GAVI ALLIANCE: Financial Management Assessment

Transcription

Fiscus Public Finance Consultants,
Ltd.
2, Holloway Road,
Oxford, OX33 1NH.
United Kingdom
Wheatley,
T: + 44 1865 437231
M: [email protected]
GAVI
ALLIANCE:
Financial
Management Assessment (FMA)
for Senegal
Health Systems
Support (HSS) Programme
Final Consultants’ Report
Submitted by FISCUS Public Finance Consultants,
UK to the GAVI Alliance
June 2009
GAVI Alliance: Financial Management Assessment (FMA) for Senegal HSS;
2009
Acknowledgements
L’Alliance GAVI à Genève a contracté une équipe indépendante de consultants avec l’objectif de réaliser une évaluation des
systèmes de gestion financière proposés pour l’utilisation des fonds disponibles pour le Renforcement des Systèmes de Santé
(RSS). Une proposition pour l’utilisation de ces fonds a été acceptée par le Conseil d’Administration de GAVI en Novembre
2008. En conformité avec la politique de transparence et redevabilité de l’Alliance GAVI, toute proposition de financement en
espèces doit passer par un processus d’évaluation des structures de gestion financière avant le démarrage des activités en
question.
L’équipe composée de M. Andrew Lawson (Chef d’équipe) et Madame Mailan Chiche du Cabinet de Conseil britannique, Fiscus
Ltd, a visité le Sénégal entre le 1er et le 10 avril, 2009. Avec l’appui de la Direction de Prévention Médicale (DPM) du MSP, elle a
eu des réunions à quatre niveaux:

Avec les responsables du programme RSS auprès du Ministère de la Santé et Prévention (MSP)
à Dakar;

Avec la Direction du Budget et la Direction Centrale des Marchés Publics au Ministère de Finances;

Avec les services régionaux et distritaux de la Santé à Kaolack et Fatick ;

Avec les Partenaires Techniques et Financiers les plus pertinents (l’OMS, l’UNICEF, la Banque
Mondiale, la Commission Européenne, et le Projet d’ Appui des Services de Santé des Régions de Kaolack et
Fatick de la Coopération Technique Belge.)
L’équipe a été très bien accueillie et appuyée par les autorités du MSP et pour ses efforts, nous voudrions remercier le
Secrétaire Général, M. Moussa Mbaye, et toute son équipe. Par ailleurs, nous remercions en particulier Dr. Elhadji Mamadou
Ndiaye, Chef de la Division de l’Immunisation de la DPM, qui a coordonné la mission et donné son appui personnel à sa bonne
réalisation.
The GAVI Alliance contracted an independent team of consultants to undertake an assessment of the financial management
systems proposed for the use of the cash-based funding available to Senegal for Health Systems Strengthening (HSS). A proposal
for the use of these funds was accepted by the GAVI Board in November 2008. In line with GAVI’s Transparency and
Accountability Policy, all financing proposals for cash based programmes must be the subject of a Financial Management
Assessment (FMA) before the flow of funding may be initiated.
A consultancy team comprising Andrew Lawson (Team Leader) and Mailan Chiche of Fiscus Ltd visited Senegal between 1st and
10th April, 2009 to undertake the FMA. With the collaboration and support of the Direction de Prévention Médicale (DPM) of
the Ministry of Health and Prevention (MSP), the team met with four sets of stakeholders and resource persons:

With those directly responsible for the HSS programme within the Ministry of Health and
Prevention (MSP) in Dakar;

With the Budget Directorate and the Central Directorate for Public Procurement (Direction
Centrale des Marchés Publics) in the Ministry of Finance;

With the regional and district health services in Kaolack and Fatick ;
Senegal FMA Report by Fiscus Limited, UK; June 2009
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
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With the most relevant Development Partners (WHO, UNICEF, the World Bank, the European
Commission, and the Projet d’ Appui des Services de Santé des Régions de Kaolack et Fatick of the Belgian
Technical Cooperation.)
The team were closely supported by the authorities of MSP and for their warm welcome and their assistance, we would like to
thank the Secretary General, M. Moussa Mbaye, and all his team. In addition, we would like to extend a special thanks to Dr.
Elhadji Mamadou Ndiaye, Head of the Immunisation Division of the Directorate of Preventative Medicine (DPM), who
coordinated the mission and dedicated considerable time and effort to its success.
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2009
Table of Contents
Acknowledgements.......................................................................................................................................2
Table of Contents..........................................................................................................................................4
1.
Summary of Key Findings....................................................................................................................5
2.
Detailed Findings: Key Areas & Indicators of national PFM system .......................................16
3.
Detailed Findings: Analysis of Proposed Financial Management mechanism ......................23
4.
Annex I: Bibliography of Source Materials....................................................................................27
5.
Annex II: Individuals Interviewed ....................................................................................................29
List of Figures and Tables
Figure 1: Flow of Funds for each GAVI HSS project Component (A-D)........................................................13
Figure 2: Sources of Financing for District Health Services ..........................................................................15
Table 1: Overview of proposed Flow of Funds and End Recipients of GAVI HSS funds..............................12
Table 2: The Budgeting and Financial Management Systems proposed for the management of the GAVI
HSS funds .........................................................................................................................................................23
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1. Summary of Key Findings
Overall Assessment
1.
The FMA team concluded that the use of the national Public Finance Management (PFM) system of Senegal would
represent a high fiduciary risk for the GAVI HSS funds. In the absence of any pre-established joint financing, or common
pool funding arrangements in the health sector, the use of project-specific procedures – as proposed by the Senegalese
authorities – seems prudent and the FMA team assessed that the systems proposed are robust and would represent only
low-to moderate fiduciary risks for the GAVI HSS funds. Although within the proposed system, funds will be disbursed
outside of the national treasury mechanism, will be separately audited (by private sector auditors) and will be managed
utilising financial management and accounting procedures specific to health sector projects, they will be budgeted in an
integrated manner with other health sector programmes, will employ Government rules and procedures for procurement
and will be managed by health staff at the central, Regional and District levels without any parallel Project Implementation
Units. Thus, parallel procedures have been proposed where necessary for fiduciary purposes, while maximising use of
country systems where possible. Subject to an updating of the existing work plan and the introduction of certain simple
steps to improve integration with national budgeting and procurement systems, the FMA team recommend acceptance of
the financial management modalities proposed by the Senegalese Authorities.
Assessment of the National PFM system for the Health Sector
2.
The national Public Finance Management (PFM) system in Senegal was the subject of a PEFA assessment in 2007. Drawing
upon this study, more recent reports by the IMF and the teams’ own observations, we have reached the following
conclusions over the key strengths and weaknesses of the Senegalese PFM system:

