Le transfert des pouvoirs de police du maire au président de

Transcription

NOTE JURIDIQUE NOVEMBRE 2014
Le transfert des pouvoirs de police du
maire au président de l’EPCI
Définition, modalités de transfert et conditions
d’exercice : questions-réponses
Note réalisée par le cabinet
Seban & Associés
SOMMAIRE
p. 2
Lexique
p. 6
I. Les compétences pouvant donner lieu à un transfert des attributions de police
p. 6
 1°) En matière d’assainissement
p. 7
 2°) En matière de collecte des déchets ménagers
p. 10
 3°) En matière de réalisation des aires d’accueil des gens du voyage
p. 12
 4°) En matière de voirie
p. 15
 5°) En matière d’habitat
p. 17
 6°) La sécurité des manifestations culturelles et sportives
p. 17
 7°) La défense extérieure contre l’incendie
p. 19
II. Les modalités administratives du transfert des attributions de police au président de l’EPCI
p. 19
 1°) La procédure de transfert
p. 21
 2°) Date d’effectivité des transferts des attributions de police
p. 24
 3°) Durée des transferts et hypothèses de modifications de périmètres
p. 27
III. Les modalités d’exercice des pouvoirs de police
p. 27
 1°) Les agents mobilisables
p. 30
 2°) La mise à disposition de moyens
p. 31
 3°) L’assermentation
p. 33
IV. Les responsabilités liées à l’exercice des pouvoirs de police
p. 33
 1°) Rappels sur les types de responsabilités
p. 33
 2°) L’engagement de la responsabilité de l’EPCI
p. 34
 3°) L’engagement de la responsabilité du président
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AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris
1/34
LEXIQUE
Officier de police judiciaire (OPJ)
Les personnes qui ont le statut d’officier de police judiciaire sont limitativement énumérées par l’article 16 du Code de
procédure pénale (CPP).
Au rang des élus locaux figurent les maires et leurs adjoints (art. L. 2122-31 du Code général des collectivités territoriales –
CGCT).
En leur qualité d’OPJ, les élus ont pour mission de :
- constater les infractions à la loi pénale,
- rassembler les preuves,
- rechercher les auteurs tant qu’une information judiciaire n’est pas ouverte,
- recevoir les plaintes et dénonciations,
- procéder à des enquêtes préliminaires,
- en cas de crimes et de délits flagrants, de les traiter dans les conditions fixées aux articles 53 à 67 du CPP (art. 14 et
17 du CPP)1.
Cette qualité permet aux maires de constater les infractions aux arrêtés de police qu’ils ont eux-mêmes édictés (dans le cadre
de l’exercice de leurs pouvoirs de police administrative)2.
Les OPJ sont secondés par des agents de police judiciaire (gendarmes et fonctionnaires des services actifs de la police nationale
n’ayant pas la qualité d’OPJ - art. 20 du CPP) et des agents de police judiciaire adjoints (art. 21 du CPP).
Ont la qualité d’agents de police judiciaire adjoints notamment :
- les agents de police municipale,
- les gardes champêtres lorsqu’ils recherchent les contraventions aux règlements et arrêtés de police.
Le titre Ier du livre Ier du CPP consacré aux « autorités chargées de la conduite de la politique pénale, de l’action publique et
de l’instruction » ne vise pas les présidents d’EPCI à fiscalité propre, lesquels ne disposent pas « de pouvoir de police générale et
n’ont pas la qualification d’officier de police judiciaire »3.
Pouvoir de police
Faute de définition légale, la doctrine définie la police comme une « fonction de protection de l’ordre public4 ». Le pouvoir de
police est donc un outil mis au service de l’autorité qui en est titulaire pour prendre toutes mesures nécessaires et
proportionnées propres à concourir à l’ordre public5.
On distingue la police administrative et la police judiciaire en fonction du but et de la finalité de l’action en cause.
Police administrative
L’objet de la police administrative est la préservation de l’ordre public. Les autorités de police administrative ont pour mission
de prévenir les atteintes à ce dernier ou de le rétablir lorsqu’un trouble s’est déjà réalisé6.
1
Rép. min.. n° 06800, JO Sénat 27 juin 2013, p. 1948
2
Rép. min.. n° 859, JO Sénat 30 août 2007 p. 1547
3
Rép. min.. n° 45585, JOAN du 14 décembre 2004, p. 10047
4
E. Picard, La notion de police administrative, préface R. Drago, LGDJ 1984, 2 vol
5
P. Gonod, F. Melleray, P. Yolka, Traité de droit administratif Tome 2, Dalloz 2011, p. 12
6
Cons. Const., 19 janvier 2006, n°2005-532 DC
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L’ordre public comprend tout impératif d’intérêt général qui, à un moment et dans une collectivité donnée, est considéré
comme suffisamment fondamental pour justifier une restriction aux droits et libertés7.
Il inclut notamment le bon ordre, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique, ainsi que la moralité publique8 et le respect
de la dignité humaine9.
L’autorité chargée du respect de l’ordre public au niveau local est le maire, titulaire du pouvoir de police administrative
générale.
Police judiciaire
Si la police administrative intervient en amont d’un trouble à l’ordre public, la police judiciaire intervient lorsqu’une violation de l’ordre publique s’est
déjà produite et se place ainsi dans une logique avant tout répressive.
Les mesures prises dans le cadre de missions de police judiciaire sont régies par les règles du CPP et relèvent des juridictions pénales, la
responsabilité des autorités de police relevant des juridictions judiciaires.
Il est à noter que le maire est titulaire du pouvoir de police administrative et possède également la qualité d’OPJ (police judiciaire). En revanche, les
adjoints au maire n’ont que la qualité d’OPJ. Ils ne peuvent exercer de pouvoir de police administrative que sur délégation du maire qui reste, par
principe, l’autorité compétente.
Police administrative générale
Au niveau communal, c’est le maire qui détient le pouvoir de police administrative générale (ou encore police municipale) : « le
maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police
rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs » (art. L. 2212-1 du CGCT).
La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Le CGCT énonce une
liste non exhaustive de missions de police municipale qui comprend notamment la police de la voirie, la police de
l’assainissement (art. L. 2212-2 du CGCT).
Le pouvoir de police administrative générale n’est pas transféré du maire au président d’un EPCI à fiscalité propre, « l’exercice
d’un pouvoir de police par le président de l’EPCI […] correspondra au transfert d’un pouvoir de police spéciale détenu par le maire et
en aucun cas au transfert d’un pouvoir de police générale »10.
En cas de carence des maires dans l’exercice de leurs pouvoirs de police administrative générale, les préfets de département
peuvent prendre, après une mise en demeure restée sans résultat, toute mesure relative au maintien de la salubrité, de la
sûreté ou de la tranquillité publique (art. L. 2215-1 du CGCT).
Les préfets peuvent également se substituer aux maires pour l’exercice de certains pouvoirs de police administrative lorsque
l’ordre public est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes (art L. 2215-1 du CGCT). Ils sont en effet seuls
compétents pour prendre les mesures relatives à l’ordre, la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique dont le champ
d’application excède le territoire d’une commune.
Police administrative spéciale
Parallèlement à la police administrative générale, le législateur a, au fil du temps, créé une multitude de polices administratives
spéciales11.
Caractérisée par la disparité des situations qu’elle recouvre, la notion de police spéciale est délicate à définir.
7
J. Petit, Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales, RFDA 2013 p. 1187
8
CE Sect., 18 décembre 1959, Société « Les films Lutetia », n° 36385
CE 27 octobre 1995, Cne de Morsang-sur Orge, n° 136727 ; CE, 9 janvier 2014, min.. de l’intérieur c./ Sté Les Productions de la Plume et M. Dieudonné
M’bala M’bala, n°374508
9
10
Amendements CL 466, CL 467, CL 468, CL 469, adoptés en commission des lois de l’Assemblée nationale le 12 mai 2010
11
J-M. Pontier, La multiplication des polices spéciales : pourquoi ?, Semaine juridique n°15, 16 avril 2012, 2113
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A la différence de la police générale qui peut se saisir de tout objet, chaque police spéciale ne peut s’exercer que pour
répondre à des besoins particuliers, et est nécessairement instaurée par des textes.
Ces polices se caractérisent généralement par :
- une autorité titulaire spécifique (désignée par le texte mettant en place la police spéciale concernée),
- un objet particulier (distinct de celui pouvant être poursuivi par les autorités de police générale, même s’il peut s’y
superposer),
- des règles juridiques spéciales.
Les maires sont ainsi dépositaires d’un certain nombre de polices spéciales prévues par le CGCT (notamment en matière de
circulation et de stationnement, art. L. 2213-1 à L. 2213-6-1 ; de police des funérailles et des lieux de sépulture, art. L. 2213-7 à
L. 2213-15 ; de police dans les campagnes, art. L. 2213-16 à L. 2213-21 ; de défense extérieure contre l’incendie, art. L. 221332 ; de délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi, art. L.2213-33) mais
également par des législations spécifiques comme le Code de la construction et l’habitation (CCH) par exemple pour les
établissements recevant du public.
Ce sont, en l’état des textes, certaines de ces polices qui sont susceptibles d’être transférées au président d’un EPCI à fiscalité
propre ou d’un groupement de collectivités (art. L. 5211-9-2 du CGCT).
A côté des maires, les préfets disposent de pouvoirs de polices administratives spéciales (installations classées pour la
protection de l’environnement, art. L. 511-1 et suivants du Code de l’environnement – C.env, installation de la chasse, art. L.
420-2 du même code).
Assermentation
L’assermentation consiste en une prestation de serment solennelle devant le tribunal d’instance ou le tribunal de grande
instance territorialement compétent (art. R. 221-44 du Code de l’organisation judiciaire - COJ).
Elle a pour objet d’autoriser l’agent qui aura prêté serment à cet effet, dans certaines conditions et sur un territoire donné, à
dresser des procès-verbaux d’infraction pouvant donner lieu à des poursuites pénales. Cette assermentation confère une valeur,
jusqu’à preuve du contraire, aux procès-verbaux de constatation des contraventions pour lesquelles les agents de police
municipale ont compétence.
Policier municipal
Un policier municipal est un fonctionnaire territorial.
Il est placé sous l’autorité du maire lorsqu’il est recruté par ce dernier. Il peut aussi être placé sous l’autorité fonctionnelle du
président de l’EPCI à fiscalité propre lorsqu’il a été recruté par ce dernier. Dans ce cas il s’agit d’un policier municipal
intercommunal (art. L. 512-2 et L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure - CSI).
L’article 21 du CPP prévoit que les policiers municipaux sont agents de police judiciaire adjoints (voir définition – Officier de police
judiciaire).
Ils doivent être agréés par le procureur de la République et le préfet, puis assermentés par le tribunal de grande instance du lieu
de l’exercice (art. L. 511-2 du CSI).
Ils sont notamment chargés de rendre compte immédiatement à tout OPJ de la police nationale ou de la gendarmerie nationale
territorialement compétente de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance (art. L. 21-2 du CPP).
Garde champêtre
Un garde champêtre est un agent territorial qui peut être recruté par le maire seul, ou conjointement, avec le président de
l’EPCI à fiscalité propre dont dépend la commune (art L. 2213-17 du CGCT).
Les gardes champêtres sont agréés par le procureur de la République et assermentés (art. L. 522-1 du CSI).
Les missions des gardes champêtres et les conditions dans lesquelles ils peuvent être recrutés sont définies par les dispositions
du titre II du livre V du CSI (art. L. 521-1 et suivants du CSI). Ils concourent à la police des campagnes, ils sont notamment
chargés de rechercher, chacun dans le territoire pour lequel ils sont assermentés, les contraventions aux règlements et arrêtés
de police municipale et dressent à cet effet des procès-verbaux pour constater ces contraventions.
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Un EPCI à fiscalité propre peut recruter un ou plusieurs gardes champêtres. Leur nomination est prononcée conjointement par
le maire de chacune des communes membres et le président de l’EPCI. Le garde champêtre est alors placé sous l’autorité du
maire de la commune sur le territoire de laquelle il exerce ses fonctions (art L. 2213-17 du CGCT).
Qu’en est-il de la proposition de loi visant à la création d’une police territoriale ?
La Sénat a examiné le 16 juin 2014 une proposition de loi prévoyant notamment de créer une police territoriale regroupant les agents de police
municipale et les gardes champêtres, d’améliorer la coopération entre les forces de police nationale et de police municipale en définissant de manière
claire le rôle spécifique de la police municipale et d’optimiser les moyens par la mutualisation intercommunale des polices municipales, et la mise à
disposition de certains outils de la police nationale.
Au moment où sont écrites ces lignes, le texte a été transmis à l’Assemblée nationale le 17 juin 2014. Les travaux de la commission de l’Assemblée
nationale sont à venir.
