l`ordre de paiement

Institut de Formation Judiciaire
Journée d’étude du 20 septembre 2012 consacrée au
droit de la circulation routière
L’ORDRE DE PAIEMENT
Premières réflexions au sujet
de la loi du 22 avril 2012
Olivier Warnon
Substitut du Procureur général
de Liège
1
Table des matières :
I. L’exemple des Pays-Bas : la loi Mulder
II. Un long parcours parlementaire…
III. Une première étape : les perceptions immédiates
IV. L’ordre de paiement, première mouture…
V. La genèse de la nouvelle législation
VI. La loi du 22 avril 2012 instaurant l’ordre de paiement
VII. A peine promulguée, déjà modifiée ?
2
L
a présente contribution est consacrée à une importante modification législative
intervenue à la fin du premier semestre de cette année, à savoir la promulgation de la
loi du 22 avril 2012 « modifiant la loi relative à la police de la circulation routière
coordonnée le 16 mars 1968 ».
Cette nouvelle loi a été publiée au Moniteur belge du 25 juin 2012 et introduit l’ordre
de paiement dans l’arsenal législatif belge.
Elle est l’aboutissement d’un long processus parlementaire dont les prémices
remontent au siècle dernier puisque la première proposition de loi relative à ce sujet a
été introduite il y a plus de dix-sept ans, à savoir le 30 mars 1995.
Les auteurs du texte initial partaient du constat que « faire respecter les règles de
roulage est sans conteste une condition essentielle pour lutter contre l'insécurité sur les
routes » et déploraient de trop nombreux classements sans suite d’infractions à la
législation routière.
Dans cette optique, ils prévoyaient l’instauration de sanctions administratives en vue
d'accélérer la répression des infractions et de rendre les sanctions plus efficaces, mais
avaient également pour but de tenter de renforcer l'égalité de traitement de tous les
contrevenants.
Au fil de ces lignes, le lecteur constatera qu’au cours du processus parlementaire, les
différents auteurs de propositions de loi et autres intervenants ont sans cesse oscillé
entre le choix d’une procédure administrative ou d’une procédure pénale.
3
I.
L’exemple des Pays-Bas : la loi Mulder
Comme plusieurs des auteurs de propositions de lois successives, MM. De Mol et
Schellens, signataires de la proposition de loi initiale, s’inspiraient en fait de l’exemple
néerlandais et de ce qu’on appelle la loi Mulder1.
Aux Pays-Bas, deux législations régissent le traitement des infractions routières par le
biais de procédures administratives. Il y a d’une part la « Wet Mulder » qui traite les
infractions routières mineures en dehors de tout cadre pénal et, d’autre part, la « Wet
gemeentelijke parkeerbelasting » qui permet aux communes de percevoir une taxe de
stationnement.
Le traitement administratif d’infractions à la législation routière introduit par la loi
Mulder s’est traduit par le transfert de la charge de travail du ministère public vers une
nouvelle instance, le CJIB2 (bureau central de recouvrement) qui dépend cependant
toujours du ministère public.
La loi Mulder se caractérise notamment par le fait qu’elle :
- a pour but de désengorger les parquets et tribunaux;
- a pour objectif que la sanction intervienne rapidement après la constatation de
l’infraction;
- prévoit des amendes fixes pour chaque type d’infraction, les sanctions étant
identiques pour tous les contrevenants;
- ne s’applique qu’à certaines infractions qui sont retirées du champ pénal et qui
ne peuvent avoir été à l’origine de lésions corporelles ou de dégâts matériels;
- prévoit une majoration du montant de l’amende en cas d’absence de réaction du
contrevenant.
- prévoit un mécanisme de responsabilité stricte du titulaire de la marque
d’immatriculation du véhicule concerné;
- prévoit une possibilité de recours contre la décision administrative devant un
juge;
- instaure un mécanisme dit « d’inversion du contentieux » en ce que l’initiative
de la contestation incombe au contrevenant qui doit saisir les autorités
judiciaires et consigner une somme avant de pouvoir porter sa réclamation
devant un juge;
La loi Mulder met également à la disposition du bureau central de recouvrement un
large éventail de possibilités de contrainte comme la saisie de biens, de comptes
bancaires, etc. Le juge cantonal peut même ordonner, sur réquisition du ministère
public, la saisie du véhicule ou le retrait du permis de conduire.
1
Wet van 3 juli 1989, houdende administratiefrechtelijke afdoening van inbreuken op bepaalde
verkeersvoorschriften, Stb. 3000.
2
Centraal Justicieel Incasso Bureau.
4
II. Un long parcours parlementaire…
Quatre propositions de loi successives portant sur le règlement administratif de
certaines infractions à la législation routière ont été déposées avant la proposition de
loi de Mme Taelman qui a abouti à la loi du 22 avril 2012. Afin de mieux cerner
l’évolution du processus législatif, nous examinerons ces différentes initiatives
parlementaires – ayant toutes été frappées de caducité par la dissolution des chambres
– de façon néanmoins succincte et non exhaustive.
1. Comme indiqué ci-avant, la proposition de loi initiale3, déposée le 30 mars 1995,
prévoyait la possibilité de sanctionner administrativement des infractions à la loi
relative à la police de la circulation routière (LPCR), à la loi du 21 juin 1985
(conditions techniques des véhicules) et à la loi du 21 novembre 1989 (assurance
obligatoire en responsabilité civile).