Credibility of the Budget: The PEFA study of 2007 already expressed doubts on the credibility of the budget,
despite the relative consistency of actual out-turns and initially approved budgetary estimates for aggregate
expenditure (Score B) and revenue (score A). In particular, the study noted the high level of variance in the
composition of spending between actual and approved estimates (score D) and the fact that payment arrears
amounted to over 5 % of expenditures approved for payment (score D). Since the completion of the PEFA study,
the situation has worsened considerably, with liquidated payments in the health sector amounting to 75.3% and
72.3% of the approved budget for MSP in 2007 and 2008 respectively (equivalent to a D score for PEFA PI-1).
Moreover, payments arrears have increased considerably, with the estimated aggregate stock of arrears at end
2008 amounting to FCFA 225billion FCFA, some 13.5% of budgeted expenditures. (IMF, January 2009) The team
were unable to obtain estimates of the stock of arrears in the health sector but they are reported to be higher
than the average for Government as a whole, particularly within the central hospitals. The analysis of the IMF has
demonstrated that these arrears were caused primarily by a dramatic under-budgeting of fuel subsidies and by a
high-level of extra-budgetary payments, not authorised by the National Assembly. As a consequence, long delays
in the payment of government suppliers have become a major and apparently endemic problem. Notwithstanding
measures agreed by the Government with the IMF in late 2008 and early 2009 to redress the situation, the
consultancy team do not believe that there can be any confidence in the credibility of the national budget and the
related payment process until a track record of more than one fiscal year of reliable payments has been re-
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established. In the best possible scenario, this could not feasibly be expected before July 20101. Until then, the use
of the national budget process for disbursement of GAVI HSS funds would be highly risky.

Budget comprehensiveness and transparency: The GAVI approach to Financial Management Assessment
assesses this dimension primarily through an analysis of the budget classification system. This is of a relatively high
quality in Senegal, permitting an administrative, economic and functional classification of expenditure, meriting a
‘B’ score against this dimension in the 2007 PEFA. In addition, the Health sector is one of seven key sectors that
have since 2004 been developing sectoral medium term expenditure frameworks. One aspect of this has involved
the development of a programmatic classification, which allows the sector to focus resources more closely on its
priority programmes. Assessed against only this criterion, the degree of risk to GAVI funds arising from problems
in comprehensiveness or transparency is moderate to low. However, it should be stressed that the problems of
budget credibility described above result to a large extent from weaknesses in the monitoring of fiscal risks
deriving from non-central government institutions, notably the various parastatal enterprises who were the main
recipients of unbudgeted fuel subsidies and the autonomous state agencies (including the universities and the
central hospitals) who over 2007 and 2008 accumulated high levels of unbudgeted expenditure claims. More
comprehensive oversight of potential central government liabilities would thus considerably reduce fiduciary risks
for public funds, including GAVI funds for Senegal.

Policy-based budgeting: To what extent are budget allocations in Senegal made in a strategic manner,
reflecting agreed sectoral policies and priorities and with due consideration to the longer term impact of
decisions? The 2007 PEFA gives an ‘A’ score for orderliness and participation in the annual budget process,
suggesting a well-structured decision-making process. However, this is an indicator where it is easy to confuse
form from substance. Certainly the annual budget has been consistently approved on time by the Legislature and
certainly the time allowed for budget negotiations between sectors and the MoF (2-3 months) is adequate for a
strategic discussion but essential to an effective budgeting process is the requirement that budget deliberations
should be based upon a previously agreed aggregate ceiling on spending, to which the political leadership of the
Executive (and in some countries the Legislature as well) has collectively committed itself. If, during the
subsequent process of budget execution, unforeseen events emerge which require an increase in the aggregate
spending ceiling, then this should be first authorised by the Legislature through a Supplementary Budget. In
Senegal by contrast, neither of these procedures has been followed and the lack of a firm collective political
commitment to a hard budget constraint has been at the heart of the over-spending problem and its subsequent
manifestation in the accumulation of high volumes of payments arrears. The IMF mission of January 2009 pressed
the Government to ‘determine the authorities’ budgetary priorities and a top-down constraint early in the (budget)
process, and include early consultations with Parliament’. A decree has been issued to this effect and provision has
also been made for a Supplementary Budget during 2009. A strategic, policy-based budget will not be feasible until
these measures have been implemented and the notion of a hard budget constraint has become institutionalised.
1
This assumes that timely payment of expenditure claims for the 12 month period of July 2009 to June 2010 would be sufficient
to re-establish confidence. With national elections due in late 2010, it would probably be more appropriate to wait until the
close of FY 2010 before reaching any judgements on the credibility of the budget.
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Until such time, the prevailing structures for ‘strategic budgeting’ must be said to represent a high risk to GAVI
funds, despite the substantial technical work done within the health ministry to develop a medium-term costing of
strategic priorities.

