en région
n‟a pu participer à la réalisation d‟une étude nationale faute de données suffisamment précises pour
être exploitées. Ainsi dans le cas d‟une étude régionale, les données LIDAR (précision de 50cm) sont
disponibles mais seulement pour le cordon dunaire du littoral héraultais , les autres données n‟ayant
pas encore établi ou acheté. Encore, les données mal enregistrées pausent des problèmes en termes de
date et de référencement.
Ainsi, les données disponibles doivent être manipulées avec précaution, dans un
impératif
scientifique.
La demande d‟un observatoire littoral pour la région a été formulée à de nombreuses reprises mais
reste encore en attente faute le plus souvent de trouver un financement. Mais l‟idée n‟est pas
abandonnée.
A l‟heure actuelle, l'observatoire n'est encore qu'un simple projet, malgré les études prévisionnelles
lancées à ce sujet, notamment par l‟association CEPRALMAR. , concernant le choix de la structure,
son mode d‟organisation... L‟observatoire devrait certainement conduire à la réalisation d‟une
structure non exclusivement centrée sur la cause environnementale mais développant également tout
une problématique socio-économique. La logique serait celle de la gouvernance puisque seraient
associés un grand nombre d'acteurs, parmi lesquels les professionnels de la mer159 .
B. La réalisation d’indicateurs pertinents à la définition d’un mode
d’action politique
Certaines méthodologies susceptibles d‟intéresser le suivi de l‟espace littoral afin d‟influencer le mode
d‟action politique doivent être usitées afin de formuler une stratégie durable d‟aménagement de
l‟espace littoral.
159
Communication personnelle
167
Lors de la seconde rencontre géographes et assureurs du 8 juin 2007 « Développement urbain et risque
d‟inondation dans le Midi Pyrénées », Frédéric Léone 160 fait état de ce constat et propose la mise en
œuvre d‟indicateurs assurant la prise de décision. Il fait état que, si les facteurs de risques sont bien
connus dans notre région, et mêmes cartographiés, la mesure de ces risques à l‟échelle infranationale
demeure pour le moment mal maîtrisé et très rarement disponible. L‟élaboration d‟un jeu d‟indicateurs
simples construit à des échelles de pertinence de gestion et de décision pourrait affirmer cette maîtrise.
Quelques méthodes pourraient être alors proposées :
Méthode 1 : En juin 2003, une étude menée pour le compte de la Mission Littoral par le SMNLR,
BRL, et l‟EID sur les « Orientations stratégiques pour la gestion de l‟érosion en LR », a définie une
méthode d‟évaluation des enjeux sur le littoral LR, face au risque d‟érosion du littoral. Pour cela des
descripteurs sur la bande littorale ont été identifiés selon deux principaux thèmes 161 :
-
Socio-économique : urbanisation, population, tourisme, fréquentation du
public, établissements sociaux sensibles, infrastructures, zones d‟activité,
terrains agricoles….
-
Patrimonial : protection réglementaire, zone d‟inventaire scientifique des
milieux naturels, paysages, patrimoine historique et site archéologique.
La liste montre alors un éventail d‟enjeux, nombreux et variés. Dès lors et afin de déterminer un mode
de gestion adéquat, la méthodologie proposée fait le choix de mettre l‟accent sur l‟importance de ces
enjeux. Il convient alors de les hiérarchiser en fonction de sa sensibilité aux aléas marins 162 .
A partir de cette classification une carte d‟enjeux pourra être retenue, et les secteurs prioritaires
pourront être déterminés.
A ce propos, l‟étude fait référence aux secteurs de Saint Cyprien Plage, Saint Marie Plage, Valras,
Vias, le lido de Sète, ainsi que celui de Maguelonne comme secteurs de priorité numéro 1.
Méthode 2 : Une seconde méthode peut être proposée afin de contrer les limites de la seule méthode
analytique. Un travail effectué par le CETE, pour le compte la Direction Générale, de l‟Urbanisme,
l‟Habitat et la Construction, a développé une méthode dit systémique au service d‟un aménagement
durable du territoire.
Reprochant à la méthode analytique de « saisir statiquement, à un instant donné, des éléments
considérés séparément, sans tenir compte du fait qu‟ils sont animés par une dynamique, et plus
largement qu‟ils sont partis intégrantes des milieux en équilibre dynamique », le CETE développe une
Maître de conférences à l‟Université de Montpellier Paul Valéry, co-responsable du Master pro. « Gestion des catastrophes et des risques
naturels », laboratoire GESTER
161
Descripteurs des enjeux socio-économiques et patrimoniaux, : Rapport de « Orientations stratégiques sur le gestion de l’érosion en LR »,
Juin 2003, Mission Littoral et autres
162
Descripteurs et sensibilité des enjeux socio-économique et patrimoniaux », : Rapport de « Orientations stratégiques sur le gestion de
l’érosion en LR », Juin 2003, Mission Littoral et autres
160
168
méthode originale basée sur la théorie des systèmes. Dès lors, pour chaque étude spécifique doit être
organisée une méthode spécifique.
Pour exemple, en 1992, Marcel Masson a développé une application de la méthode « géo » systémique
à la loi Littoral. Dans la cadre d‟un groupe de travail animé par la DAFU, il a proposé une
méthodologie d‟application de l‟article L.146.6 CU reposant sur une analyse géomorphologique des
littoraux comprenant :
-
l‟identification et la cartographie des principales unités homogènes
-
la mise en évidence des inter-relations existantes entre les différentes unités, ainsi que
l‟évolutivité et la sensibilité de chacune de ces unités ;
-
la vérification de la continuité des unités morphologiques ;
-
la mise ne évidence des richesses écologiques et l‟identification de zones susceptibles
d‟accueillir à moindre risques les extensions urbaines….
