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Les structures de gestion des opérations électorales
Les étapes techniques du scrutin
Le cas du Niger
ISSAKA SOUNA
Ancien Bâtonnier
Président de la Commission électorale nationale indépendante (Niger)
I.– LES STRUCTURES DE GESTION DES OPÉRATIONS ÉLECTORALES
L’évolution du système électoral nigérien demeure intimement liée à l’évolution de son système politique.
Depuis l’indépendance le 3 août 1960, la gestion du pays a été assurée par un parti unique de fait qui s’est
confondu avec l’État et qui prenait en main l’ensemble de la gestion des affaires de la Nation. Cette caractéristique, le Niger la partageait avec les pays membres de l’ancienne AOF et c’est avec raison que les différents auteurs
ont qualifié ces systèmes de Parti-État.
En l’occurrence c’est le RDA qui a gouverné le Niger de 1960 à 1974. Les élections étaient organisées par des
structures étatiques et systématiquement remportées par le candidat du parti unique à plus de 90 % des suffrages
exprimés. Les députés cooptés et proposés par le parti unique étaient également élus dans les mêmes conditions.
La Cour Suprême, juridiction de contrôle ratifiait les résultats ainsi obtenus et la vie publique reprenait son
cours sans que les citoyens puissent vraiment l’influencer.
Lorsqu’en 1974, l’armée dirigée par le Colonel Seyni Kountché renversa le régime du parti unique, conduit
par Diori Hamani, la Constitution fut suspendue, les autres institutions dissoutes.
L’État et tous ses organes étaient désormais animés par son armée sans partage et sans élection jusqu’au décès
du Général Kountché en 1987.
Un autre général lui succéda à la tête de l’armée et de l’État, le général Ali Saibou qui, gêné par des méthodes
musclées de son prédécesseur, prôna une administration « décrispée ».
Très rapidement le désordre s’installa et la déconfiture de l’État déboucha sur une crise économique et sociale
qui coïncida avec une prise de conscience politique et la naissance d’une société civile plus forte et mieux organisée.
Les déclarations de La Baule et les revendications conjuguées de liberté et de mieux-être ont abouti à une révision de la Constitution en 1989 suivie de la convocation d’une conférence nationale en juillet 1991.
Depuis, le système électoral nigérien a évolué avec des fortunes diverses. D’abord contrôlée par le Ministère
de l’administration territoriale, les élections ont progressivement acquis une autonomie de gestion et d’administration avec la création d’une Commission Électorale Nationale Indépendante (CENI).
A.– De la compétence exclusive du ministère de l’Intérieur à la Commission indépendante
1. Le ministère de l’Intérieur
Le ministère de l’Intérieur est administré par un ministre qui assure la gestion de l’administration territoriale.
Il assurait, seul avec ses démembrements, à savoir les préfectures, sous-préfectures, mairies, l’ensemble des opérations électorales jusqu’à la transmission des résultats à la Cour suprême.
Ce sont donc les personnels du ministère de l’Intérieur ou des agents désignés par lui qui élaborent et mettent en
œuvre les opérations dans leur totalité.
Le budget est directement préparé par ses instances et le personnel électoral était puisé localement dans les
ressources de l’administration territoriale. En l’absence de parti concurrent ou même de candidats indépendants
pour toutes les élections, la machine électorale seule et sans contrôle extérieur ou indépendant préparait à sa guise
et proclamait les résultats souhaités par les animateurs du parti unique. La Cour suprême, chargée de vérifier la
régularité des scrutins, se prononçait sur les éligibilités et proclamait les résultats.
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Le parti assurait ainsi la promotion de ses cadres, compétents ou non, dans une administration qu’il contrôlait
totalement avec les moyens de l’État, sans aucune censure. Le Président « élu » attendait patiemment la fin de son
mandat avec son gouvernement pour se représenter. Les « députés élus » assuraient, comme une chambre d’enregistrement leur rôle de législateur et les populations ainsi réduites au silence et placées sous la tutelle du Parti et
des gouvernants attendaient passivement qu’on leur dise ce qu’on attendait d’elles, jusqu’à l’avènement de la
Conférence Nationale.
2. La Conférence Nationale mère de la Commission Nationale Électorale
Les premières élections nationales pluralistes ont été organisées par la transition politique mise en place par la
Conférence Nationale Souveraine. Une charte des partis politiques, une constitution reprenant à son compte les
droits et libertés contenus dans les Déclarations universelles, la charte africaine des droits de l’Homme et des
Peuples, ainsi qu’un Code électoral ont été adoptés.