Predictability and control in Budget Execution: Here, the concern is to assess the extent to which
managers and service providers inside the public service can deploy resources provided in the budget with
certainty and timeliness and within a control framework that is effective in enforcing discipline without being so
cumbersome that service delivery is compromised. In this respect, the Senegalese system presents an unusual
dichotomy : the structure of controls for expenditures made through the budget is relatively strict, making it
extremely difficult for expenditure commitments to be made without a corresponding budget allocation, yet the
system has (up to end 2008) failed to control off-budget spending by autonomous agencies (notably, the
universities and central hospitals, which had undertaken FCFA 63 billion of unbudgeted spending by end October
2008 – equivalent to 3.8% of the aggregate expenditure budget2) and the authorisation at senior levels of the
Executive of off-budget spending financed by ‘treasury advances’ (avances de trésorerie), which amounted to FCFA
11billion by end October 2008. The structure of controls over budget spending has historically been highly
centralised, leading to significant delays in expenditure authorisation and a lack of flexibility for service managers
in making expenditure commitments. The team were advised that authorisation delays had been reduced within
MSP through the placement within MSP of the MoF’s Ordonnateur délégué and the Controleur des Opérations
Financières délégué but in the two districts visited (Kaolack and Passy) it was reported that authorisation delays
had lengthened. Although the team were unable to verify this, it would appear logical for the MoF staff to attempt
to delay expenditure authorisation, in an environment where the resources to honour payment demands on time
are known not to be available. In short, weaknesses in control of off-budget spending would appear to be having a
knock-on effect in slowing down the on-budget expenditure process, almost certainly with negative consequences
for the delivery of timely, quality health services. The facility for the use of Treasury advances has now been
eliminated (by agreement with the IMF) and the autonomous agencies have apparently been advised that in future
their debts will not be honoured by the Central Government. Again, time will be needed to assess whether these
measures are sufficient to bring off-budget spending under control and until then, there exists a high risk of GAVI
funds managed through the budget being subject to long authorisation and payment delays. On the positive side,
the team were able to verify the implementation of measures likely to improve control over the payroll and over
the procurement process – two areas of control which received low scores (‘D+’ and ‘C’ respectively) in the
2007 PEFA.

Accounting, recording and reporting: The 2007 PEFA identified a number of serious weaknesses in the
quality of accounting, recording and reporting. The team found no evidence that these had been successfully
addressed, and we conclude that there are high risks to the effective use of GAVI funds deriving from these
weaknesses. The quality of bank reconciliations was the one area of relative strength in this area, with all
Treasury-managed bank accounts being regularly reconciled within a period of two months. However, non-
2
These estimates are drawn from the IMF report of January 2009 and represent estimates agreed between the Senegales
Authorities and the IMF.
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Treasury managed accounts (such as those of the autonomous agencies) are not centrally reconciled and the
reconciliation of suspense accounts and advances is only completed at year-end and with significant delays.
Within-year reporting is fragmented and incomplete, a TOFE (Table of Central Government Financial Operations)
is produced on a monthly basis (two weeks after close of month) by the DGCPT (the Directorate General of
Accounts & the Treasury) but this does not present detailed information by Ministry, Department and Agency in
a format comparable to the original budget, and it presents information only at the stage of ordonnancement
(approval of expenditure commitments) and not at both commitment and payment stage as good practise
dictates. Payment data has been included within the SIGFIP (the integrated financial management system) since
January 2008 but these data are not made available to sectoral ministries and not regularly published, meaning
that sector ministries are unable to track the payment process. With regard to annual financial statements of
accounts (Lois de Règlement), these are required by Law but not produced on a regular basis and at the time of the
2007 PEFA, there was a six year delay in their submission to the Cour des Comptes (Court of Auditors) !
External Audit: The quality of external audit also received a low scoring in the 2007 PEFA (‘D+’), reflecting

deep-seated weaknesses in the quality of accounting (as noted above), in audit capacity and in the institutional
framework for audit follow-up. Such weaknesses cannot be quickly addressed so it is not surprising that the team
found no evidence of substantive improvements since 2007, meaning that high fiduciary risks remain from the
current practice of external audit. In 2007, annual audit coverage was less than 50 %. Formal responses to audit
conclusions are systematically submitted to the Cour des Comptes by the audited entities but no mechanism was in
place for subsequent follow-up. The role of the Legislature is also necessarily limited by the fact that the
submission of the annual Lois de Règlement to the Cour des Comptes is suffering a six-year back-log, although it is
reported that these are submitted to Parliament within 12 months of their receipt by the Cour des Comptes.
Assessment of Potential Alternative Financing Mechanisms
3.
As noted above, the use of the national PFM system for health would pose high fiduciary risks for GAVI, most notably
because there would be high risks of budgeted allocations for the health sector not being made available in the process of
execution or of being made available only with long payment delays, which would jeopardise service quality and efficiency.
The poor quality of financial reporting and external auditing would also pose major risks. Accordingly, it has been
necessary for the Senegalese Authorities and for the FMA team to consider the potential alternative financing mechanisms.
4.
In a health sector with the range of external funding currently available to the Senegalese Ministry of Health & Prevention
(MSP), one would normally expect to find pre-existing joint financing mechanisms or common basket funds for the
harmonised management of donor resources to the sector in parallel to the Government PFM system. Curiously, no such
arrangements currently exist in Senegal. Thus, only three alternative financing mechanisms for the GAVI HSS funds
presented themselves:

The use of self-contained project disbursement and financial management procedures, managed in parallel to
the Government structures within a Project Implementation Unit.