Les auteurs de la proposition de loi laissaient au Roi le soin de déterminer la liste
des infractions qui pouvaient donner lieu à des amendes administratives. Ces
infractions susceptibles de sanctions administratives étaient sorties du champ
pénal. C’est également au Roi qu’incombait le pouvoir de fixer le montant des
amendes administratives.
Il était prévu que les personnes chargées de la constatation des infractions
pouvaient adresser aux contrevenants une injonction de payer une sanction
administrative. Cette injonction de paiement était également transmise au
procureur du Roi qui pouvait, soit d’office, soit à la requête du contrevenant
décider de rapporter l’injonction de payer l’amende administrative ou en modifier
le montant.
Si le contrevenant souhaitait contester l’injonction de payer l’amende
administrative, il bénéficiait de la possibilité d’adresser une requête au procureur
du Roi. En cas de rejet de la requête ou en l’absence de réponse du procureur du
Roi dans un délai déterminé, l’auteur présumé de l’infraction pouvait introduire un
recours contre l’injonction de payer auprès du tribunal de police du ressort où
l’infraction avait été commise.
Si ce recours était considéré comme recevable, le juge pouvait maintenir ou
annuler l’amende administrative ou en modifier le montant.
En cas de non-paiement de l’amende administrative, la proposition prévoyait des
possibilités de majoration du montant de l’amende. Si le contrevenant persistait
dans son refus d’honorer le montant dû, il était prévu de transmettre l’injonction
de payer l’amende administrative ou la décision du tribunal de police passée en
force de chose jugée à l’administration fiscale en vue du recouvrement du montant
de l’amende.
3
Proposition de loi du 30 mars 1995 de MM. De Mol et Schellens (Doc. Chambre 1781/1, 1994-1995).
5
Dans ce cadre, en cas d’inertie du débiteur de l’amende, l’administration fiscale
pouvait notamment saisir le juge du tribunal de police du domicile ou de la
résidence du contrevenant aux fins d’immobilisation du véhicule au moyen duquel
l’infraction avait été commise, si ce véhicule était propriété de l’auteur de ladite
infraction ou qu’il en avait la disposition exclusive.
2. Moins d’un an plus tard, le 4 mars 1996, une autre proposition de loi « accélérant la
répression des infractions routières par la perception d’amendes routières
forfaitaires »4 était déposée à la Chambre des représentants.
Cette proposition de loi prévoyait, à l’instar du système instauré par la loi Mulder
aux Pays-Bas, la création d’un « bureau d’encaissement pour la perception des
amendes forfaitaires » (BEPA) dans chaque chef-lieu d’arrondissement judiciaire.
Ce BEPA devait être dirigé par un receveur des amendes forfaitaires.
Il était prévu que le BEPA de l’arrondissement judiciaire dans lequel l’infraction
routière avait été commise était compétent pour percevoir les amendes forfaitaires.
L’auteur de cette initiative parlementaire prévoyait d’appliquer un système
d’amendes forfaitaires à un très large panel d’infractions routières, à l’exception de
celles génératrices d’un accident ayant occasionné des dégâts matériels et/ou
corporels.
Ainsi, selon cette proposition de loi, les infractions routières étaient réparties en
quatre catégories en fonction de leur gravité.
Les amendes de la première catégorie donnaient lieu à une amende forfaitaire de
75 francs, majorée des décimes additionnels. Dans cette première catégorie
figuraient les infractions aux articles 30 al. 1er et 2, 33, 34, 1°, 2° et 3°, 35 et 48 de la
LPCR, ainsi que les infractions à l’article 2, § 1er de la loi du 21 novembre 1989
relative à l’assurance obligatoire de la responsabilité en matière de véhicules
automoteurs et les excès de vitesse pour autant que la vitesse maximum autorisée
soit dépassée de 40 km/h au moins.
Les infractions routières de deuxième catégorie – dont l’auteur de la proposition de
loi laissait au Roi le sein de déterminer le contenu – étaient quant à elles
sanctionnées d’une amende routière forfaitaire de 50 francs, majorée des décimes
additionnels.
Les infractions routières de troisième catégorie, elles aussi déterminées par le Roi,
et les infractions routières ne relevant pas d’une des trois premières catégories
étaient quant à elles respectivement sanctionnées par des amendes routières
forfaitaires de 25 et 10 francs, majorées des décimes additionnels.
4
Proposition de loi du 4 mars 1996 de M. Ansoms (Doc. Chambre 462/1, 1995-1996).
6
En cas de non paiement de l’amende forfaitaire dans les trente jours suivant l’envoi
de l’injonction de payer, il était prévu une majoration de l’amende routière de
50 %.
En outre, le receveur chargé de l’encaissement des amendes routières décernait un
titre exécutoire pour la perception du montant de l’amende et sommait le débiteur
de payer la somme due par lettre recommandée. A l’expiration d’un délai imparti
de trente jours, en cas d’absence de paiement de l’amende, le receveur faisait
parvenir une expédition du titre exécutoire à un huissier de justice en vue du
recouvrement de la somme due.
