guide methodologique de planification strategique au cameroun
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guide methodologique de planification strategique au cameroun
REPUBLIQUE DU CAMEROUN Paix-Travail-Patrie MINISTERE DE L’ECONOMIE, DE LA PLANIFICATION ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE GUIDE METHODOLOGIQUE DE PLANIFICATION STRATEGIQUE AU CAMEROUN Edition 2011 / Division de la Prospective et de la Planification Stratégique Sommaire Liste des abréviations et acronymes ..................................................................v Liste des tableaux .............................................................................................viii Liste des schémas ..............................................................................................ix Liste des encadrés .............................................................................................x Préface ..............................................................................................................xi Résume exécutif ................................................................................................1 Première Partie : La planification du développement au Cameroun : Enjeu, cadre institutionnel et présentation schématique de la planification stratégique ..................................................................7 Chapitre 1 : Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique au Cameroun .......................................................................... 11 Chapitre 2 : Présentation schématique du processus de mise en place d’une stratégie ........................................................................ 19 Deuxième Partie : La planification du développement au Cameroun : Méthodologie détaillée de la planification stratégique ........33 Chapitre 3 : Les activités préliminaires nécessaires .................................. 37 Chapitre 4 : L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic ................... 49 Chapitre 5 : La formulation des choix stratégiques ................................... 65 Chapitre 6 : L’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions prioritaires ............................................................................. 79 Chapitre 7 : Le suivi et l’évaluation de la stratégie ................................... 99 Liste des annexes ..............................................................................................107 Références bibliographiques ..............................................................................159 Table des matières ............................................................................................161 iii Liste des abréviations et acronymes ALUCAM Aluminium du Cameroun ANESCAM BIP Association Nationale des Exploitants à la Sauvette du Cameroun Association Professionnelle des Etablissements de Crédit au Cameroun Budget d’Investissement Public BTP Bâtiments et Travaux Publics CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme C2D Contrat de Désendettement Développement CCIMA CDMT Chambre de Commerce, de l’Industrie, des Mines et de l’Artisanat du Cameroun Cadre de Dépenses à Moyen Terme CEMAC Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale CIPD CONSUPE Conférence Internationale sur la Population et le Développement Contrôle Supérieur de l’Etat CPB Cellule de la Programmation et de la Budgétisation CPP Cellule de la Prospective et de la Planification CS Cellule de Suivi CTD Collectivités Territoriales Décentralisées CVUC Communes et Villes Unies du Cameroun DIMZF DPDH Direction des Infrastructures et de la Mise en valeur des Zones Frontalières Division de la Population et du Développement Humain DPPS Division de la Prospective et de la Planification Stratégique DSCE Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté FEC Formule d’Estimation des Coûts FFOM Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces GAR Gestion Axée sur les Résultats GICAM Groupement Inter patronal du Cameroun IOV Indicateur Objectivement Vérifiable MDV Moyen De Vérification MECAM Mouvement des Entrepreneurs du Cameroun MINADER Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural MINAS Ministère des Affaires Sociales MINATD Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation APECCAM v MINCOM Ministère de la Communication MINCOMMERCE Ministère du Commerce MINCULT Ministère de la Culture MINDAF Ministère des Domaines et des Affaires Foncières MINDUH Ministère du Développement Urbain et de l’Habitat MINEDUB Ministère de l’Education de Base MINEE Ministère de l’Energie et de l’Eau MINESEC Ministère des Enseignements Secondaires MINESUP Ministère de l’Enseignement Supérieur MINEFOP Ministère de l’Emploi et de la Formation Professionnelle MINEPAT Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire Ministère de l’Environnement et de la Protection de la Nature Ministère de l’Elevage, des Pêches et des Industries Animales Ministère des Forêts et de la Faune MINEP MINEPIA MINFOF MINFOPRA MINFI MINIMIDT Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative Ministère des Finances MINJEUN Ministère des Mines, de l’Industrie et du développement Technologique Ministère de la Jeunesse MINJUSTICE Ministère de la Justice MINPLAPDAT MINPOSTEL Ministère de la Planification, de la Programmation du Développement et de l’Aménagement du Territoire Ministère des Petites et Moyennes Entreprises, de l’Economie Sociale et de l’Artisanat Ministère des Postes et Télécommunications MINPROFF Ministère de la Promotion de la Femme et de la Famille MINRESI Ministère de la Recherche Scientifique et Technique MINREX Ministère des Relations Extérieures MINSANTE Ministère de la Santé MINSEP Ministère des Sports et de l’Education Physique MINT Ministère des Transports MINTOUR Ministère du Tourisme MINTP Ministère des Travaux Publics MINTSS Ministère du Travail et de la Sécurité Sociale OAPI Organisation Internationale de la Propriété Intellectuelle ONG Organisation Non Gouvernementale ONUDI Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel MINPMEESA vi PA Plan d’Actions PAM Programme d’Actions Ministériel PAP Plan d’Actions Prioritaires PAPDEP PAS Projet d’Amélioration de la Programmation des Dépenses Publiques Plan d’Ajustement Structurel PDL Plan de Développement Local PIB Produit Intérieur Brut PIP Programme d’Investissement Prioritaire PME Petites et Moyennes Entreprises PN-DIJE PNUD Politique Nationale de Développement Intégral du Jeune Enfant Programme des Nations Unies pour le Développement PPA Projet de Performance des Administrations PPBS Planification – Programmation – Budgétisation - Suivi PPTE Pays Pauvres Très Endettés PS Programme Support PT Programme Technique PTF Partenaires Techniques et Financiers SCE Stratégie pour la Croissance et l’Emploi SNI Société Nationale d’Investissement SONU Soins Obstétricaux et Néonataux d’Urgence SYNDUSTRICAM Syndicat des Industriels du Cameroun vii Liste des tableaux Tableau 1 - Caractéristiques des principales stratégies de développement .....15 Tableau 2 - Travaux préparatoires du processus d’élaboration d’une stratégie .......................................................................................................21 Tableau 3 - Etat des lieux et diagnostic............................................................23 Tableau 4 - Formulation des choix stratégiques...............................................24 Tableau 5 - Elaboration du Plan d’actions et du Plan d’actions prioritaires ....25 Tableau 6 - Synthèse des documents produits et validés durant le processus .26 Tableau 7 - Groupes de parties prenantes et acteurs majeurs à impliquer .....29 Tableau 8 - Distribution des rôles dans l’élaboration des PA et PAP ...............80 Tableau 9 - Identification des programmes ......................................................84 Tableau 10 - Présentation des actions d’un programme .....................................85 Tableau 11 - Présentation des activités d’une action ..........................................87 Tableau 12 - Synthèse des informations sur les programmes .............................90 Tableau 13 - Poids relatif des programmes au cours de la période .....................92 Tableau 14 - Plan d’Actions Prioritaires : Activités du programme n°… selon le niveau de priorité...........................................................................94 Tableau 15 - Planification quinquennale des activités du programme n°… .......94 Tableau 16 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du coût du programme n°… ............................................................................96 Tableau 17 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du coût de l’ensemble des programmes ...........................................................96 Tableau 18 - Plan d’Actions Prioritaires : Plan de financement pluriannuel des Actions du programme …. .............................................................97 Tableau 19 - Dispositif de suivi de la mise en œuvre en fonction du niveau de la stratégie .........................................................................................99 viii Liste des schémas Schéma 1 - Approche top down de déclinaison des divers instruments ..........16 Schéma 2 - Vue synoptique du processus d’élaboration d’une stratégie de développement ...................................................................................20 Schéma 3 - Etapes clés de la préparation du processus d’élaboration d’une stratégie .............................................................................................38 Schéma 4 - Etapes clés de l’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic ...50 Schéma 5 - Illustration de la segmentation d’un domaine...............................53 Schéma 6 - Principales étapes de l’élaboration des choix stratégiques ...........66 Schéma 7 - Relations entre stratégie, actions, axes stratégiques, extrants, effets et impact ..................................................................................71 Schéma 8 - Principales étapes de l’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions Prioritaires ........................................................................81 ix Liste des encadrés Encadré 1 - Contexte et objectifs de l’approche participative ...........................18 Encadré 2 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (Cas d’une stratégie à périmètre ministériel) ................................................41 Encadré 3 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (cas d’une stratégie sectorielle) ......................................................................42 Encadré 4 - Comment assurer l’implication des acteurs majeurs dans le processus d’élaboration et de validation des stratégies ? ..............44 Encadré 5 - Utilité de la veille stratégique, de l’analyse prospective et l’évaluation des programmes dans le processus d’élaboration de la stratégie................................................................................46 Encadré 6 - Exemple de délimitation (cas du secteur de l’industrie et des services pour la stratégie de développement du secteur de l’industrie et des services, 2008) ..................................................51 Encadré 7 - Exemple de segmentation du secteur urbain et de l’habitat (Stratégie 2010).............................................................................52 Encadré 8 - Exemple de segmentation pour certains volets transversaux (Modèle de Kast- Rosenzweig) .....................................................54 Encadré 9 - Exemple d’analyse de l’environnement externe. Cas de la filière coton-textile (stratégie de développement du secteur de l’industrie et des services, 2008) ...................................................57 Encadré 10 - Quelques éléments à mettre en évidence dans l’état des lieux du domaine et de son environnement externe ..............................58 Encadré 11 - Exemple de formulation des forces de la composante «textile habillement» (matrice FFOM ; Stratégie du secteur industries et service, 2008)............................................................................60 Encadré 12 - Exemples d’enjeux et de défis (DSCE, 2010) .................................62 Encadré 13 - Exemple d’ancrage stratégique au document Cameroun Vision 2035....................................................................................68 Encadré 14 - Eléments déterminant les options stratégiques ............................75 Encadré 15 - Quelques méthodes d’estimation des coûts unitaires ....................89 x Préface Le Cameroun s’est doté en 2009 du Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE), comme nouveau cadre de référence de la politique et de l’action gouvernementales, ainsi que de la coopération avec les partenaires techniques et financiers au développement. Dans ce document, il s’est fixé comme objectif général à atteindre à l’horizon 2020 la croissance économique, accompagnée de la création d’emplois décents, de la réduction de la pauvreté monétaire et de la réalisation de l’ensemble des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Comme on le sait, cet objectif s’inscrit dans une perspective plus longue, celle de sa vision de développement à long terme, à savoir : devenir à l’horizon 2035 un pays émergent, démocratique et uni dans sa diversité. L’élaboration du DSCE et du document de la vision (Vision Cameroun 2035) en tant que documents d’orientation stratégique à moyen et long terme fait suite aux diverses prescriptions depuis 1999 du Chef de l’Etat, Son Excellence Paul BIYA, réaffirmées dans son discours de prestation de serment du 04 novembre 2004, dans lequel il instruit le Gouvernement de : «revenir à la planification à moyen et long terme, qui nous a fait souvent défaut». Dans sa communication spéciale lors du Conseil des ministres du 12 septembre 2007 il précise par ailleurs que « le Gouvernement doit s’attendre à être jugé sur des critères de performance » ; et pour joindre la parole à l’acte, il promulgue la loi No 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat. Cette loi met en effet l’accent sur l’efficacité de l’action publique, la budgétisation par programmes assortis d’objectifs et d’indicateurs, la gestion axée sur les résultats, la pluri-annualité des dépenses, pour ne citer que ces quelques innovations. Ce nouveau contexte commande au Gouvernement l’actualisation de l’ensemble des stratégies sectorielles ou à périmètre ministériel préexistantes, de manière à les arrimer sur les nouvelles orientations stratégiques fixées dans le DSCE, et aux directives de ce Régime financier. Il s’agit en outre de poursuivre l’élaboration des stratégies pour les secteurs et les ministères qui n’en disposent pas encore. Le Conseil de Cabinet du 27 janvier 2011 consacré à cette question a permis en effet de clarifier la situation en la matière, en soulignant notamment : - que les stratégies sectorielles du développement social, du développement rural, du secteur de la santé et du secteur éducatif ont été élaborées avant la mise en vigueur du DSCE, et devraient par conséquent être révisées ; - et que l’achèvement de l’élaboration de la stratégie sectorielle des industries, des services, et de celle de compétitivité de l’économie, ont eu lieu sous l’ère du DSCE ; en outre, - qu’au niveau ministériel, environ une vingtaine de départements disposent d’une stratégie validée, mais nécessitant dans certains cas d’être relue en vue de l’ancrage à ce DSCE ; - et que pour les autres stratégies sectorielles (infrastructures notamment), thématiques (gouvernance, financement du développement, etc.) ou à périmètre ministériel, les travaux sont avancés, toutefois à des niveaux variables. xi Cette situation reflète elle-même les faiblesses constatées au cours de la dernière décennie dans la production des documents de stratégies, avec notamment : - la longueur du processus de leur élaboration/production ; - l’absence de véritables choix stratégiques conduisant à des coûts de stratégie irréalistes ; - la restriction de la stratégie à périmètre ministériel aux seules actions du Ministère chef de file du domaine ou sous-secteur(s) concerné(s), et en conséquence la non-prise en compte de celles éventuelles des autres acteurs parmi lesquels les institutions sous-tutelle, les collectivités territoriales décentralisées, le secteur privé ou la société civile. En raison des défis nés des évolutions majeures enregistrées dans l’environnement stratégique et institutionnel du Cameroun, et en particulier l’impérieuse nécessité pour toutes les administrations de s’inscrire dans la mise en œuvre du DSCE, d’aligner les stratégies aux directives de la loi portant régime financier de l’Etat, de rechercher la performance par la gestion axée sur les résultats, et enfin d’intégrer la décentralisation et l’approche genre dans les stratégies, une place importante sera désormais accordée non seulement au renforcement des capacités des cadres et responsables des administrations partenaires, mais aussi à la révision des outils méthodologiques. C’est la justification essentielle de la présente révision du Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun élaboré en 2006. Cette nouvelle version complète et enrichit considérablement la précédente. L’accent a été mis sur la pédagogie afin de faciliter l’appropriation des outils techniques et les procédures. Ainsi, le Guide révisé: - harmonise les concepts avec ceux de la programmation et de la budgétisation par programmes ; - fixe les principes directeurs de l’élaboration d’une stratégie (flexibilité, sélectivité, participation des parties prenantes, réalisme des actions arrêtées) ; - arrête le cadrage général des instruments de planification suivant l’horizon temporel et l’importance ; - propose un processus de validation des documents de stratégie robuste et précis ; - éclaire davantage sur les outils des choix stratégiques et des actions prioritaires ; - fixe les canons méthodologiques, orientés vers la performance et les résultats, pour tout document de stratégie ; - et prépare à travers le Plan d’Actions Prioritaires rénové à l’élaboration des Cadres de Dépenses à Moyen Terme et du Projet de Performance des Administrations (Budget-programme). Au moment où cet outil méthodologique plus adapté s’apprête à être largement diffusé auprès des administrations publiques, je souhaite vivement que la question de l’élaboration des stratégies de développement devienne une priorité dans tous les départements ministériels. Afin d’assurer une cohérence et une complémentarité entre les différentes stratégies de développement, l’ensemble des stratégies sectorielles sera disponible dans les meilleurs délais, de sorte que chaque administration puisse, à travers une xii identification plus fine de ses priorités et une évaluation plus approfondie de ses programmes, décliner sa propre stratégie de développement, et mieux contribuer ainsi à l’atteinte des objectifs fixés par le DSCE. Plus qu’une simple réflexion sur l’identification des programmes pertinents, les stratégies sectorielles de développement doivent contribuer au plan sectoriel à la présentation d’une vision en cohérence avec ce document-cadre. L’élaboration de ces stratégies doit donc bénéficier des appuis techniques et financiers conséquents et d’une rigueur méthodologique suffisante, gage de la pertinence des programmes à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs partagés de développement. En tout état de cause, le MINEPAT s’engage à apporter tout le soutien nécessaire dans ce sens. Sans le proclamer parfait, il considère que le présent Guide demeure la référence nationale en matière d’élaboration et de suivi-évaluation des stratégies de développement au niveau des administrations centrales et sera par conséquent très heureux de recevoir des observations visant à contribuer à son amélioration. Le Ministre de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire Louis Paul MOTAZE xiii Résume exécutif Historique du Guide La crise économique qui a frappé le Cameroun au milieu des années 80 a eu pour conséquence l’arrêt de l’élaboration des plans quinquennaux. Après une décennie de récession économique et de mise en œuvre d’un certain nombre de Plans d’Ajustements Structurels (PAS), le pays a renoué avec la croissance économique au cours de l’exercice 1994/1995. En 2000, il a été éligible à l’initiative renforcée d’allégement de la dette des pays pauvres très endettés. Il a bénéficié de ce fait d’un relâchement des contraintes financières. C’est ainsi que les autorités ont décidé d’inscrire le développement du Cameroun dans une perspective de moyen et long terme. A cet effet, le Gouvernement élabore depuis 2000 des stratégies de développement, qui servent à l’orientation et à la canalisation de son action. Cette démarche a connu une impulsion décisive depuis 2004, après environ vingt ans d’interruption de la pratique de la planification. Dans le cadre de l’organisation du travail gouvernemental mise en place par le décret N° 2004/320 du 08 décembre 2004 notamment, le Chef de l’Etat a créé un Ministère en charge de la planification. Depuis lors, celui-ci, sous ses différentes appellations (MINPLAPDAT, MINEPAT), anime et encadre à travers sa Division en charge de la planification stratégique, le processus d’élaboration des stratégies de développement. Face à la faiblesse des capacités en planification, ce Ministère a élaboré et rendu public en 2006 un Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun. Né de la refonte du Document de procédures et du Guide détaillé d’élaboration des stratégies sectorielles, le guide visait à rendre disponible une démarche harmonisée en vue de la production de documents de stratégie de qualité. Il visait également la cohérence entre les diverses stratégies élaborées et la mise en œuvre des orientations du DSRP, lui-même représentant jusqu’en 2009 le cadre de référence de l’action gouvernementale. En vigueur jusqu’à l’heure actuelle, ce guide a permis non seulement la formation des ressources humaines dans le domaine de l’élaboration des stratégies de développement, mais également de disposer dans bon nombre de ministères et de secteurs d’une stratégie de développement. Cependant, cela ne s’est pas fait de manière uniforme, tant au niveau des départements ministériels que des secteurs. De plus, la qualité même des documents de stratégie produits reste plus ou moins satisfaisante. Outre la longueur du processus de mise en place de la stratégie, quand ce n’est tout simplement l’abandon de celle-ci dans certains cas, il y a entre autres points d’insatisfaction : - une implémentation insuffisante de l’approche participative; - le non-respect des canons méthodologiques en matière de formulation des objectifs et des indicateurs ; Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 1 - l’absence de véritables choix stratégiques avec en conséquence des coûts de stratégie irréalistes ; - une mise en œuvre insuffisante des processus de validation et d’adoption des différentes stratégies ; - la non-prise en compte de l’aspect genre et des questions de population ; - etc. Ces insuffisances s’expliquent d’un côté par plusieurs raisons : l’appropriation incomplète du guide par l’ensemble des partenaires et des acteurs ; l’insuffisance en quantité et en qualité de ressources humaines et financières mobilisées; les déficits en matière d’organisation par rapport aux exigences du processus d’élaboration d’une stratégie. D’un autre côté, il convient de relever les insuffisances mêmes du Guide de 2006, notamment sur les aspects relatifs à : - la dynamique de concertation avec les acteurs des secteurs et domaines concernés ; - l’organisation et la planification du processus d’élaboration d’une stratégie ; - la formulation et l’articulation des choix stratégiques ; - l’évaluation des coûts des programmes et la priorisation ; - le contenu et la présentation des documents requis ; - et les illustrations pédagogiques. Evolution du contexte institutionnel et enjeux de la révision A cela s’ajoute le caractère anachronique de certaines directives méthodologiques et de certains outils de cette version du Guide, plus précisément par rapport aux exigences découlant de l’évolution du contexte institutionnel et stratégique national. En effet, celui-ci n’intègre pas les deux grandes évolutions survenues dans l’action gouvernementale. Il y a, d’une part, l’introduction de la philosophie de performance dans la gestion publique, exigence matérialisée par la loi N° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat1. Dans la logique de performance voulue par les autorités, cette loi introduit entre autres nouveautés : les préoccupations d’efficacité de l’action publique dans la gestion, la budgétisation par programmes assortis d’objectifs et d’indicateurs, la pluri-annualité des dépenses. Il y a d’autre part la mise en œuvre à partir de 2010 du Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE), lui-même adossé à la Vision de développement à long terme du Cameroun à l’horizon 2035. Le DSCE définit comme on le sait un nouveau cadre de l’action gouvernementale pour la période 2010-2020, articulé autour d’une stratégie de croissance, d’une stratégie de l’emploi et d’une stratégie de gouvernance et de gestion stratégique de l’Etat. Il est centré sur l’accélération de la croissance économique, la création massive d’emplois formels et la réduction de la pauvreté. 1 Cette loi institue notamment la gestion axée sur les résultats des ressources publiques par l’introduction du budget Programme. En effet, l’article 18, alinéa 3 consacre l’institutionnalisation du budget programme en postulant que la seconde partie de la loi de finances « fixe pour le budget général, les programmes concourant à la réalisation des objectifs assortis d’indicateurs, les montants des autorisations d’engagement et des crédits de paiement». L’article 43, alinéa 5 précise que « le vote des dépenses s’effectue par chapitre, après examen de l’ensemble des programmes d’une part, et d’autre part des moyens détaillés par section et par paragraphe. Voir dans le lexique la notion de budget programme. 2 Au regard de cet environnement institutionnel nouveau et des problèmes précédemment relevés, il est apparu impérieux de réviser le Guide méthodologique élaboré en 2006. Les enjeux de cette révision se situent, d’une part, dans la nécessaire traduction au niveau des stratégies de développement de la philosophie de la performance prônée actuellement dans l’administration publique, et d’autre part dans la mise en œuvre du DSCE et les implications pour les différentes stratégies de développement qui doivent prendre le relai. En raison de ces enjeux, le guide méthodologique doit être précis sur la démarche de détermination des résultats de développement recherchés dans un secteur ou un domaine donné, ainsi que sur le rôle et les responsabilités des divers acteurs de la stratégie de développement. Objectifs du nouveau Guide et innovations Le présent Guide a donc pour objectifs : - de corriger les insuffisances méthodologiques de l’ancienne version ; - d’introduire la philosophie de la performance dans toutes les étapes d’élaboration d’une stratégie ; - d’harmoniser les concepts de la planification avec ceux de la programmation et de la budgétisation ; - de préciser le rôle et la participation des autres acteurs au développement dans les stratégies ; - de contribuer à la présentation de plans d’actions prioritaires pertinents et réalistes. Il apporte ainsi plusieurs innovations. Premièrement, il fixe les principes directeurs de l’élaboration d’une stratégie de développement, à savoir : - la flexibilité ou l’adaptabilité de toute stratégie, qui doit être dynamique et ajustable aux changements conjoncturels et structurels de l’environnement ; - la sélectivité des choix de développement, laquelle garantit mieux la satisfaction de manière équitable de tous les bénéficiaires, toutes catégories sociales de sexe masculin ou féminin confondues ; - la participation de tous les acteurs au développement concernés ; - et le réalisme des actions arrêtées, pour tenir compte des contraintes de ressources. Deuxièmement, le guide arrête le cadrage des instruments de planification suivant l’horizon temporel et l’importance. Celui-ci s’articule autour des instruments de long terme (vision sur le développement), de référence sur le Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 3 moyen terme (DSCE), circonscrits sur le moyen terme (stratégies sectorielles, stratégies ministérielles et thématiques2). Troisièmement, le guide propose un processus de validation des documents de stratégie plus robuste et précis. Ainsi est mise en avant l’approche participative, axée sur la recherche de la satisfaction des bénéficiaires, usagers et contribuables des services publics, le rôle croissant du secteur privé comme moteur de l’économie, le positionnement de la société civile comme contre pouvoir et partenaire de l’Etat, tout comme l’intégration des cadres de partenariat technique et financier impulsés par la Déclaration de Paris. De plus, en dehors du processus de validation réalisé sous l’autorité du comité de pilotage de l’élaboration de la stratégie, il est introduit le contrôle ultime de conformité fait par le ministère en charge de la planification du développement. Quatrièmement, le guide apporte un meilleur éclairage sur les éléments de justification et d’orientation pour la segmentation, la description et l’analyse du secteur ou du domaine traité. Il propose également les outils pour un meilleure calibrage des choix stratégiques (objectifs, résultats et programmes) et du Plan d’Actions Prioritaires (actions, activités, coûts, indicateurs, niveau de priorité, etc.) du secteur ou du domaine, en fonction des orientations du DSCE, du cadrage macroéconomique et budgétaire. Enfin, le guide propose un dispositif de suivi-évaluation de la stratégie plus opérationnel, participatif et capable d’alimenter à terme le dispositif national de suivi-évaluation du DSCE. Ainsi, le nouveau Guide Méthodologique de Planification Stratégique au Cameroun fixe les canons méthodologiques, orientés vers la performance et les résultats, pour tout document de stratégie. Il constitue à cet égard le principal outil de définition d’une stratégie exhaustive, bâtie à partir d’un diagnostic bien élaboré, conduisant lui-même à des objectifs réalisables et à un Plan d’actions prioritaires (PAP). Ce dernier à son tour facilite la production des Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) ministériels et les budgets-programmes. Cette version est plus opérationnelle (cas pratiques) et mieux adaptée aux exigences de la prise en compte dans toutes les stratégies de développement : du nouveau régime financier, de l’alignement des stratégies sectorielles et ministérielles au DSCE, de la gestion axée sur les résultats, du genre, de la décentralisation et de la planification locale. Réalisation La révision du Guide a bénéficié de la collaboration et des contributions de plusieurs acteurs, impliqués à différents niveaux et relevant de l’administration publique et du groupe des partenaires au développement. Les améliorations apportées ont été conçues de manière participative. Les travaux de base ont été réalisés par une équipe restreinte de la Division en charge de la planification au MINEPAT, appuyée par les deux Assistants techniques du Projet pour l’Amélioration de la Programmation des Dépenses Publiques (PAPDEP). Ils ont été encadrés par le Chef de ladite Division. Ces travaux ont été ensuite enrichis à l’occasion d’ateliers regroupant les responsables des administrations publiques, 2 Ce guide ne traite pas aux stratégies régionales et locales, lesquelles sont de la compétence des Collectivités territoriales décentralisées. 4 généralement en charge de l’élaboration des stratégies de développement. Des contributions spécifiques ont été apportées par la Division des Analyses Démographiques et des Migrations du MINEPAT, notamment sur les questions de genre et de population. La version finale a bénéficié de l’expertise de relecture du Professeur Fouda Owoundi, Vice-Doyen de la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion de l’Université de Yaoundé II. L’appui financier a été apporté par l’Union Européenne et la GIZ. Présentation La présente édition du Guide met l’accent sur la pédagogie. C’est pourquoi elle est présentée en deux grandes parties, dont l’une a pour objectif de faciliter l’appropriation du processus d’élaboration d’une stratégie de développement (première partie), alors que l’autre revient plus en détail sur la méthodologie pratique de mise en place de la stratégie (deuxième partie). La première partie porte sur la planification du développement au Cameroun : enjeu, cadre institutionnel et présentation schématique de la planification stratégique. Elle est présentée en deux chapitres. Le chapitre 1 (Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique) revient sur l’importance de la planification, au regard de la réorientation de la politique de développement, de la vision nationale sur le développement et du Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi. Il rappelle en même temps les bases institutionnelles de la planification stratégique. Le chapitre 2 (Présentation schématique du processus de mise en place de la stratégie) présente de manière synoptique de quoi il s’agit. La deuxième partie quant à elle porte sur la planification du développement au Cameroun : méthodologie détaillée de la planification stratégique. Elle est présentée par contre en cinq chapitres, pour des raisons de contenu et de finalité du présent manuel. Le chapitre 3 (Les activités préliminaires nécessaires) recense et décrit toutes les activités qui doivent être menées avant le démarrage du processus proprement dit et qui sont nécessaires à sa réussite. Le chapitre 4 (L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic) montre comment s’effectue la première phase du processus ; alors que le chapitre 5 (La formulation des choix stratégiques) expose comment se servir des résultats des travaux sur l’état des lieux et le diagnostic pour réaliser cette deuxième grande phase, de définition des objectifs et des interventions à effectuer dans le domaine concerné par la stratégie. Le chapitre 6 (L’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions Prioritaires) présente la démarche à suivre pour parvenir à l’identification des actions et des programmes cohérents, pertinents et faisables. Le chapitre 7 (Le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie) définit le cadre institutionnel et présente les outils opérationnels de suivi et d’évaluation de la stratégie. Les titres des sections et des paragraphes de chaque chapitre sont numérotés. Le premier chiffre de la numérotation correspond au numéro du chapitre, les autres à leur ordre dans le texte. Pour éviter des surcharges susceptibles de gêner l’appropriation, les titres correspondant aux étapes des phases d’élaboration de la stratégie ont été présentés sans leur numérotation. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 5 Par ailleurs, beaucoup d’éléments utiles à la maîtrise de la planification stratégique ont été mis en annexes, l’objectif recherché étant d’alléger le texte principal. Pour ces éléments, des renvois sont effectués chaque fois qu’un aspect particulier du texte nécessite les développements qui s’y trouvent. On y trouvera également un lexique des principaux termes. 6 Première Partie La planification du développement au Cameroun : Enjeu, cadre institutionnel et présentation schématique de la planification stratégique Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 7 Cette partie est consacrée à des rappels sur l’évolution de la pratique de la planification du développement au Cameroun, en relation avec l’évolution de la situation économique. Elle met ainsi en évidence son enjeu, son importance et présente non seulement les principaux types de stratégie de développement mais également ses grands principes. Elle introduit également à travers une vue d’ensemble au processus de planification stratégique. Elle comporte deux chapitres, à savoir : Chapitre 1 - Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique Chapitre 2 - Présentation schématique du processus de mise en place de la stratégie Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 9 Chapitre 1 Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique au Cameroun La planification du développement est, depuis le début des années 2000, réinscrite au cœur du dispositif de gestion du développement économique et social du Cameroun. En raison de cette importance, elle s’exerce dans un cadre institutionnel. Ce chapitre a pour objectif de faciliter la compréhension du bien fondé de cet exercice, gage de son succès tout comme l’organisation institutionnelle mise en place par les pouvoirs publics. Il revient à cet effet sur l’enjeu de la planification du développement au Cameroun et présente son cadre institutionnel. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 11 1.1 - L’enjeu de la planification du développement au Cameroun 1.1.1 - L’évolution de la croissance et de la pauvreté au Cameroun La crise économique qui a frappé le Cameroun au milieu des années 80 a eu pour conséquence l’arrêt de l’élaboration des plans quinquennaux. Après une décennie de récession économique et de mise en œuvre d’un certain nombre de Plans d’Ajustements Structurels (PAS), le pays n’a renoué avec la croissance économique qu’au cours de l’exercice 1994/1995, mais cette croissance n’a malheureusement pas encore réussi à infléchir de manière significative le sens de l’évolution de la pauvreté. Pour mémoire, la pauvreté est restée presque stable entre 2001 et 2007 avec un taux de l’ordre de 40%. Avec un taux moyen de croissance du revenu par tête de l’ordre de 2,5% entre 2010 et 2015, le taux de pauvreté n’atteindra que 35,2% en 2015, taux largement en deçà de la cible de 25% prévue dans le cadre des objectifs du millénaire pour le développement. Pour enrayer le fléau de la pauvreté et atteindre l’objectif international de réduction de la proportion de pauvres, un investissement public de qualité dont le choix est éclairé par des stratégies mettant en exergue une vision d’ensemble du développement des différents secteurs économiques, précisant les objectifs à atteindre à moyen terme et donnant une description cohérente des réalisations à effectuer, est d’une nécessité absolue. 1.1.2 - L’importance des stratégies de développement et de la planification stratégique A cet effet, dans le cadre de la gestion stratégique de son développement à moyen et à long termes, l’Etat camerounais a décidé de se doter de stratégies de développement, à travers lesquelles il entend combiner les actions des acteurs économiques, sociaux, politiques et culturels en vue d’atteindre, à un horizon donné, les objectifs d’amélioration des conditions de vie des populations, préalablement fixés de manière participative. En tant que telles, les stratégies de développement sont des outils de décision, de programmation et de suivi/évaluation des actions que l’Etat doit réaliser pour relever et soutenir le niveau de15croissance économique, et satisfaire les besoins des populations. Véritables instruments d’orientation, de canalisation de l’action gouvernementale et de l’aide extérieure, elles s’inscrivent dans une logique de définition et d’orientation des actions qui doivent soutenir la mise en application des politiques gouvernementales. Si leur élaboration obéit à la même logique que celle des plans quinquennaux, elles ont l’avantage d’être ajustables à tout moment (en fonction de contraintes qui peuvent être politiques, budgétaires, etc.) tout en gardant constant dans le temps l’objectif à atteindre. La démarche d’élaboration d’une stratégie de développement consiste à cet égard à définir et à déterminer les conditions les plus favorables dans lesquelles seront organisées l’exploitation des ressources ainsi que les combinaisons les plus 12 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun harmonieuses du jeu des différents acteurs, afin de stimuler et de soutenir la croissance économique. Il s’agit là de la planification stratégique, celle-ci met l’accent sur l’analyse des stratégies (options) possibles à soumettre à la décision des autorités compétentes et les aide à choisir la bonne stratégie. L’élaboration d’une stratégie nationale de développement permet donc : - la participation et la convergence des efforts de tous les acteurs vers les actions susceptibles d’impulser la croissance et réduire la pauvreté; - une meilleure lisibilité des priorités sectorielles; - une meilleure justification des objectifs des programmes et projets sectoriels, ainsi que des dépenses publiques nécessaires à leur réalisation; - l'élaboration du projet de performance des administrations (PPA); - l’élaboration du programme d’investissement prioritaire (PIP) pluriannuel de l’Etat; - la préparation de l’élaboration du Budget d’Investissement Public (BIP); - la recherche des financements pour les projets de développement; - la disponibilité d’un ensemble d’informations utiles pour la communauté des investisseurs nationaux et extérieurs; - la mise en évidence de la contribution des projets envisagés aux objectifs socioéconomiques de lutte contre la pauvreté et de bonne gouvernance; - une meilleure compréhension/lisibilité de l’action des départements ministériels; - l’élaboration des projets de performance des administrations. Globalement, les différents types de stratégie de développement concourent à la réalisation efficiente et efficace de la politique gouvernementale. 1.2 - Cadre institutionnel 1.2.1 - Les textes Sur le plan organisationnel, les décrets N°2004/320 du 08 décembre 2004 portant organisation du Gouvernement, N°2007/268 du 07 septembre 2007 modifiant et complétant certaines dispositions du Décret N°2004/320 du 8 décembre 2004 portant organisation du Gouvernement, et N°2008/220 du 04 juillet 2008 portant organisation du Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire (MINEPAT) créent le Ministère en charge de la planification et précisent ses missions. De manière générale, celui-ci a la responsabilité de l’élaboration des orientations générales et des stratégies de développement à moyen et long terme, ainsi que du suivi de leur mise en œuvre. Cependant la responsabilité institutionnelle de l’initiation du processus est partagée entre ce Ministère, les autres Ministères et organismes porteurs des Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 13 politiques sectorielles, et les institutions décentralisées. De là découlent les principes suivants : - une stratégie locale (Plan communal de développement) est élaborée sous la responsabilité de l’exécutif régional ou communal ; - une stratégie sous-sectorielle est de la responsabilité d’un département ministériel précis ; elle est subordonnée au découpage ministériel et peut donc nécessiter la révision de certains de ses aspects à chaque réorganisation du Gouvernement ; - une stratégie thématique est élaborée soit par le Ministère en charge de la planification, soit par le Ministère porteur de la thématique politique ; - les stratégies sectorielles et la stratégie nationale sont de la responsabilité du Ministère en charge de la planification. Pour favoriser l’effectivité et la cohérence entre les instruments de la planification, de la programmation, de la budgétisation et du suivi-évaluation dans les départements ministériels, la circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre 2009 portant réactivation des Comités internes PPBS en matière d’investissement public (cf. Annexe 1) institue au sein des départements ministériels des Comités. Ceux-ci comprennent une « Cellule Prospective et Planification », une « Cellule Programmation et Budgétisation », et une « Cellule Suivi-Evaluation ». Ce texte prévoit que chaque Comité interne PPBS doit assurer la disponibilité des documents suivants : - le Document de la stratégie ministérielle ou la Note de revue de politique sectorielle, - le Plan d’Actions Prioritaires (PAP) chiffrés, - le Programme d’Investissement Prioritaire (PIP) triennal et le CDMT ministériel assortis de la liste des projets, - le Projet de budget d’investissement public, - le Rapport trimestriel de suivi de l’exécution du budget, - le Rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie ministérielle telle que dérivée du DSCE, - et le Rapport annuel de l’évaluation de cette mise en œuvre. 