The use of bank accounts (‘Special Accounts’) managed outside of the national treasury and financial
management procedures by the Direction de la Coopération Financière within the Ministry of Finance. Spending
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against such bank accounts is normally budgeted within the annual national budget, but disbursed directly to
commercial bank accounts managed by sector ministries on an imprest advance basis. Thus, financial
management and procurement and accounting processes are managed by the relevant sector ministry but with
an additional requirement to acquit the advances received from DCF, with DCF in turn taking responsibility
for reporting to the external financing agency.

The use of a commercial bank account managed directly by the implementing agency – in this case MSP,
outside of the national treasury and financial management procedures.
5.
A number of donor agencies employ parallel financial management procedures under the management of Project
Implementation Units. Their obvious disadvantage is that they make minimal use of country systems, generating high costs
for project administration and high transactions costs for government, while undermining the integrated management and
oversight of the resources available to the health sector and not contributing in any way to the creation of domestic
management capacity. GAVI and most other international development agencies have explicitly committed themselves,
under the Paris Declaration and the Accra Agenda for Action, to minimise the use of such systems.
6.
The two other arrangements considered represent hybrid arrangements, where financial responsibility falls upon
government staff – without any separately staffed PIUs – but where only certain country systems, specifically for planning,
budgeting and for procurement, are utilised. The placement of the ‘Special Account’ under the responsibility of the DCF
would potentially create an additional point of control and oversight but it would also add another layer of bureaucracy,
with the potential to delay disbursements unnecessarily. In the view of the FMA team, such an arrangement would be
neither necessary nor desirable unless there were doubts over the specific financial management procedures proposed or
over the professional calibre of the managerial or accounting staff. With neither of these doubts present in this case, we
recommend utilisation of a commercial bank account, managed directly by MSP, as has been proposed by the Senegalese
Authorities.
Assessment of the Government’s Proposed Financing Mechanism
7.
We summarise here the analysis of the proposed financing mechanism for GAVI HSS, presented in more detail in Section
4 below. The analysis is broken down by the different stages of the expenditure cycle.

Planning, Budgeting & Strategic Coordination: The National Steering Committee for Health Systems
Strengthening (Comité National de Pilotage du Renforcement du Système de Santé - CNPRSS) was established by
Ministerial decree to plan, coordinate and monitor all health systems strengthening activities, regardless of the
source of financing. This Committee is comprised of the key Government, NGO and Development Partner
stakeholders working on health systems strengthening. The secretariat to this committee is the Cellule d’Appui au
Suivi du PNDS (CAS-PNDS), which is the planning department of the Ministry The CNPRSS will oversee the
planning and management of the GAVI HSS programme, ensuring that duplication with other HSS activities is
avoided, and ensuring close coordination and alignment with the priorities of the National Health Plan
(Programme National de Développement Sanitaire - PNDS) and the Annual Work Plans (Plans de Travail Annuels - PTA)
of the central Ministry of Health & Prevention, and of the Regional and District health services. The CNPRSS is a
well established committee which has successfully established a functional coordination mechanism for the HSS
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activities of Government and its different Development Partners. Placing the GAVI HSS programme under the
coordination of this Committee seems an appropriate way to ensure effective planning and to avoid duplication
with existing programmes. For this planning process to work effectively, it will be important firstly to inform
eligible Districts and Regions of the activities which might potentially be funded with GAVI HSS funds – so that
appropriate bids for funding are received and so that GAVI HSS activities are duly incorporated into annual work
plans (PTAs) at the district and regional levels. Secondly, it will be important to ensure that the GAVI HSS
programme is included in the sector medium term expenditure framework (CDSMP) and in the national triennial
investment programme (PTIP).

Disbursement of Funds: It is proposed that GAVI funds should be credited directly to a National Government
account within a commercial bank (SCB), which will be in the name of the Ministry of Health and Prevention.
Disbursements from the account will need to be authorised by the joint signatures of the Director of the DAGE
(Direction Administrative et Gestion des Equipements) within MSP – the Directorate responsible for financial
management and asset management within the Ministry – and the Director of DPM (Direction de la Prévention
Médicale), on the basis of requests approved by DPM and the Cellule d’Appui au Suivi du PNDS (CAS-PNDS), which
is the planning department of the Ministry.

Budget Execution: Budget execution will follow three modalities depending on the specific objectives to which
funds are directed, as shown in table 1 and Figure 1 below. (i) The purchase of equipment (for central and district
levels) and the training of nurses will be directly managed at the central level by the MSP DAGE. (ii) Funds will be
transferred to Community Based Organisations (CBOs) for sensitisation and community mobilisation activities.
These funds will either be transferred directly to the CBOs, into special accounts for the use of GAVI funds, or
to districts for subsequent transfer to the CBOs. A service contract will be established between the CBOs and
the Districts for the delivery of the relevant services3. (iii) For training activities within the District offices, funds
will be transferred to the relevant District Health Offices. By keeping most financial management and
procurement activities at the central level, fiduciary risks have thus been reduced. For those activities, where
management will be directly by Districts or by CBOs, there are already well-established precedents – notably for
sensitisation and community mobilisation activities conducted directly by CBOs for the Global Health Fund.

Procurement: All procurement under the GAVI HSS funds will be managed following Government procedures
and systems, as specified in the new Code des Marchés Publics (Décret 2007-545 du 25 avril 2007) which came into
force in January 2008, through the establishment of the Direction Centrale des Marchés Publics (DCMP) within the
Ministry of Finance and the Autorité de Régulation des Marchés Publics, which acts as an autonomous regulatory and
advisory body on procurement. The legal and institutional changes introduced over 2008 and 2009 to the
procurement system have laid the framework for a much more efficient, fair and transparent system than that
previously existing. However, it is as yet largely untried and it will be important for MSP, the Health Partners and
GAVI to monitor its effective introduction and implementation in the health sector. Nevertheless, the assessment
3
The model contract which is expected to be used was made available to the team in Kaolack. This was sufficiently well
specified for the purpose intended, while not being unnecessarily complex.
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of the FMA team was that the necessary systems and controls were in place for the management of a
procurement system, consistent with international norms.