La possibilité d’adresser une demande de grâce au Roi était prévue par l’auteur de
la proposition de loi.
Ce n’est que si les biens de l’auteur ne suffisaient pas à couvrir entièrement le
montant de l’amende forfaitaire que le receveur transmettait le dossier au
ministère public près le tribunal de police compétent en vue de poursuites.
Il était par ailleurs prévu que les procès-verbaux constatant une infraction routière
de la première catégorie étaient toujours transmis au parquet du procureur du Roi.
Si celui-ci estimait que l’infraction routière devait être sanctionnée d’une amende
supérieure à celle de l’amende forfaitaire ou qu’il convenait d’infliger une peine
d’emprisonnement, une déchéance du droit de conduire ou une confiscation, il
exerçait les poursuites devant le tribunal de police. Ces poursuites n’avaient
cependant pas d’incidence sur la perception de l’amende forfaitaire.
Enfin, la proposition de loi permettait à l’auteur présumé de l’infraction de
contester tant le montant de l’amende que celui des frais d’analyse ou d’expertise.
Pour ce faire, il devait adresser sa contestation par lettre recommandée à la poste
au bureau d’encaissement compétent.
Le dossier était alors transmis au parquet du procureur du Roi compétent qui était
tenu de poursuivre la procédure devant le tribunal de police. Il ne lui était en effet
pas permis de renoncer aux poursuites au motif que celles-ci seraient
inopportunes.
3. A peine deux mois plus tard, M. Rony Cuyt déposait une nouvelle proposition de
loi se bornant à reprendre, sans le modifier, le texte de la proposition de loi du
30 mars 1995 de MM. De Mol et Schellens5.
5
Proposition de loi du 30 avril 1996 déposée par M. Rony Cuyt (Doc. Chambre 561/1, 1995-1996).
7
4. Quant à la quatrième des propositions de loi, elle fut déposée en fin d’année 20036.
Son auteur, M. Ramoudt partait lui aussi du principe que les parquets de police
n’étaient plus en mesure de donner aux infractions constatées la suite qu’il
convenait, bon nombre d’infractions routières étant purement et simplement
classées sans suite pour des motifs d’engorgement des parquets et tribunaux de
police.
Il en concluait donc qu’un certain nombre d’infractions – n’ayant causé ni lésions
corporelles, ni dégâts matériels – devaient être retirées de la législation sur la
sécurité routière pour être réprimées par le biais d’une procédure administrative.
La procédure proposée reprenait, dans ses grandes lignes, la proposition de loi
déposée le 30 mars 1995 par MM. De Mol et Schellens, mais créait un bureau de
recouvrement des amendes administratives. Cette institution était chargée de
délivrer, en cas de non paiement de l’amende dans les délais impartis un titre
exécutoire. A cet égard, l’auteur s’inspirait cette fois de la procédure suggérée par
M. Ansoms dans sa proposition de loi du 4 mars 1996.
III. Une première étape : les perceptions immédiates
Une première étape fut franchie dans le courant de l’année 2003 avec l’extension du
système de perceptions immédiates.
Dans un premier temps, la loi du 7 février 2003 portant diverses mesures en matière de
sécurité routière et modifiant notamment l’article 29 LPCR a supprimé la traditionnelle
distinction entre infractions « simples » et infractions graves et a réparti les infractions
à la législation routière en quatre catégories (appelées degrés).
Dans le cadre de l’exécution de cette loi, l’arrêté royal du 22 décembre 2003 désignant
les infractions par degré aux règlements généraux pris en exécution de la loi relative à
la police de la circulation routière – qui a été abrogé par l’arrêté royal du
30 septembre 2005 poursuivant le même objet – a dressé la liste des infractions à la
législation routière entrant dans les deuxième, troisième et quatrième degrés.
A la même date du 22 décembre 20037, un autre arrêté royal a été promulgué aux fins
notamment d’étendre les possibilités d’application de la perception immédiate aux
citoyens belges et a actualisé le montant des perceptions immédiates en fonction de la
nouvelle catégorisation d’infractions prévue par la loi du 7 février 2003.
6
Proposition de loi du 13 novembre 2003 de M. Ramoudt (Doc. Sénat 3-331/1, 2003-2004).
7
Arrêté royal du 22 décembre 2003 relatif à la perception et à la consignation d’une somme lors de la
constatation des infractions relatives à la loi sur la police de la circulation routière et ses arrêtés d’exécution,
modifiée par les arrêtés royaux des 30 septembre 2005, 27 mars 2006, 1er septembre 2006 et 9 octobre 2009.
8
L’élargissement des possibilités d’imposer des perceptions immédiates a entraîné une
évolution majeure dans le traitement d’une part non négligeable des infractions
routières.
Toutefois, la logique du système prévoit que, si le contrevenant présumé s’abstient
payer dans le délai imparti le montant de la perception immédiate qui lui a été
adressée par le service de police ayant procédé aux constatations, le dossier est
transmis au parquet du procureur du Roi compétent.
Dans ce cas, le ministère public adresse une proposition d’extinction de l’action
publique moyennant le paiement d’une somme (EAPPS)8 à l’auteur de l’infraction. Et si
celui-ci rechigne toujours à s’exécuter, le ministère public n’a d’autre choix que de citer
l’intéressé devant le tribunal de police.