1.2.2 - Les types de stratégie de développement La planification stratégique au Cameroun repose actuellement sur cinq principaux types de stratégie3. 3 Les stratégies locales et les plans locaux de développement ne sont pas traités ici, même s’il est fait dans les stratégies considérées des projections spatiales par souci de vérifier certaines équités. 14 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Tableau 1 - Caractéristiques des principales stratégies de développement Types de stratégie de développement4 Caractéristiques Unité de planification La vision de développement à long terme ensemble du pays La stratégie nationale ensemble du pays Les stratégies sectorielles Les stratégies thématiques Les stratégies soussectorielles ou à périmètre ministériel un secteur d’activités, regroupement d’activités gouvernementales connexes concourant à des catégories homogènes d’objectifs de développement plusieurs secteurs ou domaines ministériels de développement du pays département ministériel ou une institution de l’Etat constituant des composantes du secteur Horizon Références concrètes temporel une Cameroun Vision 2035, génération, adopté en 2009 25 à 30 ans Document de Stratégie pour la Croissance et 10 ans l’Emploi (DSCE), adopté en 2009 10 ans Document de Stratégie de Développement du Secteur Rural adopté en 2005 5 à 10 ans Stratégie de compétitivité élaborée en août 2010 5 à 10 ans Stratégie sous-sectorielle de la Justice finalisée en 2010 Ces types de stratégie, dont les caractéristiques sont présentées sur le tableau 1 sont : - la vision de développement à long terme, la stratégie nationale, les stratégies sectorielles, les stratégies sous-sectorielles ou à périmètre ministériel, et les stratégies thématiques. Ces références doivent être complémentaires et cohérentes. Il s’agit d’une cohérence intra sectorielle entre les stratégies sous sectorielles d’un même secteur et une cohérence intersectorielle entre les stratégies sectorielles. Il s’agit également d’une cohérence verticale globale entre les divers instruments. Deux approches d’élaboration peuvent être utilisées pour obtenir la cohérence et la complémentarité entre les références : l’approche top down ou hiérarchie descendante, qui consiste à décliner les objectifs et orientations d’ensemble en stratégies désagrégées, ou l’approche buttom up ou hiérarchie ascendante, qui consiste par contre à agréger les aspects sectoriels en scénarii globaux5. Ainsi, si dans un secteur, les différents ministères disposent déjà de stratégies, il devient aisé de les agréger en une stratégie sectorielle, en veillant sur les 4 5 On pourrait aussi parler ici des niveaux de stratégie. L’approche retenue dans ce manuel est le top down. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 15 élém ments de cohérence c e de comp et plémentaritté et éventtuellement,, en revisittant les stratégiess à périmèètre ministtériel pour de possib bles ajustem ments. Si par con ntre, on dispose déjà d’une d stratégie sectorielle, chaqu ue ministèrre interven nant dan ns le secteu ur doit exttraire les composante c es qui relèvent de soon domaine e de com mpétence ett en faire un u large dév veloppemen nt. Schéma 1 - Approch he top dow wn de déclin naison dess divers in nstrumentss L’approche secctorielle (hiiérarchie deescendante)) garantit une u meilleurre cohérencce et intéégration dees stratégiees. Cependa ant les stra atégies sectorielles néccessitent d’être app propriées ett partagées par les acteeurs concern nés pour ga arantir sa m mise en œuv vre. 16 | Guide méthodologique dee planification stratégique s au Cameroun C Dans le contexte camerounais où les pouvoirs publics disposent d’une Vision de développement à long terme et d’une stratégie nationale articulée à cette vision, en l’occurrence le Document « Cameroun : Vision 2035 » et le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE), adoptés tous les deux en 2009, l’approche top down devra permettre de décliner le DSCE en stratégies sectorielles, soussectorielles, thématiques et spatiales (cf. annexe 2). L’articulation garantissant la complémentarité et la cohérence est décrite à travers le schéma 1, qui montre à gauche les différentes références à prendre et à droite leurs caractéristiques. 1.2.3 - Les principes fondamentaux La planification stratégique consiste, pour une organisation, à se fixer des objectifs en considérant sa mission, son environnement et ses capacités. C’est un exercice d’anticipation réaliste des perspectives de développement, consistant à faire des choix d’organisation des actions et moyens disponibles ou susceptibles de l’être, afin d’atteindre des résultats précis jugés prioritaires à moyen et long terme. Elle constitue le point de départ du cycle continu et intégré de la gestion axée sur les résultats, en ce sens qu’elle permet de « s’engager » en définissant l’avenir souhaité. Cet engagement se traduit dans des stratégies de développement qui doivent obéir aux principes fondamentaux suivants : - la flexibilité/adaptabilité : cela signifie qu’une stratégie doit pouvoir s’ajuster et s’adapter à la conjoncture, afin d’intégrer les changements environnementaux survenus de manière inattendue au cours de sa mise en œuvre ; - la sélectivité, elle renvoie au fait qu’une stratégie doit retracer les choix opérés en vue de parvenir à une meilleure décision du point de vue des bénéficiaires, elle ne doit pas traiter de tout mais doit s’intéresser uniquement à l’essentiel ; - la participation, c’est le principe selon lequel la stratégie doit mobiliser les acteurs qui sont les principaux qu’elle concerne et qui auront à la mettre en œuvre (cf. encadré 1). - le réalisme, autrement dit la rareté des ressources doit conduire à une priorisation des actions en vue de la résolution des besoins jugés de grande importance, ce qui veut dire encore que la stratégie doit avoir comme caractéristique de pouvoir être mise en œuvre. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 17 Encadré 1 - Contexte et objectifs de l’approche participative L’environnement actuel dans lequel s’opère l’élaboration des stratégies de développement est marqué par différents facteurs qui obligent les services publics à associer le plus étroitement possible tous les acteurs et bénéficiaires à l’atteinte des objectifs de développement tant à travers le processus d’élaboration des stratégies, que la mise en œuvre et le suivi-évaluation des programmes, actions et activités retenus. Parmi ces facteurs figurent : - - l’introduction de la performance dans la gestion publique qui met en avant la recherche de la satisfaction des citoyens, des usagers et des contribuables ; le désengagement de l’Etat du secteur productif et l’affirmation du rôle du secteur privé comme moteur de l’économie et partenaire de l’Etat dans la mise en œuvre des stratégies ; le développement de la société civile et son positionnement en tant que contrepouvoir et partenaire de l’Etat ; le développement des cadres de partenariats avec les partenaires techniques et financiers impulsés par la Déclaration de Paris. L’élaboration des stratégies de développement, leur mise en œuvre et leur suivi-évaluation doivent donc être menées suivant une approche participative, dans toutes les étapes du processus, avec l’implication et la participation de tous les acteurs (Etat, secteur privé, société civile, partenaires techniques et financiers), groupes cibles et communautés bénéficiaires, concernés par le développement du domaine objet de la stratégie. Une attention particulière sera accordée à la participation des femmes, des personnes âgées, des personnes handicapées, des peuples autochtones. Les principaux objectifs poursuivis à travers cette approche sont : (i) instaurer un cadre de dialogue constructif et durable entre les parties prenantes dans une logique de complémentarité ; (ii) développer l’appropriation des stratégies de développement à tous les niveaux ; (iii) accroître la responsabilisation des différents acteurs ; (iv) améliorer la qualité et la pertinence des stratégies ; (v) faciliter la mise en œuvre et l’atteinte des objectifs à travers l’implication des acteurs et le développement des partenariats. L’enjeu de la planification du développement au Cameroun et le cadre institutionnel de la planification stratégique ainsi rappelés constituent deux éléments déterminants de la mise en place d’une stratégie de développement dans un domaine. Ils sont surtout déterminants dans l’appropriation de cette mise en place, devenue aujourd’hui impérative avec l’introduction de la philosophie de performance dans la gestion publique (loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat) et en conséquence de la notion de budget-programme. Pour cette appropriation, il est nécessaire d’avoir présent à l’esprit le schéma d’ensemble du processus d’élaboration de la stratégie. 18 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Chapitre 2 Présentation schématique du processus de mise en place d’une stratégie Le processus de mise en place d’une stratégie de développement est un exercice complexe, qui doit en raison de son importance devenir une pratique courante. Mais cela suppose une parfaite maîtrise de l’ensemble du processus. Ce chapitre voudrait y contribuer à travers une présentation schématique facilement appropriable. Cette présentation succincte montre qu’il s’agit d’un ensemble gradué d’activités, dans lesquelles sont impliquées différentes personnes (parties prenantes) et qui résument le processus de la manière suivante : - des activités préliminaires, des phases d’élaboration proprement dite de la stratégie, des étapes de validation et d’adoption de la stratégie, des mécanismes de suivi-évaluation, des travaux de synthèse finale, et des parties prenantes à impliquer. Comme le montre le schéma 2, ces activités conduisent en termes de résultats attendus à différents documents (document 1, document 2 et document 3 pour les trois phases principales respectivement, document de stratégie du domaine et document de projet de déclaration politique). Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 19 S Schéma 2 - Vue synop ptique du processus p d’élaborat d tion d’une stratégie de d dé éveloppeme ent 2.1 1 - Les ac ctivités prélimin p naires né écessaire es Ce sont des activités desstinées à la a préparatiion du proccessus d’éla aboration de d la atégie de développem d ment. Leur réalisation r nécessite les l inputs iindiqués su ur le stra tab bleau 2. 20 | Guide méthodologique dee planification stratégique s au Cameroun C Tableau 2 - Travaux préparatoires du processus d’élaboration d’une stratégie Inputs • Mobilisation de premières ressources (humaines, matérielles, financières, en temps) ; • Guide méthodologique de la planification stratégique ; • Cadres organiques reprenant les fonctions assignées ; • Rapports d’observation continue du contexte national et international ; • Rapports de suiviévaluation des programmes récents et en cours aux trois niveaux de l’Etat (Administration centrale, Organisations sous-tutelle, CTD), au niveau du secteur privé et éventuellement de la société civile ; • Plan de développement local. • Guide d’intégration des questions de populations dans les politiques et stratégies de développement ; Activités • Mise en place du cadre institutionnel et des organes de travail (Comité de pilotage, Cellule opérationnelle) ; • Identification des parties prenantes et définition de leur l’implication ; • Identification et évaluation des sources de données et d’informations ; • Identification des données sociodémographiques ; • Planification du processus d’élaboration de la stratégie ; • Evaluation des coûts et planification des décaissements ; • Collecte et synthèse des documents de veille ; • Collecte et synthèse des documents de suiviévaluation des programmes récents et en cours aux trois niveaux de l’Etat (Administration centrale, Organisations sous-tutelle, CTD), au niveau du secteur privé et éventuellement de la société civile; • Rédaction du document-projet ; • Réunions du Comité de pilotage. Outputs Document-projet relatif à l’élaboration de la stratégie et ses annexes Contenu : • Activités à mener et leur ordonnancement ; • Calendrier, balises et échéancier des résultats ; • Coût, ressources prévues et modalités de leur mobilisation ; • Parties prenantes au processus et modalités de leur implication ; • Mécanismes de suivi ; • Documents relatifs au cadre institutionnel mis en place ; • Termes de référence des études préalables à mener, élaborés à la suite de l’évaluation des sources d’information et de données Annexe 1 : Synthèse du rapport de veille stratégique du domaine concerné Contenu : • Analyse des faits porteurs de changement ; • Analyse des tendances révélatrices d’évolution possibles à moyen et long terme sur les plans social, économique, culturel, démographique et technologique. Annexe 2 : Synthèse des rapports de suivi-évaluation des programmes Contenu : • Comparaison résultats poursuivis et résultats atteints ; • Analyse des causes des écarts ; • Recommandations. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 21 Les différentes activités préliminaires indiquées doivent aboutir comme on peut le voir sur ce tableau aux résultats opérationnels suivants : - un rapport de veille stratégique et d’analyse prospective du domaine concerné par la stratégie ; - un rapport d’évaluation des programmes et actions mis en œuvre ; - un « document projet » déclinant le cadre et les modalités explicites d’élaboration de la stratégie, ainsi que les mécanismes de suivi. C’est un document qui vise à démontrer la bonne préparation administrative et les conditions de réussite du processus qui va s’engager. Il est soumis au Ministère en charge de la planification pour avis. Il importe de noter que les activités de préparation ne commencent pas seulement au moment d’initier l’élaboration de la stratégie. En d’autres termes, cette dernière n’est pas uniquement administrative. Elle inclut également la veille stratégique, l’analyse prospective et l’évaluation des programmes et actions permettant d’adapter la stratégie, afin de mieux faire face aux enjeux et défis du contexte national et international. 2.2 - Les principales phases d’élaboration de la stratégie L’élaboration elle-même de la stratégie comporte trois phases principales. Phase principale 1 - L’état des lieux et le diagnostic Cette phase consiste à faire un état des lieux et le diagnostic. Il s’agit de faire une analyse de la situation et de déterminer les problèmes majeurs, les enjeux sous-jacents et les défis à surmonter. Le tableau 3 indique non seulement les activités y afférentes mais également les inputs et les outputs. 22 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Tableau 3 - Etat des lieux et diagnostic Inputs • Document-projet relatif à l’élaboration de la stratégie et ses annexes ; • Ressources effectivement mobilisées (humaines, matérielles, financières, temps) ; …………………….. • Directives du Guide méthodologique sur la phase principale 1. • Outils d’analyse genre6 Activités Etat des lieux : • Délimitation du domaine et segmentation en composantes verticales et transversales ; • Description de la situation actuelle (des bénéficiaires ou cibles en tenant compte des inégalités de genre, de l’offre dans le domaine, des facteurs externes significatifs). Diagnostic : • Evaluation des programmes récents et en cours (toutes paternités : secteur public, secteur privé, société civile) ; • Analyse des problèmes et détermination des enjeux et défis significatifs pour l’avenir. Outputs Document provisoire d’état des lieux et diagnostic à soumettre à la validation Contenu : • Description de la demande, de l’offre et des facteurs externes significatifs ; • Analyse des problèmes, des forces, menaces et opportunités ; • Enjeux majeurs significatifs et défis à surmonter pour y répondre L’output principal de cette phase est le résultat attendu des activités correspondantes, à savoir l’élaboration d’un document intitulé « Etat des lieux et diagnostic ». Phase principale 2 - Les choix stratégiques Les défis à relever, constituent les fondements des choix stratégiques qui doivent être opérés au cours de la phase 2. Ces choix se trouvent au cœur du processus d’élaboration du document de stratégie, parce qu’ils se définissent comme des réponses aux problèmes majeurs identifiés lors de l’état des lieux. Ils doivent devenir l’expression des engagements des pouvoirs publics pour apporter des solutions à ces problèmes ou tirer avantage des opportunités identifiées. Ils doivent donc être cohérents avec la Vision de la nation sur son développement, les orientations et les priorités à moyen terme définies pour le domaine concerné dans le DSCE. Le tableau 4 résume les activités de cette phase, en indiquant en même temps les inputs nécessaires. 6 Il s’agit notamment, en matière de genre des outils d’analyse socioéconomique, d’intégration et de suivi-évaluation. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 23 Tableau 4 - Formulation des choix stratégiques Inputs • Document d’état des lieux et diagnostic validé ; • Document Vision Cameroun 2035 ; • Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE) ; • Politique Nationale de population ; • Politique Nationale Genre ; • Engagements politiques nationaux et internationaux récents ; • Spécificités additionnelles de la politique sectorielle ; • Documents disponibles de Stratégies connexes ; ……………………………… • Document projet relatif à l’élaboration de la stratégie et ses annexes ; • Directives du Guide méthodologique sur la phase principale 2. Activités • Identification et structuration de l’ensemble des objectifs désirés ; • Synthèse des orientations politiques et stratégiques déjà édictées ; • Déclinaison d’une vision à long terme pour le domaine ; • Formulation des options stratégiques possibles à soumettre à la décision politique ; • Développement de la stratégie pour chaque option stratégique retenue (identification et justification des axes stratégiques, formulation des objectifs intermédiaires et des extrants, formulation des pistes d’actions, des spécificités de genre, zones, des partenariats à prendre en compte, etc.). Outputs Document des choix stratégiques à soumettre à la validation Contenu : • Synthèse des enjeux et défis ; • Vision et objectifs stratégiques ; • Stratégie spécifique de mise en œuvre de chaque axe stratégique retenu Le résultat attendu de l’ensemble des activités qu’elle comporte est l’élaboration d’un document intitulé « Choix stratégiques ». Celui-ci comprend outre une synthèse de l’état des lieux et du diagnostic, les choix stratégiques opérés, lesquels sont réputés fixés pour toute la durée de planification, même si certaines évolutions peuvent conduire à leur révision. Phase principale 3 - Le plan d’actions, le plan d’actions prioritaires et les modalités de suivi de la mise en œuvre La phase principale 3 regroupe les activités visant à rendre opérationnels les choix stratégiques du domaine sur le court et le moyen terme. Comme on peut le voir sur le tableau 5, elle consiste à définir de façon détaillée les programmes et projets à réaliser par ordre de priorité, en les chiffrant et en y associant des indicateurs de résultats. 24 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Tableau 5 - Elaboration du Plan d’actions et du Plan d’actions prioritaires Inputs Activités • Document de choix stratégiques validé ; • Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) ; …………………….. • Définition des programmes, actions et activités pour chaque axe stratégique ; • Définition des indicateurs (avec baseline et cibles) de suivi des programmes et des actions intégrant les préoccupations de genre ; • Chiffrage des programmes par agrégation des coûts des activités et actions en tenant compte du genre (budget sensible au genre) ; ……………………………………. • Réalisation de la priorisation au vu de la contrainte budgétaire relevée dans le CBMT • Esquisse de la programmation pluriannuelle subséquente des programmes et actions; • Elaboration du plan de financement des programmes • Rapports d’évaluation des programmes toutes paternités, y compris ceux relatifs au DSCE ; • Document de projet ; • Rapports d’évaluation des programmes et actions ; • Document de projet ; • Directives du Guide méthodologique sur la phase principale 3 • Identification des différents acteurs de la mise en œuvre et définition de leurs rôles ; • Définition du contenu du suivi et de celui de l’évaluation ; • Elaboration des canevas-types pour les rapports de suivi et d’évaluation ; • Elaboration d’un tableau de bord d’indicateurs de suiviévaluation désagrégés par sexe ; • Définition du dispositif statistique de collecte des données. Outputs (à soumettre à la validation) Plan d’actions Contenu : • Programmes, actions et activités assorties d’objectifs et résultats poursuivis, des coûts, zones d’exécution, parties prenantes, responsables de mise en œuvre. Plan d’actions prioritaires Contenu : Idem que ci-dessus Dispositif de mise en œuvre et de suiviévaluation Contenu : • Les intervenants et leurs rôles et responsabilités dans la mise en œuvre et le suivi-évaluation ; • Les mécanismes de collecte, traitement, gestion et diffusion des informations et données de suiviévaluation En tant qu’expression de choix stratégiques, les actions retenues doivent être en conformité avec la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant Régime Financier de l’Etat. Le tableau 5 montre aussi que le résultat attendu est l’élaboration d’un document intitulé «Plan d’actions, plans d’actions prioritaires et dispositif de mise en œuvre et de suivi-évaluation». Comme on le verra dans le chapitre 6, le plan d’actions prioritaires porte sur cinq ans et est glissant. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 25 2.3 - Les travaux de synthèse finale A l’issu des trois principales phases succinctement présentées doivent suivre des travaux de synthèse (tableau 6) visant la production du document intitulé « Stratégie de développement du domaine» (résultat attendu). Celui-ci est une synthèse des documents intermédiaires élaborés pendant ces phases et assujettis successivement chacun à un processus de validation. L’autre résultat attendu porte sur l’élaboration du « Projet de déclaration de la politique ». Tableau 6 - Synthèse des documents produits et validés durant le processus Inputs • Document-projet relatif à l’élaboration de la Stratégie ; • Document d’état des lieux et diagnostic validé ; • Document des choix stratégiques validé ; • Document du Plan d’actions prioritaires et du dispositif de mise en œuvre et de suivi-évaluation validé ; • Assistance garantie du Ministère en charge de la planification ; Activités • Synthèse des documents validés ; • Elaboration du projet de déclaration de la politique du domaine ; • Transmission du projet de déclaration et de la stratégie finalisée dans les services du Premier Ministre à la diligence du Ministère en charge de la planification, pour saisine préalable du Comité Interministériel du DSCE. Outputs Document de Stratégie du domaine Projet de déclaration de politique Les plans indicatifs avec des éléments de contenu de ces deux documents sont présentés en annexes 3 et 4. 2.4 - Les différentes étapes de validation et l’adoption de la stratégie La validation s’effectue obligatoirement en deux étapes. La première étape est la validation provisoire. Elle se réalise à la diligence du Comité de pilotage. La deuxième est la validation définitive. Elle s’effectue sous le contrôle ultime de conformité effectué par le Ministère en charge de la Planification du Développement 2.4.1 - La validation provisoire Cette étape se décompose en validation interne (restreinte uniquement au Comité de pilotage) et en validation externe (par le biais d’un atelier national de recherche de consensus, par élargissement aux autres acteurs majeurs ne faisant pas partie du Comité). 26 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 2.4.1.1 - La validation interne Dans le cadre de la validation interne, le comité de pilotage examine : - la conformité du (des) document(s) aux exigences méthodologiques prescrites dans le présent guide ; - la cohérence interne de ce (ces) document (s) ; - la pertinence des choix stratégiques proposés par rapport aux orientations et prospectives en matière de développement économique et social ; - la prise en compte des prescriptions spécifiques, comme celles relatives à la gestion axée sur les résultats, au genre, aux questions de population, à la décentralisation, etc. A l’issue de cet examen, le Comité émet un avis qui prend l’une des formulations suivantes : - « document (s) validé (s) »; - « document (s) validé (s), sous réserve de mener telle (s) action (s) complémentaire (s) »; - « document (s) rejeté (s) pour tel (s) motif (s) ». 2.4.1.2 - La validation externe Celle-ci se fait par le biais d’un atelier national de recherche de consensus qui en plus du Comité du pilotage s’ouvre aux autres acteurs majeurs ou représentatifs ne faisant pas partie de ce Comité. Cet atelier réévalue le document avec les mêmes critères que ceux du Comité de validation interne. La validation interne et la validation externe (même avec la présence des représentants du Ministère en charge de la Planification du Développement) ont un caractère strictement intérimaire, la validation définitive s’obtenant uniquement au niveau de ce Ministère. 2.4.2 - La validation définitive Après l’étape de la validation provisoire, le (s) document (s) concerné (s) doit (doivent) être transmis au Ministère en charge de la Planification du Développement, aux fins de l’application de la deuxième étape de validation, sans laquelle ce (ces) document (s) ne saurait (aient) être réputé (s) définitivement validé (s). A cet ultime niveau, l’examen appliqué porte sur : - la vérification du respect de la démarche méthodologique prescrite par le présent guide ; - la vérification de la cohérence intra et intersectorielle des orientations et actions envisagées ; - la vérification de la cohérence et de l’harmonie du (des) document (s) soumis avec les documents nationaux de référence (Cameroun Vision 2035, DSCE, Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat, PNG, la politique nationale de la population, la Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 27 population nationale du genre, autres stratégies de développement), et avec les engagements internationaux (à l’instar des OMD ; de la Déclaration de Paris sur l’Aide Publique au Développement, les objectifs de la Conférence Internationale sur la Population et le Développement (CIPD), des instruments internationaux et régionaux sur les droits de l’homme dont l’Etat est signataire) ; A l’issue de cet examen, le Ministère en charge de la Planification du Développement émet l’un des trois avis indiqués ci-dessus sur la validation interne. Lorsque l’examen s’applique sur le document 3 du processus et que l’avis émis est celui de validation, l’étape suivante consiste à engager la procédure d’adoption de la stratégie. 2.4.3 - L’adoption de la stratégie Le processus d’adoption de la stratégie commence après la validation définitive du Document 3 « Plan d’Actions Prioritaires et Dispositif de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation de la stratégie du domaine ». Après cette validation, un projet de déclaration de politique du domaine concerné (Secteur, Sous-secteur), sous forme de synthèse des grandes orientations, est préparé par le Comité de pilotage. Le Ministère tête de file de l’élaboration de la stratégie transmet ce projet de déclaration de politique, ainsi que la stratégie finalisée et ses annexes au Ministère en charge de la Planification. Celui-ci adresse à son tour l’ensemble du dossier dans les services du Premier Ministre, pour la saisine préalable du Comité Interministériel de suivi du DSCE. En cas d’avis favorable de ce Comité, l’adoption est matérialisée par la signature de la déclaration de politique du domaine par le Premier Ministre, Chef du gouvernement. 2.5 - Les différentes parties prenantes La notion de « parties prenantes » englobe : - les initiateurs de la stratégie et ceux qui ont la charge de sa mise en place ; - les divers opérateurs dans le domaine concerné ; - les représentants des communes ; - les représentants des organisations sous-tutelle ; - les cibles ou bénéficiaires des actions prévues ; - les divers facilitateurs techniques et financiers de ces actions ; - les expert(e)s en genre ; - les expert(e)s en question de population et développement. Elle renvoie à des activités qui consistent à identifier les intervenants dans la mise en place de la stratégie avec leurs différents niveaux de responsabilités (tableau 7), de manière à préfigurer comment la stratégie sera mise en œuvre. 28 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Tableau 7 - Groupes de parties prenantes et acteurs majeurs à impliquer Composition des groupes de parties prenantes7 Acteurs étatiques • • • • • • Acteurs majeurs à impliquer le Président de la République, Chef de l’Etat le Premier Ministre, Chef du Gouvernement le Ministère en charge de la Planification du développement le Ministère en charge du Budget les autres départements ministériels et administrations publiques centrales spécifiques les Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) • • • Acteurs non-étatiques • • • • • le secteur privé la société civile les leaders d’opinion (Associations socioprofessionnelles et défenseurs des droits et intérêts des cibles et bénéficiaires, les ONG) les partenaires techniques et financiers (nationaux et internationaux) sous la conduite de leur chef de file dans le secteur ou sous-secteur concerné • • • les diverses administrations publiques concernées les institutions soustutelle l’association des CVUC Secteur privé : CCIMA, GICAM, MECAM leaders d’opinions : 1 à 2 associations les plus significatives vis-à-vis du domaine de la stratégie ; 1 à 2 associations de défense des intérêts ONG : 2 ou 3 ONG les plus significatives vis-à-vis du domaine de la stratégie Partenaires techniques et financiers : le chef de file des PTF dans le secteur ou sous-secteur concerné NB : Les organisations religieuses/confessionnelles présentes dans le secteur rentrent dans la catégorie des associations socioprofessionnelles Les divers acteurs peuvent être étatiques ou non étatiques, nationaux ou internationaux. Ils ont différents rôles à jouer. 2.5.1 - Acteurs étatiques 2.5.1.1 - Le Président de la République, Chef de l’Etat, il arrête les grandes orientations de la politique de la Nation. 2.5.1.2 - Le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, il met en place les comités à caractère sectoriel à travers des Arrêtés, et il sanctionne les projets de déclaration de politique sectorielle, sous-sectorielle, ou thématique, après avis du comité interministériel de suivi du DSCE. 7 Le comité de pilotage de la stratégie constitue le cadre de fédération des différentes parties prenantes Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 29 2.5.1.3 - Le Ministère en charge de la Planification du développement, son rôle est lié à ses missions statutaires et porte sur : - la conduite ou co-conduite des processus d’élaboration des stratégies à caractère national et sectoriel (de la préparation des projets de textes organisationnels des Comités de Pilotage à la soumission des projets subséquents de déclaration de politique, en liaison avec les autres administrations concernées) ; - la participation au déclenchement, à la préparation et au lancement du processus d’élaboration des stratégies à périmètre ministériel ; - la participation au recrutement des facilitateurs et consultants d’appui au processus d’élaboration ; - la validation définitive des stratégies élaborées ; - l’accompagnement des ministères sectoriels dans l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi évaluation des stratégies à périmètre ministériel. 2.5.1.4 - Le Ministère en charge du Budget, il : - veille à la prise en compte des exigences du nouveau régime financier, notamment celles d’élaboration du budget programme dans les documents de stratégie ; - facilite la mobilisation des ressources internes ; - donne des informations sur la capacité financière de l’Etat en vue d’assurer la confection des plans d’actions prioritaires réalistes ; - donne toute information utile pour le bon déroulement du processus. 2.5.1.5 - Les autres départements ministériels et administrations publiques, ils : - déclenchent le processus d’élaboration en collaboration avec le Ministère en charge de la planification ; - assurent la préparation du processus avec notamment la mise en place du cadre institutionnel, la mise à disposition des moyens matériels, financiers et humains nécessaires pour la conduite du chantier, la constitution d’une base documentaire, l’élaboration du plan de travail assorti d’un chronogramme d’activités ; - procèdent au recrutement des facilitateurs et consultants, à travers le lancement des appels à manifestation d’intérêt et d’appel d’offres, ainsi que l’analyse des offres soumises ; - assurent le lancement du processus à travers le Comité de Pilotage mis en place ; - créent par décision le comité de pilotage sous-sectoriel ou ministériel ; - conduisent jusqu’à terme, le processus d’élaboration, de validation et d’adoption des stratégies à périmètre ministériel, produisent à cet effet les différents documents attendus et procèdent à leur validation avant transmission au Ministère en charge de la planification pour validation définitive ; - contribuent à l’élaboration des stratégies sectorielles et nationales, à travers une participation active au sein des Comités de pilotage mis en place à cet effet ; 30 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun - participent à l’élaboration des stratégies à périmètre ministériel des administrations connexes, pour s’assurer notamment de la cohérence intra et intersectorielle, en veillant notamment à la prise en compte de leurs préoccupations relevant des compétences de ces administrations, notamment à la prise en compte de leurs préoccupations relevant des compétences de ces administrations, y compris les préoccupations liées au genre. 2.5.1.6 - Le Comité de pilotage de l’élaboration de la stratégie, il : - procède au recrutement du (des) consultant(s) ; - veille à l’adoption d’un plan de travail assorti d’un chronogramme des activités et s’assure de son strict respect ; - constitue les équipes techniques ; - met à la disposition des équipes techniques et du (des) consultant(s) de la documentation nécessaire ; - fixe les lignes directrices, supervise et coordonne les travaux des équipes techniques ainsi que ceux des consultants ; - examine et sanctionne les rapports d’étapes ; - prépare et veille au bon déroulement des séminaires et ateliers prévus ; - veille à la production par le (s) consultant(s) désigné(s) des documents prévus par le(s) cahier(s) de charges ; - veille à la validation du document de stratégie et à son adoption par le Gouvernement. 2.5.1.7 - Les Collectivités territoriales décentralisées (CTD), ce sont désormais des partenaires privilégiés de l’Etat dans le cadre du processus de décentralisation, caractérisé par le transfert de ressources et de compétences, notamment les communes, qui : - élaborent les Plans de Développement Local (PDL), cadre d’orientation des activités qu’elles doivent mener en cohérence avec les orientations globales de développement de l’Etat ; - s’assurent que leurs actions majeures contenues dans les PDL sont prises en compte dans l’élaboration des stratégies de développement. 2.5.2 - Acteurs non- étatiques 2.5.2.1 - Le secteur privé (généralement représenté par la CCIMA, le GICAM et le MECAM), il : - joue un rôle de partenariat et de facilitateur dans le processus, notamment en mettant à la disposition de l’administration des informations utiles pour l’élaboration, la mise en œuvre et le suiviévaluation des stratégies ; - donne son avis sur les documents produits, lors des ateliers de validation interne et externes, à travers des contributions écrites ; - participe au suivi du déroulement du processus d’élaboration en tant que intervenant majeur au sein du Comité de Pilotage. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 31 2.5.2.2 - La société civile socioprofessionnelles), elle : (ONG, leaders d’opinion et associations - assure la prise en compte dans les stratégies des préoccupations de leurs membres, des cibles et bénéficiaires ; - assure la prise en compte dans les stratégies des préoccupations des cibles et bénéficiaires ; - met à la disposition du Comité de Pilotage toute information utile pour l’analyse de la situation du secteur concerné ; - donne un avis consultatif selon le secteur d’activité. 2.5.2.3 - Les partenaires techniques et financiers, ils jouent essentiellement un rôle d’appui en termes de renforcement des capacités techniques, organisationnelles, matérielles, financières et d’accompagnement du processus. L’avantage des éléments qui ont été présentés jusqu’ici réside dans leur capacité à donner une information générale et utile sur la planification du développement, spécialement sur la planification stratégique. Malgré le fait qu’ils sont censés conduire à une appropriation rapide, ils ne sont cependant pas suffisants pour l’élaboration des stratégies de développement. Pour qu’ils produisent véritablement des effets dans ce sens, il importe qu’ils soient accompagnés d’une méthodologie détaillée. 32 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Deuxième Partie La planification du développement au Cameroun : Méthodologie détaillée de la planification stratégique Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 33 Cette partie est consacrée à la méthodologie. Elle a pour objet de montrer de façon détaillée la procédure de mise en place d’une stratégie. Elle revient à cet effet sur les activités préliminaires au lancement de la procédure et sur chacune des principales phases succinctement présentées dans la première partie. Les développements correspondants sont effectués pour chacune des phases après avoir présenté le résultat attendu, de sorte que le lecteur soit en permanence en quête d’informations sur la démarche à suivre pour y parvenir. En raison de son objet, elle comporte cinq chapitres, à savoir : - Chapitre 3 - Les activités préliminaires nécessaires - Chapitre 4 - L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic - Chapitre 5 - La formulation des choix stratégiques - Chapitre 6 - L’élaboration d’un Plan d’Actions Prioritaires d’Actions et d’un Plan - Chapitre 7 - Le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 35 Chapitre 3 Les activités préliminaires nécessaires Les difficultés souvent rencontrées (étirement du processus dans la durée, faible participation des parties prenantes, déficit de coordination, remise en cause des documents produits, etc.) par les administrations publiques dans la mise en place de la stratégie de développement sont nombreuses. Elles conduisent parfois à des échecs. Ces difficultés trouvent souvent leurs origines dans un défaut de préparation du processus. La bonne préparation est celle qui réalise des activités préliminaires et qui se matérialise par les résultats opérationnels suivants : - un rapport de veille stratégique du domaine concerné par la stratégie ; - des rapports d’évaluation des programmes et actions menés, par tout type de partie prenante tant étatique que non-étatique ; - les autres sources de données et d’information ; - un « document projet », déclinant le cadre et les modalités d’élaboration de la stratégie ainsi que les mécanismes de suivi de ce processus. Celuici comprend notamment : o les activités à mener ; o le calendrier, les balises et l’échéancier des résultats ; o le coût et les ressources disponibles et les modalités de leur mobilisation ; o les parties prenantes au processus et les modalités de leur implication ; o les mécanismes de suivi ; o les documents relatifs au cadre institutionnel mis en place ; o les termes de référence des études préalables à mener. Ce chapitre a pour objectif de revenir en détail sur les activités de préparation préliminaires, afin de mieux éclairer sur les étapes clés à suivre et les activités de base à mener (cf. schéma 3), de manière à parvenir à ces résultats opérationnels. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 37 Sc chéma 3 - Etapes E cléss de la prép paration du d processsus d’élabo oration d’u une stratégie Ettape 1 : La L tenue e de la ré éunion de d démar rrage du u process sus d’é élaboration de la a stratég gie Le déclenchem ment du prrocessus esst l’acte parr lequel le commandiitaire s’eng gage ns l’élabora ation de la l stratégiee de dévelloppement. Ce décleenchement est dan effeectué par le Ministtère en ch harge de la planifica ation dans le cas d’une stra atégie à ca aractère na ational ou sectoriel, s et par le miinistère têtte de file pour p unee stratégiee à périm mètre ministériel. Po our une stratégie th hématique,, le min nistère le plus p concern né est respoonsable du déclenchem ment du prrocessus. Le déclenchem ment se ma atérialise par p la tenu ue effectivee d’une réu union y déd diée, préésidée au moins m par lee Secrétairee Général du d Ministèrre l’ayant cconvoquée : un com mpte-rendu u en consign ne la mémooire des travaux. 38 | Guide méthodologique dee planification stratégique s au Cameroun C Etape 2 : La mise en place d’organes à caractère institutionnel Le cadre institutionnel est un texte juridique qui crée, organise et définit le fonctionnement du Comité de pilotage qui se fait assister par une Cellule opérationnelle et un Secrétariat technique dans le cas d’une stratégie nationale ou sectorielle. Pour les autres stratégies (sous-sectorielles, thématiques) qui sont notamment moins lourdes, la Cellule opérationnelle et le Secrétariat technique fusionnent pour former une seule entité. 