Cette cartographie de l‟espace littoral constituait ainsi un cadre d‟aménagement, intégrant par ailleurs
les dispositions réglementaires existantes et proposant des alternatives à la construction.
Ces méthodes sont multiplient et nombreuses, même au niveau européen, au travers du programme
DEDUCE, d‟autres indicateurs peuvent être proposés163 .
Toute ces méthodes bien que différentes, présentent le même but à savoir la mise en œuvre d‟une
politique de gestion adaptée et choisie, plus sensible à l‟exercice d‟un diagnostic du risque.
II. Par la rédaction d’une cartographie d’action du risque
Alors que diverses techniques de suivi et de modélisation du littoral sont utilisées à travers le monde,
une étude réalisée en 2004 révèle que ces techniques sont encore peu appliquées en Europe et ne
constituent pas la règle. Le rapport Eurosion constate à cet effet un important décalage entre la Nord et
le Sud de l‟Europe. Par exemple, l‟Allemagne, les Pays Bas et le Royaume-Uni ont mis en place des
programmes de suivi du littoral relativement avancés, utilisant pour l‟essentiel des techniques
aériennes LIDAR. En revanche, la France, l‟Espagne et le Portugal, n‟appliquent que rarement ces
techniques de suivi, et ont tendance à limiter leur application aux projets de recherche expérimentale.
Pour citer un exemple : en ce moment en Angleterre, un suivi national de la houle est opéré par le
Ministère britannique de l‟Environnement, et se couple d‟une autre étude sur le transport sédimentaire
sur la côte sud-centrale.
163
Annexe n° 3 : Indicateurs européens DEDUCE
169
Les SIG peuvent être utilisés de diverses façons pour aider au suivi du littoral. Ils peuvent servir non
seulement d‟outils de visualisation du littoral, pour présenter l‟information à l‟utilisateur final, mais
encore d‟outils d‟analyse et encore d‟évolution. En ce sens, il faut rappeler que la gestion des risques
côtiers requiert des informations de haute qualité pour permettre une prise de décision efficace,
reposant sur la connaissance des processus côtiers à l‟œuvre et des effets du processus sur l‟évolution
du trait de côte. Pour cela un large éventail de techniques scientifiques doit être mobilisé pour
connaître de la houle, du vent, des marées, des courants, de la topographie, de la géologie,
géomorphologie, hydrologie, écologie…
L‟étude de BRGM propose la réalisation d‟une cartographie du risque basée sur une méthodologie de
l‟aléa, des enjeux et du risque.
Figure n° 11 : Cartes « Response » et leurs associations
Source : Rapport « Response », Guide de bonnes pratiques, BRGM, p.64
Ainsi, par l‟association d‟un jeu de plusieurs cartes, l‟étude européenne propose l‟obtention d‟une
carte finale dite carte de conseils en matière d‟aménagement et d‟urbanisation. Cette carte, permettra
aux décideurs politiques intéressés de connaître des difficultés de gestion côtière,
des risques
potentiels à connaître, de la présence d‟aléa dû au changement climatique, … afin de prétendre
pouvoir aménager correctement cet espace. Des conseils pratiques attachés à chaque partie de la
cellule sédimentaire pourraient être ainsi formulés.
170
Le projet Response a déjà travaillé sur le littoral languedocien, choisi en raison de son contraste
paysager. Le rapport tire le bilan que :
-
Les départements de l‟Aude, du Gard et de l‟Hérault présentent un littoral bas et sableux fragile,
où des évènements d‟érosion et de submersion marine sont survenus, menaçant des enjeux
considérables à un développement intensif. De plus, un ensemble de lidos, séparés de la mer par
des cordons littoraux, fragilisent l‟ensemble par son degré de vulnérabilité face aux tempêtes.
Dès lors, les cotes nord et centrales du Languedoc-Roussillon sont beaucoup sensibles aux aléas
naturels. Une aggravation des ces derniers entraînera sans nul doute une augmentation des
risques pour les enjeux urbains, touristiques, agricoles et industriels.
-
La côte des Pyrénées Orientales, au sud, présente elle des falaises rocheuses, dès lors beaucoup
moins sensible au risque d‟érosion.
Ainsi la cartographie apparait comme un instrument utile de construction à l‟action politique
décisionnelle :
-
Non seulement celle-ci fournit une vue d‟ensemble régionale des risques côtiers, et crée des
liens étroits entre avec la planification du développement passé et futur ;
-
Mais encore, cette méthodologie permet de réaliser des points de comparaisons entre les
différentes côtes, et ouvrent alors à une comparaison possible sur les autres régions ;
-
Enfin, elle permet d‟identifier les points critiques, qui devront être considérés en priorité lors
de l‟examen des impacts du changement climatique.
Il y a un impératif certain, en région, à ce que cette forme de cartographie prospective soit au plus tôt
élaborée. En effet, le littoral languedocien est l‟attrait principal de la région en matière touristique.
Une élévation non maitrisée du niveau de la mer pourrait alors être à l‟origine d‟une perte de tourisme
en raisons de : la diminution de la largeur d‟accueil des plages de sable jusqu‟à leur disparition causée
par une érosion marine, la perte d‟emplacements de campings ou de logements construits à cet effet,
l‟augmentation des températures estivales, … Encore la montée des eaux pourrait surtout conduire à la
réalisation d‟un tourisme non maitrisé en raison de : points de concentration touristique sur les plages
qui vont résister à cette élévation marine du fait de leur engraissement, la disponibilité de la ressource
en eau, l‟organisation du parc de logement estival,…Dans 20, 30 ou 50 ans les vacances risquent de
ne pas être les mêmes. Une réorganisation du territoire nationale en la matière est peut être à attendre.