Accounting and Reporting: Accounting and financial reporting will be the responsibility of the Chief
Accountant of the DAGE within MSP. A quarterly financial report will be submitted to the Ministry of Finance and
to GAVI, following a set of well-tried and established accounting procedures, detailed in the Manuel de Procédures
for PNDS II, which are the procedures followed by the DAGE for all projects managed directly by MSP.
Quarterly reports on utilisation of funds by CBOs – and the corresponding vouchers and receipts – will be
submitted to MSP via the District and Regional offices, who will also submit their own quarterly reports. The
proposed system is thus very clear and well defined and follows procedures which have been well developed for
the management of projects within the national health plan (PNDS II). It also fulfils all of the requirements of the
Ministry of Finance. The principal weakness of the proposed system derives from the weaknesses in financial
management at the District and Regional Health offices. The staff responsible for financial management at these
levels are for the most part lacking in adequate training in financial management and accounting. Moreover, the
sources of funds at this level are highly fragmented requiring a range of financial management systems and
procedures to be used. Nor is there any system of consolidated accounts which allows for the systematic
tracking of expenditures against budgets at the local level. Because there are controls at higher levels, this does
not have immediate consequences for financial control but it certainly complicates the planning and coordination
of activities at the local level and almost certainly results in inefficiencies in service delivery. We recommend
below some potential actions to address these weaknesses. From the financial control perspective, the FMA team
were assured that both through central monitoring and follow-up of activities at district and regional levels and by
keeping the bulk of financial management responsibilities centralised, these weaknesses would not pose significant
fiduciary risks for GAVI HSS funds.