3.2.1 - Le Comité de pilotage Constitué d’un président, d’un certain nombre de vice-présidents, de rapporteurs et de membres, cet organe est garant du succès de l’exercice d’élaboration de la stratégie. Il doit être représentatif des principaux acteurs de développement du secteur, sous-secteur ou domaine concerné. Il est constitué d’une représentation étatique (les administrations publiques les plus concernées et éventuellement des CTD), d’une représentation non étatique (le secteur privé, la société civile), et d’une représentation du partenariat technique et financier au développement. Le champ de ce partenariat est à la fois international et national. Dans la mesure du possible, la composition du Comité de Pilotage doit tenir compte de la dimension genre. Le choix d’un partenaire au développement pour le Comité de pilotage devrait prendre en compte son niveau relatif d’intérêt et/ou d’intervention dans le domaine concerné. 3.2.2 - La Cellule opérationnelle Encore appelée Cellule technique ou Cellule technique partenariale, elle coordonne au plan opérationnel l’exercice d’élaboration de la stratégie de développement. Elle est constituée d’un coordonnateur, de rapporteurs et des membres. 3.2.3 - Le Secrétariat technique Il est la cheville ouvrière de l’ensemble du processus. Il comprend un responsable, des rapporteurs et des experts. 3.2.4 - Les effectifs au sein des différents organes La constitution des différents organes de travail ci-dessus énumérés ne doit pas conduire à des structures pléthoriques, des équipes restreintes donnant généralement lieu à une meilleure organisation du travail et facilitant la coordination des activités. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 39 Les parties prenantes non intégrées dans le Comité de pilotage conservent leur droit d’opinion à travers leur implication dans les ateliers nationaux de recherche de consensus qui sont les cadres de validation externe des documents de stratégie, ou à l’occasion de consultations expresses. Pour une stratégie à caractère sous-sectoriel ou plus généralement à périmètre ministériel, les effectifs maxima de 15 et 7 personnes sont recommandés respectivement pour le Comité de pilotage et la Cellule opérationnelle. Dans de tels cas, le Comité de Pilotage comprend notamment : - les responsables du Comité interne PPBS prioritairement, comme membres internes à la structure publique concernée ; - une représentation des institutions sous-tutelle ; - une représentation du secteur privé ; - une représentation de la Société civile ; - une représentation des partenaires au développement ; - une représentation des administrations ayant en charge les questions de genre et de population. La Cellule opérationnelle quant à elle s’organise sur le socle de la Cellule de la Prospective et de la Planification (CPP) du Comité interne PPBS. Dans le cas d’une stratégie sectorielle ou thématique pour laquelle plusieurs départements ministériels sont concernés, l’effectif de la Cellule opérationnelle peut être porté à 11 personnes. On trouvera en annexe 5 un exemple de cadre institutionnel, pour le Secteur éducation (composition, missions et fonctionnement des organes mis en place). 3.2.5 - Le recours aux expertises externes Les exigences de résultats dans un délai précis ou de qualité des informations et renseignements attendus peuvent amener le Comité de pilotage à s’adjoindre les services d’un (des) consultant(s), facilitateur(s) ou de personnes-ressources qui sont directement placés sous son autorité. Ces divers experts, qui ont pour charge de réaliser les tâches à eux confiées dans le respect des délais et du canevas fixés par le Comité de pilotage, sont tenus de travailler très étroitement avec la Cellule opérationnelle et le Secrétariat technique. 40 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Encadré 2 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (Cas d’une stratégie à périmètre ministériel) Le Comité est généralement constitué par une décision du Ministre concerné. Un schéma standard de cette décision de composition d’un Comité de pilotage est le suivant : Président : le Secrétaire Général du Ministère Vice Président : un Inspecteur Général Rapporteur : le Directeur en charge des études et de la planification Membres : - les Directeurs opérationnels du Ministère, prioritairement, - deux (02) représentants du Ministère en charge de la planification et des questions de population, - un (01) représentant du Ministère en charge des finances, - un (01) représentant de chaque ministère partenaire, - des représentants des organismes sous tutelle, - des représentants du secteur privé, - des représentants des partenaires au développement intervenant dans le secteur, -des représentants de la société civile intervenant dans le secteur (organisations socioprofessionnelles, ONG, défenseurs des intérêts des cibles ou des bénéficiaires…). La Cellule technique est créée par la même décision. Elle peut être composée comme suit : Coordonnateur : le Directeur en charge des études et de la planification. Membres : - des représentants de la CPP du Comité interne PPBS, - des représentants des organismes non étatiques, - deux (02) représentants du Ministère en charge de la planification. Le Secrétariat de la Cellule technique est assuré par la structure en charge de la planification du Ministère concerné. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 41 Encadré 3 - Exemple de constitution d’un Comité de pilotage (cas d’une stratégie sectorielle) La constitution du Comité de pilotage dans le cas d’une stratégie à caractère sectoriel peut se présenter comme ci-dessous, conformément aux dispositions du Décret n°2004/320 du 08 décembre 2004 portant organisation du Gouvernement, modifié et complété par le Décret n° 2007/268 du 07 septembre 2007; ainsi que du Décret n°2008/220 du 04 juillet 2008 portant organisation du Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire, Président : Le Ministre en charge de la Planification, ou à défaut le Ministre Chef de file du secteur concerné, Vice (s)- Président (s) : le(s) Ministre (s) le(s) plus concerné(s) ou leur(s) représentant(s), Rapporteur : le Coordonnateur de la Cellule Technique du Comité (Directeur en charge de la planification du Ministère en charge de la planification) Membres : - les Secrétaires Généraux, ou à défaut de hauts responsables des ministères concernés impliqués dans la gestion courante des chaînes PPBS correspondantes, - un (01) représentant du Ministère en charge des finances, - un représentant du Ministère en charge du genre ; - des représentants des organismes sous tutelle, - des représentants du secteur privé, - des représentants des partenaires au développement intervenant dans le secteur, - des représentants de la société civile intervenants dans le secteur (organisations socioprofessionnelles, ONG, défenseurs des intérêts des cibles ou des bénéficiaires, …). La Cellule opérationnelle et le Secrétariat technique sont créés par la même décision créant le Comité, suivant un canevas arrêté de manière consensuelle. Etape 3 : L’identification et l’implication des parties prenantes L’identification des parties prenantes (cf. tableau 7, chapitre 2) et le choix des modalités spécifiques de leur participation au processus d’élaboration de la stratégie constituent une tâche primordiale de la Cellule opérationnelle. Il s’agit de personnes, groupes sociaux, communautés, organisations ou institutions qui ont des droits, des intérêts ou des obligations dans le développement du domaine concerné, ou encore qui peuvent influer, ou être affectés par la réalisation des objectifs du domaine. Un effort doit être fait pour inclure toutes les catégories de parties, notamment les groupes marginalisés, les minorités, et différentes catégories socioéconomiques. Cependant l’identification des parties prenantes doit être considérée comme un processus, la liste de celles-ci pouvant être enrichie progressivement. En partant d’une première définition du domaine, laquelle donne les contours des besoins collectifs à satisfaire, on pourra identifier : 42 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun - d’abord les parties prenantes concernées par ces besoins et les classer, en veillant à constituer dans la mesure du possible des groupes homogènes ; - ensuite les parties prenantes qui mènent des actions de réponses aux dits besoins ; - enfin les spécificités de ces actions et les éventuelles interrelations entre elles (complémentarité ; partenariat ; etc.), afin d’appréhender les divers aspects du jeu des acteurs. De manière pratique, on peut procéder par des séances de brainstorming, des approches par contact direct et indirect, afin d’identifier et de recenser les parties prenantes. Il faut ensuite décider de la manière de les impliquer dans le processus. Une gamme de choix s’offre au Comité de pilotage : des réunions de travail, des ateliers de planification, l’obtention des réactions écrites sur tous les documents d’étapes, etc. Les modalités d’implication doivent tenir compte des caractéristiques propres à chaque partie, du temps à consacrer à l’ensemble du processus, des ressources financières disponibles ou potentielles, etc. Cela est en effet déterminant pour une bonne planification de l’ensemble du processus et pour l’évaluation du budget de l’activité. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 43 Encadré 4 - Comment assurer l’implication des acteurs majeurs dans le processus d’élaboration et de validation des stratégies ? L’implication des acteurs majeurs du processus d’élaboration, de validation et d’adoption des stratégies de développement, ne doit pas seulement se limiter aux invitations aux sessions du Comité de pilotage. Elle doit assurer l’accès à leur contribution et avis sur tous les documents produits. Dans cette optique : - les acteurs majeurs doivent être représentés au sein des cadres institutionnels d’élaboration des stratégies et invités aux différentes réunions et sessions desdits cadres; - ils doivent être consultés lors du démarrage du processus, afin de collecter des informations et s’enquérir de leur perception de la problématique du domaine, des menaces, opportunités, forces et faiblesses, ainsi que de leur vision et orientations a priori sur le développement du domaine. Ces consultations doivent se faire à travers des séminaires de consultations participatives et des réunions spécifiques ; - des séances de travail spécifiques avec eux visant à assurer leur contribution de la manière la plus efficiente possible doivent avoir lieu ; - les documents intérimaires produits doivent être soumis à leur appréciation, au moins deux semaines avant la tenue des sessions de validation des comités de pilotage, de manière à recueillir leurs observations écrites ainsi que leurs propositions d’enrichissement; - ces documents doivent aussi faire l’objet de la plus large diffusion possible, par exemple à travers leur implantation dans les sites internet des départements ministériels concernés et celui du Ministère en charge de la planification, ou encore à travers des communiqués visant à susciter la réaction la plus large public possible ; - les principaux acteurs doivent par ailleurs être invités aux différentes sessions de validation (interne, externe) des documents intérimaires. Etape 4 : L’identification et l’évaluation des sources de données et d’information La disponibilité et la bonne qualité des sources de données et d’information sont des conditions déterminantes pour la réussite du processus d’élaboration d’une stratégie. A cet égard, il faut : - inventorier toutes les sources de données et d’information utilisables dans le processus, et notamment les rapports d’enquête, les études, les rapports de suivi-évaluation des programmes et actions, les résultats de veille stratégique8, des articles élaborés par des institutions universitaires, des documents administratifs, etc. L’accent devra être mis sur les données sociodémographiques désagrégées par sexe et par catégorie sociale, de manière à mieux cerner les populations concernées et leurs besoins spécifiques ; 8 Celle-ci n’est pas encore une pratique courante dans l’administration camerounaise. Il importe cependant de noter qu’elle présente une grande utilité (cf. encadré 5). 44 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun - procéder ensuite à une évaluation de la capacité des sources disponibles à alimenter le processus en données et informations pertinentes et de bonne qualité, de manière à pouvoir: - dresser un état des lieux précis du domaine concerné sur les différents aspects à aborder dans le processus ; - se faire une idée de l’évolution probable à moyen et long terme des grands phénomènes pouvant influer sur l’évolution future du domaine, y compris les phénomènes démographiques; - analyser les faits porteurs de sens, les tendances, les phénomènes de rupture ou de discontinuité ; - fournir un état descriptif de la situation des parties prenantes principales avec une prise en compte de la dimension genre ; - permettre une évaluation des résultats des programmes et actions en cours, du point de vue de leur pertinence, efficacité et efficience ; - décrire l’évolution des principaux indicateurs du domaine relatifs à l’offre, l’accès et la qualité des produits et services ; etc. Les variables démographiques sont importantes dans ce cas ainsi que les indicateurs qui ressortent les inégalités de genre. Si cette évaluation s’avère non concluante, il convient de procéder à des opérations légères de collecte de données sur certains aspects bien ciblés, notamment auprès de certaines parties prenantes. Il doit également être envisagé l’exécution de quelques études thématiques bien ciblées et l’évaluation dans le même sens des programmes et actions en cours. Ces travaux préalables doivent être intégrés dans le calendrier et le budget de l’élaboration de la stratégie. En tout état de cause, il est souhaitable que certaines données et informations soient disponibles avant le démarrage du processus d’élaboration de la stratégie. Les besoins non satisfaits à ce stade doivent faire l’objet d’une analyse causale, puis d’orientations précises dans le document 2, « Choix stratégiques », et d’actions dans le document 3, « Plan d’actions prioritaires », de manière à assurer leur résorption à court et moyen terme. Du reste, l’évaluation conduite à ce niveau alimentera le travail de diagnostic du système d’information du domaine, en vue d’une meilleure définition des priorités d’intervention futures dans ce domaine. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 45 Encadré 5 - Utilité de la veille stratégique, de l’analyse prospective et l’évaluation des programmes dans le processus d’élaboration de la stratégie La veille stratégique, l’analyse prospective et l’évaluation des programmes sont des activités essentielles qui alimentent toutes les phases du processus d’élaboration de la stratégie et contribuent à la gestion des risques. La veille stratégique peut être définie comme une observation continue du contexte national et international visant la détection et l’analyse des faits porteurs de sens, des tendances révélatrices d'évolutions possibles à moyen et à long termes sur les plans social, économique, culturel, démographique et technologique. Ainsi, tous les phénomènes de rupture ou de discontinuité de même que les mutations à l'œuvre dans la société et qui risquent d’affecter le domaine sont à documenter. Cette observation permanente est facilitée par la mise en place de dispositifs structurés de veille. La veille stratégique rend possible l’anticipation des changements d’un contexte externe de plus en plus complexe. L’analyse prospective est un exercice pluriannuel qui oblige à prévoir et à prendre des engagements pour l’avenir. L’analyse du contexte qui la sous-tend gagne en réalisme par une projection dans le temps des facteurs ou des tendances exerçant une influence majeure sur l’évolution future du domaine. Cette analyse prépare aux changements attendus et à l’évolution des facteurs marquants. Elle permet, notamment par le développement de scénarios, de modeler l'avenir. Ainsi, il peut être possible d’améliorer sa flexibilité en se préparant aux changements et aux défis à venir. Le passage de l'anticipation à l'action est facilité par une meilleure connaissance et une maîtrise des faits générateurs d’incertitude ou de risques. L’évaluation des programmes ou des politiques permet de revoir le bien-fondé des choix de l’organisation par l’étude de leurs effets et l’atteinte de leurs objectifs, de façon à les améliorer et à les ajuster. Elle a ainsi un impact sur les choix stratégiques, sur l’élaboration du plan d’actions prioritaires, et peut mener à une nouvelle programmation. Source : Guide de Planification Stratégique du Canada Etape 5 : La planification du processus d’élaboration de la stratégie L’élaboration de la stratégie doit être conçue, planifiée et gérée comme un véritable projet. Il s’agit dans cette étape de recenser l’ensemble des activités à mener puis d’établir un plan de travail assorti d’un chronogramme détaillé de mise en œuvre (liste des activités planifiées, leur date d’exécution, les ressources nécessaires et les personnes chargées de leur exécution). Bien planifier ce processus suppose au préalable de s’être bien approprié l’ensemble de la démarche et l’ensemble des activités à mener. Les représentants du Ministère en charge de la planification qui sont au sein des organes d’élaboration de la stratégie doivent aider à cette appropriation et participer activement à la planification du processus. Il est fortement recommandé d’organiser un séminaire d’imprégnation après l’installation des membres du Comité de pilotage et de la Cellule opérationnelle sur la méthodologie d’élaboration des stratégies. La planification tient compte des choix opérés pour assurer la participation et l’implication des parties prenantes au processus et des travaux préalables à réaliser 46 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun découlant de l’évaluation des sources de données et d’information. Pour être réaliste, cette planification doit également tenir compte du plan prévisionnel de mobilisation des ressources financières pour la réalisation des activités. Pour permettre au secteur concerné par la stratégie de s’inscrire rapidement dans la mise en œuvre du DSCE dont l’horizon est fixé à 2020, un calendrier d’élaboration de la stratégie suffisamment resserré doit être arrêté afin de laisser du temps pour sa mise en œuvre et le suivi-évaluation de la stratégie. Il est recommandé que ce calendrier tienne dans un délai de 10 à 12 mois au maximum. Pour un meilleur suivi des activités programmées et une gestion efficiente des contraintes de temps et de ressources (financières, matérielles et humaines), il est souhaitable de développer au sein de la cellule technique un plan de travail axé sur les résultats et un diagramme de Gantt (cf. Annexe 6). Etape 6 : L’évaluation des coûts, la programmation des décaissements et la mobilisation des ressources financières L’élaboration d’une stratégie étant un exercice laborieux et coûteux, il est important que la structure ayant la maîtrise d’ouvrage évalue a priori les besoins tant humains, financiers que matériels et procède à la mobilisation des ressources aussi bien internes qu’externes. Cet exercice a l’avantage de bien cadrer les activités pertinentes à dérouler tout au long du processus, de ne pas interrompre le travail du (des) consultant(s), facilitateur(s) ou personne(s) ressource(s) du fait d’un règlement tardif de leurs prestations, et de soutenir les primes de session des membres des organes d’élaboration de la stratégie. A ce titre, outre le budget d’investissement destiné au financement des activités opérationnelles de l’élaboration de la stratégie, les départements ministériels doivent prévoir dans leur budget de fonctionnement, une dotation pour assurer les charges du Comité de Pilotage, de la Cellule opérationnelle, des experts et des consultants. Ils doivent s’assurer lors du lancement de mise en place de la Stratégie que le budget y afférent est facilement mobilisable. La mobilisation des ressources financières est l’opération la plus délicate, car elle conditionne en grande partie le succès de l’exercice d’élaboration de la stratégie. Ces ressources peuvent provenir des fonds propres ou des appuis de partenaires intéressés par l’ensemble de la stratégie ou par certains aspects uniquement. Il est donc judicieux que le comité de pilotage ait en son sein des représentants de tels partenaires afin de faciliter, le cas échéant, le plaidoyer pour l’acquisition, auprès de ceux-ci, d’autres ressources financières, matérielles et/ ou humaines. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 47 Toutes ces activités préliminaires, regroupées en six étapes, garantissent la bonne préparation et créent les conditions de réussite du processus d’élaboration de la stratégie. Parmi les documents qui matérialisent cette bonne préparation administrative et auxquels elles doivent parvenir figure, comme cela a déjà été dit en début de chapitre, le document-projet. Celui-ci joue un rôle déterminant non seulement lors des discussions avec le Ministère en charge de la planification, mais également dans la réalisation des activités relatives à l’état des lieux et au diagnostic comme nous allons le voir. 48 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Chapitre 4 L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic constitue la première des trois phases principales du processus de planification stratégique. Elle débouche sur le Document 1 « Etat des lieux et diagnostic». Celui-ci est le résultat principal attendu des activités de cette phase. Sur le plan de la forme, ce document comprend une page de couverture indiquant : - le titre « Etat des lieux et diagnostic de … », par exemple : « Etat des lieux et diagnostic de la protection civile au Cameroun » les mois et années de sa validation définitive par le Comité de pilotage et le Ministère en charge de la planification. Sur le plan du fond, il résume les principaux résultats obtenus et doit à ce titre contenir : - un état des lieux précis, mettant en lumière les diversités de situation des bénéficiaires, les performances des acteurs dans l’offre des biens et services, leurs interrelations et les tendances significatives de l’environnement externe ; - une analyse de la situation prenant appui sur cet état des lieux , avec une mise en exergue des problèmes des bénéficiaires, des faiblesses au niveau des acteurs, des opportunités et des menaces, ainsi que des enjeux significatifs pour l’avenir et les défis à relever qui en découlent. Il sert à cerner les enjeux majeurs et les défis significatifs pour l’avenir, de manière à fonder les choix stratégiques qui seront effectués pour le développement du domaine concerné. L’objectif de ce chapitre est de décrire les étapes clés et les outils concourant à l’élaboration dudit document. Il montre notamment comment les activités préliminaires présentées au chapitre précédent jouent un rôle important dans ce sens, à travers les sources de données et d’informations collectées, ainsi que les parties prenantes identifiées9. 9 Il est nécessaire de consulter le « Guide d’intégration des questions de population dans les politiques et les stratégies de développement ». Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 49 Less trois éta apes propoosées (cf. schéma 4) 4 intègren nt la philoosophie de e la perrformance publique, de la geestion axée e sur les résultats, tout com mme l’ap pproche geenre et les l princip pes de pllanification n (sélectiv vité, réalissme, parrticipation, etc.). Sc chéma 4 - Etapes E clés de l’élaboration de e l’état dess lieux et du diagnosttic Ettape 1 : La L délim mitation du doma aine et la l segme entation en composantes Dan ns cette éta ape il y a trrois activitéés. 4.1 1.1 - Définir les prin ncipaux co oncepts du d domain ne Le domaine comporte un n certain nombre n de concepts cllés qui néccessitent d’ê être n univoque par l’ensem mble des pa arties pren nantes. Il s’agit bien compris et de façon els qui serront utilissés durantt le ici d’identifieer quelquees concepts essentie d à quoii ils renvoiient en terrmes de préésentation des conten nus. proocessus et dire Cettte énoncia ation doit s’appuyer su ur des défin nitions de référence. Parr exemple, le concep pt d’industrrie dans l’e encyclopéd die universelle est dé éfini com mme l'ensem mble des acctivités hum maines tou urnées vers la productiion de bien ns et de services. L'industrrie sous-en ntend une e certainee division n du trav vail, ntrairementt à l'artissanat où la même personne assure tthéoriquem ment con l'en nsemble dess processuss : étude, fa abrication, commercia alisation, geestion. 4.1 1.2 - Délim miter le do omaine Déllimiter le domaine consiste c à spécifier le l champ d’actions d ccouvert parr le dom maine. Cettte délimitattion peut s’appuyer su ur sa produ uction 50 | Guide méthodologique dee planification stratégique s au Cameroun C La délimitation doit appréhender le domaine dans sa globalité et le situer par rapport aux autres domaines d’activités. Elle doit être suffisamment précise pour permettre d’appréhender clairement ses frontières. Si le domaine est connexe à d’autres domaines, la délimitation doit s’attarder à mettre en évidence les points de distinction. Ceci peut en particulier arriver lorsque le domaine concerné se situe à l’échelle des missions d’un département ministériel. Pour y parvenir, un point de départ peut être de recourir aux nomenclatures officielles qui donnent une classification les domaines d’action de l’Etat, euxmêmes définis à partir des besoins collectifs, en entités cohérentes, homogènes et distinctes. La délimitation pourra ensuite être affinée pour bien couvrir le domaine concerné par la stratégie. Encadré 6 - Exemple de délimitation (cas du secteur de l’industrie et des services pour la stratégie de développement du secteur de l’industrie et des services, 2008) Au sens de la comptabilité nationale, industrie et services ne forment pas un secteur homogène et les comptes nationaux font à cet égard une distinction entre secteur secondaire et secteur tertiaire. Par ailleurs, le secteur tertiaire peut lui-même être subdivisé entre tertiaire marchand et non marchand pour différencier les biens et services produits par le privé versus ceux fournis par l’Etat et les collectivités locales. Etant entendu que la stratégie s’inscrit dans une perspective de relance des secteurs productifs, le secteur industrie et services a été circonscrit à : « l’ensemble des activités donnant lieu à : (i) un processus de transformation de matières premières en produits finis ou semis finis et (ii) à la production et à la commercialisation de services marchands c'est-à-dire des services rendus par des unités économiques contre le versement d’une rémunération ». Selon cette définition, les activités du secteur industrie et services correspondent aux branches 6 à 38 de la nomenclature des activités au Cameroun utilisée par l’Institut National de la Statistique. Cette définition exclut du champ de l’étude les activités primaires (branches 1 à 5) et les services non marchands (branche 39 à 42). Leur exclusion ne signifie pas pour autant que leurs fonctions et contributions respectives ne seront pas prises en compte dans la stratégie. 4.1.3 - Segmenter le domaine en composantes La segmentation du domaine est un point fondamental du processus. Elle facilite le diagnostic et la prise de décision stratégique. Elle permet en effet de percevoir les spécificités à l’intérieur du domaine ainsi que les synergies possibles. C’est pourquoi une segmentation erronée peut nuire à la pertinence de la réflexion stratégique et des choix opérés. Elle consiste à regrouper les diverses activités du domaine en entités homogènes selon la nature de l’activité, des biens et services produits. Elle débouche sur la construction de sous-ensembles homogènes10 et différenciés les uns des autres, appelés « composantes ». Du point de vue de la réflexion stratégique, ces composantes présentent les mêmes facteurs clés de succès. 10 Ces sous-ensembles peuvent être définis en tenant compte des critères démographiques. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 51 On distingue en général les composantes verticales et les composantes horizontales ou transversales. Une composante est dite transversale lorsqu’elle est commune à plusieurs composantes verticales. En général, certains volets transversaux semblent importants dans l’ensemble des domaines. Il s’agit notamment des infrastructures, des ressources humaines, de la gouvernance, etc. Pour éviter les répétitions, les questions transversales doivent être abordées en une fois pour l’ensemble des composantes verticales. L’encadré 7 propose une illustration de la segmentation des activités transversales d’administration. Par contre une composante est dite verticale lorsqu’elle regroupe en général au sein d’un domaine, les activités successives ou complémentaires nécessaires à la production d’une catégorie homogène de produits ou de services finaux. Encadré 7 - Exemple de segmentation du secteur urbain et de l’habitat (Stratégie 2010) Composantes verticales En admettant que l’activité économique est la première motivation de résidence à un endroit pour un individu, on peut considérer que tous ses autres besoins constituent en réalité des conditions préalables ou de facilitation du développement économique. Les réponses à ces autres besoins peuvent être recherchées dans deux grands ensembles ; d’une part la disponibilité et la mise en cohérence des espaces pour les logements et les lieux de travail ; et d’autre part la possibilité d’assurer le déplacement des personnes et des biens. Ces deux domaines ont motivé le choix des composantes verticales de la stratégie du soussecteur urbain, à savoir : (i) L’urbanisme, l’habitat et le cadre de vie ; (ii) Les transports urbains. Composantes horizontales Pour assurer un impact maximum des politiques, programmes et projets mis en œuvre dans ces domaines sur la croissance économique, le développement social et le développement durable des ressources du pays, la stratégie devra également s’appuyer sur deux composantes horizontales, communes à d’autres secteurs mais qui ont une importance et un contenu particuliers pour le sous-secteur urbain. Il s’agit : (i) du secteur privé urbain, restreint ici aux métiers qui contribuent à la construction et au fonctionnement des villes (maîtres d’œuvre, promoteurs, constructeurs, entreprises de BTP, entreprises de services urbains, transporteurs, organismes financiers spécialisés, fabricants et distributeurs de matériaux, etc.); (ii) de la gouvernance urbaine, qui enrôle tous les aspects liés au pilotage du sous-secteur (ressources humaines, financières, cadre juridique et organisationnel) avec un accent particulier sur la décentralisation dans la gestion urbaine. Comment procéder pour réaliser une segmentation du domaine en composantes ? Il est conseillé d’éviter de se référer uniquement à l’organigramme pour une structure publique ou parapublique, car l’organigramme peut parfois occulter les activités mises en œuvre par d’autres parties prenantes notamment nonétatiques en collaboration avec la structure. 52 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Il convient par contre d’identifier les missions ou activités des différentes parties prenantes (organismes publics sous-tutelle, privés, partenaires au développement, société civile, etc.) qui concourent à l’atteinte des objectifs du domaine. A partir de cette identification, il est nécessaire d’agréger les activités en fonction du critère d’homogénéité dans la réalisation d’une activité précise, selon le processus de production d’un bien ou service, ou encore selon le caractère transversal de l’activité dans le domaine. Cette opération permettra d’aboutir à la définition des composantes verticales et transversales, et à celle des sous-composantes. Le schéma 5 donne une illustration de la segmentation d’un domaine. La segmentation doit autant que faire se peut, se rapprocher des principaux domaines d’intervention des parties prenantes, afin que ces dernières s’y reconnaissent aisément. Schéma 5 - Illustration de la segmentation d’un domaine Domaine C Composante Ci C C SCi1 SCi2 SCi3 SCi= sous- Combien de composantes faut-il construire ? Il est souhaitable que les composantes et sous-composantes soient suffisamment larges pour permettre d’en limiter le nombre au strict minimum permettant de donner une lecture aisée du domaine. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 53 Encadré 8 - Exemple de segmentation pour certains volets transversaux (Modèle de Kast et Rosenzweig) Kast et Rosenzweig proposent de regrouper les actions transversales selon les quatre dimensions suivantes : (i) la structure et le fonctionnement, (ii) les facteurs psychosociaux, (iii) les ressources, (iv) la gestion. La structure et le fonctionnement concernent l’organigramme, la répartition des responsabilités, la façon d’organiser le travail, les règles et les normes qui encadrent l’action du ministère ou de l’organisme, les mécanismes formels et informels de circulation de l’information, etc. ; Les facteurs psychosociaux portent sur la motivation des employés, la culture organisationnelle, le style de leadership et de gestion, le climat et les relations de travail. Les ressources englobent les ressources humaines, financières, informatiques et informationnelles, et matérielles. Ces ressources humaines englobent le nombre, la qualité, les compétences, le climat de travail et la répartition des effectifs dans l’organisation. Les ressources financières quant à elles portent sur le système de gestion financière, la structure budgétaire, les prévisions de coûts, de revenus et de dépenses. En ce qui concerne les ressources informatiques et informationnelles, elles comprennent les systèmes informatiques, les systèmes d'information de gestion (fiabilité, pertinence, qualité, disponibilité, convivialité, etc.), la sécurité des systèmes, la confidentialité et la protection des renseignements. Pour les ressources matérielles, celles-ci ont trait à l’inventaire, à la qualité et à la répartition des bâtiments, des locaux et des différents équipements. La gestion correspond aux divers processus et aux façons de les utiliser pour harmoniser avec efficience les relations entre les sous-systèmes. Elle renferme : la planification, la mise en œuvre des programmes, les évaluations de programmes, les systèmes de suivi et de contrôle, les systèmes de veille et de vérification interne, le partenariat. Etape 2 : L’état des lieux du domaine et de l’environnement externe Dans la deuxième étape, il s’agit de réaliser sous trois angles une description du domaine et de son environnement : celui des bénéficiaires ou cibles des activités de développement du domaine (citoyen, usager, etc.) ; celui des acteurs majeurs du domaine (ceux qui interviennent dans le processus de production du domaine ou l’influencent); celui enfin de l’environnement externe (les facteurs externes significatifs). Pour cela, trois activités doivent être réalisées. 4.2.1 - Décrire la situation des bénéficiaires ou cibles La description vise à présenter la situation des bénéficiaires des résultats des activités menées dans le domaine. En effet, la finalité de toute action de développement porte sur l’amélioration des conditions de vie, du bien être des bénéficiaires. Ces bénéficiaires seront au centre des choix stratégiques puisqu’il s’agira de déterminer les stratégies et actions pertinentes soit pour changer leur situation, soit pour la maintenir. C’est pourquoi, il est important à ce stade de faire une bonne photographie de leur situation en amont de la stratégie, en identifiant leurs besoins et leurs attentes par rapport aux actions de 54 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun développement. En d’autres termes, il s’agit de mettre en évidence les éléments de demande des bénéficiaires. La description doit d’abord caractériser les bénéficiaires, définir leur profil (qui sont-ils ?). Les variables retenues à cet effet doivent être pertinentes, afin de permettre de cerner les populations concernées par les actions à mener dans le domaine (hommes et femmes). Elle doit ensuite présenter leur situation du point de vue de l’accès et de l’utilisation des produits et services du domaine, ainsi que du point de vue de la satisfaction de leurs besoins. A ce niveau, il est utile de s’attacher aux variables et indicateurs de production finale de biens et services, d’effets et d’impacts des politiques et actions de développement menées. Cette description doit être à la fois globale et détaillée. En effet, elle doit permettre de dessiner les tendances communes aux bénéficiaires et de mettre en évidence, le cas échéant, les éléments de différentiation. L’évolution dans le temps, les différences de situation selon l’espace, et selon d’autres variables pertinentes doivent être déterminées. Ces informations sont utiles car elles permettent de mieux cibler les stratégies et les actions. Par exemple, pour une politique spécifique qui vise les enfants de 0 à 6 mois, la répartition de ceux-ci par sexe, par milieu de résidence, par région, par quintile de pauvreté du ménage d’appartenance, etc. permet de bien caractériser cette population. Par ailleurs, la description du taux de mortalité selon ces mêmes caractéristiques permet de savoir s’il y a ou non une homogénéité de situations vis-à-vis de la mortalité, ce qui facilite la mise en exergue des besoins spécifiques. 4 2.2 - Décrire l’offre dans le domaine Les acteurs majeurs sont ceux qui mènent des actions de développement dans le domaine, que ce soit au niveau de la conception des politiques que de leur mise en œuvre. Dans cette étape, il est essentiellement question de les identifier, les présenter suivant certaines variables jugées importantes (répartition spatiale, niveau d’intervention, domaine spécifique d’intervention, etc.). Il s’agit ensuite de donner une description de ce qu’ils font dans le domaine en se limitant aux éléments jugés pertinents et significatifs. A cet effet, cette description doit s’attacher à faire ressortir pour chaque partie prenante les politiques, les actions, les processus d’offre, les moyens, les produits et services majeurs offerts (niveau et qualité). Elle doit aussi montrer autant que faire se peut les relations entre les moyens et les résultats, ainsi que les interactions entre les parties prenantes dans la conduite des actions et la réalisation des produits et services. Les relations de pouvoir entre les différents groupes cibles devront être analysées. Dans le cas où il n’est pas possible de déterminer les moyens affectés à la réalisation de chaque produit ou service, il convient de décrire globalement ceuxci dans les volets transversaux. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 55 Cette description doit être menée pour chaque composante du domaine. Elle doit par ailleurs s’appuyer sur des indicateurs précis et chiffrés autant que possible, et couvrir les dimensions temporelles et spatiales de l’offre de produits et services. Elle doit aussi indiquer si certaines offres s’adressent à des catégories précises à l’intérieur de l’ensemble des bénéficiaires. Par exemple, on pourra décrire l’évolution du nombre d’établissements scolaires entre 2000 et 2010 ; la répartition entre départements du nombre d’enseignants du primaire en 2010 ; l’offre de bourses aux jeunes filles des zones d’éducation prioritaires en 2009, etc. A un niveau global, intégrant l’ensemble des parties prenantes, la description doit porter sur l’offre agrégée, la contribution aux variables stratégiques de la politique publique comme le PIB, l’emploi, la distribution des revenus, etc. 4.2.3 - Décrire les facteurs externes significatifs Le contexte externe au domaine peut influencer positivement ou négativement son évolution. Il est donc important durant le processus d’élaboration de la stratégie d’identifier et décrire les tendances de ce contexte susceptibles d’avoir un impact significatif. Par exemple, pour une stratégie sur l’éducation, l’évolution de la population, de la natalité, des besoins de qualification du marché du travail, de la technologie, etc. peuvent être des facteurs externes significatifs à décrire. Donner une description des facteurs externes significatifs consiste à : - déterminer les grands phénomènes démographiques, socioéconomiques, culturels et politiques qui peuvent influer sur le domaine ; - expliciter ces phénomènes et expliquer en quoi ils constituent des facteurs significatifs pour le domaine ; - décrire les tendances des phénomènes et les classifier. On peut retenir à titre indicatif : les tendances émergentes, correspondant à quelques cas ou faits isolés observables depuis moins de deux ans ; les tendances porteuses d’avenir, correspondant à des faits observables depuis au moins deux ou trois ans ; et les tendances lourdes, ou faits observables depuis au moins dix ans et qui seront observés encore durant les cinq à dix prochaines années. 56 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Encadré 9 - Exemple d’analyse de l’environnement externe. Cas de la filière coton-textile (stratégie de développement du secteur de l’industrie et des services, 2008) Grandes tendances de l’environnement international - l’émergence de nouveaux concurrents provenant de pays à faibles coûts salariaux, avec pour conséquence une nouvelle division internationale du travail; - la délocalisation de la production vers les pays du Maghreb et du Sud-est Asiatique, devenus des zones de sous-traitance, notamment pour le secteur de la confection où la main d’œuvre constitue une part importante du prix de revient ; - l’utilisation de techniques de production de plus en plus intensives en capital, se traduisant par une réduction des effectifs; - la fin des accords multifibres et la réintégration des produits du textile aux règles communes du commerce international; - l’orientation dans les pays industrialisés de la production vers des textiles techniques ou des tissus lainiers haut de gamme, qui sont des tissus répondant à des exigences technicoqualitatives élevées, au plan mécanique, thermique ou de durabilité; - l’essor rapide des chaînes de distribution et la généralisation du procédé de « circuit court », où le distributeur devient le véritable donneur d’ordre, ce qui signifie que les tisseurs et ceux qui les ennoblissent doivent comme les confectionneurs répondre rapidement à une demande sans cesse renouvelée; en conséquence, les entreprises ont acquis des machines perfectionnées et mis en place des procédés innovants. Ces évolutions démontrent à l’évidence que les pressions concurrentielles au niveau mondial se font de plus en plus fortes dans cette sous-composante et qu’elles requièrent la mise en place de stratégies d’adaptation dans tous ses segments (filature, tissage, confection, bonneterie). Sans enclenchement de telles dynamiques d’adaptation, le manque de compétitivité de l'industrie locale risque de se matérialiser par une désarticulation progressive de la filière. Grandes caractéristiques de l’environnement national - l'étroitesse du marché intérieur de l’industrie camerounaise (marché intérieur et pays de la sous-région), l'ouverture de son marché et les pressions concurrentielles exercées par les produits des pays voisins, en l’occurrence ceux du Nigeria, et ceux provenant d'Asie avec comme conséquence une progression des importations qui inondent le marché local parfois à des prix de dumping; - la fragilisation actuelle de la filière textile-vêtement au Cameroun, ses principaux segments se retrouvant en amont avec la production, l'égrenage du coton, la coloration et l'embellissement des tissus, alors que actuellement les avantages comparatifs de nombreux pays en développement se situent davantage au plan de la confection que de la fabrication de tissus, activité en série qui exige de plus en plus de capital et moins de main-d'œuvre; - l’absence d'avantages clairs qu'il s'agisse du coût de la main-d'œuvre, de la productivité, ou du coût des facteurs techniques non échangeables entrant dans le coût de production, comme l'électricité, le carburant, les transports, etc. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 57 Encadré 10 - Quelques éléments à mettre en évidence dans l’état des lieux du domaine et de son environnement externe La description du domaine ou de ses composantes doit prendre en compte les aspects économiques, financiers, sociaux, spatiaux et les paramètres de l’environnement national et international. Aspects économiques et financiers : c’est la mise en évidence les principaux indicateurs économiques et financiers disponibles caractérisant le domaine, à savoir : les budgets publics de fonctionnement et d’investissement, les investissements privés, la contribution au PIB pour les activités à caractère commercial, le poids des financements bancaires, les impacts économiques du domaine ; la dimension économique et financière du domaine , son positionnement par rapport aux autres domaines nationaux et par rapport aux grands indicateurs d’ensemble. Aspects sociaux du domaine : il s’agit de faire une classification, une typologie des bénéficiaires en indiquant pour chaque catégorie les différentes offres et les effets sociaux. Il s’agit aussi de montrer l’effet sur l’emploi et les revenus des différentes composantes du domaine, autrement dit sur les hommes et sur les femmes. Aspects spatiaux : ce sont les indicateurs relatifs à l’espace, comme la répartition géographique des infrastructures, des moyens, des services publics, des opérateurs privés, etc. Environnement national : il porte sur les orientations nationales générales s’appliquant au domaine (degré de priorité accordé à ce secteur, degré de privatisation attendu, contraintes budgétaires, contraintes de prix, degré de dépendance extérieure accepté, etc.), paramètres nationaux intervenant sur le bon fonctionnement du secteur; poids relatif du domaine dans l’ensemble des domaines nationaux, interrelations éventuelles avec d’autres domaines et des partenaires à associer éventuellement pour la définition et la mise en œuvre de la stratégie. Positionnement du domaine dans l’environnement mondial : il s’agit de données sur l’environnement extérieur (positionnement par rapport à des références extérieures, modèles à suivre ou ne pas suivre, paramètres extérieurs fondamentaux jouant sur le domaine, opportunités et contraintes mondiales, sous-régionales, etc.) ; mais aussi de données sur les appuis extérieurs privés ou des partenaires au développement à ce domaine : financements extérieurs, ONG internationales, coopérations publiques ou privées, formations, etc. Etape 3 : Le diagnostic et la détermination des enjeux et défis significatifs pour l’avenir Le diagnostic consiste à dégager à partir de l’état des lieux les problèmes auxquels le domaine est confronté, ainsi que les enjeux sous-jacents significatifs et les défis majeurs à relever. Pour être pertinent, cet exercice doit s’appuyer sur un état des lieux relativement fidèle de la situation. C’est pourquoi il est recommandé avant d’entamer cette étape décisive, de disposer des résultats des travaux des étapes précédentes (Etapes 1 et 2) sous la forme d’un document relativement élaboré. Dans cette étape, quatre activités sont recommandées. 58 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 4.3.1 - Poser un diagnostic participatif de la situation Le diagnostic participatif est posé au cours d’ateliers de planification regroupant les différents acteurs majeurs et bénéficiaires du domaine. Ces ateliers devront avoir au moins les objectifs suivants : - partager l’état des lieux du domaine, notamment l’état de satisfaction des besoins des populations (hommes et femmes), les réalisations en termes d’offres de biens et services, et recueillir les appréciations des bénéficiaires (effectivité des offres, qualité, degré de satisfaction, raison de cet état des choses, etc.) qui permettent d’avoir une évaluation participative des politiques passées ; - identifier les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces, ainsi que des idées sur la manière de surmonter les points faibles et de tirer parti des points forts ; - relever les problèmes actuels et analyser leurs causes, ainsi que leurs effets. Le diagnostic participatif est élaboré grâce à deux outils : la matrice FFOM (Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces) et l’arbre à problèmes (voir respectivement les annexes 7 et 8). La matrice FFOM est utile dans le cadre d’une démarche de planification participative. Elle permet aux différentes parties prenantes du domaine de passer en revue les points forts et les points faibles, mais aussi de relever les possibilités et les menaces qui pèsent sur le domaine. Elle peut aider à appréhender facilement des problèmes complexes. Elle fournit les matériaux pour construire l’arbre à problèmes, en appliquant notamment une approche basée sur les droits humains. L’arbre à problèmes est utilisé pour analyser un problème. C’est une représentation sous forme de diagramme des relations de causes à effets des états négatifs (problèmes) d’une situation existante. Il montre à quelles causes il faudra s’attaquer pour résoudre un problème donné. Pour illustrer la nécessité de s’attaquer aux causes et non directement aux problèmes, on peut s’appuyer sur le cas d’un arbre, car « pour tuer l’arbre, la meilleure façon est de tuer ses racines de manière à l’empêcher définitivement de repousser ». Il s’agit d’identifier de manière participative l’ensemble des problèmes auxquels fait face chaque partie prenante ou catégorie de parties prenantes. Ces problèmes doivent être réels, actuels et concrets (pas d’opinions ou de concepts vagues), décrits par une phrase courte (pas plus de trois lignes par exemple) et formulés dans la forme négative. Ils ne doivent pas avoir des solutions « absentes ou cachées ». En effet les faux problèmes réduisent les options durant la phase d’élaboration des solutions aux problèmes. Par exemple, une formulation du genre « manque de voitures pour le Ministère X » conduit à une seule solution à ce problème : « des voitures pour le Ministère X ». L’énoncé ici devrait donc être changé par « zones inaccessibles au personnel ». Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 59 Un problème jugé central et pertinent par les parties prenantes est alors choisi pour la construction de l’arbre à problèmes. La démarche détaillée pour réaliser cet exercice est fournie en annexe 8. Un commentaire de l’arbre à problèmes doit être effectué pour montrer comment les problèmes s’articulent et interagissent, et en particulier de montrer comment les facteurs négatifs de l’environnement externe s’intègrent et interagissent avec les autres problèmes inhérents au domaine. Il ne doit pas conduire à une généralisation des situations des différentes parties prenantes, mais au contraire s’efforcer de garder en évidence les problèmes spécifiques de chacune d’elle. La matrice FFOM, l’arbre à problèmes et les commentaires sont élaborés par composante ou sous-composante selon l’unité d’analyse choisie. Encadré 11 - Exemple de formulation des forces de la composante «textile habillement» (matrice FFOM ; Stratégie du secteur industries et service, 2008) La filière textile-habillement dispose de quelques atouts parmi lesquels il convient de mentionner : - un accès à une matière première (coton graine) de bonne qualité, avec un taux de transformation relativement faible (environ 20% de la production), offrant des opportunités pour davantage de transformation ; - la présence d’un vaste marché porteur de 30 millions d’habitants avec un taux de croissance moyen annuel de 2,5%, en l’occurrence le marché de la CEMAC, dans lequel le Cameroun dispose d’un certain leadership au plan économique ; - l’originalité du design des tissus ; - une bonne capacité d’adaptation des créations aux goûts et préférences de la clientèle africaine, européenne, afro-américaine et latinoaméricaine ; - l’existence d’unités de confection industrielle qui peuvent servir de support aux créateurs. 4.3.2 - Analyser les politiques passées Bien que le diagnostic participatif offre des éléments d’évaluation des politiques passées, une analyse plus précise de celles-ci doit être menée. Un retour sur les politiques passées est en effet fondamental dans le cadre de la réflexion sur les politiques et stratégies futures. Il s’agit de tirer les leçons du passé et de déterminer les objectifs et actions qui méritent d’être reportés, modifiés ou reformulés, ou encore abandonnés dans le cadre du processus de planification en cours. 60 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Cette analyse devra se faire dans différents axes : - l’efficacité des politiques : cet axe vise la mesure de l’écart entre les objectifs poursuivis et les résultats atteints, ainsi que la mise en évidence des raisons pour lesquelles les objectifs ont été réalisés ou non, reformulés, modifiés, éventuellement abandonnés ou encore les raisons pour lesquelles certains objectifs non prévus ont émergé. L’analyse ici doit également dire si les objectifs répondent encore aux besoins des bénéficiaires ; - l’efficience des politiques : dans cet axe l’analyse portera sur l’utilisation des ressources en relation avec les résultats atteints pour déterminer si des résultats plus importants n’auraient pas pu être atteints avec le même niveau de ressources ou si le même niveau de résultats n’aurait pas pu être atteint avec moins de ressources ; - le positionnement des acteurs : il s’agit ici de savoir si en matière de production de biens et de services les acteurs font la même chose, s’il y a des doubles emplois ou plus simplement s’il y a globalement un gaspillage de ressources. En d’autres termes, la question qui devra être examinée est de savoir si un niveau de résultat plus important n’aurait pas pu être atteint avec un meilleur positionnement des acteurs sur des champs dans lesquels ils disposent d’avantages comparatifs, ou avec une meilleure coopération et des synergies, etc. - les capacités des acteurs : il convient de déterminer leurs forces et faiblesses dans la production des biens et services dans différents domaines, et notamment la structure et le fonctionnement, les facteurs psychosociaux, les ressources, la gestion (Cf. Encadré 8 sur le modèle de Kast et Rosenzweig). 4.3.3 - Analyser les effets potentiels des facteurs de l’environnement externe Pour cette activité, on peut tout d’abord rappeler que dans l’étape 2, la description des facteurs externes permet d’identifier et de décrire les tendances significatives de l’environnement externe, susceptibles d’agir sur l’évolution future du domaine. Ces tendances ont été qualifiées d’émergentes, porteuses d’avenir ou de tendances lourdes. A ce niveau, l’on doit déterminer si la tendance pourrait avoir une influence négative (menace) ou positive (opportunité) sur l’évolution du domaine, et dans l’un ou l’autre cas, préciser les impacts potentiels sur les variables clés du domaine. Par exemple, la natalité élevée, qui peut être vue comme une tendance lourde dans le contexte du Cameroun, et qui se traduirait par un accroissement de la population scolarisable, pourrait avoir comme impacts dans le domaine de l’éducation, l’accroissement de l’offre d’éducation, l’augmentation des dépenses publiques d’éducation, etc. Mais cette forte natalité pourrait être qualifiée de menace ou d’opportunité, en considérant un autre domaine. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 61 4.3.4 - Déterminer les enjeux et défis significatifs pour l’avenir Les différents travaux analytiques liés au diagnostic participatif, aux politiques passées, aux effets potentiels des facteurs externes significatifs doivent être consolidées en un tout analytique cohérent, mêlant les préoccupations des bénéficiaires, les problèmes des acteurs, les menaces et les opportunités. Les préoccupations doivent ensuite être priorisées. En effet, tous les problèmes identifiés ne se posent pas avec la même acuité, la même urgence pour toutes les parties prenantes et les zones géographiques par exemple. De plus, les interrelations entre les problèmes peuvent induire un ordre naturel dans leur résolution. De plus, certains d’entre eux ne peuvent être résolus dans la période de temps que couvre la stratégie. L’exercice de priorisation consiste à déterminer si la préoccupation a une priorité haute, moyenne ou basse, en tenant compte de la dimension population (nombre de personnes affectées) et de l’approche genre. En gardant à l’esprit que la stratégie doit s’intéresser à ce qu’il y a d’essentiel pour la meilleure satisfaction des parties prenantes (Principe de sélectivité de la planification stratégique), il faut à ce stade déterminer les enjeux significatifs pour l’avenir ainsi que les défis pour répondre à ces enjeux. Les enjeux représentent l’ensemble des éléments constituant des opportunités et des préoccupations majeures. Ils sont le lien entre l’analyse des problèmes des bénéficiaires, les opportunités et les éventuels choix stratégiques. Les défis quant à eux représentent les efforts à consentir et les obstacles à surmonter pour répondre et concrétiser les orientations envisagées. Ils découlent de l’évaluation des parties prenantes et des menaces. Encadré 12- Exemples d’enjeux et de défis (DSCE, 2010) Enjeux stratégiques Défis Extension de la couverture de l’enseignement maternel Partenariat accru avec les organismes privés, communautaires et les Collectivités Territoriales Décentralisées Accès aux marchés de la production du secteur rural Entretien du réseau principal et des routes rurales Augmentation du volume et prévisibilité des ressources budgétaires de l’Etat Mobilisation accrue des recettes hors pétrole et gestion plus rigoureuse des ressources disponibles Amélioration qualitative de la contribution du secteur des services au PIB Développement du secteur des services orienté vers l’utilisation intensive des TIC et des technopôles Amélioration de la santé maternelle Développement des soins obstétricaux et néonataux d’urgence (SONU) 62 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Le résultat attendu de cette phase est le document intitulé « Etat des lieux et le diagnostic du domaine ». Du point de vue du fond, celui-ci doit contenir une mise en exergue analytique des problèmes des bénéficiaires et des faiblesses au niveau des acteurs, tout comme des opportunités et des menaces, ainsi que des enjeux significatifs pour l’avenir et des défis à relever qui en découlent. Ce document n’a pas vocation à compiler l’ensemble des matériaux obtenus durant le processus de travail, qui cependant doivent être soigneusement conservés. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 63 Chapitre 5 La formulation des choix stratégiques La formulation des choix stratégiques constitue la deuxième grande phase du processus. Elle correspond à l’élaboration d’un autre document, appelé « Choix stratégiques du domaine », dans lequel on propose des solutions précises aux problèmes majeurs décelés au cours du diagnostic. Ces solutions sont fondées sur les possibilités de leur mise en œuvre effective. Elles cherchent à parvenir à une meilleure décision du point de vue des parties prenantes, et de ce fait elles doivent tenir compte du genre et des questions de population. Les choix qui les déterminent s’appuient fondamentalement sur les principes de sélectivité et de réalisme de la planification stratégique. Ils comprennent : - les objectifs globaux, les objectifs stratégiques, la stratégie Le présent chapitre propose une démarche (résumé à travers le schéma 6) et des outils pour construire les choix stratégiques du domaine et parvenir ainsi à l’élaboration dudit document. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 65 Schéma 6 - Principa ales étapess de l’élabo oration de es choix str ratégiquess Ettape 1 : Structura S ation de l’ensemb ble des objectifs o à réaliser La première étape de la l formulation des ch hoix stratéégiques rep pose sur deux d activités. 5.1 1.1 - Identiifier l’ense emble dess objectifs à réaliser Il convient c au u préalable de procéder à l’identiffication de l’ensemble des objectiifs à atteeindre pourr résoudre tous les problèmes ide entifiés dan ns le diagnostic. Pour des raissons de cohérence c d dans la démarche d et e pour fa aciliter le processus de planification, il i est essenttiel de procééder à ce stade à une identificatioon complète e des p tous partie des chooix stratégiq ques objeectifs. Maiss, les objectiifs recensés ne feront pas du domaine, compte c tenu u des moyeens limités, de leur peertinence pa ar rapport aux orieentations gllobales de développeme d ent, de l’urg gence dans le domainee, etc. En ou utre, ils devront d être formulés en prenantt en compte la dimensioon genre. On peut rappeler que l’oobjectif est un état fu utur positif atteint. Il est centré sur ui peut être e mesuré ou o appréciéé dans l'esp pace un résultat déésiré et spéécifique, qu d le tem mps. Il préssente des caractéristi c iques précisses qui doiivent guide er la et dans form mulation. Cependant C , il ne s’agiit pas à ce stade de donner d ces p précisions aux objectifs. a constructtion de l’arrbre à objecctifs Cettte identificcation des objectifs passe par la (an nnexe 9), qui q représeente sous forme f de diagramme d e des relations entre les moyens et lees fins. A cet effet, il est néccessaire dee se servirr de l’arbrre à d reformu uler chaque problème en objectif. prooblèmes et de Il est e importa ant à ce niiveau de prendre p en compte les trois dim mensions de e la perrformance publique, p à savoir : l'efficacité socio-écono s omique (point de vue e du citooyen) ; la qualité q de service (pooint de vue e de l'usag ger du serv vice publicc) et l’eff fficacité de la gestion (point de vue v du conttribuable). 66 | Guide méthodologique dee planification stratégique s au Cameroun C Quelques difficultés doivent aussi être surmontées, car tous les problèmes ne peuvent pas être reformulés en objectifs. Par exemple, le problème « la pluie est insuffisante » ne peut être reformulé en objectif « la pluie est suffisante », dans la mesure où il n’est pas réaliste de pouvoir l’accomplir. De même, pour des raisons d’éthique, tous les objectifs ne peuvent pas être réalisés et ne peuvent pas non plus être reformulés. Enfin, quand une relation de cause à effet est reformulée dans une chaîne de moyens en vue d’une fin (objectif), il se peut qu’elle n’ait plus de sens, dans ce cas des objectifs supplémentaires doivent être introduits afin de rendre la relation logique. 5.1.2 - Regrouper les objectifs identifiés L’arbre à objectifs sera probablement très détaillé et il peut être très difficile d’avoir une vue d’ensemble. Pour éviter ce problème, il peut être utile de regrouper certains objectifs par secteur, activité, expertise, etc. Le regroupement ainsi fait offre un simple aperçu des nombreux objectifs en termes de similitude de secteur, activité et expertise. Plus concrètement, il se fait en traçant des lignes, qui incluent ou excluent pour un groupe des objectifs particuliers, sur la base de la similitude des activités correspondantes futures, ou de l’expertise requise. Il est recommandé de retenir le nombre de regroupements le plus faible possible, et de désigner chaque groupe par un nom qui reflète son contenu ou le caractérise ; par exemple : conservation, mise en application de la loi, etc. Cette manière de procéder permet d’offrir un meilleur aperçu de la nature des activités. Il est à noter que, au sommet de l’arborescence, il peut être impossible de regrouper et de nommer tous les objectifs, car ceux-ci sont souvent les effets d’activités ou d’interventions, plutôt que les activités elles-mêmes. Etape 2 : Identification des facteurs déterminant les choix stratégiques La seconde étape comporte quatre activités. 5.2.1 - Identifier les orientations à moyen et long terme fixées pour le domaine Il s’agit de recenser les grandes orientations à moyen et long terme déjà adoptées par les autorités publiques pour la Nation en général, et le domaine en particulier, afin de faire en sorte que les choix stratégiques qui seront opérés pour le domaine soient conformes et en cohérence avec l’ensemble de ces orientations. En tout état de cause, ces grandes orientations constituent l’ancrage des choix stratégiques à opérer (encadré 13). Elles peuvent être lues dans les documents de portée nationale comme le Document de Vision 2035, ou le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE). Elles peuvent aussi être Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 67 trouvées dans des documents de stratégie de portée spécifique (sectorielle ou thématique). De façon pratique, il s’agit de dire la vision globale de développement dans le domaine sur lequel porte la stratégie à la lumière du document Cameroun : Vision 2035 et de présenter les principaux objectifs et pistes d’actions de développement à moyen terme, tels qu’ils ressortent du document de stratégie nationale (DSCE), ainsi que les objectifs spécifiques au domaine étudié. Pour cette activité, toutes les orientations, les actions envisagées, les résultats poursuivis et les indicateurs se rapportant au domaine doivent être identifiés, répertoriés et appropriés en vue de leur prise en compte dans la formulation des choix stratégiques. Encadré 13 - Exemple d’ancrage stratégique au document Cameroun Vision 2035 Par exemple, la vision globale de développement telle que développée dans le document de Cameroun : Vision 2035, qui consiste à faire du Cameroun « un pays émergent, démocratique et uni dans sa diversité », assigne à la stratégie de développement social, dans l’optique d’industrialisation, l’objectif de développer le capital humain et d’améliorer le niveau de développement humain à travers « … (i) l’amélioration du système de sécurité sociale à travers l’élargissement progressif de sa couverture des risques sociaux et son extension également progressive à toutes les couches de la population, en veillant toutefois constamment à préserver l’équilibre financier du système et à pérenniser ses acquis ; (ii) une plus grande performance du système éducatif par, l’amélioration qualitative et quantitative de l’offre scolaire notamment la facilitation de l’accès et de la qualité à l’éducation primaire pour les couches pauvres de la population, la professionnalisation des enseignements et leur adaptation aux besoins de l’emploi ; (iii) … » (Cameroun : Vision 2035, p. 52, section III.3.3). Dans cette perspective, la Stratégie pour la Croissance et l’Emploi voudrait, au terme de la période de dix ans, assurer dans le secteur éducatif les caractéristiques suivantes : « (i) un enseignement fondamental de qualité couvrant le cycle primaire et le premier cycle du secondaire ouvert au plus grand nombre d’enfants de 6 à 15 ans, et permettant de porter le niveau moyen d’instruction sur un sentier cohérent avec la vision du Cameroun émergent à l’horizon 2035 ; (ii) un enseignement secondaire de deuxième cycle de qualité reposant sur un équilibre dynamique entre l’enseignement général et l’enseignement technique, et préparant aux études supérieures dans les filières prioritaires pour le développement d’une économie appelée à s’industrialiser davantage ; (iii) une formation professionnelle reposant sur un dispositif modernisé et considérablement renforcé pour pouvoir dispenser aux élèves sortant des premier et deuxième cycles de l’enseignement secondaire général un paquet solide de connaissances axées sur la maîtrise des savoir-faire requis sur le marché de l’emploi et préparant les bénéficiaires à la création d’emplois, (iv) un enseignement universitaire professionnalisé ; (v) une formation continue étendue et doublée d’un système de valorisation des acquis de l’expérience ; et (vi) la maîtrise réelle des effectifs indispensables pour garantir la qualité de l’enseignement, ce qui suppose la définition d’un système de régulation des flux transparent et crédible, le renforcement du dispositif d’orientation scolaire, universitaire et professionnel, ainsi que la revalorisation de la grille des salaires des métiers techniques. » (DSCE, paragraphe 250). 68 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 5.2.2 - Prendre en compte les enjeux et défis du domaine (préoccupations majeures, opportunités, menaces, atouts, forces) Il est nécessaire d’avoir présent à l’esprit, au moment de faire les choix stratégiques, les enjeux significatifs pour l’avenir du domaine et les défis à relever. Les enjeux représentent l’ensemble des éléments constituant des opportunités et des préoccupations majeures. Comme cela a été indiqué dans la phase relative à l’état des lieux et au diagnostic, ils sont le lien entre l’analyse des problèmes des bénéficiaires, les opportunités et les choix stratégiques. Les défis quant à eux représentent les efforts à consentir et les obstacles à surmonter pour répondre et concrétiser les orientations envisagées. 5.2.3 - Enoncer la Vision à long terme du domaine Avant de passer aux étapes qui mèneront aux choix stratégiques, il est nécessaire d’adopter une Vision qui guidera l’intervention au cours des prochaines années. La Vision est une représentation de ce que les parties prenantes souhaitent voir réaliser pour le domaine. Elle est réaliste, positive, inspirante et brève. Elle s’exprime en quelques mots simples, sous la forme d’un slogan fédérateur. La vision du domaine couvre un horizon de moyen et long terme. Elle est une déclinaison de la vision nationale à l’horizon 2035, avec laquelle elle doit être en parfaite cohérence. Elle doit être en parfaite cohérence avec l’état des lieux et le diagnostic du domaine, les grands principes de la politique sectorielle, c'est-à-dire : les orientations de développement fixées par l’Etat, les ambitions du politique (discours du Chef de l’Etat, projet de société), les engagements de la Nation vis-à-vis des institutions internationales, etc. L’énoncé de la Vision est obtenu après une démarche participative impliquant les parties prenantes. Il peut être aussi clairement décliné dans le document de vision nationale, auquel cas, il convient de la reproduire simplement in extenso. C’est le cas du secteur industriel pour lequel la vision nationale fait clairement ressortir l’ambition du Cameroun de devenir un Nouveau Pays Industrialisé à l’horizon 2035. C’est ainsi que dans le cadre de l’élaboration de la stratégie de développement du sous secteur urbain et de l’habitat (2010), cet exercice a conduit à la formulation de la vision suivante «Un secteur urbain maîtrisé pour un développement économique et social durable ». De même, dans le Plan Stratégique 2010-2012 de la Politique Nationale de Développement Intégral du Jeune Enfant (PN-DIJE) issu d’une démarche participative, peut lire ce qui suit. Pour inscrire résolument la vision de développement à long terme dans la durée et briser le cycle intergénérationnel de la pauvreté, le Gouvernement entend faire du jeune enfant (âgé de 0 à 8 ans), à l’horizon 2035, « un être en bonne santé physique, mentale et morale, bien nourri, bien éduqué et bien instruit, éveillé, jouissant pleinement de ses droits, respectueux des valeurs sociales, culturelles et spirituelles de son milieu et vivant dans un environnement sain, sécurisé et juste. ». Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 69 On remarque que cet énoncé est une synthèse approuvée par les parties prenantes des différents éléments spécifiques de la Vision nationale. Ces éléments ont été recueillis au cours de consultations régionales et communautaires tenues dans les dix régions du Cameroun avec les populations. 5.2.4 - Identifier ou formuler des principes de la politique du domaine Les grands principes de la politique du domaine constituent une autre catégorie d’éléments déterminant les choix stratégiques pour le domaine. Les principes sont des règles de base, des choix politiques a priori, des engagements forts, qui doivent ou ne sauraient être aliénés durant le processus de définition des choix stratégiques. Certains engagements de la Nation vis-à-vis des institutions internationales peuvent rentrer dans cette catégorie. Par exemple, en 2006, le Gouvernement a retenu dans la stratégie du secteur éducation les sept principes directeurs suivants : (i) la réduction de toutes sortes de disparités (égalité et équité) ; (ii) la libéralisation de l’offre éducative ; (iii) le partenariat efficace et bien coordonné ; (iv) la responsabilité (gestion transparente et efficace) ; (v) la gestion déconcentrée et décentralisée renforcée ; (vi) l’atteinte par tous des normes de qualité les plus élevées ; (vii) la maîtrise des coûts. Etape 3 : Détermination des choix stratégiques du domaine Comme cela a été indiqué, les choix stratégiques11 comprennent : les objectifs globaux, les objectifs stratégiques et la stratégie (les axes stratégiques, les objectifs intermédiaires, ...). Un objectif global est un objectif de développement que la stratégie va contribuer à atteindre. C’est ce qui est visé dans le domaine à long terme comme changement sur le plan du développement, et qui se traduit par un résultat appelé impact. Les objectifs globaux sont des objectifs hors de la responsabilité du domaine, mais auxquels la stratégie du domaine doit contribuer. Un objectif stratégique est un objectif visé au terme de la période de mise en œuvre de la stratégie. C’est ce qui est visé dans le domaine à moyen terme sur le plan du développement et qui se traduit par un résultat appelé ici effet. L’objectif stratégique est aussi appelé objectif de la stratégie. Il doit être exprimé dans des termes qui reflètent l’utilisation par les bénéficiaires des produits et services obtenus par la mise en œuvre de la stratégie. Il exprime donc le résultat de la stratégie pour les bénéficiaires. Un objectif intermédiaire est un objectif visé à une séquence de la période de mise en œuvre de la stratégie du domaine et qui se traduit par un résultat appelé extrant. Il indique par conséquent un résultat séquentiel qui sera atteint par la stratégie, lequel peut avoir un caractère sectoriel ou sous-sectoriel. 11 Il s’agit ici essentiellement de choix reposant fondamentalement sur la rationalité au sens économique du terme. 70 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun La stratégie est un énoncé des voies choisies pour atteindre un ou plusieurs objectifs stratégiques. La stratégie spécifie les objectifs intermédiaires, les actions ou pistes d’actions à mener, les mesures à prendre, les partenariats à développer, les zones d’intervention à privilégier, etc. dans le cadre de la poursuite des objectifs stratégiques ; ces éléments sont inscrits dans de grands ensembles appelés axes stratégiques. Un axe stratégique constitue donc un ensemble dans lequel s’inscrivent les actions à mener dans le domaine. Schéma 7 - Relations entre stratégie, actions, axes stratégiques, extrants, effets et impact Stratégie i Axe 1i Action 1 Action 3 n Extrant 1i Action 6 Action Extrant 2i Effet i Extrant 3i Action 4 Action 7 n+1 Action 5 Action Impact Extrant 4i Effet j … Effet k Extrant ni Période de mise en œuvre de la stratégie Fin de période Long terme Le schéma 7 montre que la stratégie i produit les extrants 1, 2, 3, … n ; ceux-ci permettent d’atteindre en fin de période l’effet i. L’impact résulte de l’association de l’effet i avec deux autres effets (effet j et effet k) produits par d’autres stratégies (stratégie j et stratégie k). Comme on le verra plus loin dans ce chapitre, Les « Programmes » visent des extrants ou des effets, tandis que les « Actions » visent toutes des objectifs intermédiaires, qui débouchent sur des extrants. Dans le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (2010) par exemple, les objectifs de la stratégie sont : « Ramener le sous emploi de 75,8% à moins de 50% en 2020 avec la création de dizaines de milliers d’emplois formels par an dans les dix prochaines années » et « ramener le taux de pauvreté monétaire de 39,9% en 2007 à 28,7% en 2020 ». Dans cet exemple, « La stratégie de croissance » et « la stratégie de l’emploi » sont des exemples de stratégie. La première stratégie affiche entre autres axes « le Développement des infrastructures », « la modernisation de l’appareil de Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 71 production ». Des exemples d’extrants du premier axe sont : « Faire passer la consommation d’énergie par unité de PIB de 30% en 2010 à 33,5% en 2015 et 37% en 2020 » et « Augmenter le nombre de km de routes bitumés pour 1000 habitants de 0,27 en 2010 à 0,29 en 2015 puis 0,34 en 2020 ». La détermination des éléments de choix stratégiques passe par quatre étapes. 5.3.1 - Bâtir différents scénarii d’objectifs à réaliser Il s’agit dans la première activité de deux opérations. 5.3.1.1 - Procéder au filtrage des objectifs intermédiaires à réaliser par la stratégie Dans l’étape 1, l’identification de l’ensemble des objectifs à atteindre en vue de résoudre tous les problèmes dégagés dans le diagnostic doit être affinée, afin de parvenir aux objectifs à retenir dans les choix stratégiques. En effet, il n’est pas possible de tout changer, il convient de choisir quoi changer. Sans que cela soit facile, la technique du filtre de pertinence permet d’y arriver. Elle est une méthode à appliquer pour exclure certains objectifs ou groupes appartenant à l’arbre à objectifs. Elle est complexe, parce qu’il faut choisir entre différents objectifs, et en même temps faire en sorte que les choix opérés soient partagés par les parties prenantes. Le filtre de pertinence est une sorte d’entonnoir à travers lequel les objectifs doivent passer. Seuls les objectifs qui sont réalisables et que l’on choisit d’inclure dans les choix stratégiques passeront. Les autres ne passeront pas, parce qu’ils sont à exclure. La mise en œuvre de la technique consiste en la construction d’une matrice de décision, dans laquelle les lignes sont des objectifs ou des regroupements d’objectifs et les colonnes sont les critères, qui sont jugés pertinents pour le choix des objectifs et qui ont été validés par les parties prenantes. Plusieurs critères peuvent être utilisés pour le filtrage : est acceptable pour les parties prenantes ; contribue aux autres objectifs ou regroupements d’objectifs ; peut probablement se réaliser ; est urgent/n’est pas urgent ; satisfait la politique du partenaire technique et financier ; s’inscrit dans les enjeux et défis retenus ; satisfait la politique et les orientations stratégiques nationales ; a des effets secondaires qui sont positifs ; a des effets secondaires qui sont négatifs ; les fonds nécessaires sont disponibles ; des institutions sont disponibles pour le mettre en œuvre ; l’expertise dont on a besoin est disponible ; peut être fait à l’horizon de la stratégie ; histoire antérieure ; n’est pas en contradiction avec les principes de la politique retenu pour le domaine ; existence d’atouts, de facteurs clés de succès ; etc. Le nombre de critères retenus a une importance remarquable : plus celui-ci est grand plus les choix sont difficiles, plus il est petit moins ces derniers sont réalistes. 72 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Dans tous les cas, pour les objectifs ou des regroupements d’objectifs qui présentent une évidence certaine pour qu’ils ne soient pas pris en compte dans les choix stratégiques, il faut les exclure et noter les raisons de cette élimination. Pour les autres en revanche, la suite de la technique consiste à procéder à leur notation en considérant chaque critère à tour de rôle. Les notes totales obtenues permettent de classer les objectifs ou les regroupements d’objectifs selon l’ordre de priorité, de la plus forte à la plus faible. Elles permettent aussi de décider des objectifs ou regroupements d’objectifs qui pourraient constituer le noyau dur des choix stratégiques. Ce choix stratégique retenu a besoin d’être expliqué et défendu. Pour cela, il convient de rédiger une explication de la décision d’exclure certains objectifs ou des regroupements d’objectifs et donner les raisons conduisant à l’attribution de la mention haute priorité à certains d’entre eux plutôt qu’à d’autres. Il est recommandé aussi d’évaluer le réalisme et la faisabilité des choix retenus, notamment en demandant à chaque partie prenante les engagements qu’elle est prête à prendre dans chaque objectif ou regroupement retenu. C’est l’application du principe de réalisme de la stratégie. Cette démarche peut conduire à plusieurs scénarii de choix stratégiques avec des éléments de justification, à soumettre aux parties prenantes. 5.3.1.2 - Déterminer les objectifs globaux et stratégiques L’objectif stratégique est conçu de sorte qu’il soit atteint à l’issue de la période de mise en œuvre de la stratégie. Il est choisi dans l’arbre à objectifs en se basant sur la perception que l’on a de la situation et à l’aide de l’information rassemblée lors des activités de regroupement et de filtrage. Il est l’objectif au plus haut niveau dans l’arbre à objectifs. Les regroupements effectués dans le processus de filtrage mènent vers cet objectif. L’objectif trouvé forme la base de l’objectif stratégique. L’objectif retenu à l’issu de ces regroupements pour être un objectif stratégique a besoin d’être bien formulé, c’est-à-dire dans le sens de la définition déjà indiquée. Si nécessaire, on peut le reformuler en termes reflétant l’utilisation par les bénéficiaires des services fournis par la mise en œuvre de la stratégie, ou en termes d’impact de la stratégie pour des derniers. Si les objectifs ou regroupements d’objectifs sélectionnés ne mènent pas à un seul objectif, il convient de reformuler les multiples objectifs auxquels ils mènent, en un nombre limité d’objectifs stratégiques. Ceci permet à la stratégie de rester bien orientée pendant les phases de conception et de mise en œuvre. Il est à noter qu’avoir plusieurs objectifs rend la prise de décision plus difficile, à la fois pendant la phase de planification et pendant la phase de mise en œuvre. L’objectif global, comme cela a déjà aussi été mentionné, est un objectif hors du contrôle et de la responsabilité de la stratégie, mais auquel la stratégie doit contribuer. Il est choisi dans l’arbre à objectifs, parmi les objectifs auxquels Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 73 mènent tous les objectifs stratégiques retenus. Il peut être issu de la stratégie nationale de développement. La formulation de l’objectif global, des objectifs stratégiques et des objectifs intermédiaires se doit d’être plus précise. A cet effet, elle doit : - expliciter et énoncer clairement ce que l'on veut accomplir ; - comporter un verbe tourné vers l'action ; - inclure le résultat visé, ainsi qu’une référence au délai consenti pour atteindre l’objectif et la situation de départ ; - de préférence, l’objectif ne vise qu’une action à la fois. - utiliser un vocabulaire correct, compréhensif, adapté et précis, en un mot, l’expression écrite doit être claire et lisible ; - intégrer les préoccupations liées au genre et aux droits humains. Voici en guise d’exemple un énoncé répondant à ces exigences : « faire passer de 10 à 50, de 2010 à 2015, le nombre de femmes qui utilisent les préservatifs féminins lors des rapports sexuels à risque ». Cette formulation de l’objectif est claire quant à l’action (l’utilisation d’un verbe d’action = Faire passer), la population visée (les femmes), le résultat/comportement que l'on doit pouvoir observer/mesurer (utilisent les préservatifs féminins lors des rapports sexuels à risque), le type et l'importance/le pourcentage de changement que l'on attend de la population en question par rapport à un chiffre de référence (de 10 à 50), ainsi que par rapport au calendrier (de 2010 à 2015). 5.3.2 - Formuler les options stratégiques possibles à soumettre à la décision La fixation des objectifs stratégiques pose l’épineux problème de la sélection des pistes d’actions à mettre en œuvre. En effet, face à un objectif de politique publique à atteindre, plusieurs possibilités d’actions existent avec cependant des différences importantes en termes d’efficacité et d’efficience. C’est pourquoi, avant la conception proprement dite de la stratégie, les différentes options doivent être examinées pour ne retenir que celles qui sont les plus pertinentes du point de vue social, économique et politique. Cette étape cruciale comporte un aspect technique et un aspect politique. Sur le plan technique, les options stratégiques sont prises selon plusieurs axes de réflexion : la domination par les coûts, la différentiation, la focalisation, la spécialisation, la diversification, l’investissement, l’alliance stratégique, etc. (encadré 14). 