Arrêté de police
Un arrêté de police est une décision exécutoire à portée générale (caractère réglementaire) ou individuelle émanant d’une ou
plusieurs autorités (préfectorale, municipale, etc.). Cet acte est soumis aux règles relatives aux arrêtés quant à la forme et à la
procédure. Il peut comporter des interdictions ou des prescriptions.
Les arrêtés de police à caractère réglementaire n’ont pas à être motivés sauf si la loi le précise. En revanche, les arrêtés à
caractère individuel doivent être motivés, c’est-à-dire comporter l’énoncé des considérations de droit ou de fait qui constituent
le fondement de la décision.
Les arrêtés de police pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès lors qu’il a été procédé à leur
publication ou à leur notification. Ils doivent également faire l’objet d’une transmission au représentant de l’Etat dans le
département.
Leur exécution est assurée par les agents de police municipale, qui constatent, par procès-verbaux, les contraventions auxdits
arrêtés (art. L. 2212-5 du CGCT).
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I.
LES COMPETENCES POUVANT DONNER LIEU A UN TRANSFERT DES ATTRIBUTIONS
DE POLICE
L’activité législative de ces dernières années à conduit le législateur à donner la possibilité aux présidents d’EPCI à fiscalité
propre et de groupements de collectivités de se voir transférer des pouvoirs de police spéciale attachés à l’exercice d’une
compétence transférée.
C’est d’abord la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui a institué, à l’article L. 52119-2 du CGCT, la possibilité de transférer certains pouvoirs de police administrative spéciale au président d’EPCI à fiscalité
propre.
Puis, les lois n° 2010-1653 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, n° 2011-525 du 17 mai 2011 de
simplification et d’amélioration de la qualité du droit, n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique
territoriale et d’affirmation des métropoles, et n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové
ont modifié cet article pour élargir les hypothèses de transfert.
En l’état actuel des textes, ces transferts sont conditionnés par l’exercice effectif par l’EPCI à fiscalité propre ou, pour la collecte
des déchets ménagers, par le groupement de collectivités, des compétences auxquelles ces attributions de police se rattachent.
1°) En matière d’assainissement
A. Le transfert de la compétence « assainissement »
Le transfert de la compétence assainissement à un EPCI à fiscalité propre emporte automatiquement le transfert au président
de cet EPCI des pouvoirs de police spéciale lui permettant de règlementer cette activité.
La rédaction de l’article L. 5211-9-2 du CGCT soulève deux difficultés :
- Il ne distingue pas l’assainissement collectif et l’assainissement non collectif. Or, selon les EPCI, la compétence
transférée peut ne porter que sur une partie de la compétence – est-ce à considérer que l’ensemble des pouvoirs de
police est transféré ?
- Ne sont visés que les EPCI à fiscalité propre. Or, l’exercice de la compétence assainissement peut avoir été confié à un
syndicat mixte pour lequel il n’est pas prévu de transfert des pouvoirs de police.
 Question 1 : Le transfert de la compétence doit-il être total pour que les attributions de police soient transférées au président de
l’EPCI ?
Il semble que non.
En effet, la formulation du CGCT laisse aux communes le soin de définir l’étendue des services transférés à l’EPCI.
Le CGCT organise par ailleurs le transfert des attributions de police en matière d’assainissement en cas de transfert de la
compétence sans préciser si le transfert de la compétence doit porter sur l’assainissement collectif et/ou non collectif ou sur
l’intégralité de l’assainissement (art. L. 2224-10 du CGCT).
Dans les cas où la compétence est partagée entre l’EPCI et ses communes membres (transfert de la compétence
assainissement collectif uniquement, par exemple), il pourrait être soutenu que, faute de précision, l’exercice du pouvoir de
police spéciale transféré au président de l’EPCI à fiscalité propre porte sur l’intégralité du champ de l’assainissement (collectif et
non collectif). Cette interprétation nierait toutefois les différences techniques propres à chaque service public en cause.
Au regard notamment des circulaires préfectorales12, il faut distinguer différents cas de figures :
Voir notamment la circulaire DGCL.SDCIL/CIL1/CVR – 18042014 ou encore la circulaire du préfet de la Haute-Savoie relative au transfert des pouvoirs de
police spéciale des maires aux présidents des EPCI, 11 avril 2014
12
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- Le transfert des services d’assainissement collectif et non collectif : il en résulte très logiquement que l’exercice du
pouvoir de police spéciale en matière d’assainissement est intégralement transféré au président de l’EPCI bénéficiaire des
transferts de compétences.
- Le transfert du seul service public d’assainissement collectif : le pouvoir de police spéciale du maire ne sera transféré
qu’en matière de règlementation de l’assainissement collectif. Les pouvoirs de police en matière d’assainissement non
collectif demeurant alors de la compétence du maire.
- Le transfert du seul service public d’assainissement non collectif : le pouvoir de police spéciale du maire n’est alors
transféré qu’en matière de règlementation de l’assainissement non collectif.
B. Le contenu des attributions de police
Le transfert du pouvoir de police spéciale concerne la possibilité d’édicter des règlements de police en matière d’assainissement
(art. L. 1311-2 du Code de la santé publique - CSP). Le président bénéficiaire du transfert des attributions de police peut ainsi
compléter le règlement national au niveau local par des prescriptions particulières liées au territoire.
Il peut à ce titre accorder des dérogations aux délais prescrits pour le raccordement au réseau public de collecte des eaux
usées domestiques (art. L. 1331-1 al. 2 du CSP).
C’est à lui qu’il revient également d’autoriser le déversement d’eaux usées autres que domestiques dans le réseau public de
collecte (art. L. 1331-10 du CSP).
Il est important de souligner que la possibilité d’édicter un règlement de service (art. L. 2224-12 du CGCT) dont l’objet sera de
définir « les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l’exploitant, des abonnés, des usagers et des
propriétaires », relève du pouvoir de l’organe délibérant et s’avère indépendant de l’exercice du pouvoir de police spéciale
transféré avec la compétence.
2°) En matière de collecte des déchets ménagers
A. Le transfert de la compétence « collecte des déchets ménagers »
Le transfert de la compétence collecte des déchets ménagers à un groupement de collectivités (EPCI à fiscalité propre ou
syndicat) emporte automatiquement le transfert au président de ce groupement des attributions lui permettant de réglementer
cette activité.
Il faut relever sur ce point que :
- Pour ce seul pouvoir de police spéciale, la formulation du CGCT vise les groupements de collectivités et non
simplement les EPCI à fiscalité propre. C’est ainsi le seul cas où un pouvoir de police spéciale peut être transféré du
maire au président d’un groupement de collectivité sans fiscalité propre compétent dans le domaine afférent.
- N’est visé que la collecte des déchets ménagers, et non pas le traitement. Le transfert du seul traitement à un EPCI à
fiscalité propre ou un syndicat n’emporterait donc pas le transfert des attributions de police.
 Question 2 : Qu’est ce que la compétence collecte des déchets ménagers ?
La compétence visée à l’article L. 2224-13 du CGCT comporte deux volets, la collecte et le traitement des déchets ménagers
et assimilés, mais seule la collecte est visée par l’article L. 5211-9-2 du CGCT.
Une commune peut transférer à un EPCI soit la collecte et le traitement, soit le traitement sans la collecte.
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De la même manière, un EPCI qui dispose de l’ensemble de la compétence peut transférer à un syndicat mixte, soit la collecte
et le traitement, soit le traitement sans la collecte.
B. Le contenu des attributions de police en matière de collecte des déchets
Dans l’hypothèse où le président d’un EPCI s’est vu transférer la compétence collecte des déchets ménagers, les dispositions du
CGCT lui permettent de régler la présentation et les conditions de la remise des déchets en fonction de leurs caractéristiques.
Pour cela, la personne compétente (maire, président d’un EPCI à fiscalité propre ou président d’un groupement de collectivité)
fixe les modalités de collecte sélective et impose la séparation de certaines catégories de déchets, notamment du papier, des
métaux, des plastiques et du verre (art. L. 2224-16 du CGCT).
 Question 3 : Que se passe t-il en cas de partage de la compétence déchets entre un EPCI et un syndicat mixte ?
La sécabilité de la compétence déchets entre la collecte d’une part et le traitement d’autre part permet à un EPCI compétent
en matière de collecte et de traitement de confier ces compétences à un syndicat mixte.
Si le transfert concerne à la fois la collecte et le traitement des déchets, alors, le transfert des compétences emporte le transfert
des attributions de police des maires des communes membres de l’EPCI au président du syndicat mixte bénéficiaire du
transfert.
Si en revanche le transfert ne concerne que la compétence traitement, la compétence sera alors partagée entre l’EPCI (pour la
collecte) et le syndicat mixte (pour le traitement). En pareille hypothèse, en application des dispositions de l’article L. 5211-9-2
du CGCT, les attributions de police ne feront pas l’objet d’un transfert au président du syndicat mixte. Ces attributions seront
conservées par le président de l’EPCI demeuré compétent en matière de collecte13.
Pour être tout à fait complet, on notera que l’hypothèse d’un transfert de la collecte à un syndicat mixte n’est pas envisageable
(interdiction des montages dits « en étoile » – art. L. 2224-13 du CGCT).
 Question 4 : Quelle est l’autorité de police compétente s’agissant des dépôts sauvages ?
Il existe une distinction claire entre, d’une part, les dispositions du CGCT relatives aux modalités de la collecte des déchets et,
d’autre part, des dispositions de l’article L. 541-3 du Code de l’environnement qui instituent une police spéciale en matière de
dépôt sauvage.
Un dépôt sauvage de déchets est constitué des déchets abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions de la
loi et des règlements pris pour son application (art. L. 541-3 du C. env.).
Cette définition ne semble pas exclure ces déchets de ceux visés par l’article L. 2224-16 du CGCT et on pourrait donc
considérer qu’ils relèvent du service public auquel est attaché le pouvoir de police administrative spéciale relative à la
règlementation de la collecte des déchets ménagers ou assimilés.
Pourtant, le traitement des déchets de cette nature est prévu par les dispositions du Code de l’environnement.
Le fait que l’autorité titulaire du pouvoir de police compétente pour mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 541-3 du C.
env. au sein de la commune soit le maire14, n’a pas vocation à modifier cette analyse. Les dispositions de l’article L. 541-3 du C.
env. « ne donnent compétence qu’à l’autorité de police municipale pour en assurer l’application »15.
13
Sur ce point, voir la note de la DGCL/SDCIL/CIL1/CVR-07102011
14
CE, 18 novembre 1998, req. n° 161612
15
CAA Nantes, 18 avril 2006, n° 05NT00316
_
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La question se pose donc de savoir si les attributions de police en matière de dépôt sauvage dérogent à la police spéciale des
déchets et doit donc faire l’objet d’un traitement différent.
Il résulte de la doctrine gouvernementale que « Le pouvoir de police spéciale que le maire tient de l'article L.541-3 du C. env. en
matière de lutte contre les dépôts irréguliers de déchets, en vue de faire assurer le respect des dispositions du code de l'environnement
et des réglementations pris pour leur application, est distinct du pouvoir de police spéciale défini à l'article L.2224-16 du CGCT
permettant au maire de réglementer les modalités de collecte des déchets ménagers»16.
Il faut en conclure que les dispositions de l’article L. 541-3 du C. env. en matière de lutte contre les dépôts irréguliers de
déchets est distinct des attributions de police spéciale permettant au maire de règlementer les modalités de collecte des
déchets ménagers.
Dès lors, le transfert au président d’un groupement de collectivités territoriales du pouvoir de police en matière de collecte des
déchets, n’inclut pas le pouvoir de police spéciale défini à l’article L. 541-3 du C. env. qui demeure en tout état de cause exercé
par le maire de la commune.
Si le maire peut faire usage de ses pouvoirs de police générale pour ordonner des mesures d’élimination des déchets en cas de
péril imminent, il est même tenu d’agir, si les circonstances l’exigent, sauf à engager la responsabilité de la Commune.
 Question 5 : Le lieu du dépôt sauvage a-t-il vocation à modifier l’autorité de police compétente ?
Comme on vient de le voir, le maire est seul détenteur de la police spéciale relative aux dépôts sauvages.
A ce titre, lorsque les dépôts se situent sur un terrain privé, il lui incombe de mettre en demeure les propriétaires du terrain sur
lequel est constaté un dépôt sauvage, de procéder à la dépollution de leur terrain avant que ne soit assurée d’office
l’élimination des déchets à leurs frais.
Par conséquent, c’est sous sa responsabilité que l’élimination du dépôt sauvage s’effectuera mais les frais de l’élimination seront
à la charge du propriétaire17.
En cas de dépôts sur la voie publique, le pouvoir de police spéciale relative aux dépôts sauvages entre nécessairement en
concurrence avec le pouvoir de police générale du maire en matière de voirie pour réprimer les dépôts, déversements,
déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, à la sûreté ou à la commodité et la propreté du passage ou
à des voies qui comprend « le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements » (art. L. 2212-2, 1°, du CGCT).