Internal and External Audit: Internal Audit functions for the GAVI HSS funds will be undertaken by the
Inspectorate of Finances of the Health sector, which reports directly to the Secretary General of MSP. External
audits will be undertaken on an annual basis by a private sector audit company, to be chosen by an independent
unit (the Cellule d’Appui à la Mise en Oeuvre des Projets et Programmes), which also reports directly to the Secretary
General. The arrangements for external audit are thus consistent with GAVI’s requirements as well as those of
the Ministry of Finance. While it is useful that some mechanism for Internal Audit exists, it should be noted,
nevertheless, that there are doubts over the capability of the Inspectorate of Finances within MSP, both in terms
of numbers of staff and their qualifications and experience.
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Table 1: Overview of proposed Flow of Funds and End Recipients of GAVI HSS funds
Principal
Corresponding % of
Components of the Objectives &
total
GAVI HSS project
Activities
budget
Responsibilities for
financial management
and procurement
End Recipients
of funds/
materials
Established
Health Training
Centres (at
regional / central
levels)
10 new Districts
3 new Regions
A. Training in project
management for
Mother & Child health
services
Objectif 1
6%
Central Level: DAGE and
DPM within Ministère de la
Santé et Prévention
B. Provision and
maintenance of
Equipment for the new
Health Districts and
Regions;
(inc.Refrigerated
Lorry)
C. et Cbis. Support to
Community Based
Organisations
Activités 2.3,
2.4, 2.5, 2.11
28%
Activités 2.7,
2.8, 2.9, 2.10
48%
D. et Dbis.
Institutional
strengthening &
monitoring &
evaluation
Activités 2.1,
2.2, 2.6 et
Objectif 3
18%
Central Level: funds
transferred directly to CBOs
Or (depending on the
amounts involved)
District Level:: funds
transferred by the DAGE to
the District Health accounts
for subsequent tansfer to
CBOs
10 CBOs per
Health District
DPM, Regions et
Districts
Or (depending on the
amounts involved)
District Level:: funds
transferred by the DAGE to
the District Health accounts
for subsequent acquittal.
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Figure 1: Flow of Funds for each GAVI HSS project Component (A-D)
Recommendations of the FMA team
8.
The FMA team recommend that the GAVI Alliance should approve the utilisation of the financial management systems and
procedures proposed for the GAVI HSS funds by the Senegalese Authorities.
9.
It is further proposed that the following actions should be initiated in order to address some of the existing weaknesses
identified:
(i) Firstly, in order for the project to start on an appropriate footing, an updating of the work plan and the corresponding
budget will be needed, given that the current work plan and budget date from September 2008.
(ii) Secondly, it will be necessary for the GAVI HSS project (based on the updated budget) to be incorporated in the sector
medium trem expenditure framework (CDSMT) and in the annual work plans (PTAs) of the central departments of
MSP and the regional and district health offices who will be implementing GAVI HSS activities. The Ministry should
advise GAVI of the steps that will be taken to ensure the prompt incorporation of the GAVI HSS project and of
the expected timetable.
(iii) Thirdly, we note that one of the most significant risks to the efficient use of the GAVI HSS funds derives from the
fragmentation in the sources of funding for district health activities. (See Figure 2, below). The FMA team recognise
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that the comprehensive introduction of annual work plans (PTAs) for District and Regional Health offices will go a
long way to improving the planning and coordination of activities regardless of the source of funding. As such the
PTA represents an essential planning tool whose use must be consolidated. However, for the moment there is no
specific monitoring tool in place to track the implementation of these annual work plans and to follow expenditure
against budget for each of the activities included in the PTAs. It is therefore recommended that steps should be
taken by MSP to introduce a new tool to permit the monitoring of all expenditure commitments made at the
District level (regardless of the source of funding or the point of final authorisation of payment). This would allow
for the integrated management and monitoring of the whole process of budget execution for all activities included
in annual work plans. (Such a tool could very easily be designed to be operated as a simple MS Excel file.) The
introduction of this new monitoring tool should be introduced through a district by district training programme for
all financial managers, which should also include a refresher programme in key aspects of financial management,
reporting and accounting. The MSP will need to seek funding for this programme from the National Budget or from
its Development Partners.
(iv) Finally, it is recommended that MSP should provide GAVI with an annual briefing on the ongoing implementation of the
new regulations for public procurement so as to permit the strengthening of these functions to be assessed and
monitored on an annual basis.
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Figure 2: Sources of Financing for District Health Services
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2. Detailed Findings: Key Areas & Indicators of national PFM system
10. The table below presents a detailed analysis of the key indicators of the PEFA methodology which are proposed in the GAVI Consultants’ Guidance Note as most pertinent for the
assessment of national PFM systems in the health sector. Data is drawn predominantly from the 2007 PEFA, supplemented by analysis of more recent data, as well as the most recent
IMF reports (January 2009) and interviews with the MSP and the Ministry of Finance.
PEFA 2007 – Summary and Update of Conclusions relevant to the Health Sector
PEFA 2007
Score
RISK
FOR GAVI HSS
SUMMARY EXPLANATIONS AND KEY FACTS
BUDGET
1.
1.1
1.2
1.3
CREDIBILITY OF THE BUDGET
Dépenses réelles
totales par rapport
au budget
initialement
approuvé (PEFA PI1)
Composition des
dépenses réelles
par rapport au
budget initialement
approuvé (PEFA PI2)
Stock et suivi des
arriérés de
paiement sur les
dépenses (PEFA
PI-3)
B
HIGH
D
HIGH
D+
HIGH
Au cours des trois derniers exercices, les dépenses effectives ont enregistré des écarts supérieurs à 15% du
budget prévu dans la Loi de Finances Initiales (exécution au niveau liquidation de respectivement 75,3% et
72,3% en 2007 et 2008 pour l’ensemble du budget du MSP). Néanmoins les dépenses au niveau des
ordonnancements et paiements n’ont pas pu être obtenues par la mission donc l’analyse se limite à
l’exécution au niveau liquidation. Cela représente une limitation importante dans l’analyse, qui ne permet
notamment pas de connaitre la situation des arriérés de paiement dans le secteur de la santé, dans un
contexte de fortes tensions de trésorerie.
Au cours des trois derniers exercices, la variance dans la composition des dépenses du MSP était
supérieure de moins de 5 points à la variance globale (+2,4% en 2007 et 0,6% en 2008). Néanmoins les