171
CONCLUSION
Sans prise de conscience effective sur les changements climatiques à venir, la réponse donnée en
termes d‟adaptation ne serait être suffisante. En effet, c‟est par la considération du changement que des
stratégies réalistes, politiques, de prises en compte de ces risques et conséquences peuvent être
formulées. Dès lors, eu égard aux considérations préalablement énoncées en termes de coûts,
d‟indemnisations, et de responsabilité, une adaptation réussie ne doit pas se contenter de l‟édiction de
quelques mesures d‟atténuations, ni de stratégies de défense contre la mer non-prospectives, … celleci doit mettre en œuvre des méthodes d‟action efficaces en termes de durabilité.
Dès lors, se confrontent aujourd‟hui deux logiques différentes : celle de ceux qui perçoivent les
changements climatiques à venir et souhaitent se protéger contre ces risques dès aujourd‟hui, et celle
de ceux qui considèrent que le changement appartient à l‟avenir. Dès lors, deux échelles de temps
s‟opposent : l‟une appartenant à une vision du long terme, l‟autre, a contrario, à court terme.
Dans ce contexte, une gestion durable du littoral passe nécessairement par la prise en compte des
phénomènes à une échelle pertinente et par la définition de principes d‟action partagés par tous les
acteurs du littoral. Dès lors, la référence au principe de précaution pour justifier du choix des
politiques menées doit être considérée comme un élément positif, permettant à l‟action de se traduire
au présent, sans besoin d‟attendre la connaissance scientifique à venir.
Ainsi, sur cette réflexion, les preuves que l‟activité humaine s‟adapte de plus en plus au changement
climatique observé sont de plus en plus nombreuses, notamment dans les projets d‟infrastructures tels
que la protection des côtes aux Maldives et au Pays-Bas, ou le pont de la confédération au Canada.
Même, dans notre région, au travers de l‟exemple des études fournies mais plus encore par la volonté
affichée des services de l‟Etat, la prise de conscience semble entamée.
Toutefois, et comme nous l‟avons précédemment signalé, cette prise de conscience doit trouver à
s‟appuyer au travers du droit et de la géographie, notamment par la refonte des dispositions juridiques
qui encadrent l‟aménagement de l‟espace littoral, et encore par le suivi physique de cet espace, en
terme d‟évolution. C‟est ainsi devoir réconcilier le droit à la géographie, pour un aménagement
durable de l‟espace.
172
CONCLUSION GENERALE
Les changements climatiques à venir, dont l‟élévation du niveau de la mer, vont avoir des impacts
importants en zones côtières : submersion des terres, déferlements des vagues sur les habitations,
aggravation de l‟érosion dans les secteurs déjà sensibles, salinisation des nappes d‟eau, inondations
côtières plus étendues, perte de propriété et d‟habitats, risque de diminution de la valeur écologique du
milieu, déclin du loisir, dommages sur les infrastructures de nécessité,… Si l‟Etat, au travers de ses
services déconcentrés, mais encore les élus et décideurs publics, à leur niveau de territoire, ne prennent
pas en compte dès aujourd‟hui de nouvelles stratégies d‟adaptation et d‟aménagement côtier, les
conséquences risquent d‟être désastreuses en termes de coûts, mais aussi malheureusement de vie
humaine. Il revient dès lors à chacun à son échelle d‟œuvrer à la prise en compte de ces phénomènes
naturels incertains, en anticipant sur leurs probables impacts. Par précaution, élus et services d‟Etat
doivent répondent sur leur territoire et dans leur domaine de compétences à ces impératifs pour une
gestion durable des l‟espace littoral.
Dès lors, il peut être recommandé :
-
de connaître…
o
de la morphologie, de la subsidence, du géosystème… du littoral, à l‟échelle d‟une
cellule sédimentaire, échelle de planification optimale en la matière ;
o
des contraintes du territoire qu‟elles soient juridiques, environnementales, sociales, ou
économiques afin d‟apprécier au mieux les usages et la vulnérabilité de l‟espace ;
o
des risques qui se jouent sur cet espace aujourd‟hui, mais encore dans l‟avenir pour
ainsi comprendre de l‟évolution future du territoire, et d‟espérer alors pouvoir y
réagir ;
-
d‟informer…
o
pour une meilleure sensibilisation aux problèmes et une réponse plus positive des
acteurs ;
o
pour faire participer chaque acteur
à la prise décision, mais encore former un
consensus local, en passant par des mécanismes de concertation ;
o
-
pour formuler une réponse stratégique, acceptée socialement ;
d‟élaborer :
o
des stratégies d‟adaptation inscrites en termes de durabilité du territoire
o
des stratégies nécessitant l‟application du principe de précaution, en tant que principe
d‟action politique pour
une réponse efficace à l‟évolution climatique à venir,
incertaine
173
Dès lors, le recul stratégique, en tant que stratégie d‟adaptation à l‟élévation attendue du niveau
marin :
-
n‟est pas la solution de gestion de l‟espace littoral la plus facile : coût élevé, impact social
important, surtout quand on met en œuvre les procédures d‟expropriations ;
-
est la solution la plus pérenne, et la plus écologiquement favorable : permettant à la fois le
retrait des enjeux aux risques, et la reconstruction biologique du cordon dunaire et des milieux
écologiques attachés. ;
-
est aujourd‟hui conforté par une prise de conscience régionale au niveau des services de l‟Etat,
ayant connaissance des problèmes d‟érosion, de submersion et d‟inondations sur notre façade
littorale
En effet, en Languedoc-Roussillon, la doctrine régionale passe aujourd‟hui par :
-
la reformulation des aléas océaniques au travers des PPR Littoraux, ressuscitant la
dynamique d‟élaboration de ces derniers ;
-
la préconisation du recul stratégique là où il est humainement et économiquement
acceptable, en favorisant son application jusqu‟à la généraliser sur l‟ensemble de la région ;
-
observer le suivi du littoral par la création plausible dans le futur d‟un observatoire du littoral
en région, pour meilleur reconnaissance de la fragilité de l‟espace littoral, atout majeur du
tourisme estival.