Néanmoins, on doit préciser que l’exercice de son pouvoir de police générale par le maire semble avoir un intérêt limité dès
lors qu’il ressort de la jurisprudence que les mesures édictées doivent être assurées aux frais de la collectivité.
Pour être tout à fait complet, on ajoutera qu’il faut distinguer la police spéciale en matière de dépôt sauvage des permis de
stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique que le maire peut autoriser sous réserve que cela n’entraine
aucune gêne pour la circulation, la navigation et la liberté du commerce et qui donnent lieu au paiement d’une redevance (art.
L. 2213-6 du CGCT).
16
QE n° 121456, rép. min.. JOAN du 3 avril 2012 page 2708
17
CE 27 mai 1987, req. 65803 ; rép. min. n° 10233 JO Sénat du 19 août 2010
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3°) En matière de réalisation des aires d’accueil des gens du voyage
A. Le transfert de la compétence « réalisation des aires d’accueil des gens du voyage »
Le transfert de la compétence relative à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à un EPCI
à fiscalité propre emporte automatiquement le transfert au président de cet établissement des attributions des maires dans ce
domaine de compétences.
S’il est des cas où il peut exister un partage des compétences entre l’EPCI et la commune membre, cette question ne se pose
pas s’agissant de la réalisation des aires d’accueil des gens du voyage pour laquelle le transfert de compétence est opéré sans
restriction à l’EPCI qui en est bénéficiaire18.
La mise en œuvre des pouvoirs de police relatifs à cette compétence est cependant conditionnée par la réalisation des
obligations prévues par le schéma départemental des aires d’accueil des gens du voyage qui doivent avoir été intégralement
réalisées sur le périmètre de la collectivité compétente (commune ou EPCI)19.
B. Le contenu des attributions de police en matière de réalisation des aires d’accueil des gens du voyage
 Question 6 : Le pouvoir de police qui sera transféré concernera-t-il uniquement l'interdiction de stationner hors des aires ou
également la possibilité de saisir le préfet pour la mise en œuvre de la procédure d'expulsion (avec la condition préalable de
l'existence d'un trouble à l'ordre public) ?
Ces attributions recouvrent20 :
- la possibilité d’interdire, en dehors des aires d’accueil aménagées sur le territoire de la commune, le stationnement des
résidences mobiles ;
- si le stationnement irrégulier des résidences mobiles est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou à la
tranquillité publique, la possibilité de saisir le préfet pour qu’il mette en demeure les occupants de quitter les lieux ;
- dans le cas où cette mise en demeure n’a pas été suivie d’effets dans le délai imparti par le préfet, et n’a pas fait l’objet
d’un recours, au-delà du délai fixé par le préfet, il pourra être recouru à l’évacuation forcée des résidences mobiles.
L’exercice de ces pouvoirs de police spéciale en matière de réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage peut soulever
certaines difficultés notamment du point de vue de la coexistence d’autres voies de recours à la disposition des maires.
 Question 7 : En matière d’accueil des gens du voyage, les autres voies de recours pouvant être utilisées par le maire perdurent-elles ?
En matière de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, la loi ne prévoit pas d’intervention des
maires au titre de leurs pouvoirs de police générale.
Pourtant, tant la doctrine gouvernementale que la jurisprudence semblent permettre au maire d’agir au titre de ses pouvoirs de
police administrative générale pour « réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (…) les attroupements, les bruits, les
troubles de voisinage, les rassemblements qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité
publique » (art. L. 2212-2, 2°, du CGCT).
Les pouvoirs de police spéciale détenus par les présidents d’EPCI n’interdisent donc pas aux maires d’utiliser leurs pouvoirs de
police générale lorsque des circonstances particulières imposent qu’il y soit recouru aux fins de garantir l’ordre public, et à la
18
QE n° 15449, rép. min. JOAN 15 juillet 2008, p. 6173
19
QE n° 01479, Rép. min.. JO Sénat du 31 octobre 2013, p. 3166
20
Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, art. 2-1 et 9.
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10/34
condition que cet usage n’ait pas pour objet de détourner une procédure à suivre dans le cadre d’un pouvoir de police
spéciale21.
S’agissant du stationnement des gens du voyage, le maire conserve donc la faculté d’intervenir au titre de son pouvoir de police
administrative générale dans l’hypothèse où un trouble à l’ordre public à lieu sur le territoire de sa commune. Néanmoins, ce
trouble à l’ordre public ne doit pas être directement lié au stationnement irrégulier des gens du voyage, puisque dans ce cas
précis, c’est la procédure prévue par l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens
du voyage qui devra être mise en œuvre par le président de l’EPCI compétent bénéficiaire du transfert des pouvoirs de police
en la matière.
En d’autres termes, le maire conserve la possibilité d’intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale si des gens du voyage
sont à l’origine d’une atteinte à l’ordre publique mais à la condition que cela n’empiète pas sur les attributions de police spéciale
confiées au président de l’EPCI.
 Question 8 : En matière d’accueil des gens du voyage, l'arrêté d'interdiction de stationner pourrait-il être unique et couvrir
l'ensemble du territoire communautaire ou bien le président devrait-il prendre un arrêté par commune ?
Les attributions de police définies à l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 permettent aux maires d’interdire, par
arrêté, le stationnement des résidences mobiles en dehors des aires d’accueil aménagées à cet effet22.
L’arrêté du maire concernera le périmètre de sa commune. Dès lors, en cas de transfert des attributions de police au président
de l’EPCI, la logique voudrait donc que le périmètre de l’arrêté corresponde au périmètre couvert par l’EPCI, d’autant
qu’aucune interdiction expresse ne semble s’opposer à la possibilité pour le président de l’EPCI à fiscalité propre compétent de
prendre un arrêté d’interdiction unique pour l’ensemble du territoire communautaire.
Cette possibilité reste limitée aux cas où les obligations prévues par le schéma départemental ont été intégralement réalisées
par l’EPCI compétent et que le transfert des pouvoirs de police est effectif sur l’ensemble du périmètre communautaire.
En revanche, lorsque un ou plusieurs maires de communes membres se sont opposé au transfert des attributions de police
(voir développements ultérieurs), le président de l’EPCI n’est pas compétent pour le périmètre de ces communes. L’arrêté pris
par le président ne pourra alors concerner que le périmètre des communes pour lesquelles il est compétent, c'est-à-dire les
communes pour lesquelles les maires ne se sont pas opposés au transfert des attributions de police.
21
CAA Bordeaux, 5 novembre 2013 n° 13BX01069 ; QE n° 56677, Rép. min.. JOAN du 13 avril 2010, p. 4286
« I.-Dès lors qu'une commune remplit les obligations qui lui incombent en application de l'article 2, son maire ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté,
interdire en dehors des aires d'accueil aménagées le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées à l'article 1er. Ces dispositions
sont également applicables aux communes non inscrites au schéma départemental mais dotées d'une aire d'accueil, ainsi qu'à celles qui décident, sans y être tenues,
de contribuer au financement d'une telle aire ou qui appartiennent à un groupement de communes qui s'est doté de compétences pour la mise en œuvre du schéma
départemental ».
22
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4°) En matière de voirie
A. Le transfert de la compétence « voirie »
Le transfert de la compétence « voirie » à un EPCI à fiscalité propre emporte automatiquement le transfert des attributions y
afférentes.
 Question 9 : Le transfert des attributions de police est-il limité par le fait que la compétence soit partagée entre la commune et
l’EPCI dont elle est membre par la définition d’intérêt communautaire ?
Les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne conditionnent pas le transfert des attributions de police spéciales en
matière de voirie par le champ de l’intérêt communautaire qui aurait pu être défini par l’EPCI à fiscalité propre concerné.
Dans le cas où cela est prévu par les textes, en effet, l’intérêt communautaire opère un partage de la compétence entre la
commune et l’EPCI à fiscalité propre dont elle est membre, mais l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne précise pas si le transfert des
attributions de police diffère en pareille hypothèse.
Par ailleurs, au-delà de l’intérêt communautaire qui est prévu pour certaines catégories d’EPCI, la compétence voirie est
territorialement limitée selon que la compétence s’exerce sur les voiries qui se situent « hors agglomération » ou « à l’intérieur
de l’agglomération ». Les pouvoirs de police spéciale du maire en la matière s’exercent sur les voies suivantes, hormis les voies à
grande circulation sur lesquelles le préfet est compétent :
- sur les routes nationales, départementales et les voies de communication à l’intérieur de l’agglomération,
- sur les voies communales et intercommunales à l’extérieur de l’agglomération (art. L. 2213-1 du CGCT).
La question se pose donc de l’articulation entre ces partages de compétences et le transfert des attributions de police du maire
au président de l’EPCI.
A ce stade, ni la doctrine, ni la jurisprudence n’ont déterminé avec précision les modalités de ce transfert de pouvoir de police
spéciale.
Néanmoins, les services de l’Etat, au travers de plusieurs circulaires préfectorales considèrent que le pouvoir de police spéciale
transféré au président de l’EPCI à fiscalité propre en matière de voirie couvre l’intégralité du champ d’exercice du pouvoir de
police spéciale du maire prévu aux articles L. 2213-1 et suivants du CGCT.
L’objectif du législateur consiste en effet à unifier l’exercice du pouvoir de police spéciale dont le champ d’application est
délimité à l’article L. 2213-1 CGCT, y compris sur les voies sur lesquelles l’EPCI n’exerce pas la compétence relative à la voirie23.
De cette façon, le président de l’EPCI à fiscalité propre compétent en matière de voirie pourra exercer tout pouvoir de police
spéciale de façon intégrale, dans le champ territorial déterminé par l’article L. 2213-1 du CGCT, et ce, peu importe le périmètre
défini par les communes pour l’exercice de la compétence voirie par l’intercommunalité.
B. Le contenu des attributions de police en matière de voirie
Le transfert de la compétence voirie emporte le transfert des attributions suivantes :
•
Police de la circulation et du stationnement
Les polices de la circulation et du stationnement ne sont pas sécables entre elles. Elles s’exercent sur l’ensemble des voies
publiques, communales et intercommunales, reconnues ou non d’intérêt communautaire à l’intérieur et à l’extérieur des
agglomérations.
23
Autrement dit, sur une voie qui ne serait pas d’intérêt communautaire
_
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Ne sont pas concernées par ce transfert les voies départementales hors agglomération qui relèvent des pouvoirs du président
du Conseil général, et les routes nationales hors agglomération et celles à grande circulation hors et en agglomération dont
l’exercice des pouvoirs de police demeure de la compétence du préfet du département.
En pratique, le président titulaire de ces pouvoirs de police pourra ainsi interdire ou limiter l’accès à certaines voies, règlementer
l’arrêt et le stationnement des véhicules, réserver certains lieux de stationnement, réserver des emplacements pour faciliter la
circulation des transports publics, ou encore délivrer des permissions de voirie, par exemple pour l’installation de kiosques ou
de terrasses de café (art. L. 2213-1 à L. 2213-6 du CGCT).
•
Police de la délivrance des autorisations de stationnement de taxi
Cette attribution consiste à fixer le nombre de taxis admis à être exploités et à délivrer aux exploitants de taxi des
autorisations de stationnement sur la voie publique (art. L. 2213-33 du CGCT). Le titulaire des pouvoirs de police (maire ou
président) est chargé tant de la délivrance des nouvelles autorisations de stationnement que de la gestion des autorisations
délivrées antérieurement.
L’autorité titulaire du pouvoir de police peut également soumettre les autorisations de stationnement à des règles particulières
relatives aux horaires de début de service ou à la succession de conducteurs en cours de journée et la délimitation des zones
de prises en charge.
Le transfert de ces attributions peut être limité à une ou plusieurs communes. Le président de l’EPCI à fiscalité propre peut ainsi
moduler le périmètre des autorisations de stationnement.
 Question 10 : Compte tenu de la nature des pouvoirs de police transférés en matière de voirie, un président d’intercommunalité
peut-il se voir transférer lesdits pouvoirs lorsque l’EPCI n’est compétent que pour des voies situées hors agglomération ?
La question posée se comprend au regard des difficultés engendrées par l’état antérieur du droit sur l’exercice du pouvoir de
police spéciale du maire en matière de voirie.
Si l’on retrace effectivement les évolutions législatives dans ce domaine, on constate que le maire exerçait ses pouvoirs de
police spéciale de la circulation et du stationnement sur la voirie située à l’intérieur de l’agglomération. En revanche, il n’existait
pas de pouvoir de police spéciale de la circulation sur les voies du domaine public routier communal ou intercommunal situées
à l’extérieur de l’agglomération. Ainsi, sur une voie du domaine public routier communal ou intercommunal située hors
agglomération mais sur le territoire de la commune, le maire édictait les mesures nécessaires en matière de circulation sur le
fondement du pouvoir de police générale que lui confère l’article L. 2212-2 du CGCT.