chiffres pour l’exécution budgétaire ne sont pas disponibles pour les dépenses de personnel, ce qui limite
l’analyse aux seules dépenses de fonctionnement, transferts et investissement.
La mission n’a pas pu disposer d’informations chiffrées sur le stock d’arriérés dans le secteur de la santé. Il
semble néanmoins que les conclusions du PEFA sur l’accumulation d’arriérés de paiement significatifs et
l’absence de données précises sur le stock d’arriérées soient toujours valides. Les conclusions de la mission
FMI de Janvier 2009 (2e revue du PSI) soulignent clairement l’évolution de la situation, notamment le fait
qu’en 2008, le stock estimé d’arriérés représentait 225md FCFA soit 13,5% des dépenses budgétées (Box 1.
Budgetary Slippages p. 4) :
Since early 2006 (when the last PRGF arrangement expired), government payment delays to the private sector and extrabudgetary
spending have occurred. This was largely caused by energy and food subsidies introduced in 2006 and significantly expanded in
P a g e | 16
PEFA 2007
Score
RISK
FOR GAVI HSS
2009
2007, accounting for a total of 7 percent of GDP during 2006–08. Other spending, especially under the ambitious investment
program, was not reigned in until well into 2008.
This reflected unrealistic budgets and a weak budget execution. Unsettled payment orders were carried over to the next year for
payment, which in turn crowded out resources for spending committed in that year—a snowballing effect. Heavy reliance on Treasury
advances (avances de trésorerie) to pay for unscheduled spending also crowded out regular payments.Moreover, several line
ministries and other public entities contracted goods and services without
budgetary appropriations. Ultimately, the stock of unpaid bills became unmanageable.
After a lengthy stocktaking exercise, the authorities identified the following slippages:
- A stock of payment delays to the private sector within the expenditure chain estimated at CFAF 225 billion (3¾ percent of GDP) at
end-October 2008, of which CFAF 50 billion owed through agencies.
- Extrabudgetary spending—without budgetary appropriations—of CFAF 74 billion (1¼ percent of GDP) identified by the Ministry of
Finance’s audit inspectorate (IGF), of which CFAF 11 billion by line ministries and CFAF 63 billion by agencies and universities.
[…]
The authorities rapidly designed and are implementing an action plan to eliminate the unpaid bills : They sharply curtailed
expenditure in a supplementary budget, eliminated costly and untargeted subsidies […]and raised rapid financing from France, albeit
at nonconcessional terms. The supplementary budget also regularized all Treasury advances. The authorities will shortly launch
technical audits for the extrabudgetary spending as a basis for a decision on whether such spending should be honoured. In addition,
they have committed to the sale of government assets to help complete the settling of all budgetary slippages in the first half of 2009.
Le communiqué de presse concluant la mission du FMI du 2 Avril 2009 indique « In this difficult external
environment, the government’s efforts to normalize financial relations with the private sector are
commendable. The stock of unpaid bills has been sharply reduced over the last few months, which should
help shore up economic activity. In the same vein, the authorities made good progress in strengthening their
public financial management (PFM) systems to help enhance budget planning, execution, and monitoring
and prevent a recurrence of the payment delays. For the period ahead, they intend to pursue additional
reforms in this area, as well as to promote private sector activity. »
Concernant le secteur de la santé, la question des dépenses extra-budgétaires est particulièrement
importante par rapport:
- Aux hopitaux publics qui ont accumulé des arriérés de paiement estimés à 14 mds FCFA, liés à (i)
des dépenses non-budgetées dues à des décisions politiques et (ii) des coupures budgétaires faisant
suite aux tensions de trésorerie mais portant sur des montants déjà engagés
- A l’impact important des ponctions budgétaires liées aux tensions de trésorerie dans le secteur de la
santé, résultant en un taux d’exécution au niveau liquidation de 72,3% en 2008, notamment dû à une
exécution de 20,2% du budget d’investissement.
P a g e | 17
PEFA 2007
Score
RISK
FOR GAVI HSS
2. COMPREHENSIVENESS AND TRANSPARENCY
2.1 Classification du
B
MODERATE
budget
(PEFA PI-5)
2009
Les conclusions du PEFA 2007 sont toujours valides et applicables au secteur de la santé: « La classification
utilisée pour la préparation et l’exécution du budget de l’Administration Centrale repose sur une nomenclature économique,
administrative et sous fonctionnelle en ayant recours aux normes internationales (classification sous fonctionnelle conforme à la
CFAS des Nations Unies de 1986 et cohérente avec la version actualisée de 1999 et classement par nature des recettes et des
dépenses assimilable à la classification économique GFS). La Loi de Finances est présentée en toutes ces classifications
économiques, administratives et sous fonctionnelle. Cependant, les rapports d’exécution ne sont pas systématiquement présentés
en classification fonctionnelle. Cette classification est utilisée essentiellement à des fins analytiques et statistiques et peut être
consultée à tout moment. »
Par ailleurs, le Ministère de la Santé, tout comme 6 autres ministères pilotes, a introduit depuis 2004 un
Cadre des Dépenses Sectoriel à Moyen Terme basé sur un budget organisé par programmes. A priori, la
mise en place d’un budget par programmes devrait permettre un meilleur alignement du budget avec les
objectifs et priorités sectoriels, et fournir un outil de suivi de la contribution financière du Gouvernement et
des bailleurs de fonds à chacun de ces objectifs.
Le nombre de programmes du MSP a évolué ces dernières années, rendant difficile une analyse des
tendances (8 programmes en 2006, 6 en 2008, 4 en 2009). Ces programmes reposent sur les principaux
objectifs du PNDS, mais le lien entre les XX priorités du PNDS 2009-2018 et les 4 programmes du CDSMT
santé 2009-2011 bénéficierait à être clarifé. Le PNDS ne fournit par exemple pas de projection des
dépenses du secteur santé désagrégées selon les programmes du CDSMT. Il n’est par ailleurs pas
entièrement clair comment le suivi de l’exécution budgétaire sur les 4 programmes du CDSMT fournira les
éléments nécessaires au suivi de la mise en œuvre de chacune des priorités du PNDS.
3.1
3. POLICY –BASED BUDGETING
Caractère organisé
A
et participatif du
processus annuel
de préparation du
budget (PEFA PI11)
SUBSTANTIAL
Les conclusions du PEFA 2007 restent valides et applicables au secteur de la santé:
(i) Un calendrier budgétaire claire avec les principales phases de l’exercice de préparation du projet de LF est annexé à la circulaire
budgétaire. Il est généralement respecté et laisse aux MDA entre 2 et 3 mois après la réception de cette circulaire pour établir à
temps leurs estimations détaillées.
(ii) Une circulaire budgétaire exhaustive et claire est émise vers le mois d’avril à l’intention des MDA mais c’est uniquement lors des
conférences budgétaires vers le mois de juillet que les plafonds sont annoncés. Les MDA peuvent ensuite revoir leurs propositions