Au niveau national, il peut être recommandé :
-
passer de l‟élaboration de stratégies à des opérations dynamiques, opérationnelles : l‟on
pourrait en ce sens espérer sur une refonte de la loi Littoral, ou un décret de modification, un
suivi plus actif de la construction des PPR, …
-
éduquer et sensibiliser l‟ensemble des acteurs et pas que les services d‟Etat, pour une prise de
conscience globale ; dès lors des initiatives comme le pacte écologique de n. Hulot présentent
un intérêt, à condition que ceux-ci ne restent pas lettre morte
-
travailler sur la connaissance, en donnant des moyens de recherche supplémentaire, en faveur
d‟une image positive de la France au travers de ces engagements. L‟ONERC y joue un rôle clé
mais pour être revalorisé
Ces axes stratégiques révèlent que la réflexion sur l‟adaptation doit être porté dans tout les processus
de décision susceptibles d‟être concernés par les conséquences du changement climatique, qu‟ils
soient publics ou privés, acteurs nationales ou territoriales… Ces stratégies d‟adaptation répondent
alors au soucis de la GIZC, « processus de réalisation des objectifs d‟un développement
174
environnementalement durable dans les régions littorales, dans le cadre des contraintes physiques,
sociales et économiques, et dans le cadre des contraintes imposées par le système et institutions
réglementaires, financières et administratives » 164 .
Ainsi, il faut agir dès aujourd‟hui pour ne pas à avoir à regretter plus tard. L‟avenir se construit chaque
jour. N‟attendons pas le spectaculaire pour réagir.
Al GORE, octobre 2006, « Une vérité qui dérange », film : « Sommes-nous capables de nous
dépasser et de dépasser l’histoire »
164
Programme des Nations Unies pour l‟Environnement, 1995, p.62
175
176
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180
181
TABLES ET INDEX
Table des matières .................................................................................................................. 183
Table des cartes ...................................................................................................................... 188
Tables des figures ................................................................................................................... 189
Table des photos ..................................................................................................................... 191
Table des abréviations ............................................................................................................ 192
Table des annexes ................................................................................................................... 194
182
Table des matières
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1
CHAPITRE PRELIMINAIRE : LE CONSTAT DE L‟ELEVATION DU NIVEAU DE LA
MER EN LANGUEDOC ROUSSILLON ................................................................................. 6
Section 1 : Explication du phénomène dans son contexte global, mondial............................ 7
§ 1 : Les rapports du GIEC ................................................................................................. 7
§ 2 : La méthodologie ......................................................................................................... 9
§ 3 : Des avertissements ................................................................................................... 10
Section 2 : Constations de la réalité de ce phénomène dans notre région ........................... 13
§ 1 : L‟estimation du niveau d‟élévation marine en Languedoc - Roussillon ................. 13
§ 2 : Diagnostic (partiel et synthétique) ........................................................................... 14
§ 3 : Secteurs de vulnérabilité .......................................................................................... 17
CHAPITRE 1 : LE LITTORAL LANGUEDOCIEN, UN LITTORAL MAITRISE ? ........... 26
AVANT-PROPOS : L‟ESPACE LITTORAL ..................................................................... 27
§ 1 : Une approche plurielle du littoral............................................................................. 27
§ 2 : Le littoral en droit français ....................................................................................... 28
I. Le littoral comme partie du Domaine Public Maritime : une définition restreinte de
la notion ........................................................................................................................ 28
II. La définition contemporaine du littoral en droit : « la commune littorale »............ 30
Section 1 : L‟aménagement « durable » de l‟espace littoral languedocien ? ...................... 32
§ 1 La planification au service de l‟aménagement des littoraux ...................................... 32
I. La planification : outil de création du littoral languedocien ..................................... 32
II. La planification : outil d‟aménagement « durable » du littoral ?............................. 34
§ 2 Les principes d‟aménagement de ces espaces ............................................................ 38
I. Les principes d‟aménagement applicable à tout territoire ........................................ 40
A. Le principe d‟équilibre ........................................................................................ 40
B. Le principe du maintien des coupures d‟urbanisation ......................................... 41
C. Le principe du regroupement de l‟urbanisation ................................................... 41
D. Le principe du libre accès .................................................................................... 43
II. Les principes d‟aménagement applicables aux territoires particuliers .................... 43
A. Les espaces proches du rivage de la mer ............................................................. 43
B. La bande des 100m .............................................................................................. 44
C. Les espaces remarquables du rivage .................................................................... 45
1. Les espaces remarquables et caractéristiques du patrimoine ........................... 46
2. Les espaces boisés les plus significatifs des communes littorales ................... 49
III. Les conditions particulières à certains équipements .............................................. 49
A. Les routes............................................................................................................. 49
B. Les campings ....................................................................................................... 50
183
section 2 : LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES SUR L‟ESPACE LITTORAL EN
LANGUEDOC-ROUSSILLON ........................................................................................... 53
§ 1 : Des risques propres au littoral .................................................................................. 53
I. Identification des risques........................................................................................... 54
A. L‟inondation ........................................................................................................ 54
B. La submersion marine.......................................................................................... 58
II. Aggravation des risques ........................................................................................... 61
A. L‟érosion.............................................................................................................. 61
B. Les effets attendus du changement climatique .................................................... 68
§ 2 : La prise en compte des risques de l‟espace littoral .................................................. 69
I. De la reconnaissance indirecte des risques littoraux ................................................. 70
A. Les Schémas de Mise en Valeur de la Mer ......................................................... 70