Le transfert des pouvoirs de police ouvert par la loi du 16 décembre 2010, ne portait que sur les pouvoirs de police spéciale, il
y avait donc un titulaire différent selon que l’on était dans ou hors agglomération.
En effet, même lorsque le maire transférait son pouvoir de police spéciale au président de l’EPCI à fiscalité propre en matière
de circulation sur l’ensemble des voies de communication à l’intérieur de l’agglomération, le maire demeurait seul responsable,
en vertu de son pouvoir de police générale, des mesures nécessaires en matière de circulation sur les voies communales et
intercommunales situées sur le territoire de sa commune en dehors de l’agglomération.
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 est venue modifier les dispositions de l’article L. 5211-9-2 en vue de résoudre les difficultés
sus évoquées en créant un nouveau périmètre de la police spéciale de la circulation et du stationnement.
La loi du 27 janvier 2014 a ainsi complété le premier alinéa de l’article L. 2213-1 du CGCT et étendu le pouvoir de police
spéciale de la circulation et du stationnement du maire aux voies communales et intercommunales situées à l’extérieur de
l’agglomération.
L’unification du régime hors agglomération permet ainsi d’assurer une cohérence institutionnelle en cas de transfert des
attributions de police au président de l’EPCI à fiscalité propre :
- Soit la police spéciale de la circulation n’a pas été transférée au président de l’EPCI à fiscalité propre, et dans ce cas le
maire exerce ce pouvoir de police sur l’ensemble de la voirie communale et intercommunale située sur le territoire de
sa commune, et ce quel que soit le champ de la compétence transférée (notamment du point de vue de la définition de
l’intérêt communautaire).
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- Soit la police spéciale de la circulation a été transférée au président de l’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre, et dans ce cas, ce dernier exerce ce pouvoir de police sur l’ensemble de la voirie
communale et intercommunale située sur le territoire des communes membres.
Il reste à préciser que les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement du président du conseil général sur les voies
départementales hors agglomération et du préfet sur les voies nationales hors agglomération et les voies à grande circulation
demeurent inchangés.
A la suite du transfert, le président de l’EPCI à fiscalité propre exerce ainsi la police spéciale de la circulation et du
stationnement, sous réserve des voies à grande circulation sur lesquelles le préfet est compétent, sur :
- les voies du domaine public routier communal et intercommunal à l’intérieur comme à l’extérieur des agglomérations ;
- les routes nationales et départementales à l’intérieur des agglomérations.
Titulaire du pouvoir de police de la circulation et du stationnement en fonction des voies
Président de
Préfet
l’EPCI
Voies à grande
circulation
Voies nationales
Voies
départementales
Voies communales
d’intérêt
communautaire
Voies communales
qui ne sont pas
d’intérêt
communautaire
En et hors agglo
Président du
conseil
général
X
En agglo
Hors agglo
X
En agglo
X
X
Hors agglo
X
En agglo
X
Hors agglo
X
En agglo
X
Hors agglo
X
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5°) En matière d’habitat
A. Le transfert de la compétence « habitat »
Le transfert de plein droit de la compétence « habitat » à un EPCI à fiscalité propre soulève une difficulté : l’« habitat » n’est pas
défini et il peut n’y avoir qu’un transfert partiel de la compétence.
 Question 11 : Qu’est-ce que la compétence « habitat » ?
Il n’existe pas de définition légale de la compétence « habitat » et l’intitulé de la compétence (qu’elle soit obligatoire ou
optionnelle), et donc le champ de cette compétence, diffère selon les dispositions du CGCT et la catégorie d’EPCI visée.
Selon la catégorie d’EPCI concerné, des compétences en matière d’habitat peuvent lui être confiée à titre obligatoire ou
optionnel.
Il faut ajouter qu’il existe en la matière la possibilité de limiter la compétence de l’EPCI, lorsque cela est expressément prévu,
par la définition de l’intérêt communautaire.
Enfin, à côté des compétences qui sont légalement confiées à un EPCI, toute commune reste libre de transférer à l’EPCI dont
elle est membre une compétence qui aurait vocation à relever, d’une manière plus générale, de l’habitat.
En tout état de cause, quel que soit le champ du transfert de la compétence, il existe toujours un partage de compétence entre
l’EPCI et la commune, cette dernière conservant, malgré le transfert de la compétence, des compétences résiduelles, en matière
de logement social notamment (articles L. 302-5 du code de la construction et de l’habitat et L. 2252-5 du CGCT).
Au regard des éléments de la circulaire du 13 juillet 2006 portant sur les éléments constitutifs de la politique locale de
l’habitat24, on relève que la « politique locale de l’habitat » recouvre à la fois :
• la politique du logement et du cadre de vie,
• l’équilibre social de l’habitat.
Sous le vocable « habitat » sont donc regroupés un certain nombre de missions et notamment :
• le programme local de l’habitat,
• la politique du logement qui comprend : l’élaboration d’un programme local de l’habitat, le développement de
l’équilibre social de l’habitat et les actions en faveur du logement,
• les réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat,
• l’amélioration du parc immobilier bâti,
• les opérations programmées d’amélioration de l’habitat, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre,
• la politique du cadre de vie en lien avec l’habitat (l’action cadre de vie est plus étendue et peut prendre en compte
toutes actions afférentes au développement des espaces verts, des infrastructures de transport ou de satisfaction
d’intérêts collectifs (mise en valeur des patrimoines, etc.).
Circulaire du 13 juillet 2006 relative à la définition de l’intérêt communautaire en matière d’habitat au profit des communes et de leurs groupement, NOR:
MCTB0600063C
24
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B. Le contenu des attributions de police spéciale en matière d’habitat
Le maire conserve ses pouvoirs de police administrative générale en matière d’habitat, seules étant transférées les polices
spéciales suivantes :
- la police spéciale des établissements recevant du public (ERP) à usage total ou partiel d’hébergement (art. L. 123-3 du
CCH),
- la police spéciale de la sécurité des équipements communs des immeubles collectifs à usage principal d’habitation (art.
L. 129-1 à L. 129-6 du CCH) ;
- la police spéciale des bâtiments menaçant ruine (art. L. 511-1 à L. 511-4, L. 511-5 et L. 511-6 du CCH).
Il faut ajouter que le préfet peut également déléguer l’exercice de la police spéciale des immeubles insalubres au président de
l’EPCI à fiscalité propre compétent en matière d’« habitat » (art. L. 301-5-1-1 du CCH ; L. 1331-22 à L. 1331-30 du CSP).
La possibilité ainsi ouverte au préfet est limitée aux territoires des EPCI qui ont signé avec l’Etat une convention de délégation
de compétence (article L. 301-5-1 du CCH) et sur le territoire des communes pour lesquelles le transfert des pouvoirs de
police est effectif (voir développements ultérieurs)25.
 Question 12 : Le partage de la compétence habitat entre une commune et l’EPCI dont elle est membre a-t-il un effet sur le transfert
des pouvoirs de police ?
En confiant, de manière automatique, aux présidents d’EPCI les attributions de police en matière d’habitat, l’intention du
législateur était d’unifier les polices de l’habitat à l’échelon communautaire. Le titre de la section de la loi ALUR dans laquelle
s’insère l’article 75 est, de ce point de vue, assez évocateur : « Section 1 : Permettre l'unification des polices de l'habitat ».
Il faut en conclure que, quelle que soit la nature de la compétence transférée ou son étendue, dès lors que l’EPCI en cause
dispose d’une compétence relevant de l’habitat, le transfert des pouvoirs de police prévus à l’article L. 5211-9-2 du CGCT sera
opéré, de plein droit, sauf opposition d’un ou plusieurs maires.
La doctrine gouvernementale en la matière confirme cette analyse puisque, selon elle, dès lors qu’un EPCI dispose d’une des
compétences relevant de l’ « habitat » et prévues dans l’un des articles du CGCT relatif aux compétences de chaque catégorie
d’EPCI ou dès lors qu’une communauté de communes dispose d’au moins une des compétences répertoriées dans la base de
données « Banatic »26 afférente à l’habitat (PLH, politique du logement social, politique du logement non social, politique du
logement étudiant, action et aide financière en faveur du logement social d'intérêt communautaire, action en faveur du
logement des personnes défavorisées par des opérations d’intérêt communautaire, OPAH, amélioration du parc immobilier bâti
d'intérêt communautaire, droit de préemption urbain pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social
de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre, délégations des aides à la pierre), elle est répertoriée
comme compétente en matière d'habitat27.
Néanmoins, compte tenu de la réalité et de la consistance des pouvoirs de police au regard de certaines missions en matière
d’habitat, une argumentation pourrait être développée permettant de justifier une absence de transfert des attributions de
police dans les hypothèses où le transfert de compétence serait limité au seul PLH par exemple.
En l’absence de décision juridictionnelle sur ce point, il est donc plus prudent de considérer qu’un tel transfert des attributions
de police en matière d’ « habitat » est opéré, et ce, quel que soit le champ et l’intitulé de la compétence transférée. Les maires
peuvent toutefois s’y opposer dans les formes prévues par l’article L. 5211-9-2 du CGCT. Cette opposition serait, au plus,
superfétatoire si, in fine, le juge administratif venait à considérer que le transfert des attributions de police était conditionné par
le contenu réel du transfert de compétence en matière d’habitat et qu’une simple compétence en matière de planification ne
suffisait pas à emporter le transfert des attributions de police.
25
Circulaire DGCL.SDCIL/CIL1/CVR - 18042014 relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires en matière d’habitat
26
Base nationale sur l’intercommunalité
Voir également la circulaire du préfet de la Haute-Savoie relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI en
matière d’habitat, 6 aout 2014
27
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6°) La sécurité des manifestations culturelles et sportives
A. Le transfert de la compétence
Les maires des communes membres d’un EPCI peuvent transférer au président de cet EPCI les pouvoirs de police spéciale
définis à l’article L. 211-11 du CSI pour assurer la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des
établissements communautaires sans que cela soit rattaché au transfert d’une compétence en particulier.
Néanmoins le transfert des attributions de police au président de l’EPCI présente un intérêt si les équipements visés entrent
bien dans le champ des compétences de l’EPCI. Il en résulte, que, implicitement, le transfert des attributions de police en la
matière suppose que l’EPCI soit compétent pour la réalisation et la gestion des équipements culturels et sportifs accueillant les
manifestations suscitant l’exercice des pouvoirs de police.
B. Le contenu des attributions de police spéciale en la matière
II s’agit de la possibilité d’ordonner aux organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles d’assurer un service
d’ordre lorsque leur objet ou leur importance le justifie28.
Si les mesures envisagées par les organisateurs pour assurer la sécurité de ces manifestations semblent insuffisantes, l’autorité de
police compétente pourra alors imposer la mise en place d’un service d’ordre ou le renforcement du service d’ordre déjà
prévu.
La décision prise par l’autorité de police pour renforcer la sécurité s’effectue notamment au regard de l’importance du public
attendu, de la configuration des lieux et des circonstances propres à la manifestation.
7°) La défense extérieure contre l’incendie
A. Le transfert de la compétence
Lorsqu’un EPCI à fiscalité propre est compétent en matière de défense extérieure contre l’incendie, les maires des communes
membres peuvent transférer au président de cet EPCI à fiscalité propre leur pouvoir de police spéciale en la matière.
 Question 13 : Qu’est-ce que la compétence « défense extérieure contre l’incendie » ?
La défense extérieure contre l’incendie a pour objet d’assurer l’alimentation en eau des moyens des services d’incendie et de
secours par l’intermédiaire de points d’eau identifiés à cette fin.
Au titre de cette compétence, il appartient aux communes d’assurer « la création, l'aménagement et la gestion des points d'eau
nécessaires à l'alimentation en eau des moyens des services d'incendie et de secours. Elles peuvent également intervenir en amont de
ces points d'eau pour garantir leur approvisionnement » (art. 2225-1 à L. 2225-3 du CGCT).
« L'autorité de police peut, si elle estime insuffisantes les mesures envisagées par les organisateurs pour assurer la sécurité, compte tenu de l'importance du public
attendu, de la configuration des lieux et des circonstances propres à la manifestation, notamment quand il s'agit des manifestations sportives mentionnées à l'article
D. 331-1 du code du sport, imposer à ceux-ci la mise en place d'un service d'ordre ou le renforcement du service d'ordre prévu. L'autorité de police notifie les mesures
prescrites quinze jours au moins avant le début de la manifestation, sauf si la déclaration a été faite moins d'un mois avant celle-ci, dans le cas d'urgence mentionné
au troisième alinéa de l'article R. 211-22 du présent code. Elle les communique au préfet du département » (article R. 211-24 du CSI)
28
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Cette compétence, érigée en service public à part entière, est donc bien distincte du service public d’alimentation en eau
potable et le transfert de l’alimentation en eau potable n’a pas pour effet, en soit, d’emporter le transfert de la compétence
défense extérieure contre l’incendie. Cette compétence est également distincte de celle des SDIS (services départementaux
d’incendie et de secours).