La commission électorale était composée, notamment, des représentants des administrations des finances, de
l’intérieur, des services de sécurité et, pour la première fois, des représentants mandatés de tous les partis politiques reconnus et de la société civile.
Cette représentation plurielle de tous les acteurs par leurs mandataires réguliers est à l’origine de l’acceptation
du code et des initiatives révolutionnaires en matière d’élection au Niger.
De même, une commission de supervision des élections directement rattachée au Haut Conseil de la République
(parlement de transition) a assuré le suivi, la transparence et la bonne application des procédures de vote.
Le contentieux électoral est apparu véritablement et la Cour suprême (Chambre constitutionnelle) retrouvait
son activité de contrôle véritable même si certaines de ses décisions ont paru contestables.
Depuis, tirant les leçons des processus passés, le Niger a amélioré de façon significative son système électoral.
3. La Commission Électorale Nationale Indépendante
• Composition
C’est l’ordonnance n° 96-14 du 16 août 1996 modifiée par l’ordonnance 99-37 du 4 septembre 1999 qui consacre
l’indépendance et les pouvoirs de la Commission électorale du Niger.
Ainsi, aux termes de l’article 9 du Code électoral « il est créé une Commission Électorale Nationale Indépendante
(CENI) chargée du recensement électoral, de la gestion du fichier électoral, de l’organisation et de la supervision
des opérations électorales et référendaires... Elle est indépendante de tout pouvoir ou autorité. Elle jouit de l’autonomie de gestion, d’organisation et de fonctionnement ».
La Commission Électorale Nationale Indépendante est composée ainsi qu’il suit :
– Président : un magistrat du siège proposé par ses pairs ou une personnalité reconnue pour son impartialité,
sa compétence et son intégrité nommée par le président de la République après consultation des partis politiques ;
– Premier Vice-Président : un magistrat du siège proposé par ses pairs dans le cas où le président n’est pas un
magistrat ou un représentant de l’Ordre des avocats du Niger ;
– Deuxième Vice-Président : un représentant des associations de défense des droits de l’Homme et de la promotion de la démocratie ;
– Deux rapporteurs désignés par la CENI en son sein dont un représentant des associations de défense des
droits de l’Homme ou de promotion de la démocratie et d’un représentant de l’État.
– Membres :
• Un représentant du ministère chargé de l’Administration du territoire représentant l’État ;
• Un représentant par parti politique légalement reconnu ;
• Un représentant de l’ensemble des candidats indépendants ;
• Cinq représentants des associations de défenses des droits de l’Homme et de la promotion de la démocratie ;
• Trois représentants des travailleurs à raison d’un par centrale syndicale et un pour l’ensemble des syndicats
non affiliés ;
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• Le directeur de l’état civil ;
• Le directeur de la protection civile ;
• Le directeur général du budget au ministère des Finances ;
• Un représentant de la Direction de l’informatique ;
• Un représentant du Ministère de la Justice ;
• Un représentant du Ministère des Affaires Étrangères ;
• Deux représentant du Ministère chargé de la défense nationale ;
• Deux représentants du Ministère chargé de la communication ;
• Un représentant des Forces Nationales d’intervention et de Sécurité ;
• Un représentant du directeur général de la Police nationale ;
• Un représentant du parc automobile national et du garage administratif ;
• Six personnalités reconnues pour leurs compétences en matière d’organisation et de supervision des élections choisies par la CENI sur proposition de son président.
Il est désigné pour chaque membre un suppléant qui le remplace en cas d’absence ou d’empêchement.
Outre le Bureau de cinq membres, la CENI comprend cinq sous-commissions :
– Administrative ;
– Finances ;
– Logistique ;
– Communication ;
– Défense et sécurité.
Ces sous-commissions concourent à l’établissement du chronogramme des élections ainsi qu’à la confection
du budget de la CENI.
Article 12 : Les Commissions Électorales Locales sont présidées par des magistrats du siège nommés par le
président de la Commission Électorale Nationale Indépendante.
Toutefois, en cas d’insuffisance numérique des magistrats de siège, il pourra être fait appel à des magistrats du
parquet.
La composition des commissions locales est faite à l’image de la Commission Nationale même si leur structure est plus légère.
