La gouvernance locale dans les milieux ruraux

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savoir plus
La gouvernance locale
dans les milieux ruraux
périphériques québécois
Projet
de recherche
PROBLÉMATIQUE
GUY CHIASSON
Département de travail social
et des sciences sociales
Université du Québec
en Outaouais
[email protected]
CAROLINE ANDREW
Faculté des sciences sociales
Université d’Ottawa
[email protected]
RENÉ BLAIS
Département
des sciences humaines
Campus universitaire
Saint-Louis Maillet
Université de Moncton
Nouveau-Brunswick
[email protected]
JACQUES BOUCHER
Département de travail social
et des sciences sociales
Université du Québec
en Outaouais
[email protected]
ANNE GILBERT
Département de géographie
Université d’Ottawa
[email protected]
Les reconfigurations de l’État et des politiques
publiques, qui accompagnent les restructurations des
économies nationales, sont caractérisées par un
mélange complexe de politiques de privatisation et
de décentralisation (Moulaert et Demazière, 1996 ;
Atkinson, 2000). Dans ces deux cas, les gouvernements centraux ont confié des responsabilités plus
importantes à des acteurs situés au palier local (gouvernements locaux, organismes communautaires,
corporations locales de développement, entreprises,
etc.) ou encore les ont intégrés dans des démarches
partenariales (Savard et Chiasson, 2001). Pour certains, cette responsabilisation du local représente un
net recul de l’action publique puisqu’elle n’est qu’une
façon de cautionner la privatisation néolibérale et la
domination des intérêts privés (Boivin et Fortier,
1998 ; Duchastel, 2000). Pour d’autres, les nouvelles
pratiques locales représentent une voie prometteuse
de renouvellement de l’action collective que ce soit
parce qu’elles sont mieux adaptées aux exigences du
nouveau contexte socioéconomique (Fontan, 1996 ;
Piore et Sabel, 1988) ou parce qu’elles instaurent des
formes de régulation sociale jugées innovatrices
(Balme, Faure et Malibeau, 1999 ; Paquet, 2001) ou
plus démocratiques (D’Aquino, 2002 ; Vaillancourt
et Lévesque, 1996).
Notre recherche s’inspire de ces débats tout en
s’en démarquant. À l’instar de ceux-ci, nous nous
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Tiré de : Économie et Solidarités, vol. 34, no 2, Martine Vézina, responsable • EES3402N
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interrogeons sur la capacité du palier local d’assumer le rôle qui lui est suggéré
par les transformations de l’État. Cependant, la plupart des études canadiennes
(Andrew, 1999 ; Klein, Fontan et Tremblay, 1999 ; Filion, 1999), autant que celles
provenant d’autres contextes (LeGalès, 1995 ; Veltz, 1996) qui ont été réalisées
sur la montée du local, se sont centrées sur des contextes urbains en insistant
sur le rôle central des villes dans les processus de redéfinition des lieux de
pouvoir. Résultat, l’action collective des milieux ruraux canadiens et québécois,
en particulier ceux qui sont éloignés des grandes villes, est moins bien documentée. Pourtant, le contexte des régions périphériques est à bien des égards
différent de celui des milieux plus centraux. Dans ce contexte, l’action collective
locale fait face à des difficultés particulières dues notamment à l’éloignement
par rapport aux grands centres (faible densité de population, stagnation démographique et économique etc.). Ces différences modèlent l’action publique locale
(Hamel, 2000) et justifient un regard plus insistant sur les territoires de la ruralité
périphérique (Jean, 1997, 2002).
Nous voulons ainsi mieux documenter la capacité d’action des localités
rurales périphériques au Québec. Nous ciblerons plus particulièrement des
initiatives de gouverne face à une problématique de première importance pour
la ruralité périphérique québécoise, c’est-à-dire la mise en valeur des forêts.
La gestion des forêts est un objet privilégié pour étudier l’action collective locale
en milieu périphérique. Si la forêt représente un enjeu capital pour les régions
périphériques, sa gestion a traditionnellement largement échappé au contrôle
du palier local. Depuis longtemps, les forêts sont, en effet, soumises à une
gestion assez centralisée aux mains de l’État et des grandes compagnies forestières tandis que leur mise en valeur se limite presque exclusivement à la récolte
du bois pour l’exportation. Cette situation se perpétue, mais on voit émerger
des éléments de décentralisation favorisant, par endroits, une gestion plus
localisée du patrimoine forestier (Carrier, 1995), des projets de développement
local s’appuyant parfois sur un nouveau discours (Blais, 1997, 1999) et des
approches axées sur une utilisation plus durable de la forêt (Southcott, 1992 ;
Désy, 1995). Ce sont sur ces projets locaux comme forme de gestion décentralisée
et localisée du patrimoine forestier que nos recherches vont porter.