Dans le cas où les communes décideraient de confier cette compétence à l’EPCI à fiscalité dont elles sont membres, les maires
peuvent choisir de transférer les pouvoirs de police se rattachant à l’exercice de cette compétence.
B. Le contenu des attributions de police spéciale en la matière
Il est difficile de définir précisément en quoi consiste ces attributions dans la mesure un décret d’application mentionné à
l’article L. 2225-4 du CGCT qui prévoit expressément qu’un décret en Conseil d’Etat déterminera les conditions d’application
de ces articles n’est pas encore intervenu (le projet de décret d’application a reçu début 2012 les avis favorables de tous les
organismes consultatifs intéressés et a été transmis au Conseil d’Etat en avril 2012)29 .
La circulaire DGCL.SDCIL/CIL1/CVR - 18042014 précise que le transfert de ce pouvoir de police spéciale au président de l’EPCI à fiscalité propre ne
semble pas envisageable tant que le décret d’application n’est pas paru
29
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II.
LES MODALITES ADMINISTRATIVES DU TRANSFERT DES ATTRIBUTIONS DE POLICE
AU PRESIDENT DE L’EPCI
1°) La procédure de transfert des attributions de police
Les dispositions du CGCT prévoient que le transfert des attributions de police est, selon les compétences concernées, soit de
plein droit – on parle aussi de transfert automatique – soit facultatif, ou encore volontaire. Dans le premier cas, le maire peut
s’opposer au transfert, dans le second cas, c’est le maire qui initie le transfert. Il en résulte des modalités de transfert différentes.
A. Les transferts automatiques
Les présidents des groupements de collectivités visés à l’article L. 5211-9-2, I, du CGCT compétents en matière de :
- assainissement (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),
- collecte des déchets ménagers (sont visés les présidents de groupements, sans que ceux-ci n’aient nécessairement de
fiscalité propre),
- réalisation des aires d’accueil des gens du voyage (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),
- voirie (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),
- habitat (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),
… se voient transférer les pouvoirs de police dans ces domaines de compétences.
On parle de transferts « automatiques », car faute d’une opposition expresse d’un ou plusieurs maires, le transfert des
attributions de police intervient de plein droit, sans aucune autre formalité. Les textes ne prévoient en effet aucun acte
particulier à adopter pour décider du transfert.
Ce transfert n’est cependant pas inéluctable dès lors qu’un ou plusieurs maires peuvent s’y opposer. Pour ce faire, ils notifient
leur opposition au président de l’EPCI concerné.
Dans ce cas, le transfert des attributions de police (à bien distinguer du transfert de la compétence qui lui concerne bien
l’ensemble du territoire communautaire) ne concerne que le territoire des communes où le maire ne s’est pas opposé.
En pratique, cela peut donc aboutir à une situation complexe dès lors que pour une même compétence, selon le territoire
communal concerné, pourra être titulaire du pouvoir de police le maire ou le président de l’EPCI.
Aussi, pour éviter un transfert « à la carte » des attributions de police, le président de l’EPCI ou du groupement de collectivité
bénéficiaire peut renoncer, dans chacun des domaines précités, au transfert des pouvoirs de police sur l’ensemble du territoire
communautaire.
Le président notifie alors sa renonciation à chacun des maires des communes membres dans un délai de six mois à compter de
la réception de la première notification d’opposition. Dans ce cas, le transfert du pouvoir de police prend fin à compter de
cette notification.
 Question 14 : Existe-t-il un formalisme particulier pour l’opposition du maire ou la renonciation du président au transfert des
pouvoirs de police ?
Les textes prévoient que le maire doit notifier son refus mais aucun formalisme particulier n’est imposé pour la notification de
l’opposition. Il faut tout de même rappeler qu’il s’agit d’une décision du maire, de sorte que, toute délibération du conseil
municipal en la matière est dépourvue d’effet juridique (il ne s’agit pas d’une compétence du conseil municipal).
L’opposition peut ainsi prendre la forme d’un arrêté ou d’un simple courrier, une copie devant être adressée au préfet de
département au titre du contrôle de légalité.
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Une réponse ministérielle précise néanmoins que l’envoi d’un courrier avec accusé de réception constitue un des moyens pour
le maire d’apporter la preuve de la notification de son opposition au transfert de ses pouvoirs de police spéciale au président
de l’EPCI30. On recommandera ainsi de transmettre à la préfecture la preuve de la notification de l’opposition (par voie de
lettre recommandée avec accusé-réception).
De la même manière, aucun formalisme particulier n’est prévu pour la renonciation du président au transfert des attributions de
police. Les mêmes limites s’agissant des délibérations de l’organe délibérant ont vocation à s’appliquer.
Dans les métropoles, le transfert au président des attributions lui permettant de réglementer la défense extérieure contre
l'incendie est automatique (art. L. 5217-3 du CGCT).
B. Les transferts volontaires
A côté de ces transferts automatique, tout maire peut transférer à tout moment au présidents de l’EPCI dont il est membre ses
attributions de police spéciale en matière de :
- sécurité des manifestations culturelles et sportives,
- défense extérieure contre l’incendie.
Contrairement aux hypothèses précédentes, le transfert est à l’initiative des maires, lesquels proposent le transfert. Le transfert
est arrêté par le représentant de l’Etat dans le département, après accord de tous les maires des communes membres et du
président de l’EPCI31.
L’accord unanime de tous les maires étant exigé (sauf pour les communautés urbaines), le transfert volontaire de ces
attributions de police recouvre l’intégralité du territoire intercommunal (ceci vaut également pour les communautés urbaines).
C’est alors la manifestation explicite de l’accord qui constitue le fait déclencheur du processus de transfert.
Pour être complet, on précisera que les pouvoirs de police spéciale relèvent du maire et non de la compétence du conseil
municipal. En conséquence, l’initiative (la proposition) comme l’accord des maires doivent revêtir la forme d’une décision du
maire. Toute délibération de l’organe délibérant de la commune en la matière serait dépourvue d’effet juridique.
Pour mémoire, le transfert au président des attributions lui permettant de réglementer la défense extérieure contre l'incendie
est automatique dans le cas d’une métropole (cf. ci-dessus).
30
QE n°120410, Réponse ministérielle JOAN Q, 17 avril 2012, p. 3012
Sauf pour les communautés urbaines pour lesquelles il est prévu que le transfert soit décidé par le préfet après accord du président de la communauté et
des deux tiers au moins des maires de communes membres dont la population représente plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des
maires de communes membres dont la population représente plus des deux tiers de la population totale (art. L. 5211-9-2, IV, alinéa 2 du CGCT)
31
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20/34
2°) Date d’effectivité des transferts des attributions de police
A titre liminaire, il convient de distinguer le transfert des compétences, dont la prise d’effets dépend de l’arrêté préfectoral
portant sur de tels transferts, du transfert des pouvoirs de police qui sont attachés à ces compétences.
La date de la prise d’effet des transferts de police diffère selon les compétences concernées, les modalités et la nature des
transferts. On distingue en effet différents cas de figure.
A. Les pouvoirs de police pour lesquels un transfert automatique des attributions de police était prévu par le
CGCT avant 2014 (assainissement, collecte des déchets, aires d’accueil des gens du voyage)
Si la loi MAPTAM est venue renforcer le transfert des attributions de police, il est des compétences pour lesquelles un tel
transfert automatique des attributions de police était déjà prévu par le CGCT. C’est le cas des pouvoirs de police spéciale en
matière d’assainissement, de collecte des déchets ménagers et d’accueil des gens du voyage.
Pour ces compétences, un transfert des attributions en matière de police était déjà prévu. Etant attachés aux maires et aux
présidents d’EPCI, ces transferts sont en principe renouvelés à chaque nouveau mandat.
Les modifications apportées par la loi MAPTAM étant intervenues peu avant le renouvellement général des conseils municipaux
de mars 2014, les transferts des pouvoirs de police attachés à des compétences déjà transférées à des EPCI à fiscalité propre
ont donc dû être renouvelés depuis la promulgation de la loi. Les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT modifiées ont
donc vocation à s’appliquer sans réserves.
En application de ces dispositions :
• Le délai d’opposition des maires au transfert des pouvoirs de police est de 6 mois à compter de chaque élection du
président.
Autrement dit, et à considérer que l’élection du président soit intervenue fin avril 2014, les maires disposent donc jusque
fin octobre pour s’opposer au transfert des pouvoirs de police.
• En cas d’opposition d’un ou plusieurs maires, le président de l’EPCI dispose de 6 mois pour notifier la renonciation au
transfert des attributions de police pour l’ensemble du territoire aux maires des communes membres. Ce délai court à
compter de la réception de la première notification d'opposition.
Si aucun maire ne fait connaître son opposition, le président ne pourra donc pas renoncer aux transferts et sera titulaire
des attributions de police de plein droit.
Les dispositions du CGCT précisent qu’en pareil cas, le transfert des pouvoirs de police prend fin à compter de cette
notification (art. L. 5211-9-2, III du CGCT). Il faut donc en déduire que le transfert des pouvoirs de police est effectif dès le
premier jour du mandat du président et ce, jusqu’à ce qu’une opposition soit faite ou que le président de l’EPCI y renonce.
B. Le cas particulier du transfert des polices spéciales en matière de voirie
Si le transfert des pouvoirs de police liés à la compétence « voirie » était possible depuis la loi du 13 août 2004 s’agissant des
polices spéciales de la circulation et du stationnement, le législateur a, à l’occasion de l’adoption de la MAPTAM, renforcé le
transfert des attributions de police en la matière :
•
en rendant le transfert des polices spéciales de la circulation et du stationnement jusqu’à présent facultatif,
automatique ;
•
en ajoutant à la liste des polices spéciales transférées en matière de voirie la délivrance des autorisations de
stationnement aux exploitants de taxi.
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En matière de voirie, tant pour les polices de la circulation et du stationnement que pour la police des autorisations de
stationnement aux exploitants de taxi, l’article 65 de la loi MAPTAM prévoit un régime spécifique.
Contrairement aux autres transferts automatiques, le transfert des attributions de police en matière de voirie prendra effet « le
premier jour du douzième mois qui suit la promulgation de la présente loi ». Autrement dit le 1er janvier 2015.
L’article 65 de la loi précité précise, s’agissant des délais d’opposition, que l’opposition du maire au transfert des attributions de
police doit intervenir avant le « premier jour du sixième mois qui suit la promulgation de la loi », soit le 1er juillet 2014.
Le président de l’EPCI pourra alors renoncer à ce que le pouvoir de police lui soit transféré de plein droit, avant le 1er janvier
2015.
 Question 15 : Quelle articulation entre les dispositions de l’article 65 de la MAPTAM et les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du
CGCT ?
Du fait de la date de promulgation de la loi (27 janvier 2014), les dispositions transitoires prévues à l’article 65 de la MAPTAM,
qui n’excluent pas expressément les dispositions de droit commun de l’article L. 5211-9-2 du CGCT, ont vocation à s’y
superposer. C’est d’ailleurs l’analyse retenue par les services de l’Etat32.
Ainsi, les deux calendriers se superposent :
•
Les dispositions transitoires de l’article 65 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 précitée permettent aux maires
d’exercer leur pouvoir d’opposition dès le 28 janvier 2014 et jusqu’au 1er juillet 2014.
Dans le cas où un ou plusieurs maires se seraient opposés, le président peut renoncer au transfert des attributions de
police, et ce avant le 1er janvier 2015.
Le transfert des attributions de police n’a alors pas lieu.
A défaut d’opposition des maires et, le cas échéant, de renonciation du président, le pouvoir de police spéciale de la
circulation et du stationnement et de la délivrance des autorisations de stationnement de taxi lui sera transféré à
compter du 1er janvier 2015..
•
Du fait du renouvellement général des conseils municipaux et la nouvelle élection des présidents d’EPCI, les
dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT permettent aux maires de notifier leur opposition dans les six mois qui
suivent l’élection du président de l’EPCI, soit jusque fin octobre 2014.
Le président pourra alors, dans un délai de six mois suivant la première notification d’opposition, renoncer au transfert
des attributions de police, soit jusque fin avril 2015.
Le transfert des attributions de police étant effectif au 1er janvier 2015, tant que les maires ne se sont pas opposés au transfert
et, le cas échéant, que le président n’y a pas renoncé, les pouvoirs de police lui seront transférés. Il sera alors tenu d’exercer ses
pouvoirs de police pendant cette période (du 1er janvier 2015 à la date de la renonciation) sous peine d’engager sa
responsabilité.