Comme le soulignent MM. Jef Van den Bergh et Raf Terwingen dans les
développements d’une proposition de loi déposée le 1er juin 20119, « beaucoup d’énergie
et d’argent son investis inutilement dans le [traitement du dossier du] contrevenant qui
ne conteste, ni n’acquitte sa contravention : une sommation, suivie d’une proposition
transactionnelle, elle-même suivie d’une citation. Le dossier doit être mis à l’audience, ce
qui implique la tenue d’une audition, la consultation du casier judiciaire, la rédaction et
la signification d’une citation, etc. (…) Cette procédure est fastidieuse et mobilise une
grande capacité de personnel, tant auprès des parquets, des tribunaux de police, que de la
police elle-même ».
L’expérience démontre par ailleurs que le nombre de perceptions immédiates et de
transactions « mal payées » (montant erroné, références incorrectes, etc.) provoque lui
aussi un engorgement des tribunaux de police et est source d’une charge de travail
importante pour les parquets.
8
Transaction dont le montant est légèrement supérieur à celui de la perception immédiate (cf. circulaire
COL 10/2006 du collège des procureurs généraux du 31 mars 2006 ayant pour objet la « tarification uniforme
des sommes d’argent dont le paiement éteint l’action publique – tarification uniforme des transactions »).
9
Proposition de loi du 1er juin 2011 de MM. Van den Bergh et Terwingen (Doc. Chambre 53 1542/001 – 2ème
session de la 53e législature).
9
IV. L’ordre de paiement, première mouture…
Près de dix ans avant l’entrée en vigueur de la loi examinée dans le cadre de la présente
contribution, une première mouture de l’ordre de paiement a vu le jour.
L’article 39 de la loi du 7 février 2003 portant diverses dispositions en matière de
sécurité routière10 introduisait dans l’arsenal législatif belge « l’ordre de paiement
imposé par le procureur du Roi en raison de certaines infractions commises par une
personne qui a un domicile fixe ou une résidence fixe en Belgique ».
L’article 39 de cette loi créait les articles 65 bis et 65 ter de la LPCR.
L’article 65 bis prévoyait que dans un cas limité d’hypothèses (cas de dépassement de
la vitesse autorisée, de franchissement d’un feu rouge ou orange fixe et d’infractions
aux articles 34 et 37 bis § 1er, 1°, 4° à 6° LPCR), un ordre de paiement pouvait être
imposé si les faits n’avaient pas occasionné de dommages aux tiers.
Selon les termes de la loi, cet ordre de paiement ne pouvait être imposé « que pour
autant que la constatation se soit passée de manière automatisée ou avec l'aide d'un
moyen technique et pour autant que le procureur du roi juge qu'il n'y a pas de
contestation quant à la matérialité des faits ou à l'identité du contrevenant ».
Dans pareil cas, l’article 65 bis § 1er précisait « il ne relève pas de la compétence du
procureur du Roi de ne pas imposer un ordre de paiement ».
La loi spécifiait que les poursuites pénales étaient exclues dans le cas de l’envoi d’un
ordre de paiement. Elle prévoyait cependant un tempérament en autorisant le
procureur du Roi, dans le cas d’infractions du 4e degré (article 29 § 1er LPCR), de citer
l’auteur de l’infraction devant le tribunal de police en vue d’obtenir une déchéance du
droit de conduire.
Le montant de l’ordre de paiement était fixé par le Roi et ne pouvait être inférieur à
50 €, ni supérieur au maximum de l’amende majoré des décimes additionnels.
L’article 65 bis § 2 stipulait en outre qu’en cas de récidive dans l’année de l’envoi de
l’ordre de paiement, le procureur du Roi pouvait soit décider d’adresser un nouvel
ordre de paiement, soit entamer des poursuites pénales.
Conformément à l’article 65 ter, § 3, l’ordre de paiement devait être envoyé par le
procureur du Roi dans les quarante jours après la constatation de l’infraction. Une
copie de l’ordre de paiement devait être envoyée en même temps au receveur des
domaines.
10
Publiée au Moniteur belge du 25 février 2003.
10
L’article 65 ter prévoyait également une majoration du montant de l’amende en cas de
défaut de paiement de celle-ci dans le mois de la notification de l’ordre de paiement. Et
si le montant de l’amende n’était pas payé dans le délai, l’ordre de paiement devenait
« exécutable » (sic) de plein droit.
Dans ce cas, le receveur des amendes pénales pouvait immobiliser le véhicule avec
lequel l’infraction avait été commise jusqu’à complet paiement des sommes dues. A
défaut de paiement dans les six mois de la constatation de l’infraction, il pouvait
procéder à la vente forcée du véhicule.
Enfin, l’article 65 ter § 7 instituait un recours qui pouvait être adressé au juge du
tribunal de police compétent par requête écrite en vue de retirer l’ordre de paiement
ou de diminuer la somme due. Cette requête n’était cependant recevable qu’après
paiement complet de la somme due en guise de consignation, sauf si le contrevenant
pouvait bénéficier de l’assistance judiciaire.
Cette disposition imposant la consignation d’une somme pour introduire un recours a
cependant été annulée par la Cour d’arbitrage11.