APPROCHE
Nous ferons appel à une approche centrée sur la gouvernance locale. La notion
de gouvernance locale désigne les pratiques de gouverne qui émergent dans
la foulée de la crise de légitimité de l’État (Juillet et Roy, 1996 ; Stoker, 1998).
Elle cerne des formes de gouverne où le gouvernement joue un rôle moins
central tout en faisant une place importante aux secteurs privé et associatif
dans l’action publique locale (Andrew et Goldsmith, 1998 ; Chiasson, 1999).
Pour les théoriciens de la gouvernance, la crise des institutions publiques
Économie et Solidarités, volume 34, numéro 2, 2003
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signifie l’absence d’une régulation centralisée de l’action publique et entraîne
l’émergence de mécanismes de coordination polycentriques prenant une forme
résiliaire (Juillet et Andrew, 1999 ; Paquet, 2001).
L’approche de la gouvernance locale s’intéresse donc à la dimension institutionnelle, c’est-à-dire au positionnement institutionnel des acteurs. Elle porte
une attention toute particulière à l’étude des relations entre les acteurs tout
comme à celle des mécanismes qui assurent la coordination entre les acteurs
engagés dans les réseaux locaux, et au premier plan les modalités de circulation
de l’information (Lafontaine, 1998 ; Gilbert, Proulx et Carrier, 2002).
Comme le suggère l’approche de gouvernance, nous voulons comprendre
le rôle des divers acteurs qui participent à ces projets tout comme les mécanismes
qui assurent la coordination de leurs réseaux d’action. Comment les acteurs
font-ils cohabiter des objectifs parfois différents ? Quels sont les canaux d’information et les mécanismes de rétroaction qui interviennent aux diverses étapes
de ces projets ? Comment ces canaux influencent-ils le déroulement du projet ?
À cette étude des modalités de structuration de la gouvernance locale, nous
ajoutons un questionnement sur trois dimensions plus spécifiques liées aux
projets : une dimension sociale (la participation des groupes exclus), une dimension économique (l’impact sur le travail) et une dimension d’aménagement (la
maîtrise du cadre de vie). En étudiant ces éléments simultanément, nous pourrons
juger si l’action collective locale permet d’infléchir les rapports sociaux et de
participer au développement durable de ces espaces (Bouthilier et al., 2000).
La participation des groupes exclus. Tandis que certains craignent que
la gouvernance locale conduise au renforcement des inégalités sociales (Saoumi,
1998 ; Squires, 1996), d’autres espèrent qu’elle constitue une opportunité pour
une participation accrue de groupes traditionnellement exclus des processus
publics (Atkinson, 1998 ; Andrew, 2000). Quelle participation la gouvernance
locale des forêts périphériques québécoises offre-t-elle aux groupes traditionnellement exclus des pratiques forestières dominantes (les petits propriétaires
de boisés, les entrepreneurs en tourisme, les groupes fragiles sur le plan
socioéconomique, les autochtones, les femmes, etc.) ?
Les impacts sur le travail. Les milieux ruraux périphériques québécois
subissent une crise de l’emploi due à une dépendance à l’égard des activités
d’extraction et de première transformation des ressources naturelles (Brouillette,
2000) et, conséquemment, envers des formes de travail peu qualifié. Les initiatives de gouvernance locale des forêts visent souvent à relancer l’emploi que
ce soit en développant des formes de travail à « haute valeur ajoutée », des
initiatives locales de mise en valeur des restes de bois de l’exploitation forestière classique ou en privilégiant des formes d’exploitation forestière plus
durables et moins mécanisées comme dans le cas des fermes forestières en
métayage (Masse, 2001 ; Bouthilier et Dionne, 1995). Quels impacts ont les
initiatives de gouvernance locale des forêts périphériques sur l’emploi local ?
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La maîtrise du cadre de vie. La maîtrise du cadre de vie, qui s’inscrit à
l’intérieur du rapport entre environnement, développement (durable) et pratiques d’acteurs, aurait été fortement affectée par la montée du modèle
productiviste, comme en témoigne la multiplication des problèmes environnementaux depuis les trente dernières années (dont l’épuisement de la ressource forêt). Or, pour plusieurs interprètes en matière de gouvernance, la
montée du local pourrait contribuer à renverser la tendance, en favorisant la
planification écologique territoriale ainsi que son intégration à une action visant
la vitalité sociale et économique communautaire (Gagnon, 1994 ; Jean, 1997).
Comment la gouvernance locale des forêts périphériques aide-t-elle les collectivités touchées à mieux gérer les impacts de leur exploitation sur la ressource
et le territoire ?