Si cette interprétation a pu être interrogée, elle reste l’interprétation littérale des dispositions de l’article L. 5211-9-2, III, qui ne
prévoient pas d’autre limite au droit de renonciation du président que celle du délai de 6 mois suivant la première opposition
(première opposition qui pourrait d’ailleurs intervenir après le 1er janvier 2015 si un transfert de la compétence voirie était
arrêté entre le 1er juillet et le 31 décembre 2014).
32
Circulaire du préfet de la Haute-Savoie relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI, 11 avril 2014
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C. Le cas particuliers du transfert des polices spéciales de l’habitat
Ce transfert, qui n’était pas prévu par les dispositions antérieures, a été introduit par la loi dite ALUR33 qui prévoit le transfert
des pouvoirs de police des maires en matière d’habitat (sur le champ des attributions de police transférées, voir le I, 5°, B).
S’agissant de la date d’effet du transfert des pouvoirs de polices spéciales de l’habitat, l’article 75 de la loi ALUR prévoit que ces
transferts « interviennent à l'expiration des délais d'opposition et de renonciation prévus au III du même article [L. 5211-9-2] qui
suivent la plus prochaine élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale suivant la promulgation de la
présente loi ».
Il est donc renvoyé aux dispositions de droit commun aux termes desquelles, les maires des communes membres disposent de
six mois à compter de l’élection du président (soit jusque fin octobre 2014) pour notifier leur opposition aux pouvoirs de
police et le président peut lui-même y renoncer dans un délai de six mois à compter de la notification de la première
opposition.
A la différence du droit commun, ce n’est qu’à l’expiration de ces délais d’opposition et de renonciation que le transfert des
attributions de police aura bien lieu. Ainsi, deux cas de figure peuvent se présenter pour déterminer la date du transfert des
polices spéciales de l’habitat :
- soit aucun maire ne notifie son opposition : les polices spéciales de l’habitat sont transférées au président de l’EPCI à
l’issue du délai d’opposition de six mois suivant son élection, soit en octobre ou novembre 2014 ;
- soit un ou plusieurs maires ont notifié leur opposition au transfert : le transfert des polices spéciales dans les autres
communes intervient à l’expiration du délai de six mois qui suit la notification de la première opposition.
En tout état de cause, le transfert n’aura pas lieu si, dans ce délai, le président de l’EPCI renonce au transfert à son profit
des polices spéciales de l’habitat pour l’ensemble des communes membres.
Ainsi, la date effective du transfert dépendra des décisions prises localement34.
D. Le cas des transferts volontaires des attributions de police
Ces attributions (police de la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements
communautaires et défense extérieure contre l’incendie) pouvaient déjà, sous le régime antérieur, être transférées au président
d’EPCI.
La loi MAPTAM en a modifié le régime. Désormais, la procédure de transfert est déclenchée par la proposition d’un ou
plusieurs maires des communes membres de l’EPCI à fiscalité propre. Le transfert nécessite ensuite l’accord de l’ensemble des
maires des communes membres et du président de l’EPCI à fiscalité propre.
Il faut donc en conclure que le déclenchement du transfert des attributions de police volontaires peut être opéré à tout
moment. Le transfert n’étant effectif qu’une fois l’arrêté du préfet de département pris.
33
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové
Voir notamment la note juridique de l’AdCF de juin 2014 relative aux modalités de transfert des pouvoirs de police administrative spéciale aux présidents
de communautés, p. 11
34
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3°) Durée des transferts et hypothèses de modifications de périmètres
S’agissant des transferts automatiques, il ressort des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT que les oppositions au
transfert des pouvoirs de police des maires et, de fait, les éventuelles renonciations des présidents doivent être renouvelées à
chaque nouveau mandat du président de l’EPCI.
Le transfert des attributions de police est donc attaché au mandat du président de l’EPCI et ils perdurent tout au long de son
mandat. Le renouvellement du mandat est alors l’occasion de rebattre les cartes.
S’agissant en revanche des transferts volontaires des attributions de police, l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit qu’il y est mis
fin dans les mêmes conditions, c'est-à-dire par arrêté préfectoral pris après accord de l’ensemble des maires des communes
membres de l’EPCI à fiscalité propre (sauf pour les communautés urbaines qui bénéficient d’une majorité qualifiée) et du
président de l’EPCI à fiscalité propre. Ces transferts sont donc sans lien avec le mandat du président de l’EPCI et il peut y être
mis fin, à tout moment, dès lors que les conditions du CGCT sont remplies.
 Question 16 : Entre deux mandats, que deviennent les pouvoirs de police en cas de décès du maire ?
Le transfert des attributions de police dans les conditions prévues à l’article L. 5211-9-2 du CGCT est attaché au mandat du
président qui en bénéficie.
La durée du transfert équivaut donc en principe à la durée du mandat du président de l’EPCI, puisqu’une fois les attributions de
police transférées, ce n’est qu’après chaque nouvelle élection du président que les maires disposent à nouveau de la possibilité
de s’opposer au transfert des attributions de police.
Dans ces conditions, le décès d’un maire en cours de mandat n’a pas vocation à modifier les transferts qui ont été consentis ou
les oppositions qui ont pu être faites en matière de pouvoir de police.
En revanche, le décès du président de l’EPCI entraînant une nouvelle élection, il serait alors procédé à un nouveau départ des
procédures d’opposition et de renonciation s’agissant des transferts automatiques.
S’agissant des transferts volontaires, en l’absence de lien avec un mandat, le décès du maire ou du président de l’EPCI n’aura
donc pas d’incidences sur les transferts.
 Question 17 : Qu’advient-il des arrêtés de police pris par le président lorsque les transferts ne lui sont plus consentis pour le
nouveau mandat ?
Les arrêtés de police pris par le président continuent de produire des effets en dépit du changement de l'autorité titulaire du
pouvoir de police.
En effet, par analogie avec les arrêtés municipaux qui demeurent applicables tant qu’ils n’ont pas fait l’objet d’un retrait ou d’une
abrogation par l’administration compétente35, les arrêtés intercommunaux demeurent applicables tant qu’ils n’ont pas fait l’objet
d’un retrait ou d’une abrogation.
La circonstance que l’autorité ayant édicté l’acte n’est plus compétente n’a pas vocation à entacher cet acte d’une
incompétence rétroactive. En revanche, elle ne pourra plus ni abroger ni le modifier faute d’être compétente pour le faire.
En l’absence de texte spécial et en vertu du parallélisme des compétences, « l’autorité administrative compétente pour modifier,
abroger ou retirer un acte administratif est celle qui, à la date de la modification, de l’abrogation ou du retrait, est compétente pour
prendre cet acte, et le cas échéant, s’il s’agit d’un acte individuel, son supérieur hiérarchique »36. Il appartient donc à l’autorité
nouvellement compétente de modifier ou d’abroger les règlements antérieurs37.
35
Principe de la mutabilité de l’acte administratif : Conseil d’État, 27 janvier 1961, Vannier
36
CE, sect., 30 septembre 2005, Ilouane, Rec. p. 402
37
CE, sect., 6 mai 1949, Société Bourgeois, Rec. p. 205 ; CE ass., 19 mai 1983, Club sportif et familial de la Fève, req. n° 23127, Rec. p. 205.
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C’est cette possibilité d’abrogation qui peut soulever une difficulté dès lors que le périmètre des transferts peut varier d’un
mandat à l’autre selon les oppositions, renonciations qui auront pu être faites. Autrement dit, un maire peut-il abroger ou
modifier sur le territoire de sa commune seulement un arrêté qui avait vocation à s’appliquer au-delà du périmètre communal
au jour de son édiction ?
Il faut en effet mettre en balance cette question avec les « exigences inhérentes à la hiérarchie des normes » qui obligent l'auteur
d'un règlement administratif ou l’autorité compétente de tenir compte de circonstances nouvelles de droit ou de faits
postérieures à l’édiction d’un acte administratif et de le modifier ou de l’abroger en conséquence38.
Les autorisations de police ne sont pas, sauf textes contraires, des actes créateurs de droits39. Ils peuvent donc être abrogés à
tout moment40 mais n’ont vocation à disparaître que pour l’avenir.
On précisera que l’édiction par l’autorité nouvellement compétente d’un arrêté de police n’a pas vocation à remporter, de plein
droit, l’abrogation des règles précédemment édictées : le règlement qui fait application d'un règlement antérieur doit s'y
conformer s'il n'a pas eu pour objet d'en écarter l'application41. En cas de conflit entre deux règlements de même valeur et
incompatibles, le texte le plus récent est réputé abroger le plus ancien ou y déroger42.
En somme, les arrêtés de police pris antérieurement par le président compétent demeurent applicables sauf abrogation
ultérieure qui ne peut être faite que par l’autorité compétente. La fin des transferts des attributions de police n’a pas pour effet
d’obliger les maires à prendre de nouveaux arrêtés s’ils n’entendent pas en faire une application différente.
Si en revanche le maire décide d’abroger ou de modifier un arrêté de police qui était initialement intercommunal, on pourrait
considérer de façon pragmatique, notamment du point de vue de la sécurité juridique, qu’une telle abrogation serait limitée au
territoire communal sans porter atteinte à l’arrêté qui demeure applicable sur le reste de son territoire initial (sauf cas où
l’autorité compétente est tenue d’abroger l’acte en cause).
38
39
Voir par ex. CE, ass., 28 juin 2002, Villemain, req. n° 220361, Rec. p. 229 ; CE, sect., 30 novembre 1990, Association les Verts, req. n° 103889.
Traité de droit administratif, Dalloz T2, Yolka, Gonod, Melleray ; CE, 30 juin 2006, Société neuf Télécom SA, Rec. p. 309
40
CE Ass. 1968 Commune de Broves
41
CE, ass., 19 mai 1983, Club sportif et familial de la Fève (précité)
CE, 13 mai 1949, Fédération nationale de l'industrie hôtelière, Rec. p. 222 ;CE, 25 juin 1964, Syndicat national de la meunerie à seigle, Rec. p. 379 ; CE, 8 mars
1989, Richer, Rec.T p. 475)
42
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25/34
 Question 18 : Quelle est l’incidence des modifications de périmètres sur le transfert des attributions de police ?
L’hypothèse d’une modification (retrait ou extension de périmètre à de nouvelles communes) n’est pas traitée dans le cadre
des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT. S’il pourrait être considéré, s’agissant de l’extension de périmètre, que
l’adhésion d’une nouvelle commune s’analyse comme un transfert de compétence de la commune à l’EPCI, cela ne va pas sans
soulever quelques difficultés pratiques :
- Lorsque l’EPCI d’accueil est bénéficiaire d’attributions de police transférées de plein droit sur l’ensemble de son
périmètre, et qu’il n’y a donc pas eu d’opposition de maire, analyser l’adhésion comme un transfert de compétences au
sens de l’article L. 5211-9-2 du CGCT permettrait donc à la nouvelle commune de s’opposer dans les six mois de son
adhésion au transfert des attributions de police. Le président pourrait alors en théorie renoncer au transfert des
attributions de police sur l’ensemble de son périmètre (puisqu’il s’agirait de la première notification d’opposition d’un
maire).
- Lorsque l’EPCI d’accueil ne dispose pas d’attributions de police transférées de plein droit à cause de la renonciation du
président à un tel transfert, la renonciation du président vaut-elle pour le périmètre de la nouvelle commune ? L’absence
d’opposition du maire de la commune auquel le périmètre est étendu emporte-t-elle le transfert de plein droit des
attributions de police du maire au président de l’EPCI qui n’en sera alors titulaire que pour cette seule commune ?
En tout état de cause, si une renonciation a été faite par le président avant l’adhésion de la commune, l’opposition de
cette dernière au transfert des pouvoirs de police permettrait de sécuriser le maintien de ces attributions dans le giron
communal.
- Lorsque le président dispose des attributions de police sur une partie seulement de son territoire en raison de
l’opposition d’un ou plusieurs maires. A considérer que la commune adhérente puisse s’opposer au transfert, cela
revient-il à considérer qu’un nouveau délai de renonciation court alors même que le délai de six mois suivant la première
opposition est écoulé ?
- Enfin, comment prendre en compte l’arrivée de la nouvelle commune dans le cadre des transferts volontaires des
attributions de police qui auraient pu être arrêtés avant son adhésion ?
Il existe donc, s’agissant des évolutions de périmètre, un vide juridique. Analyser l’extension de périmètre comme un transfert
de compétences au sens de l’article L. 5211-9-2 du CGCT, s’il permet de combler ce vide, soulève des difficultés pratiques.
Faute d’une position claire sur ce point du législateur comme de la doctrine et en l’absence d’infirmation ou de confirmation
jurisprudentielle, la sécurisation juridique des transferts sera à examiner au cas par cas.
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III.
LES MODALITES D’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE
1°) Les agents mobilisables pour l’exercice des pouvoirs de police
 Question 19 : Comment les agents municipaux peuvent-ils travailler pour le compte de la communauté ?