74 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Encadré 14 - Eléments déterminant les options stratégiques Domination par les coûts : il s’agit de concentrer les efforts sur les actions permettant de réduire le coût financier d’accès au service public. Par exemple, pour accroitre le taux de scolarisation, la stratégie peut viser la réduction du coût moyen de scolarisation d’un écolier. Différenciation : elle met l’accent sur les caractéristiques des produits ou services qui doivent être spécifiques par rapport à ce qui est proposé au public. Par exemple dans le domaine de l’éducation, le ministère peut opter pour la qualité de l’excellence dans l’éducation publique au regard de la multiplicité des intervenants dans le secteur ; Focalisation : cette stratégie consiste à choisir un segment ou une niche de la demande de service public sur lequel l’administration dispose d’avantages comparatifs certains par rapport aux autres intervenants. Ces avantages peuvent apparaitre au niveau des coûts et de la qualité du service offert. Sur le domaine de l’agriculture le Cameroun pourrait se focaliser par exemple sur la production de café arabica pour se démarquer de ses concurrents producteurs de café. Spécialisation : c’est une option très utilisée dans la conception des stratégies de développement. Elle consiste à concentrer tous les efforts sur un domaine d’activité sur lequel on maîtrise un savoir faire qui permet de se différencier en termes de qualité, de coût ou d’innovation. Par exemple, on peut se spécialiser soit sur une technologie (agriculture extensive ou agriculture intensive) ou sur un produit (coton, bananes, etc.) ou encore sur un type de clientèle (exportation des produits vers le marché Européen), etc. Diversification : cette approche consiste à élargir la gamme des produits ou services offerts à partir du savoir-faire capitalisé au sein d’un ministère. Par exemple, du fait de l’expérience déjà acquise en matière d’accompagnement des petites et moyennes entreprises, le ministère en charge des PME peut élargir ses appuis aux PME à la recherche de financement. Investissement : il s’agit d’opter sur la nature des investissements dans le secteur soit en mettant l’accent sur le renouvellement des investissements soit sur leur accroissement. Alliance stratégique : il peut s’avérer nécessaire que l’option stratégique porte sur l’établissement de partenariats stratégiques, avec les acteurs identifiés dans le diagnostic, partenariats visant à créer des synergies d’actions entre les intervenants. Sur le plan politique, un choix doit être porté sur deux ou trois scénarii jugés pertinents à soumettre à l’attention de l’autorité politique de référence pour arbitrage. Il s’agira du Ministre pour une stratégie à périmètre ministériel, ou du Ministre en charge du plan/ou du Ministre Chef de file, pour une stratégie sectorielle. Le choix d’une option stratégique à travers l’une de ces activités est un acte de grande portée politique qui confirme l’adhésion au processus par l’autorité politique en charge du développement économique et social du domaine visé. Afin de faciliter cette prise de décision, les options stratégiques proposées doivent être présentées de manière synthétique, avec si possible les avantages et inconvénients propres à chaque scénario. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 75 5.3.3 - Développer la stratégie pour l’option stratégique retenue La stratégie est l’ensemble constitué des axes stratégiques et la combinaison judicieuse des objectifs intermédiaires, des pistes d’actions et de mesures à l’intérieur de ces axes. Le développement de la stratégie s’appuie sur le scénario qui constitue l’option stratégique retenue. Pour construire un axe stratégique, il faut regrouper les objectifs intermédiaires par finalité, afin de constituer des domaines d’activités homogènes et dont l’intitulé a un caractère général. Un axe stratégique correspond donc en général à un domaine d’activités. Son énoncé commence par un nom et ne contient pas de verbe. On pense à des expressions telles que : abandon, réduction, maintien, amélioration, contribution, etc. Les axes stratégiques retenus doivent être les plus pertinents possibles. Cela réside dans l’intensité et l’efficience de sa capacité à contribuer à atteindre l’objectif stratégique visé à moyen terme. Un argumentaire sera développé pour indiquer le cas échéant l’importance relative de chaque axe par rapport aux autres et la hiérarchie entre ceux-ci, la pertinence de l’axe en se référant à la problématique dégagée du diagnostic et des déterminants des choix stratégiques. Le nombre d’axes stratégiques doit être limité pour permettre de donner une lisibilité simple de la stratégie retenue et favoriser la concentration des actions sur un nombre limité de programmes, conformément aux exigences de l’application du Régime financier de l’Etat. Dans un contexte de finances publiques difficiles, un axe permet de cibler clairement un secteur prioritaire d’intervention. Autour de chaque axe stratégique seront spécifiés, développés et précisés les objectifs intermédiaires, les pistes d’actions et mesures, etc. Les zones géographiques bénéficiaires des actions, les populations cibles, seront incluses dans le développement de l’axe. Il en est de même de la prise en compte des spécificités de toute nature des bénéficiaires au regard du diagnostic et des partenariats entre les parties prenantes. En bref, parce que les objectifs stratégiques fixés doivent pouvoir être atteints, la stratégie doit montrer comment seront surmontés tous les défis relevés dans le diagnostic ; elle doit convaincre sur sa capacité à réaliser les objectifs stratégiques. Toutefois on ne contrôle pas toujours tout : Les facteurs externes ou conflits d’intérêts sur lesquels la stratégie n’a pas prise et qui sont susceptibles d’entraver sa mise en œuvre et sa viabilité à court et moyen terme seront répertoriés sous les hypothèses et risques. Cela permet de démontrer que l’on a élaboré une stratégie viable. 76 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 5.3.4 - Etablir la cohérence de la stratégie Le développement des axes stratégiques doit se poursuivre par l’élaboration du cadre logique de planification stratégique. Ce dernier est un schéma conceptuel qui permet d’arriver à une formulation précise et une compréhension uniforme de la stratégie de développement. Il permet de compléter la définition des objectifs par les indicateurs de mesure d’impacts, d’effets et d’extrants de la stratégie. Il vise en outre à garantir la pertinence et la cohérence de ces objectifs. Il implique la mise en forme des résultats d’une analyse de manière à présenter de façon systématique et logique les objectifs de la stratégie. Pour une Stratégie, la vérification de la cohérence des choix stratégiques se fait à partir des éléments de la chaîne des résultats (voir annexe 11). Le cadre logique d’une Stratégie12 doit : - refléter les liens de causalité entre les différents niveaux d’objectifs ; - indiquer comment on peut vérifier si les objectifs ont été réalisés ; - définir quelles sont les hypothèses, échappant au contrôle et susceptibles d’influencer la réussite de la stratégie (voir annexe 10). Le document 2 intitulé « choix stratégiques du domaine » est le résultat attendu des activités de cette phase. Il doit à la fois être allégé et simplifié, étant donné qu’il est destiné aux populations en général et à ceux qui les représentent en particulier (société civile, parlementaires, etc.). Il est demandé d’indiquer sur sa page de couverture la mention « choix stratégiques du domaine … », ainsi que les dates de validation par le Comité de pilotage et le Ministère en charge de la planification. Son importance principale réside dans le fait qu’il consigne l’ensemble des objectifs retenus en vue de relever les défis qu’imposent les problèmes mis en évidence au cours de l’élaboration de l’état des lieux.. A ce titre, il constitue un instrument de travail très précieux pour la mise en place des actions qui s’imposent. Mais, ainsi que nous allons le voir ces actions doivent s’inscrire dans un plan : le Plan d’Actions Prioritaires (PAP), lui-même émanant d’un plan d’actions. 12 Le cadre logique est un outil qui permet de montrer la cohérence des choix stratégiques et d’orienter les activités. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 77 Chapitre 6 L’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions prioritaires Le Plan d’Actions (PA) est un ensemble de programmes ordonnés en hiérarchie ascendante (liens avec les stratégies existantes) et descendante (déclinaisons en actions et activités), chiffrés et assortis d’indicateurs de résultats. Il vise à définir de façon précise la manière dont les choix stratégiques opérés vont être réalisés sur le court et le moyen terme. Le Plan d’Actions Prioritaires (PAP) résulte de la prise en compte de la contrainte budgétaire dans le Plan d’Actions ; parce que cette contrainte oblige à hiérarchiser les besoins qui y sont exprimés et à mieux affecter les ressources (limitation du « saupoudrage »), elle limite les risques d’échec dans la mise en œuvre de la stratégie. A cet égard, le PAP permet d’achever l’activité de planification. Son élaboration vise à définir de façon précise la manière dont les choix stratégiques opérés vont être réalisés sur le court et le moyen terme13. Il est le résultat final de cette phase. Sa perspective est quinquennale et il est glissant, il doit être révisé annuellement, afin de tenir compte de l’évolution du contexte révélée par la veille stratégique et des résultats de l’évaluation des programmes. Ceci permet de mieux cadrer les programmes en cours de définition et de favoriser la réalisation des objectifs fixés dans la stratégie. Sa finalité est d’inscrire les budgets dans un cadre stratégique basé sur des priorités prédéfinies. C’est pourquoi il constitue la clé de voûte des CDMT et des budgets-programmes. Le Plan d’Actions et le Plan d’Actions Prioritaires sont réalisés de façon séquentielle au cours d’une même activité. Cette activité doit se faire en conformité avec le calendrier d’élaboration du budget14. Plusieurs personnes interviennent et leurs rôles varient en fonction du niveau de responsabilité considéré, ainsi qu’on peut le voir dans le cas d’un organigramme ministériel sur le tableau 8. 13 Le PAP définit de manière détaillée les programmes et les actions à réaliser en priorité dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de développement. Son élaboration permet d’optimiser la réalisation des objectifs de la stratégie en tenant compte des contraintes de ressources financières, mais également de ressources humaines et matérielles. Il s’agit donc de prioriser les programmes et actions ; d’évaluer les coûts des programmes et actions prioritaires ; d’établir le chronogramme quinquennal de mise en œuvre ; et d’évaluer ex ante les effets attendus d’une mise en œuvre satisfaisante. 14 Le projet de décret relatif aux modalités de mise en œuvre du Budget-Programme prévoit la disponibilité des PAP sectoriels et ministériels avant la 28 février de chaque année. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 79 Tableau 8 - Distribution des rôles dans l’élaboration des PA et PAP Intervenants Rôles Le Chef de département Ministériel ou d’une autre institution publique - donner le quitus sur les axes stratégiques définis ; - désigner les responsables des programmes définis ; - répartir le budget entre les programmes, afin de permettre une priorisation interne et consolidable dans chacun d’eux, ainsi qu’une prise en compte du genre en vue d’un impact équitable pour tous Le Secrétaire Général, Président du Comité PPBS - assurer un fonctionnement approprié du Comité PPBS par la tenue régulière des réunions et la production des documents techniques périodiquement attendus ; - assurer l’effectivité de la coordination de l’action technique ; - veiller à l’élaboration d’un plan de renforcement des capacités des acteurs concernés ainsi qu’à la mise en place du PAP. Les Directeurs Généraux, les Chefs de Division, les Directeurs des Services - réaliser les perspectives/ projections opérationnelles pluriannuelles, assorties de leur projection spatiale et de leur programmation (coûts, ordonnancement temporel) ; - assurer l’effectivité de l’encadrement des cadres mis à disposition. Les Cellules techniques - assurer l’élaboration/production des documents techniques périodiquement attendus. Reste du personnel impliqué - assurer effectivement la pleine collaboration attendue de chacun. Comme le montre le schéma 8, l’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions Prioritaires s’inscrit dans un même processus, comprenant : trois étapes pour obtenir le Plan d’Actions ; et deux étapes supplémentaires pour obtenir le Plan d’Actions Prioritaires. 80 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Sc chéma 8 - Principale P es étapes de d l’élabora ation d’un Plan d’Ac ctions et d’’un Plan d’A Actions Priioritaires Ce chapitre, comme c le précédent, propose p une e démarchee et des outtils de mise e en uvre de ces différentes étapes affin de parv venir au Pllan d’Actioons et au Plan P œu d’A Actions Priooritaires. Ettape 1 : L’identifi L ication des d progr rammes 6.1 1.1 Synthé étiser les choix c stratégiques fixés f pour r le domaiine La synthèse des choix stratégiqu ues met en n évidence les objectiifs globaux x et atégiques retenus pour le dom maine et les résulta ats escomp ptés, les axes a stra stra atégiques et e leurs orieentations. Elle a pour finalité de donner d le gage g d’une bonne b sélecction et org ganisation des vre en vue d’atteindre les objecttifs d’un prrogramme. En actions à metttre en œuv bsence d’un ne telle syn nthèse, il est e difficile de définir les priorittés, et doncc de l’ab prooposer un nombre n limiité d’action ns pertinenttes. Elle est utilisée dans tou utes les éta apes de l’éllaboration du PA et d du PAP. Ellle a s la sélecction et la planificatioon des actiions à insccrire unee incidencee décisive sur Guide mé éthodologique de d planification stratégique s au C Cameroun | 81 dans le programme. Elle concerne l’ensemble des programmes du département ministériel ou de l’institution concerné. Sa perspective est pluriannuelle. Elle est construite à partir des documents de stratégies de référence disponibles (DSCE, Choix stratégiques sectoriels, ou ministériels, etc.). Cependant, elle intègre aussi toutes les orientations nouvelles émises par les décideurs politiques après l’adoption du cadre stratégique initial. 6.1.2 Formuler les programmes subséquents Les programmes représentent le bras séculier de mise en œuvre de la stratégie. Leur formulation prend appui sur les choix stratégiques opérés. En fonction du champ couvert ou du volume des travaux, un axe stratégique peut constituer une intervention correspondant à un ou à plusieurs programmes. Pour des raisons pratiques liées à la mise en œuvre du Budget Programme, il est recommandé de limiter le nombre de programmes à quatre (04). A cet effet, on distinguera deux catégories de programmes : - les programmes opérationnels (03 au maximum), c’est-à-dire ceux destinés à la production de biens ou services ; - et les programmes supports ou de soutien, c’est-à-dire ceux qui assurent une meilleure administration du domaine ou accompagnent mieux l’opérationnalisation des programmes opérationnels. A partir des informations disponibles (choix stratégiques retenus, cadre logique), on procèdera à la formulation et à la caractérisation des programmes. Cela signifie qu’on précisera pour chacun d’eux les éléments suivants : - l’axe stratégique de rattachement, tel que ressorti dans la synthèse des choix stratégiques; - le secteur ou sous-secteur et la fonction de rattachement du programme. A ce sujet, il est noter que le décret N° 2003/011/PM du 09 janvier 2003 portant nomenclature budgétaire de l’Etat décline la répartition des fonctions gouvernementales en neuf (09) secteurs d’activités et un secteur non classé, regroupant chacun des sous-secteurs. Pour des besoins opérationnels toutefois, le DSCE propose une répartition en sept (07) secteurs d’activités comportant également en leur sein des sous-secteurs. Les cadres organiques des institutions publiques donnent des éléments d’orientation des sous secteurs de travail. L’identification du sous-secteur de rattachement d’un domaine résulte de la lecture croisée de ces trois sources d’information. Les cadres organiques des institutions éclairent sur les différentes fonctions de l’Etat (voir l’annexe 2 relative à la nomenclature sectorielle selon le DSCE). - l’intitulé du programme (celui-ci doit être concis) ; - ses objectifs, dont le nombre ne saurait dépasser un à deux, afin de garantir la lisibilité globale du PA et l’efficacité de la politique publique. En outre, les objectifs doivent refléter les priorités stratégiques. Ils peuvent ne pas couvrir la totalité du champ du programme, mais se limiter aux actions les plus mobilisatrices ou présentant les enjeux les 82 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun plus importants. Ils doivent être énoncés en des termes concrets et mesurables, et autant que possible être transversaux aux actions et traduire les priorités du programme. Enfin, ils doivent être spécifiques au programme et rendre directement compte de son contenu ; - les indicateurs du programme assortis de valeurs de référence et des cibles poursuivis ; leur nombre doit être aussi strictement limité. Le principe pour retenir un indicateur est de s’assurer que les cibles fixées puissent être atteintes avec les moyens du programme. En d’autres termes, les résultats obtenus doivent pouvoir être imputés, pour l'essentiel, aux actions financées avec les moyens du programme. La valeur de référence (Baseline) désigne le niveau de l’indicateur au cours d’une année donnée. Elle sert de référence pour mesurer les progrès accomplis. La valeur cible de l’indicateur est celle visée à la fin de la période fixée; - la stratégie-programme15 ; il s’agit d’indiquer les choix privilégiés en termes d’axes d’intervention, de pistes d’actions et de modes opératoires, afin de réaliser les résultats du programme. La stratégie-programme présente comment les actions seront organisées en vue d’atteindre les objectifs du programme. Elle explique par conséquent la cohérence globale des objectifs retenus dans le programme et justifie leur choix. Elle précise et justifie également les modalités de mise en œuvre du programme par rapport aux autres modes opératoires. Elle permet d’encadrer la formulation des actions contenues dans un programme. La formulation de la stratégie-programme est faite sous la coordination du responsable du programme en concertation avec la hiérarchie du ministère et les services concernés. Elle doit faire l’objet d’un consensus général, car elle facilitera l’identification des actions par les services techniques lors de l’activité d’élaboration du PA et du PAP ; - le cadre institutionnel de mise en œuvre, c’est-à-dire les acteurs intervenant directement ou indirectement dans la mise en œuvre du programme, à savoir : du Département ministériel, des Institutions publiques ou parapubliques sous-tutelle, et des Collectivités territoriales décentralisées ; par application de la réglementation en matière de transfert de compétence. Ce cadre précise aussi le responsable coordonnateur de la mise en œuvre. Une fois adoptés, les éléments décrivant le programme ont vocation à rester inchangés d’une année à l’autre sur la période quinquennale, sauf si les évaluations à mi-parcours ou finales prévues dans le dispositif de suiviévaluation suggèrent des modifications. Le tableau 9 présente le canevas du résultat attendu de cette première étape. 15 Voir aussi le lexique en fin de manuel Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 83 Tableau 9 - Identification des programmes I. Synthèse des choix stratégiques du domaine : II. Programme subséquent de mise en œuvre n°1 (préciser les informations ci-après) 1. Sous-secteur : 2. Axe stratégique : 3. Fonction : 4. Nom du programme : 5. Objectifs du programme : 6. Indicateurs du programme (selon le canevas ci-dessous) : Nom de l’indicateur Indicateur 1 Indicateur 2 Valeur de référence X1 en ``année’’ Y2 en ``année’’ Valeur cible (en fin de périod 7. Stratégie-programme : 8. Cadre institutionnel de mise en œuvre :( Département ministériel ; institution sous-tutelle X ; du transfert vers les Collectivités Territoriales Décentralisées) 9. Responsable coordonnateur de la mise en œuvre : III. Programme subséquent de mise en œuvre n°2 (préciser les informations pareillement) IV. Programme subséquent de mise en œuvre n°3 (préciser les informations pareillement) V. Programme subséquent de mise en œuvre n°4 (préciser les informations pareillement) Etape 2 : La détermination et la caractérisation des actions rattachées à chaque programme 6.2.1 - Identifier les actions rattachées à chaque programme Les actions sont de grands ensembles homogènes et complémentaires d’un programme. Leur mise en œuvre doit concourir à la réalisation des résultats du programme auquel elles sont rattachées. La frontière entre les actions d’un programme donné doit être nette et précise, deux actions d’un même programme ne doivent pas viser le même objectif intermédiaire. Dans la pratique, il est recommandé de ne pas multiplier les actions pour un même programme (si possible moins d’une dizaine par programme). La stratégie-programme qui accompagne chaque programme doit encadrer la recherche et la formulation des actions. Pour rechercher et formuler une action relative à un programme, on procèdera de la manière suivante : - rechercher à partir des extrants retenus dans les choix stratégiques les idées d’actions ; - identifier une idée d’action précise et la reformuler éventuellement ; - s’assurer que l’action s’inscrit dans la stratégie-programme retenue ; 84 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun - vérifier que l’action vise bien l’atteinte d’un objectif intermédiaire du programme ; - vérifier que dans sa construction, l’action ne couvre pas le champ de plusieurs structures opérationnelles (au sens des attributions) ; - poursuivre avec la recherche de l’action suivante en s’assurant qu’elle ne poursuit pas le même objectif intermédiaire que celle qui précède. A titre indicatif, les actions du programme support doivent portées sur les ressources humaines, les ressources financières et matérielles, le contrôle interne et l’évaluation, la coordination des actions, le courrier et la liaison, la documentation et les archives, la communication, le suivi, les ressources informatiques et informationnelles, les statistiques, l’appui juridique, etc. 6.2.2 - Caractériser les actions déterminées La caractérisation des actions du programme consiste à accompagner chaque action identifiée des éléments suivants : objectif, indicateur auquel sont associés une valeur de référence et une cible, cadre institutionnel, et lieu ou zone de son exécution (tableau 10). Tableau 10 - Présentation des actions d’un programme Programme : Responsable de mise en œuvre : Actions et leurs caractéristiques Désignations Objectifs Indicateurs des actions Action 1 Action 2 Baseline (1) Cible Zone Cadre ou lieu institutionnel d’exécution de mise en (2) œuvre X1 en ``année’’ Y2 en ``année’’ Légende : (2) : Région, département, arrondissement, commune, village, etc. (1) Indiquez la valeur de l’indicateur et l’année Il importe de donner des précisions sur les termes contenus dans ce tableau. L’indicateur de l’action permet de mesurer les résultats obtenus dans la réalisation d’un objectif intermédiaire du programme, ou de porter un jugement sur l'utilisation des moyens et les résultats obtenus. Il se situe au niveau extrant de la chaine de résultats. La valeur de référence quant à elle désigne le niveau de l’indicateur au cours d’une année donnée. Elle sert de référence pour mesurer les progrès accomplis. La cible est le niveau de l’indicateur à atteindre dans une période déterminée. La formulation d’une cible est un processus itératif, sa valeur peut être revue à la hausse ou à la baisse selon l’efficacité des ressources mobilisées et utilisées. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 85 Le niveau de priorité d’une action est renseigné au travers d’une lecture croisée, entre autres, de son degré relatif d’urgence, d’importance, du type de financement et d’une démarche itérative permettant l’affichage des ressources disponibles et le récapitulatif des actions d’un même programme. Le cadre institutionnel d’exécution d’une action précise les acteurs intervenant directement ou indirectement dans la mise en œuvre de l’action. Il s’agit notamment : du Département ministériel, des Institutions publiques ou parapubliques sous-tutelle, et des Collectivités territoriales décentralisées (CTD) par application de la réglementation en matière de transfert de compétence. Le lieu ou zone d’exécution est la localisation territoriale (région, département ou commune) de mise en œuvre de l’action. Lorsque la zone d’exécution d’une action n’est pas précisée, cela veut dire que la définition de cette action est encore inachevée, et comme telle, elle ne peut être budgétisée. Les opérations budgétaires se matérialisent dans l’espace. Lorsque la zone est le territoire national, l’approche de pondération régionale peut être envisagée. Les éléments de remplissage sont obtenus en interrogeant les responsables de programme et en consultant des sources d’informations telles que : la loi sur l’aménagement du territoire, le schéma directeur d’aménagement du territoire, les aspirations des populations à la base, des outils de cartographie (carte sanitaire, carte scolaire, …), etc. Etape 3 : La détermination et la caractérisation des activités rattachées à chaque action 6.3.1 - Identifier les activités Il s’agit de déterminer toutes les activités dont la mise en œuvre va permettre d’atteindre l’objectif de l’action. Dans le manuel du Budget-programme, l’activité est définie comme un ensemble de tâches cohérentes nécessitant des ressources humaines, financières et matérielles pour la production d’un bien ou d’un service. Une activité correspond à un projet d’investissement auquel on adjoint les charges de fonctionnement y afférentes. Sa réalisation donne donc lieu à un extrant concret et visible du programme. Ainsi, la détermination des activités des actions permet de donner un contenu matériel aux programmes sélectionnés, et établit de ce fait une liaison entre le niveau stratégique et le niveau opérationnel de la stratégie. Par exemple, dans le secteur de l’éducation, une activité de l’action « amélioration des capacités d’accueil dans l’éducation primaire » serait : « construction de nouvelles écoles » ; une activité de l’action « amélioration des capacités pédagogique dans l’éducation primaire » serait : « recrutement de nouveaux enseignants ». La détermination des activités d’une action part du cadre logique de la stratégie élaboré lors de la formulation des choix stratégiques. Elle s’appuie sur la partie du cadre logique qui porte sur les extrants du programme. Elle doit tenir compte 86 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun des urgences du moment dans le domaine, des enseignements du passé et des activités en cours. Les activités d’une action doivent être complémentaires et permettre d’atteindre le résultat de l’action. Le contenu d’une activité doit être assez consistant et pertinent pour ne pas être réduit à une simple tâche ou à un groupe de tâches ne débouchant pas sur un résultat concret. Chaque activité déterminée est caractérisée par son extrant, son coût, sa zone et son année d’exécution, et les principales parties prenantes à sa réalisation constituant son cadre institutionnel de mise en œuvre (cf. tableau 11). Tableau 11 - Présentation des activités d’une action Programme : Responsable de mise en œuvre : Activités d’une Action et leurs caractéristiques Désignation de l’Action Désignatio ns des Activités Extrants attendus Coût Activité 1 Extrant 1 Extrant 2 etc. Coût 1 Coût 2 etc. …. … … Zone ou lieu d’exécution par activité (1) Principal es parties prenante s … … Activité n Coût total = ? Légende : (1) : Région, département, arrondissement, commune, village, etc. Il est recommandé, lors de la détermination des activités, de distinguer : d’une part les activités de routine, qui contribuent à l’objectif de développement des activités nouvelles susceptibles d’insuffler la croissance et le développement, et d’autre part les activités majeures, en raison de leur importance et/ou de leur caractère déterminant relativement plus élevé. 6.3.2 - Caractériser les activités L’extrant est un résultat direct ou immédiat qui est la conséquence logique de la réalisation d’une activité. Il s’identifie à l’activité qui le génère. Une mauvaise formulation de l’extrant pourrait traduire une connaissance mitigée de l’activité. La formulation de l’extrant précise la quantité et/ou la qualité du bien et service produit sur une période donnée ; exemple : «2000 salles de classes construites et équipées d’ici 2014». Le coût est précisé pour chaque nature d’extrants de l’activité. Il correspond au coût requis pour réaliser l’extrant indiqué. Le coût doit être correctement évalué. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 87 Une sous-évaluation ou une surévaluation du coût d’une activité conduit au gaspillage des ressources. En effet, la surévaluation prive d’autres activités de ressources, alors que la sous-évaluation ne permet pas de produire l’extrant et donc compromet l’action, en empêchant l’activité d’être réalisée. Le coût d’une activité est le montant total des dépenses nécessaires à sa réalisation ou à la production de son extrant. Les dépenses comprennent les coûts d’investissement tels que les études de préfaisabilité / faisabilité, les études techniques préalables des dossiers d’exécution, mais également les charges de fonctionnement nécessaires au suivi de l’exécution de l’activité. Le calcul du coût d’une activité (C) s’effectue au moyen de la formule suivante : C = Q x Cu, dans laquelle Q est le nombre d’unités d’extrants et Cu le coût unitaire de l’activité ou coût d’une unité d’extrant. Par exemple, si on voudrait évaluer le coût de la construction de 300 nouvelles écoles et que l’on évalue à 10 000 000 FCFA le coût de construction d’une école, le coût total de cette activité est C = 300 x 10 000 000 FCFA = 3 000 000 000 FCFA. 88 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Encadré 15 - Quelques méthodes d’estimation des coûts unitaires On distingue les méthodes qualitatives et les méthodes quantitatives. (i)Les méthodes qualitatives d’estimation des coûts unitaires consistent à comparer les caractéristiques d’une nouvelle activité avec celles des activités qui ont déjà été réalisées en vue d’identifier les similitudes et d’intégrer par la suite, l’historique des données dans l’estimation du coût de la nouvelle activité. Il existe deux types de méthodes qualitatives d’estimation des coûts unitaires : - la méthode intuitive, basée sur l’expérience de l’estimateur et présentant par conséquent un biais parce que faisant dépendre le résultat des connaissances spécifiques de l’estimateur ; - la méthode analogique, qui permet d’évaluer le coût unitaire d’une activité par comparaison avec les activités qui ont déjà été réalisées et dont les coûts sont connus ; elle consiste à établir les similarités entre l’activité concernée et celles déjà réalisées. En l’appliquant, on cherche à exploiter l’expérience acquise au travers des autres activités pour la réappliquer à l’activité en cours ; (ii)Les méthodes quantitatives d’estimation des coûts unitaires se basent par contre sur une analyse détaillée de la conception du projet, de ses caractéristiques, de son processus de mise en œuvre. Elles ne s’appuient pas sur l’historique des données ou sur les connaissances de l’expert. On peut distingue aussi deux types de méthodes quantitatives d’évaluation des coûts unitaires : - la méthode analytique, qui permet d’évaluer le coût unitaire d’une activité à partir des coûts de ces tâches, elle nécessite la décomposition d’un extrant de l’activité en tâches, dont la valorisation donne le coût unitaire ; cette valorisation nécessite de disposer d’un observatoire des prix qui collecte régulièrement les données sur les prix dans chaque région ; - la méthode paramétrique, qui elle, permet d’évaluer le coût d’une activité par une relation mathématique établissant le lien entre son coût unitaire et les autres paramètres d’environnement dans lequel se réalise l’activité. Elle débouche sur une formule d’estimation des coûts (FEC) ayant la forme suivante : Cu = α0 + α1 y1 + α2 y2 + … + αn yn où Cu est le coût unitaire, les yi (1 ≤ i ≤ n) les caractéristiques de l’activité, et les αi (1 ≤ i ≤ n) des coefficients à estimer par régression linéaire. La méthode paramétrique est dédiée à une famille d’activités pouvant être modélisées par un même ensemble de caractéristiques techniques qui font évoluer d’une manière corrélée le coût de l’activité. La mise en œuvre de cette méthode nécessite un important travail de collecte et d’harmonisation des données. Les données à collecter peuvent provenir des rapports de suivi des activités et souvent des devis quantitatifs et estimatifs contenu dans les contrats de passation de marché. Elles peuvent également porter sur des activités similaires réalisées dans d’autres pays. Pour une meilleure estimation, il est souhaitable de collecter les données récentes (au plus 5 ans). Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 89 6.3.3 - Synthétiser l’information sur les programmes La synthèse vise à offrir une vue synoptique des résultats poursuivis sur la période couverte et sur les coûts nécessaires. Elle se fait en récapitulant les informations produites jusque-là sur un tableau (tableau 12). Tableau 12 - Synthèse des informations sur les programmes Sous-secteur : Fonction (1) Programmes (2) Objectifs Indicateurs Baseline Cible Coût PT1 : PT2 : PT3 : PS : Légende : (1) : fonction selon la nomenclature définie ; (2) PT= Programme technique (programme visant la production des biens et services ; quatre au plus) ; PS= Programme support (programme permettant d’assurer le pilotage et l’administration du ministère ou de l’institution, un seul). La compilation de l’ensemble des tableaux produits durant permet d’obtenir le Plan d’Actions. ces trois étapes Etape 4 : La priorisation et la planification pluriannuelle La priorisation renvoie au processus de calage et de planification des activités qui devront bénéficier prioritairement, au cours d’une période retenue, des financements du budget de l’Etat. C’est une opération itérative qui se fait sur chaque année de l’horizon du PAP. La mise en œuvre de cette opération nécessite que l’on dispose au préalable des informations suivantes : - la contrainte budgétaire sectorielle et ministérielle telle qu’elle ressort du Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) ; - la liste des programmes arrêtés ; - la liste des actions arrêtées pour chacun de ces programmes ; - la liste des activités proposées pour chaque action ; - l’évaluation complète des coûts des différentes activités proposées. La priorisation consiste à déterminer pour chaque action, le sous-ensemble d’activités devant prioritairement bénéficier des financements arrêtés. Elle doit se faire en tenant compte de la population affectée par le phénomène étudié à travers une approche genre. Elle s’apparente à l’utilisation d’un entonnoir pour proposer pour chaque action le sous-ensemble d’activités le plus pertinent dans la mise en œuvre des orientations stratégiques concernées, compte tenu de la contrainte budgétaire. Cela nécessite la définition : 90 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun - de la clé de priorisation des différents programmes (à travers la clé de répartition du budget de l’administration), qui devrait permettre d’implémenter au mieux les orientations stratégiques assignées à l’administration considérée ; - de la clé de priorisation des actions, qui est la clé de répartition du budget du programme aux différentes actions ; - et de la liste annuelle des activités prioritaires découlant de ces arbitrages. 6.4.1 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre les différents programmes Cette clé correspond au poids relatif affecté à chacun des programmes retenus sur chacune des années de l’horizon. Elle est arrêtée par le responsable de l’administration concernée et traduit sa vision politique du développement du domaine ciblé. Les propositions de clés de répartition sont faites par la « coordination technique des programmes » de l’administration concernée, qui comprend le Secrétaire Général, Président du Comité interne PPBS, et les responsables de programmes. Elles doivent découler d’un processus itératif basé sur un ensemble de simulations d’impacts des choix opérés. Les clés de répartition du budget à retenir devront être celles qui permettent au mieux de mettre en œuvre les orientations stratégiques du DSCE incombant à l’administration considérée. Les exigences suivantes doivent impérativement être prises en compte : - les poids relatifs des programmes ne doivent pas varier significativement d’une année à l’autre ; - le poids d’un programme doit traduire son niveau d’importance dans la mise en œuvre des orientations stratégiques assignées au domaine ; - le poids budgétaire du programme-support (relatif au pilotage de l’administration du domaine concerné) doit être raisonnable, de telle sorte que celui de l’ensemble des programmes techniques puissent atteindre les 70-80% du budget sans masse salariale ; - les appréciations formulées à l’endroit des programmes lors de l’activité de leur revue doivent être prises en compte ; - les nouvelles orientations ponctuelles ou les engagements internationaux interpellant l’administration concernée doivent être pris en considération ; - la capacité du programme à mobiliser les ressources externes doit être considérée. En ce qui concerne l’échéancier, les exigences suivantes sont à respecter : - au plus tard le 15 janvier de l’année, le Coordonnateur de l’action technique de l’administration concernée doit présenter au chef de l’administration un panel de propositions motivées de clés de répartition entre les programmes ; Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 91 - avant le 28 janvier, le Chef de l’administration concernée doit publier une note de service arrêtant la clé de répartition du budget aux différents programmes sur l’horizon arrêté, ce qui permet une priorisation interne et consolidable dans chaque programme lors de l’actualisation des PAP. Le tableau 13 donne un exemple de clés de répartition dans une note de service. Tableau 13 - Poids relatif des programmes au cours de la période 2012 2013 2014 2015 Programme 1 12% 11% 11% 11% Programme 2 19% 19% 23% 25% 42% 29% 100% 37% 34% 100% 53% 15% 100% 51% 15% 100% Programme 3 Programme 4 (support) : Ensemble des programmes 6.4.2 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre des actions d’un même programme La clé de répartition des actions représente les poids du budget répartis entre les actions d’un programme. A chaque programme est associée une clé de priorisation des actions. Celle-ci est matérialisée par le profil des proportions de budget allouées par action. Comme le stipule le manuel du Budget-programme, chaque action est placée sous la responsabilité d’une et une seule unité administrative. Aussi, pour un programme donné, la détermination de la clé de priorisation des actions doit se faire dans le cadre d’une concertation entre les parties concernées. La détermination des poids relatifs (clé de priorisation ou clé de répartition) doit tenir compte des éléments suivants : - la place de l’action dans l’atteinte des objectifs du programme; - la place de l’action dans la mise en œuvre des orientations stratégiques ponctuelles de l’administration concernée ou les engagements internationaux pris par l’Etat et qui interpellent cette administration ; - les appréciations formulées à l’endroit de l’action lors des travaux de la « revue des programmes » ; - la part des financements extérieurs mobilisés en faveur de l’action ; - les questions de genre et de population (préoccupations concourant à établir un certain équilibre avec les couches sociales); - la décentralisation (le taux de couverture du territoire national des activités de l’action et l’implication des CTD dans la mise en œuvre de l’action) ; - la capacité de l’action à produire les extrants attendus aux moindres coûts. 92 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 6.4.3 - Détermination de la liste des activités prioritaires par action Cette étape est à la frontière « Programmation » du développement. des segments « Planification » et Il s’agit en effet ici de proposer annuellement pour chaque action, la liste des activités prioritaires devant bénéficier des financements de l’Etat, ce qui doit se fonder sur la contribution de l’activité à l’atteinte des objectifs de l’action / programme / administration / DSCE. Pour une année donnée, le nombre d’activités à retenir dépend de la dotation budgétaire prévisionnelle qui sera affectée à l’action. Cette dotation prévisionnelle doit traduire la capacité de l’action à mettre en œuvre les orientations stratégiques du DSCE à la charge de l’administration concernée. Pour une année donnée et pour chacune des actions, les activités devront être regroupées comme suit en cinq classes : - priorité 1 : les activités programmées durant l’année considérée et bénéficiant déjà d’un financement de l’Etat ; - priorité 2 : les activités découlant d’une orientation stratégique ponctuelle de l’Etat; - priorité 3 : les activités bénéficiant d’un financement extérieur ou découlant d’un engagement international pris par l’Etat; - priorité 4 : les activités explicitement mentionnées dans le DSCE et qui ne bénéficient pas encore de financements; - priorité 5 : les autres activités. Pour une année donnée, l’établissement de la liste des activités prioritaires peut s’obtenir de la manière suivante : - introduire d’abord dans la liste l’ensemble des activités de la priorité 1 ; - ensuite déterminer les autres activités prioritaires à retenir. Il est indispensable lors de la détermination des clés de répartition (priorisation) de s’assurer que toutes les activités de priorité 1 figurent sur la liste des activités à retenir. On peut ainsi déterminer la différence entre le coût total des activités de la priorité 1 et le budget prévisionnel de l’action pour l’année. On pourra alors introduire au fur et à mesure dans la liste les activités de priorité 2, puis de priorité 3…, jusqu’à ce que le coût résiduel obtenu à l’étape 1 soit nul. Lorsque cette condition est remplie, les dates d’échéance des activités restantes sont renvoyées à l’année suivante. Le même principe de priorisation est opéré pour l’année suivante, jusqu’à l’épuisement de l’horizon de l’action ou du programme. On doit ainsi élaborer un tableau de priorisation des activités pour chaque programme (tableau 14) Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 93 Tableau 14 - Plan d’Actions Prioritaires : Activités du programme n°… selon le niveau de priorité Désignation du programme : Désignation des actions Action 1 Action 2 Activités correspondantes Activité 1 … … … Activité n Activité 1 … … … Activité n Rang (rang 1, 2, 3, 4 ou 5) Activité prioritaire ? (oui ou non) Les tableaux de priorisation ainsi obtenus pour chaque programme et pour toutes les années permettent de déduire la planification pluriannuelle des activités dans le format de présentation ci-dessous (tableau 15). Une activité non prioritaire au cours d’une année donnée aura un coût nul pour ladite année. Tableau 15 - Planification quinquennale des activités du programme n°… Actions Programme Action 1 Année N+1 Extrants Coûts Planifiés Année N+2 … Extrants Coûts … … Planifiés Activité 1 … … … … ... Activité N .