Si la requête était jugée recevable, le juge avait pour mission d’évaluer la légitimité et la
proportionnalité de la somme due. Il pouvait confirmer, modifier ou retirer la décision
du procureur du Roi.
Un recours pouvait être introduit contre la décision du tribunal de police devant le
tribunal correctionnel, conformément aux articles 1056 et 1057 du code judiciaire.
La loi du 27 février 2003 précisait en son article 45 que le Roi était chargé de fixer
l’entrée en vigueur de la loi. En ce qui concerne l’article 31 insérant les articles 65 bis et
65 ter LPCR, cette entrée en vigueur n’a jamais eu lieu.
V. La genèse de la nouvelle législation
L’initiative parlementaire portant les germes de la loi du 22 avril 2012 émane de
Mme Martine Taelman et M. Patrick Vankrunkelsven12. Initialement, la proposition de
loi reprenait intégralement le texte de la proposition de M. Ramoudt. Cette proposition
de loi était devenue caduque par la dissolution des chambres le 7 mai 2010. Une
nouvelle proposition de loi à la formulation identique a été déposée au sénat le
2 septembre 201013.
11
Arrêt 182/2004 du 16 novembre 2004, publié au Moniteur belge du 30 novembre 2004.
12
Proposition de loi du 17 mars 2009 de Mme Taelman et M. Vankrunkelsven (Doc. Sénat 4-1232/1, 20082009).
13
Proposition de loi du 2 septembre 2010 de Mme Taelman (Doc. Sénat 5-54, session extraordinaire de 2010).
11
Son auteur exprimait le souhait de « provoquer un changement de comportement en
augmentant le risque d’être pris et, ce faisant, de prévenir des infractions ».
Au cours des travaux parlementaires consacrés à l’examen de ce texte, une nouvelle
proposition de loi a été déposée à la chambre des représentants le 1er juin 201114. C’est
dans ce texte qu’est évoquée pour la première fois la notion d’ordre de paiement.
Les auteurs de cette proposition de loi relevaient notamment que les transactions
impayées représentent approximativement 25 % de la charge de travail des parquets, ce
qui entraîne la décision de classer sans suite les infractions considérées comme
mineures comme dans le cas de dépassements de vitesse de faible gravité.
Par ailleurs, ils pointaient également du doigt certaines variations dans les seuils de
tolérance appliqués lors des contrôles de vitesse. Ils en concluaient que cette situation
générait une différence de traitement et, dès lors, une discrimination peu souhaitable
entre les citoyens..
Prenant l’exemple du tribunal de police d’Anvers, MM. Van den Bergh et Terwingen
déploraient la débauche d’énergie engendrée par les transactions impayées et faisaient
le constat qu’une proportion évaluée à la moitié de la capacité d’audience des
tribunaux de police était affectée aux « mauvais payeurs », au détriment évidemment
d’autres dossiers tels que ceux concernant des accidents mortels ou avec blessés, les
faits de défaut de permis de conduire ou d’assurance, ou les délits de conduite sous
influence de l’alcool ou de produits stupéfiants.
La proposition de loi du 1er juin 2011 visait dès lors à conférer un ordre exécutoire
d’office à une invitation de payer envoyée par lettre recommandée à la poste, après
qu’une proposition de perception immédiate soit restée impayée et qu’une proposition
de transaction ait été adressée à l’auteur présumé de l’infraction, pour autant que
celui-ci n’ait pas introduit une réclamation devant le tribunal de police dans un délai
de soixante jours après l’envoi de la lettre recommandée.
Les deux propositions de loi ont été jointes. Le sénat a adopté le texte le 16 février 2012.
La proposition de loi a ensuite été transmise à la chambre des représentants où elle a
été adoptée en commission le 15 mars 2012. Comme indiqué ci-dessus, la loi a été
promulguée le 22 avril 2012.
14
Voir note subpaginale n° 9.
12
VI. La loi du 22 avril 2012 instaurant l’ordre de paiement
La loi du 22 avril 2012 insère dans le titre V de la loi du 16 mars 1968 relative à la police
de la circulation routière (LPCR), un chapitre II/1 intitulé « Ordre de paiement ». Sous
ce titre, l’article 2 de la loi introduit un nouvel article 65/1 qui est reproduit en italique
ci-dessous et commenté, paragraphe par paragraphe.
§ 1er. Lorsque la somme visée à l'article 65, § 1er, n'a pas été payée dans les délais
fixés par le Roi, le procureur du Roi peut donner ordre au contrevenant de payer
cette somme dans un délai de quarante-cinq jours suivant le jour d'envoi de cet
ordre.
L’article 65 § 1er LPCR a trait à la faculté de proposer au contrevenant une perception
immédiate, moyennant l’accord de l’auteur de l’infraction et à la condition que le fait n’ait
pas causé de dommage à autrui.
La proposition de loi déposée le 1er juin 2011 par MM. Van den Bergh et Terwingen15
suggérait d’imposer au ministère public d’adresser au contrevenant présumé, en cas de nonpaiement de la perception immédiate et préalablement à l’ordre de paiement, une
proposition d’EAPPS par courrier simple.