Il faut distinguer le cas des agents communaux de celui des agents de police municipale et des gardes champêtres.
A. L’intervention des agents des communes
Le transfert des attributions de police ne saurait s’analyser comme un transfert de compétences. Les modalités du transfert font
d’ailleurs l’objet de dispositions spécifiques. Aussi, les dispositions de l’article L. 5211-4-1 du CGCT, qui intéressent les transferts
de compétences, n’ont pas vocation à être appliquées aux transferts des attributions de police.
Le CGCT ne prévoit pas, à l’instar des transferts de compétences, la mise en place d’un mécanisme de mise à disposition des
services concourant aux attributions de police, laquelle se limite aux seuls transferts de compétences.
Néanmoins :
•
On pourrait envisager, pour les agents municipaux, une mise à disposition en application des dispositions de l’article 61
de la loi 26 janvier 198443.
Il faut préciser sur ce point que ces dispositions n’ont pas vocation à s’appliquer aux agents de police municipale44.
En matière d’habitat indigne et d’édifices menaçant ruine, la loi ALUR a prévu que les services des communes qui
participaient à l’exercice de ces pouvoir de police avant leur transfert soient mis à disposition de plein droit de l’EPCI
bénéficiaire, dès lors qu’il n’y a pas eu opposition ou renonciation au transfert de ces attributions de police (art. L.
5211-9-2, VII, du CGCT). S’agissant précisément de l’exercice de ces pouvoirs de police, les effets des mises à
disposition sont réglés au moyen d’une convention passée entre chaque maire ayant transféré ses attributions et le
président de la communauté.
B. L’intervention des agents de police municipale
L’article L. 5211-4-1, I, du CGCT relatif à la mise à disposition de services n’a pas vocation à s’appliquer au transfert de pouvoir
de police spéciale au président de l’EPCI.
Par ailleurs, la possibilité de mettre des agents municipaux à disposition du président de l’EPCI en application des dispositions
de l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984 est exclue pour les agents de police municipale.
Néanmoins, les dispositions du Code de la sécurité intérieure (CSI) permettent au président de l’EPCI, à la demande des maires
de ses communes membres, de recruter directement des agents de police municipale. Leur recrutement est subordonné à
l’accord d’une majorité qualifiée des conseils municipaux45 (art. L. 512-2 du CSI). C’est ce qu’on appelle la police
intercommunale.
Les agents ainsi recrutés sont ensuite mis à disposition des maires des communes membres. Pendant l'exercice de leurs
fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.
43
Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale
44
QE n° 117187, JO Assemblée nationale, rép. min. 8 mai 2012
« Deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la
moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population » (art. L. 512-2 du CSI)
45
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Ces agents exercent les compétences mentionnées à l'article L. 511-1 du CSI, sans préjudice des compétences de police
judiciaire qui leur sont dévolues par le CPP et par les lois pénales spéciales. Par voie de conséquence, les agents de police
intercommunale se trouveront :
- sous l’autorité fonctionnelle du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils exercent leurs missions pour
mettre en œuvre les pouvoirs de police conservés par le maire.
- sous l’autorité fonctionnelle du président de la communauté lorsqu’ils exerceront leurs missions pour mettre en œuvre
les pouvoirs de police spéciale transférés au président.
En tout état de cause, le président de l’EPCI est l’autorité de gestion administrative de ces agents de police intercommunale46. Il
dispose de tous les pouvoirs de gestion de ces personnels (nomination, avancement, discipline)47.
En complément ou non du recrutement d’agents de police municipale, le président de l’EPCI peut décider de recruter des
agents spécialement assermentés pour assurer l’exécution des décisions qu’il a prises dans le cadre des pouvoirs de police
spéciale transférés (art. L. 5211-9-2, V, du CGCT - voir Lexique).
Cependant, le recours à des agents spécialement assermentés n’est possible que pour assurer l’exécution des pouvoirs de
police dans le domaine de l’assainissement et des déchets48. Ces agents doivent avoir bénéficié d’une assermentation dont les
conditions sont prévues aux articles R. 1312-2 et suivants du CSP.
L’agent concerné doit se voir octroyer une habilitation préalable, par arrêté nominatif du préfet de département, sur
proposition du président de l’EPCI concerné. Par suite, un dossier de demande d’assermentation doit être constitué et transmis
par l’autorité territoriale au greffe du tribunal de grande instance compétent avant que l’agent ne prête serment devant le
tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve sa résidence administrative49.
 Question 20 : En l’absence de transfert des pouvoirs de police au président de l’EPCI, peut-on, tout de même, créer une police
intercommunale ?
En l’absence de transfert des pouvoirs de police au président d’un EPCI à fiscalité propre, la création d’une police
intercommunale par la communauté est néanmoins envisageable. En effet, le transfert des pouvoirs de police n’est pas une
condition à la création d’une police intercommunale au sens des dispositions de l’article L. 512-2 du CSI.
Si le recrutement d'agents de police municipale sur ce fondement ne présente, au regard des tâches qui peuvent leur être
confiées (par renvoi à l’art. L. 511-1 du CSI), pas un intérêt immédiat pour le président auquel aucun pouvoir de police spéciale
n'a été transféré, la création d’une police intercommunale est donc possible dans la perspective d'une mutualisation des services
de police municipale au sein d'un service porté par la communauté ou, lorsque n'existe aucune police municipale, pour que les
maires puisent disposer de ce service.
Les communes disposeront pour autant de moyens de mutualisation de leurs polices municipales par :
- Une mise en commun temporaire d’agents par des communes en dehors de l’intercommunalité (art. L. 512-1 à L. 51216 du CSI).
Cette faculté temporaire est ouverte lors d’une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif
ou sportif à l’occasion d’un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle.
Dans ces hypothèses, les maires des communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être
autorisés à utiliser en commun tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale.
- La mise en place d’une police mutualisée entre les communes. Cette possibilité est ouverte aux communes de plus de
20 000 habitants formant un ensemble de moins de 50 000 habitants d’un seul tenant (art. L. 512-1 du CSI).
46
Circulaire du 11 avril 2014 relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI du préfet de la Haute-Savoie
47
QOSD n° 1588, Rép. min.. du 3 mai 2006 p. 2765.
Article L. 1312-1 du CSP en matière d’assainissement et article L. 541-44 du code de l’environnement dans le domaine des déchets qui opère un renvoi à
l’article L. 1312-1 du CSP.
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Article R. 1312-5 du CSP
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Les communes peuvent ainsi recruter en commun un ou plusieurs agents de police municipale compétents sur le
territoire de chacune d’entre elles.
Chaque agent de police municipale est alors de plein droit mis à disposition des communes qui l’emploient dans les
conditions prévues par une convention qui précise les modalités d’organisation et de financement de la mise en commun
des agents et de leurs équipements.
Il faut relever que les exigences démographiques prévues par ces dispositions limiteront la possibilité de rapprocher le
périmètre de la mutualisation au périmètre communautaire.
 Question 21 : Quel sort est réservé à la police municipale en cas de création d’une police intercommunale ?
La création d’une police intercommunale (art. L. 512-2 du CSI) est envisageable alors même que l’une des communes de l’EPCI
concerné dispose déjà de sa propre police municipale et souhaite la maintenir.
Par ailleurs, les dispositions du CSI ne semblent pas exclure la possibilité que des agents de police municipale recrutés par l’EPCI
à fiscalité propre soient mis à disposition d’une commune qui dispose déjà d’un service de police municipale.
Les deux polices (municipale et intercommunale) peuvent donc coexister. Dans ce cas, le maire de la commune exerce son
autorité sur :
- les agents de police municipale recrutés par la commune ;
- les agents de police municipale recrutés par l’EPCI à fiscalité propre lorsqu’ils exercent leurs fonctions sur le territoire
de la commune.
A la demande de l’ensemble des maires concernés, une convention intercommunale de coordination peut être conclue avec le
président de l’EPCI et le préfet du département après avis du procureur de la République territorialement compétent (art. L.
512-5 du CSI).
En revanche, l’existence d’une police intercommunale n’est pas compatible avec la mise en commun, par des communes, de
leurs polices municipales (art. L. 512-1 du CSI).
 Question 22 : Comment les décisions de police du président de l’EPCI en l’absence de police intercommunale sont-elles exécutées ?
S’il pourrait être considéré que le transfert du pouvoir de police s’accompagne du transfert de l’autorité fonctionnelle sur les
agents de police municipale susceptibles d’exécuter les décisions prises à ce titre, ce raisonnement se heurte à une difficulté
pratique.
En effet, le président de l’EPCI ne dispose pas de la qualité d’officier de police judiciaire, reconnue au seul maire.
En outre, les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit deux possibilités pour le président pour faire exécuter, sous
son autorité, les décisions prises dans les domaines de polices spéciales qui lui sont transférées : les agents de police municipale
et les agents spécialement assermentés.
Une lecture stricte et combinée des articles L. 5211-9-2 du CGCT et L. 512-2 du CSI nous conduit dès lors à considérer que
seuls des agents de police municipale spécialement recrutés par l’EPCI à fiscalité propre pourraient être a priori chargés
d’assurer l’exécution des arrêts de police, et non par exemple, des agents de police municipale des communes membres mis à
la disposition de l’EPCI.
C’est d’ailleurs cette interprétation qui semble avoir été retenue par la doctrine gouvernementale, une « mise à disposition
d’agents de police municipale à un EPCI n’est pas envisageable en raison de l’impossibilité pour le président de l’EPCI d’exercer une
autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale recrutés par les communes »50.
50
QE n° 117187, rép. min., JOAN 7 mai 2012 p. 3520
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En somme, si le recrutement d’agents de police municipale par le président de l’EPCI reste une possibilité soumise à l’initiative
des maires des communes membres, il ne disposera pas de l’autorité fonctionnelle sur ces agents tant qu’ils n’ont pas été
recrutés par le président (L. 5211-9-2, V, du CGCT et L. 512-2 du CSI).
Le refus des maires de proposer le recrutement des agents de police municipale par le président de l’EPCI compétent serait
alors une source de blocage, cette proposition étant une étape de la procédure au sens des dispositions du CSI.
C. Le recrutement de gardes champêtres
L’article L. 2213-17 du CGCT permet à un EPCI à fiscalité propre de recruter un ou plusieurs gardes champêtres « compétents
dans chacune des communes concernées ».
Contrairement aux agents de police municipale recrutés par l’EPCI, l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne semble pas prévoir que le
président puisse missionner ces gardes champêtres pour assurer l’exécution des missions relevant de ses propres pouvoirs de
police administrative spéciale.
Pour rappel, les gardes champêtres se voient confier, en plus des directives des maires dans l’exercice de leurs pouvoirs de
police, une compétence spécifique : la « police des campagnes » au titre de laquelle le législateur les a investis de prérogatives
étendues notamment en matière de polices de l’eau (art. L. 216-3 du C. env.), de la campagne (art. L. 2213-16 du CGCT), de
la forêt (art. L. 323-1 du Code forestier), de la chasse (art. L. 428-20 du Code de l’environnement) et de la pêche (art. L. 42822 et L. 437-1 du Code de l’environnement).
2°) La mise à disposition de moyens
 Question 23 : L’EPCI peut-il bénéficier d’une mise à disposition de moyens matériels municipaux ?
En application des articles L. 5211-5, III, et L. 5211-17 du CGCT, le transfert d’une compétence entraine, de plein droit, à la
date du transfert, la mise à disposition, à titre gratuit, des biens nécessaires à son exercice51. Pour autant, il faut distinguer les
transferts des compétences des transferts des attributions de police.
Si le transfert des pouvoirs de police doit être distingué du transfert de compétences, une réponse ministérielle est venue
préciser sur ce point que « rien ne fait obstacle à ce que le matériel intercommunal, dès lors qu'il présente un intérêt pour la mise en
œuvre de compétences non transférées par les communes, puisse, par voie de convention, être mis à disposition de celles-ci »52. Si le
transfert des attributions doit être considéré comme hors transfert de compétences, il n’en demeure pas moins que des
conventions de mise à disposition peuvent être conclues entre un EPCI et un ou plusieurs de ses communes membres.
Par ailleurs, hors de tout transfert, les dispositions de l’article L. 5211-4-3 du CGCT, un EPCI à fiscalité propre peut se doter de
biens qu’il partage avec ses communes membres selon les modalités prévues par un règlement de mise à disposition.
Dès lors il paraît tout à fait envisageable que du matériel communal soit mis à disposition de l’EPCI pour permettre aux agents
de police recrutés d’assurer l’exécution de ses arrêtés de police.
 Question 24 : Comment les communes peuvent-elles participer au financement d’une police intercommunale intervenant pour leur
compte ?
Cet article dispose, en effet que le transfert « entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur
exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1,
des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5 ».