…. Action n 94 Activités listées Activité 1 … … … … … … Activité M | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Année N+5 Extrants Coûts Planifiés L’attention est particulièrement appelée sur les aspects suivants : - le choix de l’activité de la priorité 2 à intégrer dans la liste des activités à programmer se fera à chaque fois en fonction de la proportion de la part de financement non étatique ; - le choix de l’activité de priorité inférieure à intégrer dans cette liste se fera en fonction d’un ordre préalablement établi ; - la programmation des activités doit respecter les échéances de leur réalisation : une activité peut être programmée sur deux, trois ou quatre années ; - le responsable d’un programme peut procéder à des arbitrages entre actions pour s’assurer de la mise en œuvre de l’ensemble des activités du programme bénéficiant des financements extérieurs ; - les responsables de mise en œuvre des actions peuvent jouer sur le mode d’exécution des activités pour optimiser le nombre d’activités à réaliser (en régie, par externalisation, en lots,….) ; - c’est au sortir de l’activité de priorisation que l’on adopte l’ensemble des cibles des différentes actions. C’est l’état de maturité qui permet de confirmer une activité en programmation. Lorsque la maturité d’une activité n’est pas établie, sa programmation est automatiquement différée ouvrant la possibilité d’être remplacée par une autre qui ‘était moins prioritaire. On doit ensuite élaborer pour chaque programme une planification quinquennale du coût (tableau 16). Il en est de même pour l’ensemble des programmes (tableau 17). Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 95 Tableau 16 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du coût du programme n°… Programme : Objectifs : Coût total du programme: Indicateur 1 : Valeur de référence : Valeur cible : Indicateur 2 Valeur de référence : Valeur cible : Responsable de mise en œuvre Désignations des actions Indicateurs Année N+1 Cibl Coû e t … Cibl e … Coû t Année N+5 Cible Coût Action 1 Action 2 Action 3 Action 4 Action 5 Ensemble des actions Tableau 17 - Plan d’Actions Prioritaires : Planification quinquennale du coût de l’ensemble des programmes Synthèse stratégique : Désignations des programmes Programme T1 Programme T2 Programme T3 Programme S Ensemble des programmes 96 Indicateurs Année N+1 … Cible Coût Cible Coût | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun … Année N+5 Cible Coût Etape 5 : La présentation du plan de financement des Actions Toute Action nécessite la réalisation d'un plan de financement pour en assurer la cohérence et la faisabilité financière. Celui-ci indique comment les différents postes de dépenses prévus seront financés dans le temps, c’est-à-dire les sources de financement et l’affectation des ressources pour les années considérées. Son élaboration conduit au Plan d’Actions Prioritaires. Celle-ci requiert préalablement une programmation pluriannuelle des Actions de chaque programme, ainsi que l’élaboration du plan de financement pluriannuel de ces Actions. A cet effet, le tableau 16 propose un canevas de planification quinquennale des actions (cibles et coûts) de chaque programme et permettant de réaliser à échéance les objectifs de la stratégie. Le tableau 18 propose un canevas permettant d’indiquer pour la période les sources de financement des Actions du programme. Tableau 18 - Plan d’Actions Prioritaires : Plan de financement pluriannuel des Actions du programme n°…. Programme : Objectifs : Coût total du programme: Responsable de mise en œuvre Montant par source de financement et par année Désignatio Sources de Année Année Année Année ns financement N+1 N+2 N+3 N+4 1° Action 1 2° Année N+5 … Total financement : 1° Action 2 2° … Total financement : Total financement des actions La compilation du Plan d’Actions et des différents tableaux produits durant les étapes 4 à 5 permet d’obtenir le Plan d’Actions Prioritaires qui constitue la première partie du document 3 dénommé « Plan d’Actions Prioritaires et dispositif de mise en œuvre et de suivi-évaluation ». Le chapitre 7 qui suit développe les mécanismes et les outils de mise en œuvre et de suivi-évaluation qui constituent l’objet de la seconde partie dudit document 3. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 97 Chapitre 7 Le suivi et l’évaluation de la stratégie Les chapitres précédents ont montré comment mettre en place une stratégie de développement. Le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre constituent deux éléments importants de la stratégie de développement, en ce sens qu’elles en garantissent le succès. Ils permettent d’être informé en temps réel sur l’état d’avancement, l’efficacité et l’efficience de la stratégie. Cet ultime chapitre a donc pour objet de présenter le dispositif institutionnel, les modalités et les outils de suivi et d’évaluation16. 7.1- Le dispositif institutionnel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie Le dispositif de suivi de la mise en œuvre est fonction du niveau de la stratégie : stratégie nationale, stratégie sectorielle, stratégie sous-sectorielle ou à périmètre ministériel, stratégie thématique, ou programme. Les dispositifs relatifs à chaque niveau sont présentés sur le tableau 19. Tableau 19 - Dispositif de suivi de la mise en œuvre en fonction du niveau de la stratégie Niveau de la stratégie Dispositif de suivi de la mise en œuvre Stratégie nationale Comité interministériel Stratégie sectorielle Comité sectoriel Stratégie thématique Comité interne PPBS du Ministère chef de file de la stratégie, élargi aux autres partenaires clés Stratégie sous-sectorielle ou à périmètre ministériel Comité interne PPBS du Ministère concerné Programme Equipe programme 16 Les notions de suivi et de suivi-évaluation sont développées dans le glossaire figurant en annexe. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 99 7.1.1- Le Comité interministériel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie nationale Il comprend un Comité technique et des commissions régionales. Le comité technique dispose d’un secrétariat technique. Celui-ci est chargé de la collecte et de l’analyse des informations relatives au suivi-évaluation et de leur présentation au Comité interministériel sous forme de rapports semestriels ou annuels. Il est composé des cadres issus des Administrations et Ministères sectoriels directement impliqués dans la mise en œuvre de la stratégie. Les commissions régionales quant à elles sont chargées de prendre le relai au niveau déconcentré, notamment à travers le suivi participatif. 7.1.2 - Le Comité sectoriel Le Comité sectoriel est le même que celui qui a procédé à l’élaboration de la stratégie sectorielle. Outre les Comités PPBS des Ministères du secteur, il comprend des représentants des acteurs non-étatiques concernés. Le secrétariat technique, les groupes thématiques et les antennes régionales sont chargées de collecter et d’analyser les informations relatives au suiviévaluation, et de présenter celles-ci au Comité sectoriel sous forme de rapports semestriels ou annuels. 7.1.3 - Le Comité interne PPBS Le suivi de la mise en œuvre d’une stratégie sous-sectorielle ou à périmètre ministériel est principalement de la responsabilité du Comité interne PPBS dont la composition est rappelée par la circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre 2009. Dans le cadre de sa mission de suivi-évaluation, la Cellule de suivi (CS) de ce Comité devra élaborer avec les services compétents du Ministère en charge de la Planification et de celui en charge des Finances, le rapport trimestriel de suivi de l’exécution physico-financière du budget, le rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie ministérielle (Plan d’Actions Prioritaires), ainsi que le rapport annuel de l’évaluation de la mise en œuvre. 7.1.4 - Le Comité de suivi de la mise en œuvre d’une stratégie thématique Une stratégie thématique se rapporte à un phénomène transversal, touchant plusieurs secteurs ou domaines ministériels. Le dispositif de suivi évaluation est similaire à celui d’une stratégie sous-sectorielle ou à périmètre ministériel. Il est composé du Comité PPBS du Ministère chef de file de la stratégie, élargi aux autres partenaires clés, y compris les partenaires non-étatiques intervenant dans la stratégie. Il est placé sous l’autorité du Ministère porteur de la stratégie ou de celui en charge de la planification. 100 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 7.1.5 - L’équipe programme En ce qui concerne le programme, qui est un instrument d’opérationnalisation de la stratégie, le responsable est désigné par le Chef de l’Administration concernée. Pour que le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre soient efficaces, il sera constitué une équipe programme comprenant outre le responsable désigné du programme, trois (03) principaux collaborateurs, à savoir : un cadre technique du programme, un cadre administratif et financier et un cadre de suivi/évaluation de la mise en œuvre. 7.2 - Les modalités de suivi Le suivi/évaluation de la mise en œuvre doit se faire à tous les niveaux au travers des indicateurs pertinents définis dans la stratégie et le Plan d’Actions Prioritaires. Le dispositif de suivi doit être ascendant pour permettre une remontée rapide des informations. Plus largement, il doit aider à développer une culture de veille et prévoir les mécanismes d’ajustement de la stratégie afin de la faire vivre dans le temps. 7.2.1 - Le suivi participatif Le mode adopté sera le mode participatif car il permet aux différentes parties prenantes de se concerter régulièrement sur le niveau de réalisations des actions programmées, l’évaluation de leurs résultats et de leurs impacts. En effet, les activités de suivi sont relatives aux informations liées à l’exécution du Plan d’Actions Prioritaires de la stratégie élaborée. Les principales activités de suivi participatif comprennent les opérations suivantes : - l’élaboration d’un document de suivi conçu par l’organe de suivi de la mise en œuvre de la stratégie (Comité ou équipe programme), document comprenant entre autres éléments : les indicateurs de suivi retenus par toutes les parties prenantes, le chronogramme et les acteurs de cette activité ; - le recueil permanent des informations sur la mise en œuvre des programmes ; - l’analyse périodique des données recueillies et la production du rapport de suivi ; - la diffusion du rapport de suivi à toutes les parties prenantes, notamment les acteurs du secteur privé et ceux de la société civile. 7.2.2 - Les outils de suivi Il existe plusieurs outils de suivi. Il est recommandé d’utiliser : - les fiches de suivi de réalisation des activités à raison d’une fiche par activité, elles doivent être régulièrement renseignées par le responsable de l’activité ou le principal interlocuteur et mentionner en titre la Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 101 - - - - - structure exécutant l’activité, le nom du programme et de l’action à laquelle l’activité est rattachée ; les rapports trimestriels et semestriels de suivi de la mise en œuvre, qui permettent d’apprécier le niveau de réalisation des actions et des programmes ; ceux-ci doivent mentionner la période considérée, les actions et activités prévues pour l’année, leur niveau de réalisation au cours du semestre, la structure responsable, le niveau de consommation du budget, les observations et les recommandations ; les rapports annuels d’activités, qui permettent de mesurer le niveau de réalisation des résultats prévus dans le plan d’action et leur contribution à la réalisation des objectifs du programme. Ils doivent notamment utiliser les fiches de réalisations des activités et les rapports trimestriels ; le tableau de bord des indicateurs17 figurant dans le Plan d’Actions Prioritaires ; le manuel de procédures, élaboré avec la participation et la validation des partenaires impliqués dans la mise en œuvre des programmes ou actions, et consacré principalement à la gestion des ressources humaines, budgétaires et financières ; ce manuel permettra la codification de toutes les interactions afin de régir de manière homogène les différentes structures ; les outils juridiques légaux ou réglementaires (lois, décrets, arrêtés, décisions, circulaires, etc.), ou conventionnels (conventions et contrats, cahiers de charges, etc.) ; les rapports d’étape de la mise en œuvre de la stratégie ou du programme, grâce auxquels on peut savoir à quel niveau on se situe de façon à apprécier les efforts restant encore à faire pour atteindre les cibles. 7.2.3 - Les rapports périodiques de suivi Des rapports périodiques de suivi devront être élaborés. Ces rapports visent à suivre la mobilisation et l’utilisation des ressources, à apprécier l’état de l’exécution physique des programmes et actions, et à mesurer les résultats obtenus. Ces rapports seront rédigés selon le canevas indicatif suivant : - contexte (avec un rappel des objectifs de la stratégie) ; état de mobilisation et d’utilisation des ressources financières ; état de mise en œuvre des différents programmes, actions et activités ; problèmes et difficultés rencontrés ; les ajustements éventuels recommandés ; les perspectives envisagées. 17 Ces indicateurs doivent être basés sur des données accessibles et devront notamment spécifier la Baseline et la cible. 102 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 7.3 - Les modalités de l’évaluation Les modalités de l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie sont déterminées par le contenu de l’évaluation, et elles reposent sur un ensemble d’outils qu’il convient de mettre en œuvre. 7.3.1 - Le contenu de l’évaluation L’évaluation d’une stratégie ou d’un programme est son appréciation périodique en termes d’efficacité, d’efficience, d’impact, de viabilité, et de pertinence par rapport à la stratégie pour la croissance et l’emploi. Elle vise à améliorer la performance du système de gestion dans son ensemble. Elle peut être considérée comme un état d’exécution de la stratégie à un moment, donnant des informations sur sa mise en œuvre et ses impacts, afin de la réorienter éventuellement et accroitre sa performance, son impact sur le développement. De manière générale, l’évaluation d’une stratégie ou d’un programme s’attachera à : - analyser le bien-fondé de la stratégie en elle-même dans le contexte global du pays ou la localité, - analyser la pertinence des programmes et actions de ladite stratégie au regard des ses objectifs ; - apprécier si les activités menées permettent d’atteindre les objectifs poursuivis ; - apprécier l’exécution du budget, du point de vue des programmes mais aussi des actions, et de voir si les enveloppes budgétaires sont compatibles avec les objectifs ; - mesurer les effets, positifs ou négatifs, primaires ou secondaires, induits par la mise en œuvre de la stratégie sur les hommes et sur les femmes. 7.3.2 - Les modes d’évaluation L’évaluation se fera suivant deux modes, à savoir : - l’évaluation interne, effectuée par la structure responsable avec les personnes directement impliquées dans la mise en œuvre de la stratégie ou du programme, ainsi que les autres partenaires et notamment le secteur privé, en fin de chaque année et/ou à mi-parcours, sous la conduite du responsable de la stratégie ou du programme ; - l’évaluation externe, cordonnée par contre par le Ministère en charge de la planification, lequel pourra au besoin associer des consultants indépendants ; plus globale, cette évaluation favorise un regard neutre et « neuf », indispensable à la réorientation de la stratégie ou du programme et se fait à mi-parcours de la mise en œuvre (5 ans pour la stratégie nationale, les stratégies sectorielles et thématiques, 3 ans pour les stratégies sous-sectorielle ou à périmètre ministériel, et 3 ans pour les programmes), ou en tant que de besoin. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 103 En fonction du moment de réalisation, on distinguera donc : l’évaluation ex-ante (qui peut être utilisée dans le cadre des études de faisabilité d’un programme ou d’une stratégie), l’évaluation annuelle ou à mi-parcours (qui permet de suivre et éventuellement de réorienter la mise en œuvre en cours d’une stratégie de développement) et l’évaluation finale (qui prend place à la fin de la mise en œuvre d’un programme ou d’une stratégie et permet d’en observer les effets à moyen ou long terme (les impacts)). 7.3.3 - Le rapport d’évaluation On devra élaborer des rapports d’évaluation. Le rapport d’évaluation s’appuiera principalement sur les rapports de suivi et les fiches de rendement des programmes, qui présentent le cumul des résultats atteints chaque année et mesurent leurs contributions à l’atteinte des résultats du programme. Elles permettent en outre d’apprécier le niveau de réalisation des effets (résultats à moyen terme) et des impacts (résultats à long terme). Les rapports d’évaluation doivent contenir à titre indicatif les éléments suivants : - le contexte, avec un accent particulier sur la situation de référence ; - les informations concernant tout ce qui a déjà été accompli par la stratégie ou le programme de développement ; - les réalisations spécifiques enregistrées pendant l’année en cours ; - les réalisations du secteur privé, des organisations non gouvernementales, de la société civile contribuant à l’atteinte des objectifs du programme ou de la stratégie ; - les effets et impacts spécifiques du programme ou de la stratégie ; - les difficultés rencontrées et les solutions qui ont été apportées ; - les recommandations permettant au besoin de réorienter le programme ou la stratégie. 7.3.4 - Les outils d’évaluation Pour l’évaluation, plusieurs outils peuvent être utilisés : - le calendrier annuel des activités par activité (issu de la micro planification au niveau de chaque acteur d’exécution) ; - le plan synoptique de suivi - évaluation (format standard), celui-ci indique : les objectifs, les résultats attendus, les indicateurs, le niveau de base, le niveau cible ; les études à mener ou à consulter afin d’obtenir les informations nécessaires au suivi - évaluation, les réunions ou revues envisagées, leur rythme et les périodes; ainsi que les principales échéances ou engagements, nationaux ou internationaux, qui concernent la stratégie ; - les rapports et comptes rendus des réunions et revues présentés suivant un canevas standard défini par les responsables du suivi-évaluation de la mise en œuvre ; - les canevas de rapport d’activités par acteur d’exécution ; 104 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun les focus groupes ou groupes thématiques ; les réunions périodiques des parties prenantes à divers niveaux ; les enquêtes, descentes sur le terrain et contrôle des réalisations ; les revues semestrielles, annuelles, ou à mi-parcours de la mise en œuvre de la stratégie ; - le cadre logique ; - les données sociodémographiques désagrégées par sexe ; - l’analyse par la méthode succès-échecs-potentialités-obstacles (SEPO), etc. - 7.4 - Le système d’information Le Comité de suivi de la mise en œuvre de la stratégie s’attèlera à mettre en place un système d’informations pour le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie. Un tel système vise à fournir une plate forme commune d’informations. Il sera organisé autour des objectifs et des indicateurs qui ont été définis dans la stratégie, ainsi que sur une série d’opérations de collecte permettant de produire ces indicateurs. Il sera alimenté par les bases de données socio-économiques et sociodémographiques existantes, et par des enquêtes ou des études périodiques. Les méthodes de collecte de données et les sources utilisées seront spécifiées d’une manière intégrée. Les insuffisances et les lacunes en la matière feront l’objet d’un plan précis pour tenter d’y remédier. La collecte et la gestion des données seront précisées aux différents niveaux. Dans le contexte de la décentralisation, le système mis en place doit intégrer le souci de la remontée des informations relatives aux actions et aux activités exécutées au niveau local. 7.5 - Les évènements imprévus et la révision avant terme de la stratégie L’évaluation d’une stratégie à mi-parcours peut conduire à sa révision avant son terme en fonction des progrès accomplis. Il existe aussi certaines circonstances qui peuvent amener à sa révision avant son terme. Il s’agit d’évènements majeurs révélés par la veille stratégique, l’analyse prospective, l’évaluation des programmes ou la vérification interne. Parmi ces évènements, on peut citer : - les changements de l’environnement géopolitique ; - la perturbation du contexte économique, notamment par une crise économique ou financière internationale et ses effets néfastes sur certains secteurs ; - les changements politiques qui affectent l’orientation des politiques dans les divers secteurs, à savoir les élections présidentielle et législative qui peuvent intervenir avant le terme de la stratégie ; - les bouleversements sectoriels majeurs tels que l’apparition d’une nouvelle épidémie ou endémie dans le secteur de la santé, Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 105 - - - - - l’augmentation pléthorique des effectifs dans le secteur de l’éducation, la découverte d’un site touristique ayant un fort potentiel pour le secteur du tourisme, etc. ; l’adoption d’une politique publique qui redéfinit les façons de faire dans un secteur pouvant entrainer l’élaboration d’une nouvelle stratégie de développement ; la révision des cadres stratégiques plus globaux tels que la Vision de développement à long terme, le Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi, et certaines stratégies transversales, avec pour conséquence une actualisation systématique des stratégies sectorielles du fait de la définition de nouveaux objectifs de développement et de nouvelles priorités ; la reconfiguration de la structure de l’organisation, à l’exemple d’une réorganisation ou d’un réaménagement du Gouvernement. Cette reconfiguration peut entraîner la modification des missions, le détachement ou le rattachement d’une entité importante ; les modifications significatives de la capacité organisationnelle d’un Ministère ou d’un organisme sont à prendre en compte, surtout si elles remettent en question les produits et les services auxquels s’attendent les citoyens ou les usagers. Une réduction importante des ressources humaines, financières, informatiques et informationnelle est un exemple de facteur significatif ; de nouveaux engagements internationaux pouvant nécessiter la révision des stratégies pour mettre en cohérence les orientations stratégiques avec ceux-ci. En effet, tous ces évènements pourraient avoir un effet significatif sur les orientations stratégiques adoptées et entrainant une révision des orientations et un changement de cap. 106 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Liste des annexes Annexe 1 : Circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre 2009 portant réactivation des Comités internes PPBS en matière de d’investissement public ....................109 Annexe 2 : Nomenclature sectorielle du DSCE .................................................113 Annexe 3 : Plan indicatif d’un document de stratégie .......................................114 Annexe 4 : Plan indicatif d’un projet de déclaration de la politique ...................115 Annexe 5 : Cadre institutionnel de l’élaboration de la stratégie du secteur de l’Education ........................................................................................................116 Annexe 6 : Diagramme de Gantt ......................................................................121 Annexe 7 : Présentation de la matrice FFOM...................................................122 Annexe 8 : Démarche de construction d’un arbre à problèmes ..........................124 Annexe 9 : Démarche de construction de l’arbre à objectifs et de choix de stratégie ..........................................................................................................................130 Annexe 10 : Note sur le cadre logique ...............................................................134 Annexe 11 : La chaîne de résultats ....................................................................136 Annexe 12 : Les indicateurs ...............................................................................138 Annexe 13 : Grille d’analyse d’un document de stratégie ....................................140 Annexe 14 : Lexique ..........................................................................................145 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 107 Annexe 1 Circulaire N°050/MINEPAT du 24 septembre 2009 portant réactivation des Comités internes PPBS en matière de d’investissement public REPUBLIQUE DU CAMEROUN Paix – Travail – Patrie ------------- REPUBLIC OF CAMEROON Peace – Work – Fatherland ------------ MINISTERE DE L’ECONOMIE, DE LA PLANIFICATION ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ------------- MINISTRY OF ECONOMY, PLANNING AND REGIONAL DEVELOPMENT ------------- Circulaire No______050____/MINEPAT du_________24 septembre 2009________________ relative à la réactivation des Comités internes de gestion de la chaîne Planification – Programmation – Budgétisation – Suivi/évaluation (PPBS) en matière d’Investissement Public. LE MINISTRE à Messieurs les Vices-Premiers Ministres, Messieurs les Ministres d’Etat, Mesdames et Messieurs les Ministres Yaoundé Dans le cadre de ses missions de consolidation et de mise en cohérence des politiques sectorielles, le Ministère en charge de la planification (sous ses dénominations successives : MINPLAPDAT, MINEPAT) a déjà adressé un certain nombre de correspondances, portant sur le format technique des documents attendus des départements ministériels et autres institutions étatiques, parmi lesquelles : ‐ la circulaire n°00003/MINPLADAT du 8 avril 2007 relative au processus d’élaboration, de validation et d’adoption des stratégies sectorielles et ministérielles de développement, résumant la méthodologie d’élaboration des stratégies sectorielles qui devraient toutes se présenter sous une forme normalisée, mettant notamment l’accent sur la délimitation du secteur, le diagnostic, les choix stratégiques, le plan d’actions prioritaires, le dispositif de mise en œuvre et de suiviévaluation, et l’élaboration des CDMT ; ‐ la correspondance n°1107/L/MINEPAT/SG/DGEPIP/DPIP/SDPBIP du 04 mai 2009 relative à la préparation du BIP 2010, indiquant les modalités de présentation des projets d’investissement, notamment les éléments nécessaires pour une bonne visibilité de ces projets au cours des pré-conférences et des conférences budgétaires ; ces éléments permettent de décrire le projet, de maîtriser le volume, les mécanismes et les sources de son financement ainsi que d’appréhender son état de maturation qui sont des paramètres essentiels pour évaluer sa pertinence contextuelle et son degré de priorité, davantage à l’étape d’arbitrage face au rationnement imposé par les ressources budgétaires limitées. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 109 Les documents présentés par les Ministères à la suite de ces indications ne donnent pas encore entièrement satisfaction. Notamment : ‐ bien que depuis l’exercice budgétaire 1999/2000, les circulaires présidentielles relatives à la préparation du budget de l’Etat fassent obligation à tous les départements ministériels de présenter à l’appui de leur projet de budget d’Investissement Public un document de politique et de stratégie sectorielle, certains n’ont pas encore engagé l’élaboration de la stratégie de développement de leur domaine de compétence, ou l’ayant lancée ne parviennent pas à la conduire à son terme ; ‐ certains autres ministères l’ont réalisée selon leur méthodologie propre, sans respecter, à des degrés variables, celle recommandée, objet du document dénommé « Guide Méthodologique de Planification Stratégique au Cameroun » ; ‐ l’élaboration / actualisation de deux stratégies d’envergure sectorielle se soustrait récurremment au pilotage qui incombe en pareil cas au MINEPAT ; ‐ peu de ministères parviennent à l’étape d’achèvement qui consiste à déterminer le plan d’actions prioritaires et à déduire le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) correspondant, ou alors l’abordent sans tenir compte des contraintes budgétaires de l’Etat, qui sont traduites dans le CDMT central produit périodiquement par mon département ministériel ; ‐ dans la plupart des cas, le budget est presque une génération spontanée sur de simples idées de projets ou des besoins à caractère individuel : terrain par excellence de la pratique du saupoudrage ; ‐ dans une telle approche globalement non rationalisée, il devient difficile d’appréhender l’impact de la mise en œuvre du budget. Ainsi urge t-il, davantage à cette période de préparation du budget de l’exercice 2010 - année de lancement de la mise en œuvre de la toute nouvelle Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (SCE) - de renforcer la collaboration entre nos départements respectifs par l’intensification des échanges au-delà de la simple voie épistolaire. Tel est le fondement de la présente démarche de réactivation des comités internes PPBS dont la mise en place au niveau de chaque département ministériel et autres institutions étatiques est recommandée depuis bientôt quatre ans. (i) S’agissant de l’organisation d’un Comité interne PPBS Il est constitué par décision du Chef de département ministériel ou de toute autre institution étatique concernée et comprend des membres et trois (03) cellules opérationnelles. Au niveau d’un département ministériel, ‐ le Secrétaire Général est le président du Comité ; ‐ les membres sont essentiellement des responsables du Ministère de rang de Directeur d’administration centrale au moins ; ‐ les ministères en charge de la planification, de l’économie et du budget sont représentés au sein du Comité ; ‐ la représentation du ministère en charge de la planification est assurée aux étapes successives respectivement par la Division de la Prospective et de la Planification ou la Direction de l’Aménagement du Territoire, la Division de la Préparation des Programmes et Projets, et la Direction de la Programmation des Investissements Publics ; ‐ les trois cellules opérationnelles sont : la cellule de la prospective et de la planification, la cellule de la programmation et de la budgétisation, la cellule du suivi-évaluation ; 110 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun ‐ chaque cellule est animée par deux à trois personnes : le responsable de la cellule et son (ou ses) assistant (s) ; ‐ la cellule de la prospective et de la planification est placée sous l’autorité du Chef de Division chargé des études et/ou de la Planification ; ‐ la cellule de la programmation et de la budgétisation se déploie à l’étape de la Programmation sous l’autorité du même Chef de Division des Etudes et/ou de la planification, et à celle de la budgétisation sous la supervision du Directeur des Affaires Générales ; ‐ la cellule de suivi-évaluation est la cellule de suivi du ministère. (ii) S’agissant de l’activité du Comité Interne PPBS ‐ le Comité se réunit ordinairement à la fin de chaque trimestre ; ‐ il adresse aux ministères en charge de la planification, de l’économie et des finances des documents techniques élaborés au sein des Cellules Opérationnelles, selon le canevas et le calendrier arrêtés ; ‐ ces documents techniques sont : les documents de la stratégie ministérielle ou la note de revue de politique sectorielle, le plan d’actions prioritaires (PAP) et le CDMT de base correspondant ; le programme d’investissement prioritaire (PIP) triennal assorti de la liste des projets et le CDMT ministériel qui en résulte ; le projet de budget d’investissement public (BIP) ; le rapport trimestriel de suivi de l’exécution du budget, le rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie ministérielle telle que dérivée de la stratégie globale pour la croissance et l’emploi, et le rapport annuel de l’évaluation de cette mise en œuvre. (iii) S’agissant de l’activité de la cellule de la prospective et de la Planification (CPP) ‐ Elle s’approprie spontanément les cadres de référence tels que la vision de développement à long terme, la Stratégie Nationale de Développement en vigueur (notamment l’actuelle Stratégie pour la Croissance et l’Emploi), et le CDMT central, élaborés au niveau du ministère en charge de la planification ; ‐ elle doit s’assurer que les préoccupations du domaine de compétence y ont été prises en compte, s’imprégner des méthodes et de la terminologie y développées et faciliter leur implantation au sein du ministère pour une expression technique plus homogène ; ‐ elle assure, en liaison avec l’actuelle Division de la Prospective et de la Planification du MINEPAT, la diligence des travaux d’élaboration/actualisation de la stratégie ministérielle qui s’achèvent par la production du plan d’actions prioritaires et du CDMT de base correspondant ; ‐ elle œuvre à rendre disponible la note de revue de politique sectorielle assortie du PAP séquentiel et du CDMT de base correspondant au plus tard le 30 avril de chaque année. (iv) S’agissant de l’activité de la cellule de programmation et de la Budgétisation (CPB) ‐ elle doit, en liaison avec l’actuelle Division de la Prévision et de la Préparation des Projets du MINEPAT, se préoccuper de la maturation des projets figurant dans le CDMT de base et prioriser ceux déjà mûrs en tenant compte du contexte, de leur impact économique et social, leurs coûts et modalités de financement de manière à en tirer, au plus tard le 31 juillet de chaque année, un programme d’investissement prioritaire et le CDMT ministériel actualisé correspondant, globalement compatible avec le CDMT central ; Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 111 ‐ (v) elle assure, en liaison avec l’actuelle Direction de la programmation des Investissements Publics et les services concernés du MINFI, de faire inscrire, prioritairement dans le budget, les projets préalablement programmés, en mentionnant tous les éléments techniques y relatifs. S’agissant de l’activité de la cellule de suivi-évaluation (CSE) ‐ elle élabore, en liaison avec les services compétents du MINEPAT et du MINFI, le rapport trimestriel de suivi de l’exécution physico-financière du budget, et diligente la production du rapport semestriel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie ministérielle telle que dérivée de la stratégie globale pour la croissance et l’emploi, ainsi que celle du rapport annuel de l’évaluation de cette mise en œuvre. (vi) S’agissant de la coordination et de la prise en charge du coût des activités des comités internes PPBS La coordination du suivi des activités des Comités PPBS s’avère indispensable pour garantir une visibilité / lisibilité en temps réel de l’ensemble de l’action gouvernementale. Elle induit la nécessité d’avoir un certain degré de fédération des moyens pour prévenir un fonctionnement à vitesse variable selon les cas. C’est la raison pour laquelle il s’avère commode que la prise en charge du coût des activités essentielles de ces Comités soit assurée par le budget du MINEPAT. Telle est l’économie de la présente circulaire que j’ai l’honneur de vous faire tenir et dont l’application des dispositions permettra au gouvernement de garantir un pilotage efficace de la mise en œuvre de la nouvelle stratégie (SCE) dont il vient de se doter. Il est attendu que les dispositifs recommandés prennent corps le plus rapidement possible et en tout cas au plus tard avant le début de l’exercice 2010. Je vous saurais gré de bien vouloir me faire connaître, en retour, les mesures que vous aurez prises en ce sens. LE MINISTRE DE L’ECONOMIE, DE LA PLANIFICATION ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE Louis Paul MOTAZE Copie (ATCR) : SG/PM 112 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Annexe 2 Nomenclature sectorielle du DSCE Secteur global Production Social Secteurs spécifiques Ministères essentiellement concernés - Infrastructures MINTP, MINDUH, MINT, MINEE, MINPOSTEL, MINDAF - Industries et services MINIMIDT, MINCOMMERCE, MINPMEESA, MINTOUR - Rural MINADER, MINEPIA, MINFOF, MINEP - Education et formation professionnelle MINEDUB, MINESEC, MINESUP, MINRESI, MINEFOP - Santé MINSANTE - Services sociaux MINAS, MINPROFF, MINTSS, MINSEP, MINJEUN, MINCULT MINCOM Gouvernance - Justice /administration générale et financière MINJUSTICE, MINCONSUPE, MINATD, MINREX, MINFOPRA, MINFI, MINEPAT Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 113 Annexe 3 Plan indicatif d’un document de stratégie INTRODUCTION PREMIERE PARTIE - ETAT DES LIEUX ET DIAGNOSTIC 1 - Délimitation du domaine et segmentation en composantes Délimitation du domaine Segmentation du domaine en composantes 2 - Etat des lieux du domaine et de l’environnement externe Description de la situation des bénéficiaires ou cibles Description de l’offre des autres acteurs majeurs Description des facteurs externes significatifs 3 - Diagnostic, enjeux et défis significatifs pour l’avenir Rappel historique et analyse des politiques antérieures Diagnostic participatif de la situation Analyse des effets potentiels des facteurs de l’environnement externe Enjeux et défis significatifs pour l’avenir DEUXIEME PARTIE - CHOIX STRATEGIQUES DU DOMAINE (OBJECTIFS ET AXES STRATEGIQUES) 1 - Orientations majeures fixées pour le domaine par les cadres stratégiques de référence 2 - Vision, objectifs globaux et stratégiques 3 - Principes de la politique du domaine 4 - Déclinaison des axes stratégiques, objectifs intermédiaires et choix de stratégies 5 - Cadres logiques des choix stratégiques TROISIEME PARTIE - PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES 1 - Présentation des programmes 2 - Présentation des actions 3 - Activités, extrants et coût de mise en œuvre 4 - Coûts des programmes et actions, et planification pluriannuelle 5 - Plan de financement des programmes et actions QUATRIEME PARTIE - SUIVI ET EVALUATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA STRATEGIE 1 - Dispositif de mise en œuvre • Identification des différents intervenants dans la mise en œuvre de la stratégie • Attribution des rôles, responsabilités et niveau d’intervention des acteurs • Elaboration d’un schéma du dispositif de mise en œuvre de la stratégie 2 - Dispositif de suivi/évaluation de la mise en œuvre de la stratégie • Elaboration d’un cadre institutionnel de suivi/évaluation de la stratégie sensible au genre et aux droits de l’homme • Elaboration d’un système d’informations pour le suivi/évaluation de la stratégie 114 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Annexe 4 Plan indicatif d’un projet de déclaration de la politique Un projet de plan de déclaration devra notamment comporter les points suivants : 1. Préambule 2. Fondements 3. Principes essentiels 4. Résultats escomptés 5. Orientations stratégiques 6. Dispositifs de mise en œuvre et de suivi/évaluation Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 115 Annexe 5 Cadre institutionnel de l’élaboration de la stratégie du secteur de l’Education 116 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 117 118 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 119 120 0 | Guide méthodologique de planificationn stratégique au Cameroun Annexe 6 Diagramme de Gantt Le diagramme de Gantt, du nom de l’ingénieur américain Henry L. Gantt qui a développé l’idée vers 1910, représente en abscisse les unités de temps (exprimées en mois, en semaines ou en jours), et en ordonnées les différents postes de travail (ou les différentes tâches). La durée d'utilisation d'un poste de travail (ou la durée d'exécution d'une tâche) est matérialisée sur le diagramme ici par une barre horizontale sombre. Il est également fréquent de matérialiser par des flèches, les liens de dépendance entre les tâches (la flèche relie la tâche précédente à la tâche suivante). Dans la pratique, le diagramme de base est souvent complété en ligne par la liste des ressources affectées à chacune des tâches ainsi que par divers indicateurs, fonction de la charge ou du délai, permettant d'en suivre l'avancement. Cet outil permet de planifier de façon optimale et de communiquer sur le planning établi et les choix qu'il impose. Il est utilisé en ordonnancement et gestion de projet. Il permet : - de visualiser dans le temps les diverses tâches liées dans un projet ; - de représenter graphiquement l'avancement du projet. - de déterminer les dates de réalisation d'un projet ; - d'identifier les marges existantes sur certaines tâches ; - de visualiser d'un seul coup d'œil le retard ou l'avancement des travaux. Activités 1. 2. 3. 4. 5. 6. Temps 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 13 14 121 Annexe 7 Présentation de la matrice FFOM La matrice FFOM a la forme suivante. Forces (aspects internes du domaine) : • les aspects qui fonctionnent bien dans le domaine ; • les aspects dont les acteurs du domaine sont fiers d’en parler Opportunités : • les facteurs externes qui ont une influence positive sur le domaine ; • les idées sur la manière de surmonter les points faibles et de tirer parti des points forts Faiblesses (aspects internes du domaine) : • les aspects internes qui n’ont pas si bien marché Menaces : • les facteurs externes qui ont une influence négative sur le domaine ; • les facteurs externes qui limitent ou mettent en danger les diverses possibilités d’évolution Elle permet d’enregistrer les divers points de vue et de passer en revue les points forts et les points faibles, mais aussi les possibilités et les menaces concernant un domaine, et de les transformer en processus de réflexion constructif. De ce fait, elle sert à orienter un groupe de réflexion vers un consensus. Elle peut aider à appréhender plus facilement des problèmes complexes pour les résoudre le plus rapidement possible. La matrice FFOM est un outil adaptable et flexible. C’est un point de départ utile pour une autoévaluation participative et collective. Elle est utile pour susciter la contribution de nombreuses personnes, les aider à réfléchir aux solutions et aux difficultés éventuelles, par exemple dans le cadre d’un processus de planification stratégique. Une analyse FFOM peut être effectuée en groupes restreints ou dans le cadre d’un atelier ; elle peut aussi servir à faire la synthèse d’autres informations. 122 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Exemple : Matrice FFOM pour une composante « Genre et développement » Forces Faiblesses • dynamisme économique de la femme dans le secteur agricole • bon niveau de scolarisation de la jeune fille • dynamisme de la jeunesse agricole dans le secteur des produits vivriers et des maraîchers Opportunités • prise en compte spécifique des droits de la femme dans les questions de développement ; • mise en place du fonds national de solidarité à créer des emplois pour les jeunes. • pesanteurs socioculturelles limitant la contribution de la femme au développement local • pauvreté extrême observée chez certains jeunes en milieu rural ; • taux d’abandon des études secondaires élevé ; Menaces Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 123 Annexe 8 Démarche de construction d’un arbre à problèmes L’arbre à problèmes montre la façon dont tous les problèmes sont reliés. Chaque ligne de l’arbre indique une relation de cause à effet entre deux problèmes liés par la ligne. Il sert à comprendre comment les problèmes interagissent, en conduisant à une relation de cause à effet entre les problèmes identifiés. Pour construire un arbre à problèmes, il faut d’abord identifier par composante l’ensemble des problèmes. Un problème de départ pertinent comportant beaucoup de causes et d’effets est choisi. Les causes directes de ce problème sont alors indiquées sur le tableau juste en dessous du problème, et les effets justes au-dessus. Les causes et effets additionnels sont alors déterminés jusqu’à ce qu’une hiérarchie ou une arborescence des problèmes ait été développée. La démarche est une approche brainstorming et l’exploitation de la description faite du domaine. 