B. La loi Littoral ....................................................................................................... 70
II. A la réalisation de PPR propres au littoral............................................................... 71
A. La généralisation attendue des PPR Littoraux..................................................... 72
1. L‟élaboration d‟un PPR .................................................................................... 72
a. La procédure ................................................................................................. 72
b. Le contenu .................................................................................................... 75
2. La définition de l‟aléa....................................................................................... 76
a. Pour l‟inondation .......................................................................................... 77
b. Pour la submersion ....................................................................................... 77
3. Les normes qui en découlent ............................................................................ 79
B. Une attente régionale ........................................................................................... 80
1. La doctrine ........................................................................................................ 81
a. Définition de l‟aléa ....................................................................................... 81
b. Seuils de danger............................................................................................ 82
2. Les résultats ...................................................................................................... 83
Conclusion : .......................................................................................................................... 85
CHAPITRE 2 : LES STRATEGIES D‟ADAPTATION AU RISQUE CONSEQUENT A
L‟ELEVATION DU NIVEAU DE LA MER : L‟EXEMPLE DU RECUL STRATEGIQUE
DANS NOTRE REGION ......................................................................................................... 86
section 1 : LE RECUL STRATEGIQUE : MODE DE GESTION DU RISQUE................ 88
§ 1 : Les différents principes de gestion ........................................................................... 88
I. Pour le maintien des enjeux en place ........................................................................ 89
A. « Accommodation »............................................................................................. 89
B. Protection ............................................................................................................. 91
II. Face à l‟abandon ou le déplacement des enjeux ...................................................... 94
A. Le recul stratégique ............................................................................................. 95
B. La non-action ....................................................................................................... 96
§ 2 : Un principe du recul stratégique ?............................................................................ 99
A. D‟un principe du recul stratégique ?.................................................................. 100
1. Retrait, repli, recul : un mode d‟action à la pluralité des formes ?................ 100
2. Une tentative de définition de la notion ......................................................... 100
B. A des formes de recul ?...................................................................................... 101
184
section 2 : ETUDES DE CAS ............................................................................................ 103
§ 1 : Le lido de Sète Marseillan ...................................................................................... 103
I. La genèse................................................................................................................. 104
A. 1983 : Premières études techniques ................................................................... 104
B. 1997 : La reprise ................................................................................................ 105
1. Le diagnostic .................................................................................................. 105
a. Causes de l‟érosion et analyse de l‟évolution du rivage ............................. 105
b. Contraintes et opportunité d‟aménagements .............................................. 106
2. Comparaison des techniques et scénarios d‟aménagements possibles ........... 108
a. Comparaison entre les différentes techniques de protection du lido .......... 108
b. Comparaison entre les différents scénarisons possibles ............................. 109
C. 2003 : Définition du programme ....................................................................... 109
II. Le projet ................................................................................................................. 110
A. Les acteurs en présence ..................................................................................... 110
B. La solution retenue............................................................................................. 111
1. Les caractéristiques du projet ......................................................................... 111
2. Le coût ............................................................................................................ 113
3. La partie maritime .......................................................................................... 114
C. Les procédures réglementaires applicables à l‟aménagement proposé ............. 115
III. Discussion............................................................................................................. 117
§ 2 : Le Littoral Ouest de Vias ....................................................................................... 120
I. Diagnostic du territoire .......................................................................................... 120
A. La commune ...................................................................................................... 120
B. Le littoral Ouest ................................................................................................. 123
II. Le projet ................................................................................................................. 124
A. Historique .......................................................................................................... 124
B. La solution retenue............................................................................................. 128
III. Discussion............................................................................................................. 130
A. La problématique de du recul du trait de côte ................................................... 130
1. La procédure de délimitation du DPM ........................................................... 130
2. Les conséquences du recul ............................................................................. 133
B. Vers l‟avenir ...................................................................................................... 134
Conclusion : ........................................................................................................................ 136
CHAPITRE 3 : de la nécessaire prise de conscience des changements a venir vers l‟adaptation
de toutes les politiques............................................................................................................ 137
section 1 : DU TEMPS DE LA PRISE DE CONSCIENCE .............................................. 138
§ 1 : La sensibilisation des acteurs du littoral…............................................................. 138
I. … aux changements climatiques............................................................................. 139