MÉTHODOLOGIE ET CALENDRIER DE LA RECHERCHE
Ce projet se penche sur deux régions québécoises pour lesquelles la forêt
constitue un enjeu central : l’Abitibi-Témiscamingue (A-T) et l’Outaouais dans
sa portion rurale (le territoire situé à l’extérieur de la région métropolitaine de
recensement). L’A-T représente une figure type de la périphérie isolée tandis
que l’Outaouais rural, tout en appartenant à la périphérie, par sa proximité
d’Ottawa-Gatineau et de Montréal est déjà moins isolée du cœur métropolitain
du Québec. Ces différences pourraient bien se répercuter sur les trajectoires de
gouvernance locale des deux régions. Une lecture comparée de ces deux espaces
régionaux permettra de voir s’il y a des modalités d’action locale différenciées
à l’intérieur même de la périphérie québécoise.
Ce projet de recherche a pris son envol en mai 2003 et devrait se terminer
à la fin de l’année 2006. Voici un sommaire de ce que nous comptons réaliser
au cours de ces trois années.
Année 2003-2004
• Répertoire et classification des projets. Un travail visant à répertorier les
projets de gouvernance locale forestière qui ont pris forme depuis dix ans
dans les deux régions à l’étude a été amorcé. Ce travail est rendu nécessaire
du fait que l’on dispose d’assez peu d’études universitaires sur l’action
collective locale dans ces deux régions (cela est encore plus vrai pour
l’Outaouais rural). Pour connaître ces projets, nous faisons une collecte
systématique d’information auprès d’organismes régionaux : ministère des
Ressources naturelles, conseils régionaux de développement (CRD), conseils
locaux de développement et municipalités régionales de comté (MRC).
En nous inspirant de typologies déjà élaborées pour l’étude de la gouvernance locale, nous classerons les projets selon les configurations d’acteurs
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qui s’en dégagent et le type d’utilisation de la forêt. Cette classification nous
permetta de réaliser les premières analyses et de cartographier les lieux de
la gouvernance locale forestière pour les deux régions.
Année 2004-2005
• Sélection des projets et collecte de l’information. À partir de la classification, nous pourrons, la deuxième année, sélectionner pour chacun des
types de projets relevés un projet par région. Pour chacun des projets retenus,
des données seront réunies, suivant une grille de collecte de données établie
et éprouvée par des chercheurs du Centre de recherche sur les innovations
sociales dans l’économie sociale, les entreprises et les syndicats (CRISES).
Cette grille comprend cinq grands axes que les études de cas doivent cibler :
le contexte d’émergence, la présentation des acteurs/actrices, la dimension
institutionnelle, la dimension organisationnelle et les éléments de synthèse (Comeau, 2000). Les éléments de synthèse porteront dans notre cas
sur les trois questions posés précédemment : celle de l’impact des projets
sur le travail, sur la participation des groupes exclus et sur la maîtrise du
cadre de vie.
Le recueil d’information à partir de la grille se fera en deux volets, soit par
une analyse des sources documentaires et par des entrevues avec des acteurs
des projets.
• Analyse des sources documentaires. Afin de dresser un portrait aussi
complet que possible des projets et de leur évolution, nous ferons appel à
une multitude de sources documentaires tant internes (procès-verbaux
et compte rendus, études de marché, énoncés de mission, documents
d’orientation, documents d’ententes entre les partenaires, etc. ) qu’externes
au projet (découpures de journaux locaux, documents municipaux,
documents d’évaluation, etc.).
• Collecte du point de vue des acteurs. Nous aurons recours à des entrevues
semi-dirigées auprès de certains partenaires engagés dans les projets, autant
des promoteurs que des gens qui ont joué un rôle de soutien (élus locaux,
commissaire industriel, intervenants de CLD ou de CLSC, etc.). Nous interrogerons également les employés du projet (pour évaluer l’impact de la
gouvernance locale sur les formes de travail) et des acteurs provenant de
groupes souvent exclus des processus publics (afin de déterminer leur
participation aux diverses étapes du projet).
Année 2005-2006
• Analyse des cas individuels. À partir du matériel colligé que nous analyserons, nous tenterons de dégager pour chacun des cas l’incidence de l’action
locale sur les rapports sociaux (travail et participation des groupes sociaux)
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et sur les rapports avec l’environnement (maîtrise du cadre de vie). Cette
analyse permettra en outre de voir si des différences marquées se dessinent
entre des configurations différentes d’action collective locale (selon notre
typologie) et d’évaluer le rôle joué par les acteurs municipaux dans le déploiement de la gouvernance locale. Ces diverses analyses seront présentées
dans autant de monographies, susceptibles de faire ressortir les modalités
particulières de la gouvernance des initiatives étudiées.
• Synthèse et comparaison entre les deux milieux régionaux. Une synthèse
sera effectuée afin de faire ressortir les convergences entre les projets. La
comparaison entre les données recueillies en A-T et dans l’Outaouais rural
permettra de réinscrire les processus locaux dans la dynamique contemporaine de reconfiguration de l’action publique. En comparant ces deux espaces
régionaux, nous serons mieux à même d’apprécier dans quelle mesure leur
place différente à l’intérieur de la périphérie joue sur les processus de
gouvernance locale observés.
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La gouvernance locale dans les milieux ruraux

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