1. Procédures d’identification d’un problème de départ et de ses causes directes 1.1 - Choisir un problème tiré de la liste des problèmes. N’importe quel problème qui a de nombreuses causes et de nombreux effets est acceptable. Le placer au centre de la feuille de papier. Ce problème est maintenant votre problème de départ. 1.2 - Rechercher dans la liste un problème qui est une cause directe du problème de départ. Le Placer en-dessous du problème de départ. 1.3 - Rechercher un autre problème qui est une cause directe du problème de départ. Le placer à côté de la première cause directe. Répéter cette étape jusqu’à ce qu’on ne trouve plus de causes directes dans la liste. 1.4 - Vérifier si chacune des causes directes entraîne indépendamment le problème de départ. Pour cela, vérifier que la deuxième cause directe n’entraîne pas la première cause directe ; Vérifier que la troisième cause directe n’entraîne pas la deuxième cause directe ; Répéter cette procédure jusqu’à ce que toutes les causes directes aient été vérifiées. Il est à noter qu’un problème peut causer plus d’un autre problème. Il peut ainsi entraîner à la fois un problème de départ et un problème qui est une cause directe du problème de départ. 124 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 2. Procédure d’identification des effets directs du problème de départ 2.1 - Rechercher un problème dans la liste qui soit un résultat direct du problème de départ. Le placer au-dessus du problème de départ. 2.2 - Rechercher un autre problème qui soit un résultat direct du problème de départ, et le placer à côté du premier effet direct. 2.3 - Répéter cette étape jusqu’à ce qu’on ne trouve plus d’effets directs dans la liste. 2.4 - Vérifier que ces effets directs sont indépendants les uns des autres. Si un effet direct est le produit du problème de départ par l’intermédiaire d’un des effets directs existants, le placer au-dessus de cet effet direct. Si on ne peut pas trouver au moins 3 causes directes et 2 effets directs, on doit choisir un autre problème de départ. Quand on a trouvé toutes les causes et les effets directs du problème de départ, on peut recommencer avec les causes. S’intéresser à la cause directe, la plus à gauche. Identifier les causes de ce problème. Vérifier qu’elles sont indépendantes. Continuer l’étape ci-dessus jusqu’à ce que toutes les causes directes aient été couvertes. Ensuite continuer à rechercher les causes des causes dans la liste remueméninges de problèmes. Quand on ne trouve plus de causes, s’attacher à traiter les effets. S’intéresser à l’effet direct le plus à gauche. Identifier les effets de ce problème. Vérifier qu’ils sont indépendants. Continuer l’étape jusqu’à ce que tous les effets directs aient été couverts. Ensuite continuer à chercher les effets d’effets (les effets expliquant les effets directs) à partir de la liste. Quand tous les problèmes de la liste ont été placés dans l’arborescence, vérifier la validité du schéma et relier tous les éléments par des flèches indiquant les relations de cause à effet, afin de produire l’arborescence des problèmes. On devrait être capable de justifier chaque flèche relationnelle en expliquant comment le problème entraîne le problème au-dessus de lui. 3. Vérification de la validité de l’arborescence Les questions suivantes peuvent être utilisées : - s’il manque de l’information : est-ce que les vides dans l’information sont indiqués - est-ce que toutes les relations de cause à effet sont établies ? Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 125 - est-ce que le niveau directement en-dessous d’un problème est toujours la cause directe immédiate du problème ? (Aucune étape intermédiaire ne doit être négligée). - est-ce que le niveau au-dessus d’un problème est bien l’effet du problème (et non pas un résumé ou un en-tête) ? - est-ce que des voies alternatives de cause à effet ont été analysées ? - est-ce que seules les voies de cause à effet qui sont pertinentes pour le problème ont été analysées en détail ? - est-ce que le niveau d’abstraction ou de détail dans l’analyse de problème paraît approprié ? Faire tout changement ou ajustement qui soit nécessaire à l’établissement de l’arborescence. 126 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Modèle conceptuel d’arbres à problèmes Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 127 Exemple 1 : Arbre à problèmes de « Faibles prises de poisson » 128 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Exemple 2 : Arbre à problèmes de « Qualité de l’eau dégradée » Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 129 Annexe 9 Démarche de construction de l’arbre à objectifs et de choix de stratégie L’arborescence d’objectifs indique tous les objectifs indispensables pour résoudre tous les problèmes identifiés dans le domaine. Cependant ces objectifs n’ont pas tous à faire partie des choix stratégiques du domaine. Mais pour des raisons de cohérence dans la démarche et pour faciliter le processus de planification, il est essentiel qu’une arborescence d’objectifs complète soit produite. Pour construire l’arborescence d’objectifs, servez-vous de l’arborescence des problèmes et reformulez chaque problème en un objectif. Un objectif se définit comme un état futur positif atteint, il se réfère à la réalisation d’un ou de plusieurs droits. Bien que le processus soit assez simple, certaines difficultés existent : - tous les problèmes ne peuvent pas être reformulés en objectifs. Par exemple, le problème ‘la pluie est insuffisante ne peut être reformulé en objectif ‘la pluie est suffisante’, puisqu’il n’est pas réaliste de pouvoir l’accomplir ; - pour des raisons d’éthique, tous les objectifs ne peuvent pas être réalisés et ne peuvent pas non plus être reformulés ; - quand une relation de cause à effet est reformulée dans une chaîne de moyens en vue d’une fin (objectif), il se peut qu’elle n’ait plus de sens, et des objectifs supplémentaires doivent être introduits afin de rendre la relation logique. La procédure à suivre est la suivante : 1° prendre le premier problème et le reformuler en objectif. Rester aussi près que possible de la formule choisie pour le problème ; 2° vérifier que l’objectif est réaliste et éthique. Se rappeler que les choix stratégiques ne peuvent pas inclure tous les objectifs. La question est de savoir si quelqu’un peut réellement l’accomplir ; 3° répéter les étapes 1 et 2 jusqu’à ce que tous les problèmes soient reformulés. Tout problème qui ne peut pas être reformulé en objectif doit être laissé en tant que problème ; 4° en se basant sur l’arborescence de problèmes, construire une arborescence d’objectifs qui indique les moyens d’arriver à des fins ; 5° après cela, vérifier encore la validité de la logique et ensuite tracer les flèches. Celles-ci peuvent ne pas être exactement les mêmes que dans l’arborescence de problèmes. 130 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Analyser et choisir les stratégies L’arborescence d’objectifs sera probablement très détaillée et il peut être ainsi très difficile d’avoir une vue d’ensemble. Pour la simplifier, on peut regrouper certains objectifs par secteur, activité, expertise, etc. Ce regroupement est fait pour offrir un simple aperçu des nombreux objectifs en termes de similitude de secteur, activité et expertise. Il se fait en traçant des lignes, qui incluent/excluent des objectifs particuliers dans un groupe, sur la base de la similitude de leur activité future possible, ou de l’expertise requise. Ceci offre un meilleur aperçu de la nature des activités. Comment le faire ? : 1° s’intéresser aux objectifs à la base de l’arborescence. Au moment de les inclure dans un groupe, se demander : Est-ce que le même secteur, la même activité ou expertise est impliqué dans la réalisation de cet objectif ? 2° lorsqu’aucun autre objectif ne peut être ajouté au groupe, tracer une ligne en pointillé afin de séparer ce groupe des autres ; 3° donner un court titre au groupe (par exemple, conservation, mise en application de la loi) ; 4° répéter les étapes 1° à 3° jusqu’à ce que tous les objectifs soient traités. Quand on fait des regroupements, travailler sur les objectifs qui sont liés au même objectif plus haut dans la hiérarchie : d’abord latéralement (objectifs au même niveau) et ensuite vers le haut. Conserver un nombre de regroupements le plus faible possible. Ensuite, choisir la stratégie Comme il est rare de pouvoir tout changer, il faut choisir quoi changer et les objectifs à retenir dans les choix stratégiques. Le filtre de pertinence est la méthode à appliquer pour exclure certains objectifs ou groupes appartenant à l’arborescence d’objectifs. Ce choix de stratégie n’est pas simple mais l’outil de filtrage peut y aider. Le processus est compliqué, à la fois parce qu’il faut choisir entre différentes stratégies, et parce que les choix opérés doivent être partagés par les parties prenantes. Le filtre de pertinence est une sorte d’entonnoir à travers lequel les objectifs doivent passer. Seuls les objectifs que l’on choisit d’inclure dans les choix stratégiques passeront. On doit exclure les objectifs qui ne sont pas réalisables, et donner la priorité aux objectifs que l’on est certain de vouloir inclure. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 131 Ensemble des d objectifs de l’arborescen nce Filtrage sur la base de critèrres e à suivre est la suiv vante : La procédure 1° concevoir une matrrice de déécision dan ns laquellee les rang gées sont des groupemen nts et les coolonnes son nt les critèr res jugés peertinents poour le choix x des reg objeectifs (entree six et dix) ; é tou us les regrou upements dans d l’arborrescence d’oobjectifs et décider s’il y a 2° étudier dess regroupem ments d’objeectifs qui de e toute éviidence ne seront s pas p pris en com mpte. Less marquer. Noter N la ra aison de le eur exclus sion. nt dans la colonne dee gauche de la 3°écrire le titrre des regrroupementss qui resten atrice ; ma ar ordre d de priorité les 4° réfléchir à une listte de critèères pour classer pa groupementts qui resteent. Faire valider éventuellemeent les crittères par les reg par rties prena antes. mbre de critèères rendra a complexe les l choix ; d d’un autre côté, c Nottez que un grand nom trop p de critèrees rendra les l choix irrréalistes. Inscrire I less critères d dans les au utres coloonnes. 5° traiter t chaq que critère à tour de rôôle : classerr les regrou upements dee 1 à n, n éttant le nombre n tota al de regrou upements (cclasser 7 re egroupemen nts de 1 à 7)). La plus forte f prioorité est reeprésentée par 1, la plus faible par 7. Insscrire le noombre dans la ma atrice ; s la basee des notes obtenues, décider d dess regroupem ments qui constitueron nt le 6° sur noy yau dur des choix strattégiques ; 7° rédiger r unee explicatioon de la déécision d’excclure certaiins regroup pements et des raissons d’attrib bution de haute h prioriité (c’est-à-d dire par rap pport aux crritères) à un n ou plu usieurs regrooupements. Ceci formee l’explicatio on de l’apprroche stratéégique ; 132 2 | Guide méthodologique m de planification n stratégique au Cameroun 8° évaluer le réalisme et la faisabilité des choix retenus, notamment en demandant à chaque partie prenante les contributions qu’elle est prête à apporter à chaque regroupement retenu. Modèle conceptuel de l’arbre à objectifs Stratégie 2 Stratégie 1 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 133 Annexe 10 Note sur le cadre logique La logique d’intervention est définie de sorte que : ‐ l’ensemble des résultats mène à la réalisation des objectifs intermédiaires ; ‐ l’objectif intermédiaire contribue aux objectifs stratégiques ; ‐ l’objectif stratégique contribue à l’objectif global. Les indicateurs objectivement vérifiables Les indicateurs objectivement vérifiables (IOV) sont les descriptions opérationnelles (quantité, qualité, groupe(s) cible(s), temps et localisation) des objectifs d’un projet. Préciser les IOV permet d’analyser les chances de réalisation des objectifs, ce qui sert de base au système de suivi du projet. Les IOV doivent être mesurables d’une façon fiable à un coût acceptable. Les sources de vérification Les sources de vérification indiquent l’origine (lieu) et la forme sous laquelle sont disponibles les informations relatives à la réalisation des objectifs globaux, des objectifs spécifiques, des objectifs intermédiaires, etc. Ce sont les documents, rapports, et autres dans lesquels sont puisées les informations nécessaires pour formuler les IOV. Les sources de vérification doivent être précisées parallèlement à la formulation des indicateurs. Elles devraient préciser les points suivants : ‐ le format de présentation de l’information (par exemple : rapports intermédiaires, comptabilité du projet, registres du projet, statistiques officielles, etc.) ; ‐ le responsable qui fournit les informations ; ‐ la régularité avec laquelle les sources devraient être fournies (p. ex. mensuellement, trimestriellement, annuellement, etc.). Les hypothèses La mise en œuvre d’une stratégie peut être compromise par des facteurs de risque sur lesquels elle n’a pas prise. Ces facteurs doivent être identifiés, analysés et répertoriés dans la quatrième colonne comme des hypothèses qui doivent être vérifiées pour assurer la réussite de la mise en œuvre de la stratégie. La réponse à la question suivante permet d’identifier les hypothèses : « Quels sont les facteurs externes ou conflits d’intérêts sur lesquels la stratégie n’a pas de prise et qui sont susceptibles d’entraver sa mise en œuvre et sa viabilité à court et moyen terme ? » 134 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Objectifs globaux Objectifs stratégiques Objectifs intermédiaires Objectifs intermédiaires Objectifs intermédiaires Hypothèques/ risques Source de vérification Logique d’intervention Indicateurs objectivement vérifiables Objectifs Impacts de la stratégie (conséquence logique de l’obtention des effets recherchés) Effets (conséquence logique de l’obtention des extrants recherchés) Extrants intermédiaires 1 : (conséquence immédiate de la mise en œuvre des stratégies) Extrants intermédiaires 2… : (conséquence immédiate de la mise en œuvre des stratégies) Extrants intermédiaires 3… : (conséquence immédiate de la mise en œuvre des stratégies) Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 135 Annexe 11 La chaîne de résultats C’est une relation déterminante ou logique entre les activités, les extrants et les résultats d’une politique, d’un programme ou d’une initiative, que ceux-ci devraient produire. Elle est habituellement présentée sous forme d’organigramme. Tous les modèles GAR (Gestion Axée sur les Résultats) ont pour caractéristique commune de présenter un enchainement logique des résultats qui permet de mettre en évidence, d’une part la notion de changement, d’autre part le lien de causalité entre les activités d’un programme et le changement perçu descriptible et mesurable. Les résultats se situent à trois niveaux : Les résultats à long terme (Impact), les résultats à moyen terme (institutionnel, comportement) (Effets), les résultats opérationnels (Extrants). La chaîne de résultats se focalise sur certains éléments : ‐ la connaissance des besoins (Approche Client) ‐ la variable temps : de l’intrant à l’impact (les effets sont la résultante d’extrants et l’impact la résultante des effets ‐ la perception du changement : établissement du lien de causalité, indicateurs de mesure du changement et cibles ‐ les risques et hypothèses. Exemple : Chaine de résultats simple Quoi ? Extrants Opérationnel Environnement externe Hypothèse/Risques Effets Comment ? 136 Stratégique Pourquoi? Impacts Résultats à long terme (au-delà d’un programme, changement des conditions de vie par plusieurs programmes), exemple d’indicateurs : taux d’alphabétisation, taux de chômage Résultat à moyen terme (en fin de programme, réponse aux besoins, niveau d’utilisation des produits et services publics), exemple d’indicateur : Taux de scolarisation Résultats à court terme (au cours du programme, produits et services publics), exemple d’indicateurs : nombre de salles construites, nombre d’enseignants formés Activités Tâches effectuées ou processus, exemple d’indicateur : nombre de chantiers de construction en cours Intrants Ressources financières, matérielles, humaines nécessaires, exemples d’indicateurs : budgets disponibles, nombre de contrats signés | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun La prise en compte des hypothèses et risques Impacts Contribue à Alors Si Effets Alors Si Extrants Alors Si Hypothèses/Risques : Conditions nécessaires pour que le lien de causalité entre les effets et les impacts soit celui prévu Hypothèses/Risques : Conditions nécessaires pour que le lien de causalité entre les extrants et les effets soit celui prévu Hypothèses/Risques : Conditions nécessaires pour que le lien de causalité entre les intrants et les extrants soit celui prévu La chaine de résultats complexe Impact Impact Effets Extrants Activités Effet 1 Extrant 1 Activité 1 Activité 2 Effet 2 Effet 3 Extrant 2 Extrant 3 Extrant 4 Activité 3 Activité 4 Activité 5 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 137 Annexe 12 Les indicateurs (Texte préparé à partir de diverses sources parmi lesquelles le support de formation préparé par le projet PROMAGAR pour la formation des responsables du MINEPAT le 27 avril 2010 sur le thème « l’appropriation des outils managériaux liés à la gestion axée sur les résultats ») L’utilisation des indicateurs dans la gestion du développement est désormais une prescription légale. L’article 8 de la loi 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat fait désormais obligation d’associer aux programmes et actions des indicateurs de performance. L’article 31 de la même loi prévoit au rang des documents joints au projet de loi des finances : « une annexe présentant les dépenses de l’Etat par fonction, programme et objectif, avec les indicateurs qui lui sont associés ». Au-delà de cet aspect légal, en instaurant la pluri-annualité du budget à travers les programmes, la loi rend indispensable l’utilisation des indicateurs, notamment pour fixer le cap des résultats à atteindre à moyen terme et suivre le cheminement et vérifier si les actions menées s’orientent bien vers les résultats. L’article 8 de la loi susvisée définit l’indicateur comme « une variable quantitative ou qualitative permettant de mesurer les résultats obtenus dans la réalisation des objectifs ». Cinq exigences essentielles doivent être respectées pour définir un bon indicateur : ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ un indicateur de performance clé est nécessairement associé à un objectif précis : un indicateur doit être en relation étroite avec les objectifs retenus pour canaliser au mieux les actions. Cet objectif doit être lié à la réalisation d’un droit et être sensible au genre; un indicateur entraine toujours une décision : si le décideur ou le responsable d’un programme ne se sent pas concerné par un indicateur, il vaut mieux ne pas le mettre dans le cadre logique ou le plan d’action. Il serait inutile en ce sens qu’il ne favorise pas la prise de décision en temps réel ; un indicateur de performance n’est jamais muet : ainsi, un indicateur ne laisse pas indifférent. Il renseigne toujours sur un état ou une situation donnée. Mais il peut aussi indiquer que tout est sous contrôle et que le succès est au bout du chemin. Aucune action complémentaire ne sera alors prise, la décision sera de ne rien changer ; un indicateur de performance est un indicateur simple : la complexité du calcul et la difficulté de collecter les données ne sont pas les critères de valeur pour qualifier la pertinence d'un indicateur. Un bon indicateur doit être aisé à construire, sans nécessiter de données inaccessibles ou de calcul difficile à comprendre ; un indicateur appartient à celui qui l’utilise : il est important que le décideur ait foi dans les indicateurs qu’il choisit. Car, c'est surtout en exploitant son intuition que l'on prend les meilleures décisions. Les indicateurs seront ainsi choisis par les utilisateurs eux-mêmes. Les indicateurs représentent toujours une mesure en termes de : quantité (nombre, taux, volume, etc.), qualité (niveau sur une échelle de valeur, cote, etc.), montant (coût, frais, etc.), temps (fréquence, délai, etc.), combinaison de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie (coût unitaire, rythme, etc.). Un indicateur peut être chiffré ou non. Un bon indicateur doit avoir les qualités suivantes : - fournir une mesure directe et non ambiguë des progrès réalisés ; être pertinent (c’est-à-dire se rattacher directement à l’objectif qu’il essaie de mesurer) ; 138 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun - varier dans le temps, selon les régions et les groupes et être sensible aux changements de politique, de programmes et d’institutions ; résister aux évènements indépendants des politiques ou des programmes et ne pas être manipulable ; être réaliste pour être effectivement disponible régulièrement, sans coût excessif. La définition d’un indicateur doit prendre en compte : - les variables statistiques qui entrent dans le calcul ; les opérations statistiques nécessaires à l’estimation de ces variables ; le service responsable ; le niveau de représentativité (zone géographique, sexe, niveau de revenu, groupe social, etc.) ; la fréquence de calcul. L’approche SMART ou les critères essentiels pour de bons indicateurs : ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ Spécifique (Specific) : Spécifique à une situation donnée, énoncé clairement et de façon pertinente. Un indicateur de qualité doit donc être précis et d’une interprétation rigoureuse ; Mesurable (Measurable) : de manière quantitative (chiffrée) ou qualitative. A cet égard, le bon indicateur doit être convivial, c’est-à-dire facile d’utilisation, compréhensible ; Atteignable (Achievable) : en cohérence avec les objectifs fixés par le ministère et les ressources disponibles. A ce titre, le bon indicateur doit être faisable, de manière à établir les responsabilités (=imputabilité) ; Réaliste/Réalisable (Realistic/Relevant): réaliste et pertinent par rapport aux ressources disponibles et aux objectifs visés ; Temps (Time-bound) : comporter une date butoir pour sa mesure Exemple : le tableau ci-dessous montre comment transformer l’indicateur défaillant « les étudiants diplômés et bien formés » en un bon indicateur. L’élément ambigu dans cet indicateur est le terme « bien formés » Action Question Indicateur défaillant Exemple Les étudiants diplômés et bien formés + Quantité Combien ? Nombre d’étudiants diplômés et bien formés Quelle sorte de Nombre d’étudiants diplômés qui réussissent leur examen + Qualité changement ? avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20 Nombre d’étudiants diplômés qui réussissent leur examen Bon indicateur avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20 Et si on rendait cet indicateur plus spécifique ? : + Cadre temps Quand ? + Groupe cible De qui ? + Localisation Où Nombre d’étudiants diplômés qui réussissent leur examen avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20 entre 2006 et 2015 Nombre d’étudiants diplômés issus de famille à revenus faibles qui réussissent leur examen avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20 entre 2006 et 2015 Nombre d’étudiants diplômés issus de famille à revenus faibles qui réussissent leur examen avec une moyenne annuelle supérieure ou égale à 12 sur 20 dans les trois régions du Nord Cameroun entre 2006 et 2015 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 139 Annexe 13 Grille d’analyse d’un document de stratégie Intitulé du domaine : 1. Vérification de la conformité du document de stratégie par rapport à la méthodologie en vigueur Rubriques / désignation Observations Enrichissements/ Propositions de solution Procédure et respect du plan- type Première partie : Préparation du processus d’élaboration de la stratégie Elaboration du protocole de collaboration Mise en place du cadre institutionnel (comité de pilotage, cellule technique) Veille stratégique et analyse prospective Evaluation des programmes et actions en cours Deuxième partie : Etat des lieux Délimitation Description du domaine Description du domaine, par composantes Inventaire des productions ou offre en aval des biens et services Principales composantes intermédiaires ou étapes Aspects économiques et financiers du sous-domaine Aspects sociaux du domaine Aspects spatiaux du domaine Environnement national Environnement Externe Positionnement du domaine Description du dispositif institutionnel de l’état Troisième partie : Diagnostic Diagnostic participatif Analyse et évaluation des politiques passées Inventaire et bilan des statistiques existantes Analyse des effets potentiels de l’environnement externe Mise en évidence des causes d’écarts Opportunités et perspectives Récapitulatif et synthèse Cartographie des problèmes à résoudre et des opportunités 140 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Quatrième partie : Stratégie (objectifs, priorités, moyens) 1. Grands principes, objectifs et priorités de la politique nationale Vision du domaine Grands principes de la politique du domaine Objectifs sectoriels et grands résultats attendus. Récapitulatif des objectifs et des priorités Cartographie des objectifs et des priorités 2. Stratégie par sous-domaine et volet transversal A. Les objectifs de la stratégie Objectifs des sous domaines et résultats à atteindre en priorité Cartographie des objectifs et priorités Programmation dans le temps des objectifs B. Les moyens Les programmes d’actions par objectif Comparaison situation actuelle et celle visée Définition des priorités Responsabilités Synthèse C. La stratégie publique Organisation et répartition des responsabilités Présentation des programmes d’action publics Programmation des études de faisabilité et d’évaluation des actions Cinquième partie : Plan d’actions prioritaires A. Conditions de réussite et facteurs de risque du plan d’actions prioritaires B. Pertinence des programmes formulés C. Pertinence des actions formulées par programme D. Pertinence des indicateurs, baselines et cibles E. Priorisation des actions F. Détermination du (des) lieu(x) ou zone(s) d’exécution des actions G. définition des activités, extrants attendus H. estimations des coûts I. identification des parties prenantes 3. Tableaux de synthèse Sixième partie : Cohérence intra sectorielle et intersectorielle Septième partie : Dispositif de mise en œuvre et de suivi/évaluation de la stratégie Neuvième partie : Effets de la stratégie Annexes Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 141 2. Vérification de la cohérence interne du document Rubriques / Désignation Observations Enrichissements / propositions de solution Les éléments du cadre logique apparaissent-ils explicitement de manière à rendre lisible et visible le domaine ? (Un fil conducteur est-il perceptible ?) Les éléments du cadre logique sont-ils en parfaite articulation ? 3. Vérification de la cohérence et l'harmonie avec les documents de référence nationaux et internationaux (DSCE, OMD, PNG, PNP, les autres stratégies de développements, etc.) Rubriques / Désignation Observations Enrichissements / propositions de solution Les prescriptions des documents de référence sontelles déclinées dans le document de stratégie examiné ? (diagnostic, objectifs, axes stratégiques, programmes/actions et dispositif opérationnel de mise en œuvre et de suivi/évaluation) En quoi le document de stratégie examiné contribuet-il à enrichir les documents de référence ? Y a-t-il des contradictions entre le document examiné et les documents de référence aux niveaux du diagnostic, des objectifs, des axes stratégiques, des programmes/actions et du dispositif opérationnel de mise en œuvre et de suivi/évaluation ? Le cadre de référence normatif du domaine est-il conforme ou en harmonie avec les références internationales ? 4. Vérification de la pertinence du document par rapport aux objectifs et missions gouvernementaux du domaine Rubriques / Désignation Observations Est-ce que l'approche analytique qui a servi à élaborer le document de stratégie se fonde sur les missions et objectifs du Gouvernement ? (Analyse déductive à partir des champs en rapport avec les missions) En quoi le document de stratégie examiné contribuet-il à enrichir les missions gouvernementales du domaine ? (Apport d'éléments nouveaux structurants et/ou meilleure déclinaison des options existantes) ? Y a-t-il des contradictions/antagonismes entre le document examiné et les objectifs et missions gouvernementales du domaine ? 142 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Enrichissements / propositions de solution 5. Analyse de la pertinence des choix stratégiques18 proposés par rapport aux orientations prospectives en matière de développement social et économique Rubriques / Désignation Observations Enrichissements / propositions de solution La vision de développement du domaine est elle pertinente ? Le document prend-t-il en compte les externalités ? (Implication des autres domaines.) Les choix stratégiques retenus ne nuisent-ils pas à d'autres domaines ? Y a-t-il adéquation entre l’horizon d'exécution du document de stratégie et celui du DSCE et des OMD ? (En référence aux indicateurs) Est-ce que les axes stratégiques retenus sont effectivement un ensemble de moyens pour atteindre les objectifs identifiés ? Y a-t-il une priorisation dans les choix stratégiques retenus ? Effets sur le développement national a) Effets sur l'environnement b) Effets sur la réduction de la pauvreté c) Effets sur le développement social et culturel d) Effets sur la croissance de l'économie e) Effets sur l'emploi f) Effets sur l'égalité et l'équité entre les sexes Les choix stratégiques sont-ils réalistes et réalisables dans le temps et les conditions indiqués ? Les objectifs et stratégies sont-ils bien formulés ? L'exhaustivité de toutes les parties est-elle assurée ? (Description du domaine, diagnostic, objectif, etc.) 18 Les choix stratégiques englobent : les objectifs, les axes stratégiques, les programmes, les projets, le dispositif de mise en œuvre, de suivi et d'évaluation, le cadre de dépenses Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 143 6. Evaluation de la cohérence d’une stratégie (Diagnostic, choix stratégiques, PAP) Méthode du cadre logique Programme : Amélioration de l’offre Amélioration de l’offre d’éducation d’éducation primaire primaire Problème Faible taux de scolarisation Objectif Améliorer le taux de scolarisation Indicateur Taux de scolarisation Cible Porter le taux de scolarisation de 65% à 100% en trois ans Actions 1° - Amélioration des capacités d’accueil Activités 2° - Amélioration des capacités pédagogiques 1° - construction 2° - Réhabilitation 3° - Entretien Résultats 144 Extrants 250 nouvelles écoles fonctionnelles Effet 120000 enfants scolarisés Impact - Augmentation du taux de scolarisation - pauvreté en baisse | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Annexe 14 Lexique Action C’est la composante élémentaire d'un programme, à laquelle sont associés des objectifs précis, explicites et mesurables par des indicateurs de performance (art.8, al. 3 de la LRF). Dans la hiérarchie des objectifs, l’Action vise la réalisation d’un objectif intermédiaire du programme dont elle est partie constitutive. En termes de contenu, elle est un ensemble cohérent d’activités nécessitant des ressources humaines et financières pour la production de biens ou services. Sa mise en œuvre entière produit un impact décisif sur l’objectif du programme auquel elle appartient. Voir en même temps les notions de programme, d’activité et de tâche. Activité C’est un ensemble cohérent de tâches nécessitant des ressources humaines, financières et matérielles pour la production d’un bien ou d’un service. L’activité doit produire un extrant (bien ou service). Une activité doit être confiée à une seule unité administrative qui devient responsable de sa réalisation et doit être exécutée dans le court terme (1-2 ans). Une unité administrative peut être responsable de plusieurs activités. Voir en même temps les notions de programme et de tâche. Il est recommandé, lors de l’identification des activités, de distinguer les activités de routine, qui contribuent à l’objectif de développement, des activités nouvelles devant insuffler la croissance et le développement, et les activités majeures (du fait de leur importance et/ou de leur caractère déterminant relativement plus élevé). Analyse des problèmes Analyser un problème c’est généralement en rechercher les causes, délimiter son champ de manifestation, recenser toutes les conséquences possibles et préconiser toutes les solutions possibles. Ancrage à la Stratégie pour la Croissance et l’Emploi Opération consistant à établir la pertinence d’une stratégie de développement en la mettant en relation directe avec la stratégie nationale. L’objectif recherché est de mettre en évidence la relation avec le DSCE. La démarche consiste à identifier dans celui-ci les éléments (actions) relevant de façon directe du domaine concerné. Arbre à objectifs C’est une représentation sous forme de diagramme des relations entre moyens et fins des interventions sur l’activité proposée, planifiée de manière logique sur la base de l’analyse des problèmes. L’arbre à objectifs se déduit de l’arbre des problèmes en inversant les énoncés des problèmes, ou en supposant les problèmes résolus. Arbre à problèmes Un arbre à problèmes est une représentation sous forme de diagramme, des relations de cause à effet des états négatifs d’une situation existante. A chaque problème central correspond un seul arbre. Dans cet arbre, les causes se situent en dessous du problème central, et les effets au dessus. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 145 Axe stratégique Objectif dont l’intitulé a un caractère général, qui est difficilement quantifiable et regroupe en fait un ensemble d’objectifs qui eux, sont plus facilement repérables et exprimables en programme d’actions. Un axe stratégique correspond en général à un domaine d’activité qui par rapport à l’arbre à problèmes correspond à la résolution d’un problème spécifique, cause du problème central identifié. Exemples : amélioration des revenus en milieu rural ; amélioration de l’accès aux services de santé. Si l’on veut réaliser de tels axes, il va falloir dans un premier temps les traduire en objectifs plus précis : pour les revenus, créer une typologie des populations concernées, définir leur niveau actuel de revenus, indiquer la progression attendue, identifier leurs sources actuelles de revenus, identifier les sources de revenus complémentaires. On pourra alors définir des programmes d’actions adaptés à chaque objectif et indiquer précisément les effets de ces actions sur les niveaux de revenus mesurés, par catégories de populations. Pour l’accès aux services de santé, si cela consiste à réduire ou subventionner le coût des soins ou médicaments, la même précision dans la définition des objectifs devra être recherchée, afin d’être sûr de mettre en œuvre des actions réellement ciblées vers ces objectifs. Bilan d’un secteur Comme en médecine, le bilan est un relevé des paramètres/indicateurs « vitaux » du secteur analysé. Il permet d’établir un diagnostic objectif (chiffré) dudit secteur. Bilan-diagnostic (d’un secteur) Le bilan-diagnostic est la présentation simultanée : du bilan (relevé des indicateurs «vitaux ») du secteur ; des analyses permettant de déduire un diagnostic de ce bilan ; et, du diagnostic (liste des problèmes majeurs identifiés avec si possible une indication de leur ampleur) résultant des analyses. En général le terme « diagnostic » s’emploie pour dire «bilan-diagnostic». Budget Le budget décrit les ressources et les charges de l'Etat autorisées par la loi de finances, sous forme de recettes et de dépenses, dans le cadre d'un exercice budgétaire (Loi n° 2007/006 du 2 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat, article 5). Il existe plusieurs types de budget : Budget de moyens ou budget décomposé par nature et destination sans référence à des objectifs et des résultats attendus ; Budget-programme ou budget présenté et exécuté sous forme de programmes auxquels sont associés des crédits budgétaires pour atteindre un objectif de politique publique. La loi de 2007 sur le régime financier de l’Etat a opté pour le second type. Budget de fonctionnement Part du budget global affectée aux dépenses autres que celle d’investissement (charges de personnel, charges locatives, matériel et fournitures, bail, eau, électricité, téléphone, Internet, etc.) Budget d’investissement C’est généralement la tranche annuelle du programme d’investissement public, incluant toutes les activités, quelles que soient les sources de financement de celles-ci (internes, externes, dons ou prêts). 146 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Budget de moyens Sa logique est la dotation des moyens aux administrations selon l’expression de leurs besoins, c’est-à-dire la dotation d’un crédit minimum pour assurer le fonctionnement de chaque structure indépendamment du niveau d’activités de chacune d’elles (Services votés/mesures nouvelles). Il se caractérise par une présentation du budget par destination administrative et par nature économique de la dépense (salaires, fourniture, etc.) ; Il présente plusieurs limites : faible articulation entre le budget et les priorités nationales ; prise en compte insuffisante des besoins des populations à la base ; difficulté de percevoir les finalités des dépenses dans le Budget ; faiblesse des renseignements sur la qualité de la dépense publique ; difficulté de mesurer l’impact de la dépense publique ; absence d’une exigence de performance ; reconduction automatique des moyens d’une année à l’autre ; etc. Budget-programme C’est un outil de gestion des finances publiques consistant à élaborer, présenter et exécuter la loi de finances sur la base de programmes (voir notion de programme). Le Budget programme organise les choix budgétaires autour de politiques publiques en comparant les coûts et les résultats des programmes pour retenir et mettre en œuvre les plus efficaces et les plus efficients par rapport aux priorités nationales. La combinaison de l’efficacité et de l’efficience qu’il suppose permet d’accroître la performance dans la réalisation des objectifs des politiques publiques. Il se caractérise à cet égard par le fait que la dotation budgétaire n’est plus basée sur la structure des services, mais sur les programmes et donc sur les finalités des politiques publiques. En outre, il implique : une mise en relation systématique entre les résultats à atteindre et les crédits budgétaires alloués ; une pluri annualité des allocations budgétaires lesquelles sont faites dans une perspective de court et moyen termes ; et une mesure de la performance, le contrôle budgétaire n’étant plus uniquement axé sur la régularité budgétaire, mais également sur l’efficacité et l’efficience de la dépense publique. Contrairement au budget de moyens il présente plusieurs avantages : amélioration de la discipline budgétaire globale, et de la qualité de la dépense publique ; optimisation de l’utilisation des ressources ; responsabilisation plus accrue des ordonnateurs dans la gestion de leurs crédits et dans l’atteinte des résultats ; facilitation de l’organisation des services au sein des structures (programmation et budgétisation par activité) ; etc. Voilà pourquoi le Ministère de la défense des USA a introduit en 1960 le système de Planning, Programming and Budgeting System» (PPBS) dans le Budget de l’Etat, qu’il a ensuite été introduit en France avec la Rationalisation des choix budgétaires (RCB), et institutionnalisé avec l’adoption en 2001 de la loi organique relative aux lois de finances. Entre 1980 et 2000, il s’est ensuite diffusé dans d’autres pays de l’OCDE (Danemark, Finlande, Pays Bas, Grande Bretagne, Nouvelle Zélande, Australie, Canada, etc.), en Europe de l’Est, en Amérique Latine, en Asie et en Afrique (Mali, Afrique du sud, Ghana, Maurice, Ouganda, etc.) notamment avec la mise en place des stratégies de lutte contre la pauvreté, la déclaration de Paris en 2005 et les directives de la CEMAC et de l’UEMOA. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 147 Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) C’est un instrument d’allocation de ressources aux différents secteurs d’intervention de l’Etat qui soit en cohérence avec le cadrage budgétaire et l’ensemble de priorités du pays à moyen terme. Il identifie les ressources à moyen terme de l’Etat (ressources internes dérivées de la croissance et de la politique fiscale, ressources PPTE, C2D, ressources externes, etc.) qui concourent à financer le Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE), et détermine pour chaque ministère ou autre type d’institution les ressources nécessaires à moyen terme pour le fonctionnement et l’investissement en fonction de ses besoins et de la disponibilité des crédits budgétaires, mais aussi en fonction des priorités affichées par le gouvernement. C’est donc une enveloppe indicative de ressources financières que l’Etat est susceptible de mobiliser pour chaque secteur, ministère ou autre type d’institution. Cette enveloppe est déclinée respectivement en allocation pour investissement et fonctionnement. Il est à la fois global et sectoriel, et permet : (i) de concilier stratégies, politiques et budgets par l’arbitrage de l’élément coût ; (ii) de gérer efficacement les contraintes de ressources ; (iii) d’associer fonctionnement et investissement ; (iv) de dépasser la vision du budget comme un instrument de financement et en faire un outil de politique économique ; (v) de faciliter la gestion des conflits d’allocation de ressources budgétaires ; (vi) de faciliter la recherche de financements en rapport avec les besoins ciblés. Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) C’est la répartition de l’enveloppe indicative du CBMT (fonctionnement et investissement) entre les différentes activités au sein d’un ministère. Le CDMT ministériel tient compte des indications de ressources communiquées par le CBMT central et propose une ventilation à moyen terme des ressources entre les programmes, les actions et les activités en précisant la nature économique, la fonction et la source de financement. Cette allocation intra ministérielle tient également compte des priorités des programmes, actions et activités dans la stratégie du ministère. Les CDMT ministériels sont des outils d’arbitrage des priorités dans le secteur et de lisibilité des articulations intersectorielles. Cadre institutionnel Ensemble des dispositions institutionnelles, juridiques et/ou réglementaires associées à l’objet considéré (activité, action, programme, secteur, etc.). Ceci comprend les engagements internationaux, les lois, et textes qui régissent ledit objet. Les mécanismes de travail (comités, cadres de concertation partenariale, etc.) peuvent y être inclus. Causes Les causes sont des facteurs explicatifs d’un problème. Les causes elles-mêmes sont souvent reliées entre elles par la logique cause-effet. On s’attend à l’élaboration d’une hiérarchie de causes : Exemple : 1° Causes immédiates ← causes sous-jacentes ← causes structurelles. 