La Commission Électorale Nationale Indépendante dispose également d’un secrétariat général permanent
chargé, sous l’autorité de la Commission :
– d’organiser le secrétariat de la CENI ;
– de gérer et d’organiser le personnel du secrétariat ;
– de donner les informations aux usagers qui en font la demande ;
– de recevoir, de gérer et de conserver dans les conditions définies par la Commission, toute documentation
relative aux élections ;
– d’assurer la mise à jour et la conservation du fichier électoral.
Le Secrétaire général est nommé par décret du président de la République sur proposition du président de la CENI.
• Attributions de la CENI
La CENI est chargée de la bonne exécution des opérations électorales, de leur organisation matérielle, de l’implantation et de la composition des bureaux de vote ; elle est garante de la régularité des opérations électorales et
assure le libre exercice des droits des électeurs. Elle est chargée de la centralisation des résultats, de la publication
des résultats provisoires et de leur transmission à la Cour constitutionnelle. Elle assure la gestion et la conservation du fichier électoral. Elle veille au respect des lois et règlements en matière électorale ainsi qu’à l’information
des électeurs et prend toute initiative et dispositions concernant le bon déroulement des opérations électorales et
référendaires.
Comme on le voit, la loi nigérienne laisse une grande marge de manœuvre à la CENI pour atteindre ses objectifs.
• S’agissant de son fonctionnement, la CENI a deux pouvoirs essentiels
Elle peut se subdiviser en autant de sous-commissions qu’elle le souhaite ; elle crée les commissions locales
et fixe leurs attributions ainsi que les règles de leur fonctionnement. Les délibérations ne sont sujettes à aucun
recours.
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Elle dispose également de tous les pouvoirs pour arrêter son budget dont le président est le coordonnateur. Les
autorités administratives sont tenues sous peine de sanction de lui apporter aide et assistance à l’occasion de l’organisation des élections. La commission dispose d’un pouvoir de réquisition.
Sous réserve de la validation définitive des résultats provisoires émis par elle, par la Cour constitutionnelle,
qui décide en dernier ressort, la CENI dispose des pouvoirs les plus étendus, l’essentiel restant d’atteindre son
objectif, à savoir, de bonnes élections.
D’autres acteurs non moins importants interviennent dans le processus électoral.
B.– Les autres acteurs du processus électoral
1. La Cour constitutionnelle
C’est la Constitution du 18 juillet 1999 qui consacra, pour la première fois, l’existence d’une Cour constitutionnelle au Niger.
L’article 103 de la Constitution dispose en effet que la Cour constitutionnelle est la juridiction compétente en
matière constitutionnelle et en matière électorale.
Elle est chargée de statuer sur la constitutionnalité des lois, des ordonnances ainsi que de la conformité des
traités et accords internationaux à la constitution.
Elle interprète la Constitution, contrôle la régularité, la transparence et la sincérité du référendum, des élections présidentielles, législatives et locales. Elle est juge du contentieux électoral et proclame les résultats définitifs des élections.
2. Le Conseil supérieur de la Communication
Il résulte de l’article 124 de la Constitution. C’est une autorité administrative indépendante de tout pouvoir
politique qui a pour mission d’assurer et de garantir la liberté et l’indépendance de la communication audiovisuelle
et de la presse écrite dans le respect de la Loi.
Elle veille, en outre, au respect de la déontologie en matière d’information et d’accès équitable et effectif des
citoyens, des associations, et des partis politiques aux moyens officiels d’information et de communication dans
les conditions déterminées par la loi.
Ces deux organes interviennent le deuxième pour assurer l’équitable accès aux médias pendant les périodes
électorales pour tous les partis et les candidats indépendants, le premier, en tant que juge du fond, pour valider
définitivement les résultats des élections organisées par la CENI.
C.– Bilan et perspectives
En attendant que la transparence, la bonne gouvernance, l’esprit citoyen soient la règle, le Niger et les pays
qui ont le même degré d’évolution que lui n’ont d’autre choix que de maintenir ou d’instaurer des Commissions
Électorales Indépendantes avec les pouvoirs les plus étendus en matière électorale.
En effet, si une représentation plurielle peut paraître une source de blocage dans le fonctionnement des
Commissions Électorales Indépendantes (ce qui n’est pas toujours vrai) elle est la seule source de consensus donc
d’accord des parties prenantes.