La loi n’a pas repris cette exigence d’envoi préalable d’une proposition de transaction par le
parquet. On peut donc en déduire – et cela semble résulter des travaux préparatoires – que
l’envoi de l’ordre de paiement peut se substituer à la procédure d’EAPPS et intervenir dès
après le constat que la perception immédiate n’a pas été honorée dans le délai imparti.
Par ailleurs, il convient de relever qu’à ce stade, la loi ne prévoit pas la possibilité pour le
ministère public d’adresser un ordre paiement portant sur une somme différente
(éventuellement plus élevée) que celle proposée dans le cadre de la procédure de perception
immédiate.
Cet ordre est transmis au contrevenant par pli judiciaire et comporte au moins :
1) la date;
2) les faits incriminés et les dispositions légales violées;
3) la date, l'heure et le lieu de l'infraction;
4) l'identité du contrevenant ou, à défaut, du détenteur de la plaque
d'immatriculation du véhicule avec lequel l'infraction a été commise;
5) la référence de la somme visée à l'article 65, § 1er et, le cas échéant, de la
proposition d'extinction de l'action publique par le paiement de la somme en
question;
6) le jour où ou le délai dans lequel la somme doit être payée au plus tard;
7) la manière selon laquelle, le délai dans lequel et le secrétariat du parquet auprès
duquel une réclamation peut être introduite.
La formulation du point 5 de cet alinéa (« le cas échéant ») démontre que l’envoi préalable
d’une proposition de transaction n’est pas requis pour adresser l’ordre de paiement.
15
Voir note subpaginale n° 9.
13
§ 2. Le contrevenant peut introduire une réclamation auprès du procureur du Roi
dans les trente jours suivant le jour d'envoi de l'ordre de paiement.
Cette réclamation est motivée et contient élection de domicile en Belgique, si le
requérant n'y a pas son domicile. Elle est introduite par le contrevenant ou son
conseil au moyen d'une requête déposée au secrétariat du parquet ou envoyée au
parquet par lettre recommandée. Dans ce dernier cas, la date d'envoi de la lettre
recommandée vaut comme date de dépôt de la réclamation.
La requête doit comporter, à peine de nullité, soit la référence de l'ordre de paiement,
soit, en annexe, l'original ou une copie de l'ordre de paiement.
La réclamation constitue une nouvelle procédure introduite dans la procédure pénale. Cette
procédure est inspirée par le droit administratif et le droit fiscal.
A l’inverse du principe retenu par la loi Mulder et du système en vigueur en France, la loi du
22 avril 2012 ne prévoit pas pour le contrevenant l’obligation préalable de consigner une
somme avant de pouvoir porter sa réclamation devant les autorités judiciaires.
Elle lui impose uniquement de motiver sa réclamation et de mentionner la référence de
l’ordre de paiement ou de joindre une copie – voire l’original – de celui-ci.
§ 3. Le procureur du Roi peut accepter la réclamation, auquel cas il en informe le
contrevenant. S'il n'accepte pas la réclamation, le tribunal compétent est saisi de
l'affaire par citation conformément aux articles 145 et suivants du Code d'instruction
criminelle.
A ce stade, la loi ne prévoit pas pour le procureur du Roi de faculté de revoir le montant de
l’ordre de paiement à la baisse. La seule possibilité qui lui est offerte par l’article 65/1 LPCR
est d’accepter ou de refuser la réclamation.
Par ailleurs, contrairement à ce que les auteurs de la proposition de loi initiale déposée le
30 mars 199516 17 avaient suggéré, il n’appartient pas au contrevenant de saisir lui-même le
juge compétent. A cet égard, le terme d’« l’inversion du contentieux » qui a été utilisé par
différents commentateurs au cours des travaux parlementaires paraît dès lors inapproprié.
C’est au ministère public qu’il incombe de saisir le tribunal compétent en cas de refus
d’acception de la réclamation formulée par le contrevenant. La citation à comparaître
adressée conformément aux articles 145 et suivants du code d’instruction criminelle
démontre qu’il s’agit bien d’une procédure pénale.
Notons encore que la loi n’a pas envisagé formellement l’hypothèse éventuelle d’une inertie
du ministère public. L’absence de citation du contrevenant devant le tribunal de police
paraît dès lors devoir s’analyser comme une acceptation de la réclamation, même si le
ministère public n’a pas informé le contrevenant de sa décision comme l’y contraint la loi.
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Voir note subpaginale n° 3.
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Les auteurs de cette proposition s’étaient inspirés de la procédure prévue par le paragraphe 12 de l’article
119 bis de la Nouvelle loi communale relatif aux sanctions administratives.
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Enfin, plus fondamentalement, la loi ne précise pas l’étendue de la saisine du juge. Cette
question a été soulevée au cours des travaux parlementaires, mais n’a pas obtenu de réponse
claire. Il nous paraît dès lors que la saisine du tribunal est « classique » et confère une
plénitude de juridiction au profit du magistrat assis, ce dernier étant, selon le texte de
l’article 65/1, § 3, saisi de l’affaire et non uniquement de la réclamation.
Le requérant est censé avoir renoncé à sa réclamation si lui-même ou son avocat ne
comparaît pas.