2° Problèmes spécifiques ← causes immédiates ← causes sous-jacentes 148 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Dans l’exemple 2, un problème central (majeur) peut être expliqué (causé) par un problème spécifique. Chaîne PPBS (planification - programmation - budgétisation - suivi) Le terme voudrait désigner le circuit de la dépense, qui doit faire l’objet d’une planification (en montrant sa nécessité - étape du diagnostic, les choix stratégiques permettant de résoudre les problèmes identifiés, notamment les objectifs, axes stratégiques, programmes, actions et activités chiffrés), avant sa programmation (CDMT) et sa budgétisation. Celle-ci doit également faire l’objet d’une appréciation de la qualité (efficacité/efficience) notamment à travers le suivi/évaluation. Cible C’est une valeur ou un état de l’indicateur mesurant le niveau de performance dans le cadre d’un programme. La cible est formulée comme un résultat à atteindre dans une période définie : c’est le résultat attendu dans le cadre de la mise en œuvre d’un programme. Cette formulation doit être SMART (Specific : Spécifique à un résultat précis ; Measurable : Quantifiable ou observable ; Achievable : Motivant, contrôlable et utilisable ; Realistic : Réaliste et cohérent par rapport aux ressources disponibles et aux objectifs visés ; Time-bound : mesurable dans le temps). Composante d’un secteur C’est un domaine du secteur caractérisé par la production d’un ensemble plus ou moins homogène de produits. Court terme C’est ici une période suffisamment longue pour que les programmes/actions puissent atteindre les résultats/produits attendus (atteinte des objectifs opérationnels) : (entre 0 et 5 ans). Coûts récurrents Les « coûts récurrents » désignent les charges permanentes qui doivent être inscrites au Budget de l’Etat pour assurer le fonctionnement régulier et la conservation d’un investissement achevé et mis en fonctionnement régulier. Ils comprennent l’ensemble des dépenses de personnel, de fonctionnement et d’entretien nécessaires au bon fonctionnement de l’investissement. Lorsqu’un programme d’Investissements Publics fait l’objet d’une inscription dans une loi triennale de programmation des investissements publics, le ministre en charge de cette programmation est tenu d’en communiquer les coûts récurrents au ministre chargé du Budget. Critères de sélection des activités et actions d’investissement public A défaut d’une étude de pré faisabilité, les avant-projets sont soumis à une analyse multicritères pour juger de leur classement et priorisation. Ces analyses incluent notamment : la population desservie ; le nombre de bénéficiaires directs et indirects ; le nombre d’emplois créés ; le coût estimatif de l’activité; l’estimation des revenus attendus ; l’estimation de la production attendue ; le pourcentage de matières premières locales utilisées ; etc. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 149 Développement Le Développement peut s’entendre comme tout changement en vue du mieux-être. Au plan historique, le développement était initialement exprimé en termes de croissance du revenu national. Par la suite cette définition a évolué, en prenant en compte les aspects de distribution de revenu et les changements au niveau des ménages et de l’individu. Développement durable Aujourd’hui, la préoccupation de bien-être s’étend aux générations futures, d’où la notion de développement durable. Le développement durable est le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. En d’autres termes les modes de production et de consommation doivent respecter l’environnement humain ou naturel, et permettre à tous les habitants de la terre de satisfaire leurs besoins fondamentaux : se nourrir, se loger, se vêtir, s’instruire, travailler, et vivre dans un environnement sain. Développement local Le développement local c’est le fait d’élaborer et de mettre en œuvre les stratégies concertées pour le développement intégré du territoire. C’est une démarche qui pousse chaque citoyen d’un territoire à devenir un acteur engagé de son avenir. Développement participatif Le développement participatif est le processus par lequel les populations bénéficiaires sont encadrées en vue d’élaborer, mettre en œuvre, suivre et évaluer leurs propres programmes/actions de développement. Diagnostic (d’un secteur) Le diagnostic est une technique d’origine médicale qui permet à partir des symptômes et des analyses, de retrouver les causes d’un mal et conseiller une thérapeutique. C’est aussi l’interprétation de l’ensemble des relevés (bilan) des indicateurs vitaux. Parallèlement, établir le diagnostic d’un secteur consiste à identifier ses problèmes, les analyser en vue de ressortir les problèmes majeurs/centraux ainsi que leurs causes et leurs effets. En conséquence, un bon diagnostic débouche nécessairement sur la construction d’arbres à problème (un arbre à problème pour chaque problème central identifié). Domaine (d’intervention des Ministères et institutions) Il recouvre le champ de compétence de la structure tel que défini par le cadre institutionnel. Il est pérenne en ce qu’il n’est pas sujet à des modifications à court et moyen terme. Il est délimité par les sources suivantes : (i) les décrets, notamment ceux portant organisation du gouvernement (ii) les documents de politique et les stratégies ministérielles, et (iii) les cadres organiques des Ministères. Effet C’est un résultat à moyen terme permettant d’apprécier le changement sur les populations cibles et sur l’environnement, directement ou indirectement, attribuable au programme mis en œuvre. Exemple : l’augmentation du taux de scolarisation Evaluation L’évaluation est une appréciation périodique d’une stratégie ou d’un programme en termes d’efficacité, d’efficience, d’impact, de viabilité, et de pertinence par rapport aux objectifs fixés. Elle se fait généralement par une analyse indépendante portant 150 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun sur le contexte, les objectifs, les résultats, les activités et les moyens déployés en vue de tirer les leçons susceptibles d’orienter la prise de décision. Elle est un exercice limité dans le temps (période), visant à apprécier systématiquement et objectivement, l’efficacité, la pertinence et l’impact des interventions dues à la stratégie ou à un programme, en cours ou achevé. C’est donc un processus qui doit aboutir à des conclusions et recommandations. Le suivi-évaluation est un contrôle systématique de la mise en œuvre en vue de garantir l’atteinte des résultats attendus et capitaliser les enseignements. Il s’appuie sur une batterie d’indicateurs permettant de mesurer et de contrôler la performance. Ce mécanisme de suivi-évaluation décrit le dispositif administratif, réglementaire et partenarial, ainsi que les indicateurs et instruments préparés en vue d’assurer le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie, des programmes et des actions. Voir aussi suivi. Extrant C’est un produit tangible ou un service direct résultant d’une activité, action ou actions du programme. Dans la logique de construction du programme Amélioration de l’offre d’éducation primaire (schéma 8) par exemple, l’extrant sera : 250 nouvelles écoles fonctionnelles ; l’effet : 120000 enfants scolarisés et l’impact : augmentation du taux de croissance et pauvreté en baisse. Fiches activités Autrefois appelées «Fiches-Projets», les fiches activités sont des documents standardisés dont le contenu est arrêté par le Ministre chargé de la programmation des investissements publics et dont l’utilisation est rendue obligatoire pour toute action ou programme d’investissement public. Ces fiches décrivent les principales caractéristiques des Programmes, Actions et Activités concernés. Elles comportent des renseignements permettant d’en vérifier la conformité aux objectifs et stratégies exprimés par la Stratégie pour la Croissance et l’Emploi, d’en évaluer le coût et la faisabilité et d’en mesurer l’impact prévisionnel. Filière d’un produit Chaîne d’activités très fortement reliées entre elles par des relations de clients à fournisseurs, pour le produit concerné. Fonction La fonction correspond à un ensemble d'activités répondant aux besoins collectifs fondamentaux de la nation dans les différents domaines d'intervention de l'Etat (loi portant régime financier, art. 8, al. 1). L’ensemble des fonctions délimite le domaine d’intervention de l’Etat. Les programmes sont définis dans le cadre des fonctions de la nomenclature budgétaire. La classification fonctionnelle s’opère à trois niveaux : par secteur (10 secteurs dans la nomenclature du décret no 2003/011/PM du 09 janvier 2003) ; par fonction principale (69 dans la même nomenclature) ; et par fonction secondaire (au plus 10 par fonction principale). Impact C’est un résultat à long terme qui caractérise les changements généralement structurels observés suite à la mise en œuvre d’un programme et d’autres actions connexes. Exemple : la réduction de la pauvreté. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 151 Indicateur Un indicateur est une variable quantitative ou qualitative permettant d’évaluer et d’apprécier le niveau, l’ampleur ou le changement d’une situation ou de l’état d’un phénomène, c’est-à-dire selon la loi portant régime financier les résultats obtenus dans la réalisation des objectifs. Il permet donc de porter un jugement sur l'utilisation des moyens et les résultats obtenus, au regard des objectifs visés et des besoins à satisfaire. Il doit être SMART (Specific : spécifique à un résultat précis ; Measurable : quantifiable ou observable ; Achievable : Motivant, contrôlable et utilisable ; Realistic : Réaliste et cohérent par rapport aux ressources disponibles et aux objectifs visés et Time-bound : mesurable dans le temps). Il doit être objectivement vérifiable. On distingue en général quatre types d’indicateurs : les indicateurs d’intrants, les indicateurs d’extrants (ou de produit), les indicateurs de résultat et les indicateurs d’impact. Intrant Il s’agit des ressources financières matérielles ou humaines nécessaires à la réalisation d’une activité, action ou programme. Long terme C’est une période suffisamment longue pour que les politiques et programmes puissent produire des effets (impacts), notamment au-delà 10 ans. Objectif Résultat à atteindre dans le cadre de la réalisation d'une fonction, d'un programme ou d'une action, et qui est mesurable par des indicateurs (LRF, art. 8, al. 4). L’objectif est centré sur un résultat désiré, spécifique et qui peut être mesuré ou apprécié dans l'espace et le temps. C’est donc un énoncé écrit décrivant selon le cas l’effet ou le résultat que l’on veut atteindre. Les objectifs stratégiques (ou globaux) traduisent les effets (résultats) que l’on veut atteindre à moyen ou long terme. Les objectifs spécifiques (ou tactiques) décrivent les résultats ou produits intermédiaires dont la réalisation conduit à celle des objectifs stratégiques. Les objectifs opérationnels ou des activités, se rapportent au processus devant aboutir à l’atteinte des objectifs spécifiques. L’objectif doit être spécifique (absence d’ambigüité, ni d’ambivalence), contrôlable et/ou mesurable (quantitativement ou qualitativement, ce qui est source de responsabilité), pertinent (doit apporter une réponse précise à un problème) et motivant (il doit se présenter comme un défi à relever par l’organisation). Performance Elle est synonyme d’efficacité et d’efficience. L’efficacité se mesure par le rapport entre les résultats obtenus et l’objectif à atteindre. L’efficience par contre se mesure par le rapport entre les biens produits ou les services livrés (extrants) et les ressources utilisées (intrants), ce rapport étant établi en fonction du niveau de services requis (qualité des services). Plan d’Actions Prioritaires Il se définit comme un ensemble de programmes ordonnés en hiérarchie ascendante (liens avec la stratégie nationale) et descendante (déclinaisons en actions et activités), chiffrés et assortis d’indicateurs de résultats sur une période 152 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun quinquennale. Il est glissant, il fait l’objet d’une révision annuelle permettant de tenir compte de l’évolution des paramètres du contexte, de la veille stratégique et des résultats de l’évaluation des programmes, ce qui permet de mieux cadrer les programmes à mettre en œuvre et de favoriser ainsi l’atteinte des objectifs fixés dans la stratégie. Planification Dans sa définition générale, la planification consiste, à partir des problèmes identifiés, des orientations politiques, et des opportunités, à se fixer en fonction des moyens/ressources mobilisables, des objectifs à atteindre, et à élaborer un cadre d’action globale. Par rapport à l’Etat, on distingue trois niveaux de planification : la planification stratégique qui se situe au niveau politique ; la planification structurelle qui se situe au niveau de la programmation ; la planification opérationnelle qui se situe au niveau des activités (elle prend en compte les ressources humaines, les activités, les coûts et l’organisation de la mise en œuvre). Planification axée sur les résultats La planification axée sur les résultats est une avancée par rapport à la planification par objectifs. Etant donnée la difficulté à définir des objectifs SMART, l’efficacité de programmes/actions issus de la planification par objectifs s’avère difficile à évaluer. De cette difficulté est née la nécessité de remplacer les objectifs par les résultats qu’ils visent, afin de permettre un meilleur suivi/évaluation ; d’où la notion de planification axée sur les résultats. La planification axée sur les résultats découle de la notion de gestion axée sur les résultats, c’est-à-dire centrée sur l’obtention des résultats prédéfinis au niveau du pays. Ce type de gestion est sensé accroître l’efficacité des programmes et améliorer la responsabilisation dans l’exécution des programmes/actions. Planification du développement C’est un processus qui consiste à : (i) définir une vision du développement national à long terme sur une période d’environ 30 ans ; (ii) décliner cette vision en objectifs décennaux, puis en plans quinquennaux de développement socio-économique, environnemental, technologique et culturel ; (iii) assurer le suivi de la mise en œuvre, l’évaluation et l’actualisation de la vision du développement national à long terme et des plans de développement à moyen terme, afin de garantir la progression effective vers l’atteinte des objectifs décennaux et quinquennaux. Planification opérationnelle Elle permet la mise en œuvre d’une stratégie de développement, à travers les activités qui en découlent. Elle s’intéresse aux aspects de forme et de détail concernant chacune desdites activités : (i) la définition des objectifs opérationnels et l’élaboration de leurs critères d’évaluation ; (ii) la détermination des différentes activités et opérations à mener ; (iii) l’établissement des calendriers d’activités définissant l’enchaînement logique des opérations ainsi que leur durée d’exécution ; (iii) l’affectation des ressources nécessaires à la réalisation des activités/ tâches ; (iv) le suivi et l’évaluation continue des activités et des ressources, ainsi que des hypothèses de réalisation ; et (v) la définition des responsabilités en termes de réalisation des activités/ tâches. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 153 Planification par objectifs La planification par objectifs est un processus qui consiste, à partir de l’identification et de l’analyse des problèmes, à déterminer des objectifs que l’on décline par la suite en stratégies, programmes et actions. Cela s’appelle « par objectifs » parce que à chaque objectif majeur/global, correspond en amont un problème central, et en aval un axe stratégique comprenant une stratégie et des programmes/actions. Planification participative L’idée de partage du pouvoir décisionnel de l’Etat avec tous les acteurs du développement en vue d’une meilleure appropriation locale des décisions est la base de l’approche participative du développement. D’après la Banque Mondiale l’on pourrait retenir par définition que « la participation est un processus à travers lequel les différentes parties prenantes (acteurs) influencent et contrôlent les initiatives de développement, les décisions et ressources qui les affectent ». Planification stratégique L’idée de planification stratégique met l’accent sur l’analyse des stratégies (options) possibles à soumettre à la décision des autorités compétentes. La planification stratégique aide ainsi les autorités à choisir la « bonne » stratégie. L’adjectif « bonne » renvoie aux questions d’équilibre entre les ressources disponibles et la stratégie à réaliser, à l’adéquation entre les objectifs poursuivis et les besoins changeant de l’environnement. Ce processus fait partie intégrante de la planification par objectif. Par abus de langage, la planification stratégique est souvent utilisée pour désigner la planification par objectifs. Planification structurelle Elle cherche à assurer un agencement rationnel des moyens et des ressources dans le but de bien faire réaliser une activité. Elle s’intéresse :(i) à l’agencement de l’ensemble technique et humain dont on dispose pour atteindre les objectifs ; et (ii) aux problèmes d’acquisition, de combinaison et de développement des ressources pour assurer la réussite de l’activité ou de la tâche. Politique publique Intervention d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire (voir aussi le terme domaine). Une politique publique vise à résoudre un problème sociétal spécifique ou plus global précis faisant partie du domaine de compétence de l’Etat et cadrant avec le modèle économique en vigueur. Dans ce cadre, l’Etat développe un contenu à l’intervention publique avec une stratégie, des actions et des résultats sur la base de l’objectif poursuivi; il met aussi en place une stratégie de financement de ladite politique. Avant sa mise en œuvre, l’action de l’Etat doit au préalable être approuvée par la représentation nationale qui lui donne mandat pour agir (i.e. Parlement). La politique publique est mise en œuvre sous le contrôle de l’Etat avec l’appui éventuel d’autres acteurs (sociaux, collectifs, individuels, privés, extérieurs, etc.). Portefeuille d’activités Regroupement des activités pour des besoins de budgétisation, de gestion et/ou de suivi. Il peut se faire par secteur, sous-secteur, par acteur ou catégorie d’acteur, par région ou encore par localité, etc. 154 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Priorisation La priorisation renvoie dans le contexte des PAP au processus de calage et de planification des activités qui devront bénéficier prioritairement, au cours d’une période retenue, des financements du budget de l’Etat. C’est une opération itérative qui se fait sur chaque année de l’horizon du PAP. La mise en œuvre de cette opération nécessite que l’on dispose au préalable des informations suivantes : (i) la liste des programmes arrêtés ; (ii) la liste des actions arrêtées pour chacun de ces programmes ; (iii) la liste des activités proposées pour chaque action ; et, (iv) l’évaluation complète des coûts des différentes activités proposées. La priorisation conduit à déterminer pour chaque action, le sous-ensemble d’activités devant prioritairement bénéficier des financements arrêtés. Programmation Fractionnement voire décomposition et ordonnancement des actions selon le chronogramme de leur mise en œuvre, ce chronogramme étant établi en fonction de la disponibilité des ressources financières et de la durée de mise en œuvre des actions. Programmation financière C’est la répartition sur une période de plus d’une année du coût d’une opération budgétaire dont la première année est inscrite dans la loi des finances, les montants des années supplémentaires étant présentés à titre indicatif. L’article 10, alinéa 2 de la loi portant régime financier introduit la pluri annualité des engagements financiers, en stipulant que : « Les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours d’une période n’excédant pas trois ans ». L’article 15, alinéa 5, limite la pluri annualité budgétaire aux dépenses d’investissement. Programme C’est un ensemble d'actions à mettre en œuvre au sein d'une administration pour la réalisation d'un objectif déterminé dans le cadre d'une fonction. Le programme comporte un objectif à moyen terme, des indicateurs de résultats, un ensemble d’actions cohérentes et une stratégie de mise en œuvre. Le programme est placé sous la responsabilité d’une et une seule structure en charge de sa coordination. Sa mise en œuvre intégrale doit aboutir à des produits finis ayant un impact décisif sur l’atteinte des objectifs de la stratégie du Ministère ou de l’Institution. On distingue deux catégories de programmes : les programmes opérationnels, qui visent la production de biens ou services, et les programmes supports qui assurent le pilotage et l’administration du ministère ou de l’institution. A noter que les crédits budgétaires sont spécialisés par programme. Résultat C’est un changement concret consécutif à la mise en œuvre d’actions permettant d’apprécier la réalisation de l’objectif d’un programme. On distingue trois niveaux de résultats : les résultats à court terme, qui sont des extrants en termes de produits tangibles ou de services directs résultant des actions du programme ; les effets, qui sont des conséquences à moyen terme permettant d’apprécier le changement directement attribuable au programme ; et les impacts qui sont des résultats à long terme caractérisant les changements généralement structurels suite à la mise en œuvre du programme et d’autres actions connexes. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 155 Secteur Un secteur correspond à un domaine homogène d’intervention de l’Etat. Un ou plusieurs Départements ministériels peuvent intervenir dans un même secteur. Un même Département ministériel peut intervenir dans plusieurs secteurs. Tout programme d’Investissement Public de l’Etat est obligatoirement rattaché à un secteur. Un sous-secteur est une partie homogène du secteur. Stratégie Une stratégie est un énoncé des voies par lesquelles les objectifs seront atteints. Exemple : pour l’objectif : « assurer l’approvisionnement durable du village X en eau potable, les stratégies (qui se complètent) pourraient être : la réalisation des puits et des forages ; l’organisation de la communauté en vue de la gestion des ouvrages ; le renforcement des capacités locales en vue de la maintenance des ouvrages ; la communication en vue de promouvoir l’appropriation d’un projet de développement par les populations locales, etc. Stratégie de développement C’est une combinaison judicieuse de choix d’actions économiques, sociales, politiques et culturelles et de moyens en vue d’atteindre, à un horizon donné, des objectifs de développement que l’on s’est fixés de manière participative. Elle est l’outil de décision, de planification, de programmation, de budgétisation et de suivi/évaluation par excellence. Elle offre une meilleure lisibilité des priorités de développement et canalise la participation et la convergence des efforts de tous les acteurs vers des actions de développement retenues. Elle est ainsi un instrument de travail indispensable aussi bien pour le Gouvernement, que pour les autres acteurs nationaux et les partenaires au développement. Stratégie programme Elle consiste à inscrire toute action à court terme dans une perspective de moyen et long terme pour concrétiser les changements majeurs souhaités. Elle est la réponse concrète à la question « comment faire pour atteindre les résultats du programme ». Une stratégie programme est structurée autour de l’objectif du programme et présentée de manière synthétique, claire et convaincante. Elle nécessite des travaux de réflexion importants : évaluation approfondie de la politique mise en œuvre, cadre institutionnel des programmes, concertation poussée avec les services opérationnels sur leurs idées alternatives de modes d’action et d’organisation Suivi C’est un processus continu de collecte et de traitement des renseignements pour repérer les anomalies en cours d’exécution et apporter des corrections. Le suivi évaluation est une composante intégrale du processus de planification stratégique. Autrement dit, c’est est une activité interne au programme/action. Voir aussi évaluation. Tableau de bord C’est un outil de pilotage des programmes, des actions ou des activités sous forme d’un tableau synoptique renfermant les principaux indicateurs, les engagements, les échéances et les événements permettant d’en assurer le suivi. 156 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Tâche C’est la composante opérationnelle élémentaire d’une activité. La tâche doit être immédiatement évaluable et rattachée à une nature économique de la dépense conformément à la nomenclature budgétaire. Elle permet une évaluation précise du coût de l’activité et permet d’établir le lien entre le programme et la nomenclature budgétaire. Sa définition marque la dernière étape de la programmation. Unité administrative C’est le Service destinataire de la dépense, c’est-à-dire le bénéficiaire des travaux, prestations, fournitures, équipements, financés par les crédits budgétaires. Chaque service constitue donc une unité administrative qui exerce des activités. Mais une unité administrative n’est pas forcement gestionnaire de la dépense. Il existe quatre types d'unités administratives : au niveau central, au niveau déconcentré en région ou à l'étranger, au niveau décentralisé et autonome, et les unités administratives qui n'ont pas une existence organique telles que, par exemple, les unités de pilotage des projets d'investissement. Vision de développement Une vision peut se définir comme le futur souhaité d’un pays ou d’un secteur, basé un certain nombre d’hypothèses. La vision à long terme du Cameroun par exemple représente ce que les camerounais et leurs dirigeants souhaitent pour leur pays pour la prochaine génération, c’est-à-dire après 30 ans. Il s’agit donc d’imaginer et de circonscrire dans un cadre, les aspirations profondes des camerounais, chiffrées aux plans global et sectoriel. La vision est le socle des choix de politique de développement, qui tiennent compte des potentiels du pays, des besoins des populations, des options du Gouvernement pour satisfaire ces besoins, de l’environnement international, de la place du secteur privé, de la contribution des Organisations de la Société Civile et de la coopération entre le Cameroun et ses partenaires au développement. Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 157 Références bibliographiques I. Documents, manuels et Rapports 1. ACDI : « La gestion axée sur les résultats à l’ACDI : Guide d’introduction aux concepts et aux principes », Québec, janvier 2009. 2. CAMEROUN / UNICEF : « Politique Nationale du Développement Intégré du Jeune Enfant 2010-2012 », Yaoundé, 2009. 3. CARR-HILL R., FIONA R. : «Méthodes d’évaluation des coûts des programmes d’alphabétisation des adultes, notamment en Afriques». UNESCO, Paris, 2007. 4. COMMISSION EUROPEENNE : « Indicateurs pour le suivi et l’évaluation : un Guide Pratique ». Document de travail, 2006. 5. COMMISSION EUROPEENNE: « Indicateurs pour le suive et l’évaluation : un guide pratique ». Document de travail, 2006. 6. ED DU V.: «Cost and financing in open schools. The Commonwealth of learning, Vancouver, British Columbia», 2008. 7. IIED : « Analyse du pouvoir des parties prenantes », mars 2005. 8. KWADJIO H.L, FANYI F et al.: « Rapport de mission sur l’expérience malienne en matière de planification et de budgétisation », Bamako, 31 Mai-14Juin 2010. 9. MINEPAT : « Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi », 2009. 10. MINEPAT : « Guide d’intégration des questions de population dans les stratégies de développement », 2011. 11. MINEPAT : «Cameroun VISION 2035», Juin 2009. 12. MINEPAT : « Guide d’élaboration des CDMT », 2010 13. MINEPAT : « Stratégie de développement du secteur de l’industrie et des services», 2008 14. MINFI : « Manuel de préparation du budget programme », Cameroun, décembre 2010. 15. MINPLAPDAT : « Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun », octobre 2006. 16. MINPLAPDAT : « Stratégie sectorielle de développement social », Cameroun, 2005. 17. MINISTERE DE LA PLANIFICATION ET DE LA PROGRAMMATION DU DEVELOPPEMENT « Méthodologie d’élaboration du programme d’actions prioritaires » Libreville-Gabon, juin 2008. 18. PNUD : « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats », Bureau de la politique de développement du PNUD, New York, 2009. 19. PNUD : « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats ». Bureau de l’évaluation du Programme des Nations Unies pour le développement, 2002 20. PSFE : « Manuel de procédures de suivi évaluation des activités du programme sectoriel forêt environnement », Programme Sectoriel Foret Environnement, Cameroun, 2006 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 159 21. SEACAM : « Manuel pour le développement et la gestion de projets à l’échelle locale », mai 2000. 22. ZHENG Q., CHEN., CHEN L.: « Research on the cost calculation of distance education based on activity-based costing. Journal of education administration and policy studies vol.1(5) », pp.061-069, 2009. II. Textes législatifs et réglementaires 23. Loi portant régime financier de l’Etat du Cameroun, septembre 2007 24. Décret n° 2008/220 du 4 juillet 2008 portant organisation du Ministère de l’Economie, de la Planification et de l’Aménagement du Territoire, 2008. 160 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun Table des matières Sommaire ..........................................................................................................iii Liste des abreviations et acronymes .....................................................................v Liste des tableaux ...............................................................................................viii Liste des schemas ...............................................................................................ix Liste des encadres...............................................................................................x Préface...............................................................................................................xi Résume exécutif .................................................................................................1 Première partie - La planification du développement au Cameroun : Enjeu, cadre institutionnel et présentation schématique de la planification stratégique ..............7 Chapitre 1 - Enjeu et cadre institutionnel de la planification stratégique au Cameroun ...................................................................................................... 11 1.1 - L’enjeu de la planification du développement au Cameroun .........................12 1.1.1 - L’évolution de la croissance et de la pauvreté au Cameroun ................. 12 1.1.2 - L’importance des stratégies de développement et de la planification stratégique .......................................................................................... 12 1.2 - Cadre institutionnel...........................................................................................13 1.2.1 - Les textes .............................................................................................. 13 1.2.2 - Les types de stratégie de développement .............................................. 14 1.2.3 - Les principes fondamentaux ................................................................. 17 Chapitre 2 - Présentation schématique du processus de mise en place d’une stratégie......................................................................................................... 19 2.1 - Les activités préliminaires nécessaires............................................................20 2.2 - Les principales phases d’élaboration de la stratégie .......................................22 Phase principale 1 - L’état des lieux et le diagnostic ........................................ 22 Phase principale 2 - Les choix stratégiques ..................................................... 23 Phase principale 3 - Le plan d’actions, le plan d’actions prioritaires et les modalités de suivi de la mise en œuvre............................................... 24 2.3 - Les travaux de synthèse finale .........................................................................26 2.4 - Les différentes étapes de validation et l’adoption de la stratégie ..................26 2.4.1 - La validation provisoire......................................................................... 26 2.4.2 - La validation définitive ......................................................................... 27 2.4.3 - L’adoption de la stratégie ...................................................................... 28 2.5 - Les différentes parties prenantes .....................................................................28 2.5.1 - Acteurs étatiques................................................................................... 29 2.5.2 - Acteurs non- étatiques........................................................................... 31 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 161 Deuxième partie - La planification du développement au Cameroun : Méthodologie détaillée de la planification stratégique ................................................................33 Chapitre 3 - Les activités préliminaires nécessaires .................................... 37 Etape 1 : La tenue de la réunion de démarrage du processus d’élaboration de la stratégie.....................................................................................................38 Etape 2 : La mise en place d’organes à caractère institutionnel ............................39 3.2.1 - Le Comité de pilotage ............................................................................ 39 3.2.2 - La Cellule opérationnelle ...................................................................... 39 3.2.3 - Le Secrétariat technique ....................................................................... 39 3.2.4 - Les effectifs au sein des différents organes ........................................... 39 3.2.5 - Le recours aux expertises externes........................................................ 40 Etape 3 : L’identification et l’implication des parties prenantes ............................42 Etape 4 : L’identification et l’évaluation des sources de données et d’information .....................................................................................................................................44 Etape 5 : La planification du processus d’élaboration de la stratégie ....................46 Etape 6 : L’évaluation des coûts, la programmation des décaissements et la mobilisation des ressources financières ..................................................47 Chapitre 4 - L’élaboration de l’état des lieux et du diagnostic ..................... 49 Etape 1 : La délimitation du domaine et la segmentation en composantes ..........50 4.1.1 - Définir les principaux concepts du domaine .......................................... 50 4.1.2 - Délimiter le domaine ............................................................................. 50 4.1.3 - Segmenter le domaine en composantes ................................................. 51 Etape 2 : L’état des lieux du domaine et de l’environnement externe ...................54 4.2.1 - Décrire la situation des bénéficiaires ou cibles ...................................... 54 4 2.2 - Décrire l’offre dans le domaine .............................................................. 55 4.2.3 - Décrire les facteurs externes significatifs .............................................. 56 Etape 3 : Le diagnostic et la détermination des enjeux et défis significatifs pour l’avenir .......................................................................................................58 4.3.1 - Poser un diagnostic participatif de la situation ..................................... 59 4.3.2 - Analyser les politiques passées ............................................................. 60 4.3.3 - Analyser les effets potentiels des facteurs de l’environnement externe. 61 4.3.4 - Déterminer les enjeux et défis significatifs pour l’avenir....................... 62 Chapitre 5 - La formulation des choix stratégiques ..................................... 65 Etape 1 : Structuration de l’ensemble des objectifs à réaliser ................................66 5.1.1 - Identifier l’ensemble des objectifs à réaliser .......................................... 66 5.1.2 - Regrouper les objectifs identifiés ........................................................... 67 Etape 2 : Identification des facteurs déterminant les choix stratégiques..............67 5.2.1 - Identifier les orientations à moyen et long terme fixées pour le domaine ............................................................................................................ 67 162 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun 5.2.2 - Prendre en compte les enjeux et défis du domaine (préoccupations majeures, opportunités, menaces, atouts, forces) ................................ 69 5.2.3 - Enoncer la Vision à long terme du domaine .......................................... 69 5.2.4 - Identifier ou formuler des principes de la politique du domaine ........... 70 Etape 3 : Détermination des choix stratégiques du domaine .................................70 5.3.1 - Bâtir différents scénarii d’objectifs à réaliser ........................................ 72 5.3.2 - Formuler les options stratégiques possibles à soumettre à la décision.. 74 5.3.3 - Développer la stratégie pour l’option stratégique retenue..................... 76 5.3.4 - Etablir la cohérence de la stratégie ....................................................... 77 Chapitre 6 - L’élaboration d’un Plan d’Actions et d’un Plan d’Actions prioritaires .................................................................................................... 79 Etape 1 : L’identification des programmes...............................................................81 6.1.1 Synthétiser les choix stratégiques fixés pour le domaine ........................ 81 6.1.2 Formuler les programmes subséquents................................................... 82 Etape 2 : La détermination et la caractérisation des actions rattachées à chaque programme ................................................................................................84 6.2.1 - Identifier les actions rattachées à chaque programme ......................... 84 6.2.2 - Caractériser les actions déterminées..................................................... 85 Etape 3 : La détermination et la caractérisation des activités rattachées à chaque action .........................................................................................................86 6.3.1 - Identifier les activités ............................................................................ 86 6.3.2 - Caractériser les activités ....................................................................... 87 6.3.3 - Synthétiser l’information sur les programmes ...................................... 90 Etape 4 : La priorisation et la planification pluriannuelle .....................................90 6.4.1 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre les différents programmes ............................................................................................................ 91 6.4.2 - Clé de répartition du budget prévisionnel entre des actions d’un même programme.......................................................................................... 92 6.4.3 - Détermination de la liste des activités prioritaires par action............... 93 Etape 5 : La présentation du plan de financement des Actions .............................97 Chapitre 7 - Le suivi et l’évaluation de la stratégie ...................................... 99 7.1- Le dispositif institutionnel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie .......99 7.1.1- Le Comité interministériel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie nationale ............................................................................................. 100 7.1.2 - Le Comité sectoriel ................................................................................ 100 7.1.3 - Le Comité interne PPBS ....................................................................... 100 7.1.4 - Le Comité de suivi de la mise en œuvre d’une stratégie thématique .... 100 7.1.5 - L’équipe programme.............................................................................. 101 7.2 - Les modalités de suivi .......................................................................................101 7.2.1 - Le suivi participatif ............................................................................... 101 7.2.2 - Les outils de suivi .................................................................................. 101 7.2.3 - Les rapports périodiques de suivi .......................................................... 102 7.3 - Les modalités de l’évaluation ............................................................................103 7.3.1 - Le contenu de l’évaluation ..................................................................... 103 Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun | 163 7.3.2 - Les modes d’évaluation ......................................................................... 103 7.3.3 - Le rapport d’évaluation ......................................................................... 104 7.3.4 - Les outils d’évaluation........................................................................... 104 7.4 - Le système d’information ..................................................................................105 7.5 - Les évènements imprévus et la révision avant terme de la Stratégie ...........105 Liste des annexes................................................................................................107 Lexique ..............................................................................................................145 Références bibliographiques ................................................................................159 Table des matières ..............................................................................................161 164 | Guide méthodologique de planification stratégique au Cameroun