On y lit encore une forte présence de l’administration d’État mais son fonctionnement et sa composition requièrent l’adhésion utile et indispensable des parties prenantes.
Les ressources financières restant leur handicap premier, les Commissions Électorales Indépendantes sont pour
l’instant irremplaçables. Il reste utile et nécessaire de leur assurer les moyens moraux, légaux et financiers de leur
mission. La longue expérience de la pratique électorale a conféré à la CENI une expertise certaine et un professionnalisme remarquable.
Il faut être convaincu que sous réserves des améliorations nécessaires d’adaptation aux contingences, elle
demeure capable de remplir correctement sa mission.
Il reste bien entendu que, comme toute institution, sa force morale demeure son premier argument.
Malheureusement on a relevé, dans le cas du Niger, qu’elle n’est pas à l’abri des violences exercées sur elle
ou ses membres par certaines forces politiques, militaires ou sociales.
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II.– LES DIFFÉRENTES ÉTAPES TECHNIQUES DU SCRUTIN
A.– Les opérations préparatoires
Les opérations préparatoires sont une période particulièrement délicate pour une commission électorale. La
Commission n’a pas dans la plupart des cas la maîtrise de la décision du scrutin : coup d’État, dissolution ou démission d’un ou plusieurs organes, etc.
La définition de la nature du scrutin, son coût sont des facteurs déterminants.
Le caractère non permanent de la Commission activée seulement au moment de passage à l’acte constitue
d’autres sources de difficulté.
Les difficultés financières de l’État constituent également un problème majeur dont la solution réside assez
souvent dans la bonne volonté de partenaires plus ou moins volontaires.
Cette période est donc particulièrement périlleuse pour la Commission électorale.
1. Le chronogramme
C’est la définition des actes matériels et juridiques de la période du scrutin. La commission doit en particulier
s’astreindre un agenda très précis au jour près et se donner les moyens de le mettre en œuvre. C’est une épreuve
difficile puisque, en plus de contraintes internes, d’autres considérations psychologiques interviennent dans son
appréciation. Certaines dates ou certains jours sont fétiches pour quelques uns ; il existe une propension naturelle
à la méfiance de l’opposition, l’envie de conserver le pouvoir chez la majorité en exercice.
Or, le chronogramme lie non seulement la CENI mais à valeur obligatoire pour l’ensemble des acteurs malgré
les aléas qui l’entourent, notamment l’accord de la classe politique et son financement.
C’est une occasion de consultation entre CENI, pouvoir et les autres protagonistes pour tenir compte de tous
les paramètres pouvant avoir une incidence sur les opérations électorales et les résultats du scrutin.
Il faut noter ici que la plupart des documents et matériels électoraux ne sont pas fabriqués ou disponibles sur
place d’où la nécessité de les importer souvent en urgence donc au prix fort. Ce matériel doit arriver à temps et
être réparti parcimonieusement dans tout le pays.
Ces facteurs, plus ou moins maîtrisés, illustrent la sincérité de la volonté des acteurs intervenant. Un chronogramme précis et diffusé à temps est un gage de sérieux et une source importante de la confiance de tous.
2. Le fichier électoral
Le fichier électoral est une pièce essentielle du scrutin. L’existence d’un fichier électoral fiable constitue une
revendication aussi vieille que celle de la démocratisation de la vie publique. Il garantit la participation de tous les
électeurs capables mais aussi une équitable répartition des voix entre les parties.
D’après le code électoral en vigueur au Niger l’inscription sur les listes électorales est un droit pour tout citoyen
remplissant les conditions déterminées par la loi. L’inscription est un droit personnel (art. 20 du Code électoral).
La liste électorale est établie en cinq exemplaires pour chaque circonscription administrative, consulat ou
ambassade.
Une est conservée au chef-lieu tandis que les quatre autres sont transmises respectivement à l’autorité locale,
au ministère chargé de l’administration territoriale, au ministère de la justice ainsi qu’au secrétariat général permanent.
Ces listes font l’objet d’une codification par circonscription et chaque électeur reçoit un numéro qui est le
même que sur la liste, à peine de nullité de la liste.
Les listes sont permanentes ; elles sont révisées chaque année du 1er septembre au 31 décembre.
Elles peuvent être révisées exceptionnellement en cas de besoin sur proposition de la Commission électorale.