A. D‟‟une approche difficile du changement à venir ............................................ 139
B. Vers une progression sensible de prise de conscience ....................................... 141
II. … aux risques ........................................................................................................ 144
A. L‟obligation d‟informer ..................................................................................... 144
B. Le retour de la planification ............................................................................... 146
§ 2 : L‟engagement des responsabilités .......................................................................... 148
I. La charge de la responsabilité ................................................................................. 149
A. Responsabilité et ouvrages de défense contre la mer ........................................ 149
B. Responsabilité et risques naturels ...................................................................... 150
185
II. Les procédures d‟indemnisation ............................................................................ 152
§ 3 : Le rôle des assureurs .............................................................................................. 156
I. Les coûts.................................................................................................................. 156
II. Le jeu des assurances ............................................................................................. 159
section 2 : VERS LA NECESSAIRE ADAPTATION DE TOUTES LES POLITIQUES 161
§ 1 : L‟espace littoral revisité ......................................................................................... 161
I. La loi littoral révisée ............................................................................................... 161
A. La bande des 100 m ........................................................................................... 162
B. Le principe d‟extension limitée de l‟urbanisation dans les espaces proches du
rivage ...................................................................................................................... 163
II. Le développement d‟une planification renouvelée ................................................ 164
§ 2 : L‟élaboration d‟un diagnostic du risque................................................................. 165
I. La mise en œuvre d‟indicateurs de suivi de l‟espace littoral .................................. 166
A. La création d‟observatoire régionaux du littoral ............................................... 166
B. La réalisation d‟indicateurs pertinents à la définition d‟un mode d‟action
politique .................................................................................................................. 167
II. Par la rédaction d‟une cartographie d‟action du risque ......................................... 169
Conclusion .......................................................................................................................... 172
Conclusion Generale .............................................................................................................. 173
Bibliographie .......................................................................................................................... 177
Tables et index........................................................................................................................ 182
Annexes .................................................................................................................................. 195
186
187
Table des cartes
Carte n° 1 : Dérive du niveau de la mer Méditerranée sur la période janvier 1993 - novembre
2000 .................................................................................................................................. 10
Carte n° 2 : Tendances de changement du niveau marin de 1962 à 2000 à travers l‟Europe en
mm par an ......................................................................................................................... 11
Carte n° 3 : Situation du Languedoc Roussillon ...................................................................... 15
Carte n° 4 : Altimétrie sur le littoral du Languedoc Roussillon ............................................... 19
Carte n° 5 : Occupation du sol de la bande littorale des 15 km en Languedoc-Roussillon ..... 20
Carte n° 6 : Occupation du sol de la bande littorale des 2 km en Languedoc-Roussillon ....... 20
Carte n° 7 : Occupation du sol de la bande littorale de 1 km en Languedoc-Roussillon ......... 20
Carte n° 8 : Occupation du sol en dessous de 50 cm d‟altitude en Languedoc-Roussillon ..... 22
Carte n° 9 : Occupation du sol en dessous de 1 m d‟altitude en Languedoc-Roussillon ......... 22
Carte n° 10 : Occupation du sol en dessous de 2 m d‟altitude en Languedoc-Roussillon ....... 22
Carte n° 11 : “The position of hotspots with respect to hazard change in the LanguedocRoussillon region” ............................................................................................................ 24
Carte n° 12 : Les grandes orientations du Schéma directeur de 1972 en Languedoc-Roussillon
.......................................................................................................................................... 34
Carte n° 13 : Principes d‟application de la loi Littoral ............................................................. 39
Carte n° 14 : Protection du patrimoine naturel ......................................................................... 48
Carte n° 15 : Localisation des crues historiques récentes en Languedoc-Roussillon ( et
départements d‟Ardèche et de la Drome) ......................................................................... 55
Carte n °16 : Zones inondables................................................................................................. 57
Carte n° 17 : Evolution du trait de côte à Saint Marie Ŕ Plage entre 1942 et 1982.................. 62
Carte n° 18 : Erosion annuelle du trait de côte en France ........................................................ 64
Carte n° 19 : Carte d‟aléa de submersion et recul du trait de côte à Gatteville, Manche ........ 78
Carte n° 20 : Situation du lido de Sète-Marseillan (Hérault) ................................................. 103
Carte n° 21 : « Coastal hazard change »................................................................................. 106
Carte n° 22 : Situation de la commune de Vias (Hérault) ...................................................... 121
188
Tables des figures
Figure n° 1 : Modification de température, de niveau de la mer, et de couverture neigeuse
dans l‟hémisphère Nord...................................................................................................... 3
Figure n° 2 : « La concentration du dioxyde de carbone, la température et le niveau de la mer
continuent d‟augmenter bien après la réduction des émission » ........................................ 4
Figure n° 3 : Elévation du niveau marin au cours du dernier siècle et prévisions futures ......... 8
Figure n° 4 : « Communes littorales (% de la surface totale) »................................................ 18
Figure n° 5 : « Artificialisation du territoire des communes littorales en LanguedocRoussillon exprimé en pourcentage (%)»......................................................................... 23
Figure n° 6 : Consistance du domaine public maritime ........................................................... 30
Figure n° 7 : Procédure de création d‟un PPR selon la loi du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l‟environnement........................................................... 74
Figure n° 8 : « Image du littoral de Mauguio-Carnon » ........................................................... 93
Figure n° 9 : Procédure de délimitation du DPM .................................................................. 132