Singularité de la loi, en cas de défaut du contrevenant présumé devant le tribunal de police,
le prévenu ne bénéficie pas de la faculté de former opposition contre la décision rendue.
Toutefois, comme mentionné ci-dessous, il s’agit d’une forme de renonciation sui generis
dans la mesure où le contrevenant dispose malgré tout de la faculté d’interjeter appel de la
décision du tribunal de police.
Dans le cas de figure du défaut du contrevenant, la question fondamentale qui se pose est
de déterminer l’étendue des pouvoirs du juge ; s’’agit-il de prendre acte de la renonciation à
la réclamation et d’entériner purement et simplement l’ordre de paiement ?
Il me paraît qu’en raisonnant de la sorte, on méconnaîtrait les missions essentielles du juge
du fond, saisi d’une affaire dans tous ses aspects et sa globalité.
En l’absence de précision contraire de la loi, dans le cadre d’une procédure qui demeure de
nature pénale – et non administrative comme cela avait été envisagé –, il semble que le
tribunal dispose, en cette occurrence, comme dans les occurrences lui habituellement
dévolues, de la plénitude de juridiction afin de juger les faits lui soumis.
A cet égard, il ne doit pas être lié par le défaut du contrevenant et sa renonciation implicite
à sa réclamation.
Ainsi, à titre d’exemple, le juge :
- vérifiera la survenance ou non de la prescription de l’action publique;
- prononcera le cas échéant l’acquittement du contrevenant si les faits ne paraissent pas
établis à suffisance de droit;
- infligera une sanction principale conforme à la loi et permettant une juste et adéquate
répression des faits;
- prononcera, s’il échet, les sanctions accessoires qui s’imposent (p. ex. : déchéance du
droit de conduire, …).
Conformément à l'article 172 du Code d'instruction criminelle, le jugement du tribunal
de police est susceptible d'appel auprès du tribunal correctionnel.
Le requérant est censé avoir renoncé à sa réclamation si lui-même ou son avocat ne
comparaît pas.
En appel non plus, le prévenu ne dispose pas de la faculté de faire usage de la procédure
prévue par l’article 187 du code d’instruction criminelle, à savoir de former opposition
contre le jugement rendu par défaut.
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§ 4. Si le contrevenant n'a pas introduit de réclamation dans les trente jours suivant
la date d'envoi de l'ordre de paiement, et qu'il n'a pas payé la somme proposée dans
celui-ci, l’ordre de paiement devient exécutoire de plein droit. Le procureur du Roi
transmet une copie de l'ordre à l'administration compétente du Service public fédéral
Finances, qui peut recouvrer la somme par toute voie de droit.
Au cours des travaux préparatoires, il a été précisé que : « L’ordre de paiement transmis par
pli judiciaire peut être mis en exécution par le biais du receveur des amendes pénales, qui est
compétent pour déduire automatiquement cette amende des avoirs fiscaux de la personne
concernée ou pour l’ajouter aux dettes que celle-ci a déjà envers l’Etat. L’imputation de la dette
sera rendue possible à la suite de l’instauration généralisée du système STIMER par le SPF
Finances ».
Les auteurs de la loi n’ont pas prévu l’instauration d’un « bureau de recouvrement »
comparable à l’institution créée par la loi Mulder. En cas d’inertie du contrevenant, l’ordre
de paiement devient exécutoire et une copie de ce titre est transmise à l’administration
fiscale.
L’ordre de paiement est donc susceptible – moyennant l’écoulement du temps et l’absence
de réaction du contrevenant – de devenir un acte exécutoire, à l’instar d’un acte authentique
notarié ou d’un jugement. Même si la loi est muette à ce sujet, la nature de cet acte paraît
devoir imposer l’identification de manière très précise du signataire de l’ordre de paiement.
Cette identification nous semble devoir se manifester par deux formalités afin d’assurer une
sécurité juridique maximale :
- la signature autographe de l’ordre de paiement par un magistrat du ministère public
(l’apposition d’une simple« griffe » paraît inadéquate en raison de la nature de l’acte);
- la mention du nom et de la qualité du signataire du document.
§ 5. Lorsque le contrevenant prouve qu'il n'a pas pu prendre connaissance de l'ordre
de paiement dans le délai visé au § 2, il peut encore introduire la réclamation visée
au § 2 dans un délai de quinze jours suivant le jour où il a eu connaissance de l'ordre
en question.
Lorsque le contrevenant prouve qu'il n'a pas eu connaissance de l'ordre de
paiement, il peut encore introduire la réclamation visée au § 2 dans un délai de
quinze jours suivant le premier acte d'exécution forcée de la somme effectué par
l'administration compétente du Service public fédéral Finances ou à la poursuite de
celle-ci.
§ 6. La réclamation introduite dans les délais suspend l'exécution de l'ordre de
paiement.
Les paragraphes 5 et 6 du nouvel article 65/1 LPCR prévoient la possibilité pour le
contrevenant présumé d’introduire une réclamation en dehors du délai de trente jours à
partir de l’envoi de l’ordre de paiement, jusque quinze jours après le premier acte
d’exécution forcée de la somme opéré par l’administration fiscale. Dans ce cas, il doit
apporter la preuve qu’il n’a pas pu prendre connaissance (article 65/1, § 5, al. 1) ou qu’il n’a
pas eu connaissance (article 65/1, § 5, al. 2) dudit ordre de paiement.