Il existe un contentieux en matière d’inscription et de radiation sur les listes dont la compétence est réservée
aux tribunaux judiciaires.
3. Les cartes d’électeur (art. 36 du Code électoral)
L’inscription sur la liste donne droit à, la délivrance d’une carte d’électeur dont la durée de validité est appréciée par la CENI. La distribution des cartes d’électeurs doit commencer un mois au moins avant le jour du scrutin. Les cartes non distribuées sont mises à la disposition des électeurs dans les bureaux de vote le jour du scrutin.
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En matière de confection et de distribution des cartes d’électeur la loi reconnaît des pouvoirs très étendus à la
CENI.
L’informatisation du fichier électoral a commencé au Niger depuis 1993. Elle est le résultat d’un travail laborieux coordonné entre le ministère de l’Administration du territoire et le ministère du Plan et de la statistique et
des autres organes de gestion des scrutins.
4. La formation du personnel électoral
La formation et la sensibilisation restent des actes majeurs dans le processus électoral nigérien.
En effet, le taux d’alphabétisation n’excède guère 70 % et celui de la scolarisation n’a jamais dépassé les 32 %
; d’où la nécessité de veiller par tous les moyens à la vulgarisation du processus électoral et à la maîtrise de la gestuelle du vote.
Cet enjeu capital amène la commission électorale à entreprendre un vaste programme de formation, d’information, de sensibilisation au bénéfice des animateurs électoraux de la CENI, des associations et même des partis
politiques.
Pour cela des sessions de formation sont organisées dans tous les chefs-lieux de régions qui regroupent les personnels de la CENI, des représentants des partis politiques et des associations.
Les sessions ont lieu par paliers. Des formateurs sont instruits du processus électoral et de tous les documents
et textes concernant les élections à savoir :
– la Constitution ;
– le Code électoral ;
– la charte des partis politiques ;
– le guide pratique à l’usage des membres des bureaux de vote.
La formation permet aux bénéficiaires de :
– s’approprier les dispositions légales et réglementaires concernant les scrutins ;
– prendre conscience de leur rôle et des responsabilités dans la bonne réussite du scrutin ;
– améliorer leur niveau de conscience politique et civique.
Aux fins de la sensibilisation et de la maîtrise de la gestuelle du vote plusieurs moyens sont utilisés : la radio
et la télévision pour les pièces de théâtre et la vulgarisation des mécanismes ; les rencontres de discussion et
d’échange, des spots publicitaires. Des affiches et banderoles sont également diffusés. La formation et la sensibilisation limitent les irrégularités et fraudes, élèvent le taux de participation, circonscrivent le contentieux électoral.
C’est pour toutes ces raisons que la CENI veille à la formation du plus grand nombre. Des rencontres électorales sont également organisées entre les responsables régionaux des élections et le bureau de la CENI périodiquement.
Tous ces facteurs ont grandement contribué au succès des dernières consultations générales du Niger.
B.– Les opérations après le scrutin
La célérité, la transparence et la sécurité des opérations électorales constituent un gage sérieux de leur acceptation. C’est pourquoi la centralisation et la publication des résultats doivent être exemptes de toute lenteur non
justifiée.
Au Niger le dépouillement intervient sans désemparer sur le bureau de vote. Aux termes de l’article 131 du
Code électoral le recensement des votes est assuré :
– au niveau de la commune par la Commission électorale en présence d’un délégué par candidat, parti politique ou liste ou selon le scrutin. Les résultats sont ainsi communiqués sans délai à la commission départementale qui les communique elle-même à la Commission régionale en présence de tous ses membres ;
– la Commission Nationale reçoit, centralise et proclame les résultats provisoires avant de les transmettre à la
Cour constitutionnelle qui proclame les résultats définitifs.
Pour 10.030 bureaux de vote répartis sur 1.287.000 Km2 les résultats provisoires ont été proclamés à l’occasion des derniers scrutins en moins de 48 heures.
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Il faut préciser que chaque commune, département et région sont dotés d’un fichier informatique de traitement
ainsi que d’un fax spécialement installé pour la circonstance.
S’agissant des élections législatives et présidentielles en 1999 leur publication a été instantanément assurée
sur un site web que le monde entier a pu consulter en même temps que les citoyens directement concernés.
De même la publication des résultats sur place par la CENI est faite sans désemparer et diffusée à la radio et
à la télévision nationale.