Figure n° 10 : « Impact des mesures d‟adaptation sur les dommages engendrés par une
élévation faible et une élévation du niveau de la mer. Coûts avec ou sans mesure
d‟adaptation » ................................................................................................................. 158
Figure n° 11 : Cartes « Response » et leurs associations ...................................................... 170
189
Table des tableaux
Tableau n° 1 : « Exemples illustrant les projections d‟impacts globaux pour les changements
climatiques »..................................................................................................................... 12
Tableau n° 2 : « Le littoral marin du Languedoc-Roussillon en quelques chiffres » ............... 16
Tableau n° 3 : « Les communes sinistrées par arrêté de catastrophe naturelle » ..................... 53
Tableau n° 4 : Erosion côtière par région ................................................................................. 65
Tableau n° 5 : « L‟érosion du littoral par secteur morphologique » ........................................ 67
Tableau n° 6 : Caractérisation des aléas ................................................................................... 79
Tableau n° 7 : Principes de constructibilité .............................................................................. 80
Tableaux n° 8 : Tableaux comparatif des politiques d‟adaptation à la montée de lu niveau de
la mer ................................................................................................................................ 97
Tableau n° 9 : Contraintes présentes autour de l‟aménagement terrestre du lido de SèteMarseillan ....................................................................................................................... 107
Tableau n° 10 : Comparaison de différentes techniques pouvant être retenues dans
l‟aménagement du lido de Sète-Marseilan ..................................................................... 108
Tableau n° 11 : Comparaison des scénarios d‟aménagements du lido de Sète-Marseillan ... 109
Tableau n° 12 : Coûts de réalisation du projet d‟aménagement et de protection du lido de Sète
retenu en fin 2006 ........................................................................................................... 113
Tableaux n° 13 : Procédures réglementaires applicables aux aménagements littoraux et aux
aménagements terrestres................................................................................................. 116
Tableau n° 14 : Estimation de la surface des terrains concernés par le recul des enjeux....... 126
Tableau n° 15 : Estimation des coûts du recul des enjeux en première ligne ....................... 127
Tableau n° 16 : Analyse multicritère des propositions d‟aménagement sur e littoral de Vias
Ouest ............................................................................................................................... 127
Tableau n° 17 : Estimation de la surface des terrains concernés par le recul des enjeux....... 128
Tableau n° 18 : Estimation de la surface des terrains concernés par le seul réalignement du
trait de côte ..................................................................................................................... 129
Tableau n° 19 : « Exemples d‟instruments de planification susceptibles de prendre en compte
les changements climatiques » ....................................................................................... 143
Tableau n° 20 : « Les impacts de l‟élévation du niveau de la mer dans certains pays........... 158
européens (si l‟on ne présume d‟aucune adaptation et avec les coûts d‟adaptation) », ......... 158
190
Table des photos
Photos n° 1 : Conséquences du cyclone Katrina sur la Nouvelle-Orléans ................................. 1
Photo n° 2 : Franchissement en tempête à Saint-Malo (Côtes-d‟Amor) .................................. 58
Photo n° 3 : Projections de galets associés à des submersions par franchissement (Calvados)
.......................................................................................................................................... 59
Photo n° 4 : Submersion par rupture du cordon dunaire à Montmartin-sur-Mer (Manche) .... 59
Photo n° 5 : Tempêtes de décembre 1997 en région ................................................................ 60
Photo n° 6 : Tempêtes de décembre 1997 en région ................................................................ 86
Photo n° 7 : « Image du littoral de Mauguio-Carnon » ............................................................ 92
Photo n° 8 : Le lido de Sète-Marseillan.................................................................................. 104
Photo n° 9 : Cordon dunaire artificialisé de Vias ................................................................... 122
Photo n° 10 : « Ultime protection du camping à Vias » ......................................................... 122
Photo n° 11 : « Côte Ouest de Vias » ..................................................................................... 124
191
Table des abréviations
ABI : Association des Compagnies d‟Assurance Britanniques
BRGM : Bureau de Recherches Géologiques et Minières
CAA : Cour Admistrative d‟Appel
CE : Conseil d‟Etat
CEPREL : Centre d‟Etudes d‟expérimentation et de réalisation pour la Protection, la
Restauration et la gestion du Littoral
CETE : Centre d‟Etudes techniques de l‟Equipement
CGPPP : Code Général de la Propriété des Personnes Publiques
CU : Code de l‟Urbanisme
DDE : Direction Départementale de l‟Equipement
DDALL : Document Départemental d‟Application de la Loi Littoral
DIREN : Direction Régionale de l‟Environnement
DPM : Domaine Public Maritime
DTA : Directive Territoriale d‟Aménagement
DRE : Direction Régionale de l‟Equipement
GIEC / IPCC : Groupe Intergouvernemental sur l‟Evolution du Climat / Intergovernmental
Panel on Climate Change
Gstat-LR : Groupement de la statistique publique en Languedoc-Roussillon
IFEN : Institut Français de l‟Environnement
INEA : Ingénieurs-conseil, Nature, Environnement, Aménagements
INSEE : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques
MAIF : Mutuelle des Instituteurs de France
OMM : Organisation Météorologique Mondiale
ONU : Organisation des Nations Unies
ONERC : Observatoire National des Effets du Réchauffement Climatique
PADD : Plan d‟Aménagement et de Développement Durable
PLU : Plan Local d‟Urbanisme
PNUE : Programme des Nations Unies pour l‟Environnement
POS : Plan d‟Occupation du Sol
PPR : Plan de Prévention des Risques
RN : Réserve Naturelle
SCOT : Schéma d‟Orientations Territoriales
192
SHON : Surface Hors Œuvre Nette
SIG : Système d‟information Géographique
SMNLR : Service Maritime de navigation du Languedoc-Roussillon
SMVM : Schéma de Mise en Valeur de la Mer
TA : Tribunal Administratif
ZAC : Zone d‟Aménagement Concertée
193
Table des annexes
Annexe n° 1 : Occupation du sol en dessous de 2 m d‟altitude dans certaines communes de la
région Languedoc-Roussillon......................................................................................... 195
Annexe n° 2 : Indicateurs européens DEDUCE..................................................................... 199
194
ANNEXES
Annexe n° 1 : Occupation du sol en dessous de 2 m d’altitude dans certaines communes
de la région Languedoc-Roussillon
Occupation du sol en dessous de 2 m d’altitude
sur la commune de la Grande-Motte (Hérault)
Source : Diren Languedoc-Roussillon
Fonds de carte : Bd Alti, Bd Ortho, Géoméditerranée
Date : mai 2007
195
sur la commune du Grau du Roi (Gard)
Date : mai 2007
196
Occupation du sol en dessous de 2 m d’altitude sur les communes
de Gruissan (Aude) et Palavas-les-Flots (Hé rault)
Date : mai 2007
197
le lido de Sète-Marseillan et la commune de Vias (Hérault)
Date : mai 2007
198
Annexe n° 2 : Indicateurs européens DEDUCE
GOALS
1-To contr ol
further
development of the
undeveloped coast
as appropriate.