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52
Rép. min. no 28664, JOAN du 30 mars 2004, p. 2653.
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On pourrait d’abord imaginer que le transfert du pouvoir de police au président du l’EPCI conduise, à l’instar de tout transfert
de compétences, à un passage en commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) que prévoit l’article 1609
nonies C du Code général des impôts (CGI) afin que celle-ci procède à l’évaluation des charges transférées en même temps
que le transfert de la compétence.
Cependant, le transfert des pouvoirs de police spéciale doit être distingué du transfert de compétences, les termes employés
par l’article L. 5211-9-2 du CGCT désignent bien un transfert « des attributions de police » et non un transfert de
compétences. D’autant que comme on l’a vu précédemment, le transfert de ces attributions ne semble pas emporter le
transfert, de plein droit, de personnels ou de biens53. Les dispositions du CGI n’ont donc pas vocation à être appliquées.
Par ailleurs, la possibilité de verser des fonds de concours54 est limitée au financement de la réalisation ou du fonctionnement
d’un équipement , ce qui exclut le financement des dépenses liées à l’exercice des pouvoirs de police.
Il en résulte que les charges financières inhérentes à l’exercice des pouvoirs de police ne peuvent être assumées que par l’EPCI.
Toutefois, une réponse ministérielle a précisé que, « dans la mesure où un EPCI est bénéficiaire de compétences qui lui sont
transférées, il lui appartient d’assumer les charges financières inhérentes à leur exercice, que ces compétences soient des compétences
des communes ou qu’elles relèvent des pouvoirs propres des maires. S’agissant des prestations inhérentes à l’exercice des pouvoirs de
police qui sont assurées par des agents de police municipale au bénéfice de l’EPCI, leur prise en charge par l’EPCI peut être
déterminée, dans des conditions fixées par voie conventionnelle, entre le groupement et les communes intéressées55 ».
Cette possibilité de prise en charge par voie conventionnelle est prévue par l’article L. 512-2 du CSI qui prévoit dans ce cas,
qu’une convention intercommunale de coordination peut-être conclue. En accord avec les dispositions de l’article L. 512-656 du
CSI, on peut dès lors imaginer que cette convention règle les modalités de la mise à disposition de ces agents au profit des
communes intéressés, et notamment les modalités financières de ces mises à disposition.
3°) L’assermentation
L’assermentation consiste en une prestation de serment devant le tribunal de grande instance.
Tout comme dans le cas d’une nomination par le maire, ces fonctionnaires territoriaux doivent être agrées par le préfet et le
procureur de la République, puis assermentés.
Il appartient aux EPCI de s’adresser au greffe du tribunal compétent pour obtenir la mise en œuvre de telle procédure.
Depuis la loi dite LOPSI II57, les agents de police municipale recrutés au sein d’une police intercommunale conservent leur
agrément et leur assermentation :
« Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale.
En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal
de grande instance, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont
avisés sans délai » (art. L. 511-12 du CSI).
L’assermentation demeure valable même au-delà du mandat du président de l’EPCI qui les a recruté et demeure valable aussi
longtemps que ces agents exerceront leurs fonctions d’agents de police municipale.
53
Sauf pour l’exercice des attributions de polices de l’habitat, pour lequel les dispositions de l’article L. 5211-9-2, VII le prévoit expressément.
Art. L. 5214-16 V du CGCT pour les communautés de communes ; L. 5216-5 VI du CGCT pour les communautés d’agglomérations ; L. 5215-26 du
CGCT pour les communautés urbaines
54
55
Rép. min.. JO Sénat du 23 août 2007, n°00099
56
Article L. 512-5 du CSI : « La convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État précise la nature et
les lieux des interventions des agents de police municipale. Elle détermine les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la
police et de la gendarmerie nationales. L'accord du président de l'établissement public de coopération intercommunale prévu aux articles L. 512-4 et L.
512-5 ne porte que sur la mise à disposition des agents de police municipale et leurs équipements ».
57
Art. 94 de la loi n° 2011-267 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure dite LOPSI II du 14 mars 2011
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Les agents, une fois assermentés, ont la possibilité de constater les infractions et de dresser un procès verbal pour donner suite
à d’éventuelles poursuites devant le tribunal de police pour infractions. En effet, la plupart des infractions relatives aux domaines
de police spéciale transférés de plein droit relève du régime des contraventions.
Néanmoins, les agents de police municipale recrutés par l’EPCI ne peuvent pas être assermentés pour l’exécution de tous les
pouvoirs de police spéciale exercée par le président de l’EPCI compétent :
-
En matière de déchets, il est impossible d’assermenter des agents de police intercommunale.
En effet, l’article L. 541-44 du code de l’environnement énumère les agents qualifiés pour procéder à la recherche et à la
constatation des infractions aux dispositions du chapitre concerné.
Dans cette liste exhaustive ne figurent pas les agents intercommunaux qui ne peuvent donc pas être assermenté et donc
mettre en œuvre le pouvoir de police en matière de collecte de déchets.
-
En matière d’assainissement, l’assermentation est restreinte.
L’article R. 1312-1 du code de la santé publique prévoit qu’en matière d’assainissement, ne peuvent être habilités à constater les
infractions mentionnées aux articles L. 1312-1 et suivants de ce code, que « les médecins territoriaux, les ingénieux territoriaux, les
techniciens supérieurs territoriaux et les contrôleurs territoriaux de travaux exerçant leurs fonctions dans les communes ou dans les
groupements de communes mentionnés à l’article L. 1422-1 [les services intercommunaux de désinfection et d’hygiène et de
sécurité] ».
On ajoutera qu’en matière de voirie, la recherche et la constatation des infractions aux arrêtés de police du président de l’EPCI
peuvent également être effectuées (sous l’autorité du procureur de la République) par des agents de surveillance de la voie
publique (ASVP).
 Question 25 : En cas d’opposition au transfert des pouvoirs de police en matière de déchets, l’élaboration du règlement de collecte
revient-elle au maire ? Qu’en est-il des dispositions plus contraignantes que la réglementation en vigueur ?
Il ne semble pas faire de doute sur le fait qu’en cas d’absence de transfert des attributions de police en matière de collecte des
déchets au président de l’EPCI, le maire conserve la faculté d’édicter un règlement de collecte en la matière sur le territoire de
sa commune.
Les dispositions de l’article L. 2224-16 du CGCT prévoient que le maire peut régler la présentation et les conditions de remises
des déchets en fonction de leurs caractéristiques.
Il peut par ailleurs prendre des arrêtés ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières en vue d’assurer la protection de
la santé publique dans la commune.
Par « dispositions particulières », on peut comprendre qu’il peut s’agir de dispositions plus contraignantes, si cela se justifie au
niveau local.
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IV.
LES RESPONSABILITES LIEES A L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE
1°) Rappels sur les types de responsabilités
Il existe trois régimes de responsabilité :
- la responsabilité civile,
- la responsabilité pénale,
- la responsabilité administrative.
La responsabilité civile et la responsabilité administrative ont pour objet de réparer le dommage causé à autrui (pour ces
responsabilités, des assurances peuvent être prises) tandis que la responsabilité pénale a pour objet de sanctionner l’auteur du
dommage qui est poursuivi (pour ce type de responsabilité, il n’existe pas d’assurance).
La responsabilité civile peut être engagée en réparation d’une faute, d’une négligence (volontaire ou involontaire) commise
personnellement ou par une chose que l’on a sous sa garde.
La responsabilité administrative distingue la faute de service (faute commise par un agent dans le cadre de ses fonctions) pour
laquelle l’administration sera tenue de répondre et la faute personnelle (détachable du service) pour laquelle l’agent sera tenu
responsable, soit par intérêt personnel, soit par malveillance.
Enfin, la responsabilité pénale peut être engagée lors d’une infraction définie par le code pénal qui définit la gravité des faits et
les peines prévues.
Si la mise en œuvre des pouvoirs de police par le président de l’EPCI est une source d’engagement de la responsabilité du
président lui-même ou de l’EPCI, ces responsabilités peuvent également être engagées dans le cadre de l’exercice des
compétences par l’EPCI.
2°) L’engagement de la responsabilité de l’EPCI
L’EPCI est civilement responsable des dommages qui résultent de l'exercice des attributions de police transférées au président,
quel que soit le statut des agents qui y concourent, y compris le président (art. L. 2216-2 du CGCT).
La responsabilité de l’EPCI peut être atténuée lorsque le dommage résulte, en tout ou partie, de la faute d'un agent ou du
mauvais fonctionnement d'un service ne relevant pas de ses compétences (comme, par exemple, l’eau s’il s’agit de la défense
extérieure contre l’incendie).
L’engagement de la responsabilité de l’EPCI peut être mise en œuvre dans le cas d’une faute de service du président, c'est-àdire commise dans l’exercice du service.
Lorsque la responsabilité en cause est une responsabilité sans faute, ce sera alors la responsabilité de l’EPCI qui sera engagée.
Il faut ajouter que l’engagement de la responsabilité de l’EPCI au titre des pouvoirs de police n’a pas vocation à exclure celle de
la commune qui peut, en pratique, être engagée concomitamment. Par ailleurs, la frontière entre l’engagement de la
responsabilité au titre de l’exercice des pouvoirs de police et celle résultant de l’exercice des compétences est, le plus souvent,
ténue.
Ainsi, par exemple, dans l’hypothèse d’un dommage causé à un usager d’une voie publique, c’est non seulement la
responsabilité de l’EPCI compétent qui pourra être engagée pour défaut d’entretien normal de l’ouvrage public relevant de la
compétence « voirie », mais également pour carence ou insuffisance de l’exercice des pouvoirs de police du président s’agissant
de la police de la circulation. La responsabilité de la commune pourra, pour le même préjudice, engager sa responsabilité pour
carence ou insuffisance du maire dans l’exercice de la police administrative générale, et ce en fonction de la situation propre à
chaque cas d’espèce et au vu de l’examen in concreto par le juge58.
Par exemple dans le domaine de la sécurité des locaux intercommunaux, réponse ministérielle à la question n°33521, JO Sénat du 27 septembre 2001, p.
3129
58
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De la même manière, dans l’exercice des attributions de police liées à l’assainissement, si la carence du président de l’EPCI est
susceptible d’être une source d’engagement de sa responsabilité, le maire demeure responsable de la salubrité au titre de ses
pouvoirs de police générale, et dès lors qu’il refuse d’agir face “à la gravité du péril résultant d’une situation particulièrement
dangereuse pour le bon ordre, la salubrité, la sécurité publique”. Son inaction est alors constitutive d’une faute de nature à
engager la responsabilité de la commune.
3°) L’engagement de la responsabilité du président
Le président peut engager sa responsabilité civile au titre d’une faute personnelle, c'est-à-dire d’une faute commise en dehors
du service, ou pendant le service et incompatible avec le service public ou les pratiques administratives normales. On considère
alors que la faute revêt une particulière gravité ou révèle les préoccupations d’ordre privé qui anime l’auteur et est donc
détachable de la fonction et engage la responsabilité du président en tant qu’individu.
Le président peut par ailleurs engager sa responsabilité pénale en cas de comportement fautif (violation délibérée d’une
disposition légale, mise en danger de la vie d’autrui, etc.) dans l’exercice de son pouvoir de police.
La responsabilité pénale du président de l’EPCI est encourue dans différents cas :
- en cas d’infractions prévues spécialement pour les personnes exerçant une fonction publique (prise illégale d’intérêts,
de corruption, de favoritisme, etc.)
- dans le cas d’infractions applicables à tout justiciable telles que les homicides, la mise en danger délibérée d’autrui, etc.
Dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police, c’est la seconde catégorie qui trouve à s’appliquer le plus souvent dans le
cadre de délits non intentionnels, commis indirectement par le président de l’EPCI.
Dans ce cas précis, la loi du 10 juillet 2000 prévoit que l’engagement de cette responsabilité doit être subordonnée à une faute
qualifiée59.
Il faut rappeler que s’agissant de l’exercice des pouvoirs de police, la responsabilité du président ou de l’EPCI ne
pourra être engagée qu’au titre des polices qui lui ont été effectivement transférées. Les attributions de police
générale ou les polices spéciales qui n’auraient pas fait l’objet d’un transfert au président de l’EPCI demeurent sous
la responsabilité de l’autorité qui en est titulaire (le maire).
La responsabilité du maire pourra être engagée dans le cadre de l’exercice de ses attributions de police générale
qu’il conserve en tout état de cause60.
REDACTION
COORDINATION
EDITORIALE
Laure Dufaud, avocat
Laura Filleul, juriste
Cabinet Seban &
Associés
Floriane Boulay
Simon Mauroux
AdCF
59
Loi Fauchon, n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels
60
CE 26 juillet 1918, Époux Lemonnier, Lebon 761, conclusions Blum
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Le transfert des pouvoirs de police du maire au président de

Transcription

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