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Dans cette hypothèse, l’article 65/1, § 6, prévoit la suspension de l’exécution de l’ordre de
paiement.
Au cours des travaux parlementaires, cette procédure a été qualifiée de « procédure
d’opposition extraordinaire ».
Il convient cependant de pousser plus loin l’analyse : en cas de réclamation dans les délais
prévus par le paragraphe 5 de l’article 65/1, la procédure prévue par le paragraphe 3 doit être
suivie.
Trois cas de figure peuvent se présenter :
1. la réclamation est acceptée par le parquet;
2. en cas de refus d’acceptation de la réclamation par le ministère public, la procédure se
poursuite devant le tribunal de police (ou, en appel, devant le tribunal correctionnel) et
aboutit à l’acquittement du prévenu, à la constatation de la prescription de l’action
publique ou à l’irrecevabilité des poursuites;
3. dans la même hypothèse de rejet de la réclamation, le tribunal de police ou le tribunal
correctionnel déclare l’infraction établie et prononce la condamnation du prévenu.
Dans ces trois hypothèses, il appartiendra au ministère public d’informer le service
compétent du ministère des finances de la décision intervenue. La manière dont cette
information devra être communiquée à l’administration des finances n’a pas été définie par
la loi.
De même, la loi est muette au sujet du sort à réserver à l’ordre de paiement dont l’exécution
a été suspendue en vertu de l’article 65/1, § 6.
Dans les deux premières hypothèses, il appartiendra au ministère des finances de dégrever
les montants mis en recouvrement. Mais rien n’est formellement prévu pour rendre caduc le
titre exécutoire que constitue, à ce stade, l’ordre de paiement.
Dans la troisième hypothèse, celle d’une condamnation définitive par le tribunal de police
ou le tribunal correctionnel, il faut constater que deux titres exécutoires (l’ordre de
paiement – dont l’exécution est certes suspendue – et le jugement) vont coexister. A
nouveau, la question se pose quant au sort à réserver au titre exécutoire que constitue
l’ordre de paiement.
***
L’article 5 de la loi du 22 avril 2012 abroge l’article 31 de la loi du 7 février 2003 portant
diverses dispositions en matière de sécurité routière. Rappelons que cette disposition
introduisant les articles 65 bis et 65 ter LPCR n’est en fait jamais entrée en vigueur.
De même, l’article 4 de la loi abroge l’article 590, 2° bis du code d’instruction criminelle
qui prévoyait l’enregistrement par le casier judiciaire des ordres de paiement imposés
par le procureur du Roi en application de l’article 65 bis LPCR.
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Sous le titre « disposition transitoire », l’article 3 de la loi du 22 avril 2012 prévoit que
les dispositions relatives à l’ordre de paiement sont applicables aux infractions prévues
à l’article 65 § 1er LPCR qui sont constatées après l’entrée en vigueur de la loi.
Selon l’article 6 de la loi, celle-ci entre en vigueur le 1er janvier 2013. Toutefois, le
second alinéa de cet article prévoit que « le Roi peut fixer une date d’entrée en vigueur
antérieure à la date mentionnée au premier alinéa ».
VII. A peine promulguée, déjà modifiée ?
L’encre de la loi du 12 avril 2012 était à peine sèche qu’un avant-projet de loi de
Madame la Ministre de la Justice a été rédigé en vue de modifier le nouvel article
65/1 LPCR qui, rappelons-le, n’est pas encore entré en vigueur.
Ce texte prévoit trois adaptions de l’article 65/1 LPCR, à savoir les modifications de :
1. l’article 65/1, § 1er, alinéa 1er, afin d’y prévoir que l’ordre de paiement peut porter
sur une somme différente – et donc éventuellement plus élevée – de celle fixée
par le Roi dans le cadre de la procédure de perception immédiate;
2. l’article 65/1, § 1er, alinéa 2, afin d’y prévoir que l’ordre de paiement qui, dans la
version actuelle doit être communiqué par pli judiciaire, peut l’être également
par lettre recommandée à la poste ou par voie électronique;
Le même avant-projet de loi prévoit par ailleurs de compléter l’article 65/1 LPCR par un
paragraphe 7 rédigé comme suit : « A défaut de paiement de la somme visée au § 1er dans
le délai de deux mois après que l’ordre de paiement soit devenu définitif, la somme pourra
être remplacée par une déchéance du droit de conduire un véhicule à moteur dont la
durée sera fixée dans l’ordre de paiement et qui n’excèdera pas un mois et ne pourra être
inférieure à huit jours ».
Le Conseil d’Etat a formulé diverses observations et réserves à l’égard du contenu de
cet avant-projet de loi.
Enfin, même si cette disposition ne figure pas dans le texte de l’avant-projet de loi
soumis au Conseil d’Etat, la possibilité de former opposition contre la décision rendue
par défaut en degré d’appel (dans le cadre de la réclamation introduite par le
contrevenant contre l’ordre de paiement) pourrait également être insérée dans le cadre
d’une loi réparatrice. Pour ce faire, il suffirait d’abroger le dernier alinéa de l’article
65/1, § 3 LPCR.
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