INDICATORS
1-DEMAND FOR PROPERTY ON
THE COAST
2-A REA OF BUILT -UP LA ND
3-RATE OF DEVELOPM ENT OF
PREVIOUSLY UNDEVELOPED
LAND
4-DEMAND FOR ROAD TRA VEL
ON THE COAST
5-PRESSURE FOR COASTA L
AND MA RINE RECREATION
6-LA ND TAKEN UP BY
INTENSIVE A GRICULTURE
2-To protect,
enhance and
celebrate natural
and cultural
di versity.
3-To promote and
support a dynamic
and sustainable
coastal economy
4-1-Volu me of traffic on coastal motorways and
major roads
5-1-Nu mber of berths and moorings for
recreational boating
6-1-Proportion of agricultural land farmed
intensively
7-AMOUNT OF SEMI-NATURAL
HABITAT
7-1-Area o f semi-natural habitat
8-A REA OF LA ND AND SEA
PROTECTED BY STATUTORY
DESIGNATIONS
9-EFFECTIVE MANA GEM ENT OF
DESIGNATED SIT ES
10-CHA NGE IN SIGNIFICA NCE
COASTA L AND MARINE
HABITATS A ND SPECIES
8-1-Area p rotected for nature conservation,
landscape and heritage
11-LOSS OF CULTURA L
DISTINCTIVENESS
12-PATTERNS OF SECTORA L
EMPLOYM ENT
13-VOLUM E OF PORT TRAFFIC
14-INTENSITY OF TOURISM
15-SUSTAINA BLE TOURISM
4-To ensure that
beaches are clean
and that coastal
waters are
unpolluted
MEAS UREMENTS
1-1-Size, density and proportion of the
population living on the coast
1-2-Value o f residential property.
2-1-Percentage of built-up land by distance from
the coastline
3-1-Area converted fro m non-developed to
developed land uses
16-QUA LITY OF BATHING
WATER
17-AMOUNT OF COASTA L,
ESTUA RINE A ND MARINE
LITTER
18-CONCENTRATION OF
NUTRIENTS IN COASTAL
WATERS
199
9-1-Rate of loss of or damage to, protected areas
10-1-Status and trend of specified habitats and
species
10-2-Nu mber of species per habitat type
10-3-Nu mber of Red List coastal area species
11-1-Nu mber and value of sales of local
products with regional quality labels or
European PDO/PGI/TSG
12-1-Fu ll time, part t ime and seasonal
emp loyment per sector
12-2-Value added per sector
13-1-Nu mber of inco ming and outgoing
passengers per port
13-2-Total volu me of goods handled per port
13-3-Proportion of goods carried by short sea
routes
14-1-Nu mber of overnight stays in tourist
accommodation
14-2-Occupancy rate of bed places
15-1-Nu mber of tourist accommodation units
holding EU Eco-label
15-2-Ratio of overnight stays to number of
residents
16-1-Percentage of bathing waters compliant
with the guide value of the European Bathing
Water Directive
17-1-Vo lu me of litter collected per given length
of shoreline
18-1-Riverine and direct inputs of nitrogen and
phosphorus in inshore waters
19-AMOUNT OF OIL POLLUTION
5-To reduce social
exclusion and
promote soci al
cohesion in coastal
communities
6-To use natural
resources wisely
7-To recog nise the
threat to coastal
zones posed by
climate change and
to ensure
appropri ate and
ecologically
responsible coastal
protection
20-DEGREE OF SOCIAL
COHESION
21-RELATIVE HOUSEHOLD
PROSPERITY
22-SECOND A ND HOLIDA Y
HOM ES
23-FISH STOCKS AND FISH
LANDINGS
24-WATER CONSUMPTION
25-SEA LEVEL RISE AND
EXTREM E W EATHER
CONDITIONS
26-COASTAL EROSION AND
ACCRETION
27-NATURA L, HUMA N AND
ECONOMIC A SSETS AT RISK
200
19-1-Vo lu me of accidental oil spills
19-2-Nu mber of observed oil slicks fro m aerial
surveillance
20-1-Indices of social exclusion by area
21-1-Average household income
21-2-Percentage of population with a higher
education qualification
22-1-Ratio of first to second and holiday homes
23-1-State of the main fish stocks by species and
sea area
23-2-Recruit ment and spawning stock biomass
by species
23-3-Landings and fish mortality by species
23-4-Value of landings by port and species
24-1-Nu mber of days of reduced supply
25-1-Nu mber of „stormy days‟
25-2-Rise in sea level relat ive to land
26-1-Length of protected and defended coastline
26-2-Length of dynamic coastline
26-3 Area and volu me of sand nourishment
27-1-Nu mber of people living within an „at risk‟
zone
27-2-Area of protected sites within an „at risk‟
zone
27-3-Value of economic assets within an „at
risk‟ zone

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