avant les arbitrages budgétaires qui ont lieu généralement dans la période août - octobre.
(iii) Au cours de trois derniers exercices (2004-2006) et conformément à la loi, les autorités législatives ont approuvé le budget avant
le 15 décembre de l’exercice budgétaire précèdent.
Par ailleurs, la 2e revue du PSI du FMI (Janvier 2009) souligne le manque d’une contrainte budgétaire forte
lors de la preparation du budget, ainsi que le manque de priorisation favorisé par un calendrier budgétaire
inadapté. Elle indique donc les engagements suivants du Gouvernement pour améliorer la prioritisation du
P a g e | 18
PEFA 2007
Score
RISK
FOR GAVI HSS
2009
budget ainsi que le respect des contraintes budgétaires : «The Authorities will issue a decree to fix a budget preparation
calendar, effective with the 2010 budget, strengthen analysis of the budget’s macroeconomic underpinnings, determine the
authorities’ budgetary priorities and a top-down constraint early in the process, and include early consultations with parliament
(structural AC). In addition, the 2009 budget should be consistent with the macroeconomic framework elaborated with staff (prior
action). The envisaged adoption of two supplementary budgets around mid-year and near year-end will contribute to enhanced
budget realism.”
3.2
Perspective
pluriannuelle dans
la planification
budgétaire et de la
politique des
dépenses publiques
(PEFA PI-12)
C+
SUBSTANTIAL
Les conclusions du PEFA 2007 restent valides et applicables au secteur de la santé sur les points (i) et (iv) :
« (i) Depuis 2006, des prévisions budgétaires tri- annuelles glissantes sont établies à travers le CDMT mais celles-ci son uniquement
exprimées selon les principales catégories de la classification économique. [score C]
(iv) De nombreuses décisions d’investissement n’ont pas encore de liens avec les stratégies sectorielles : les CDSMT ne couvrent
que la moitié du budget total de l’État et en l’absence de cet outil et les stratégies sont trop optimistes et manquent de priorités
clairement définies. Par ailleurs, l’augmentation des charges récurrentes futures qu’elles entraînent ne sont pas systématiquement
incluses dans les estimations budgétaires pluriannuelles : le comité de sélection de projets qui permettait d’évaluer le niveau de
charges récurrentes associés au projet proposé et de déterminer préalablement la manière dont le budget pourrait le financer n’est
plus fonctionnel mais l’outil CDSMT et l’existence des conférences budgétaires consolidées contribuent à prévoir le niveau des
charges récurrentes des investissements. [score C]»
Par ailleurs, le secteur de la santé a révisé sa stratégie sectorielle PNDS sur 2009-2018. Bien que contenant
des estimations de coût de l’ensemble de la stratégie sur la période, ainsi que la contribution des différents
acteurs (Etat, secteur privé, public, xxx), le PNDS 2009-2018 ne fournit pas une estimation détaillée des
coûts relatifs à la mise en place des réformes et politiques planifiées, ou à l’atteinte des objectifs fixés. Elle
ne fournit pas un outil permettant de comparer la structure et le montant du budget du secteur de la santé
avec les ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs fixés. [score D]
B. BUDGET EXECUTION
4. PRÉDICTABILITY & CONTROL IN BUDGET EXECUTION
4.1 Efficacité des
D+
HIGH
Les conclusions du PEFA 2007 n’ont pas été mises à jour par la mission:
contrôles des états
« (i) Il n’y a pas de rapprochement entre les données sur l’état de paie et les fichiers nominatifs. Ces deux entités ne sont pas
de paie (PEFA PIintégrées et sont gérées séparément
18)
(ii) Les délais pour l’actualisation des fichiers varient de dossier à dossier. Sans intervention des bénéficiaires, c’est la norme que ces
délais dépassent les trois mois
(iii) Seuls les fonctionnaires autorisés peuvent procéder à des modifications des fichiers nominatifs à la DFP. Au niveau de la DSRPV
l’accès au système informatique est restreint et le même principe s’applique »
4.2 Mise en
MODERATE
Le nouveau Code des Marchés Publics est entré en vigueur en 2008, menant en particulier à la mise en
concurrence,
C
place de la Direction Centrale des Marchés Publics (DCMP) et de l’Autorité de Régulation des Marchés
utilisation optimale
Publics.
P a g e | 19
PEFA 2007
Score
RISK
FOR GAVI HSS
4.4
Efficacité des
contrôles internes
des dépenses non
salariales (PEFA PI20)
Efficacité du
système de
vérification interne
(PEFA PI-21)
Au niveau des ministères – et notamment du MSP – une Cellule de Passation de Marchés a été mise en
place pour faire le lien entre la DCMP et la Division des Marchés Publics.
Les données sur la proportion de marchés passés par procédure d’appel d’offre ouvert, d’entente directe, ou
d’appel d’offre restreints n’ont pour l’instant pas été communiquées à la mission, ni pour l’ensemble des
marchés ni pour le secteur de la santé en particulier.
Néanmoins, la DCMP tient un registre de toutes les demandes par entente directes et des demandes
approuvées, et le nouveau code des marchés tend à minimiser le recours à cette procédure (suppression de
la possibilité de recours à cette procédure pour raison d’urgence, limite à 20% du total des marchés passés).
Par ailleurs, chaque ministère est requis à compter de 2009 de produire un Plan de Passation des Marchés
qui recouvre l’ensemble des procédures (Demande de Prix et Renseignements, Appel d’Offre ouvert,
restreint, ou entente directe), et inclue à la fois les marchés passés sur financement interne et externe.
Enfin, un comité de règlement des différends a été mis en place sous la responsabilité de l’APRM,
permettant un recours gratuit des soumissionnaires. Les décisions sont publiées sur le portail des marchés
publics (www.marchespublics.sn)
des ressources et
contrôles de la
passation des
marchés publics
(PEFA PI-19)
4.3
2009
C+
SUBSTANTIAL
Les conclusions du PEFA 2007 restent valides et applicables au secteur de la santé :
« (i) Les mesures de contrôle de l’engagement des dépenses existent et sont en partie efficaces. L’organe de contrôle est différent
suivant le source de financement de la dépense
(ii) Tous les domaines d’intervention prévus par la loi ne sont pas couverts dans la pratique et certaines mesures de contrôle ne sont
pas appliquées
(iii) Dans l’ensemble le niveau d’observation des règles est assez élevé. Toutefois on observe un recours relativement élevé aux
procédures dérogatoires et ces dernières ne sont toujours pas justifiées. »
D+
HIGH
Il convient de noter que le MSP, tout comme 7 autres ministères, a fait l’objet d’un pilote sur la
déconcentration des fonctions d’ordonnancement. Le Ministre des Finances reste ordonnateur unique et
principal du budget, comme requis par les règles UMEOA, mais un ordonnateur délégué ainsi qu’un
Controleur des Opérations Financières délégué ont été placés dans le Ministère de la Santé – tout en restant
sous la tutelle du Ministère des Finances. Cette déconcentration a permis d’accélérer les procédures
d’exécution budgétaire jusqu’au niveau de l’ordonnancement, ainsi qu’une meilleure coordination et
collaboration entre services du MSP et du Ministère des Finances.
Conclusions du PEFA 2007 :
« (i) L’audit n’est pas axé sur les aspects systémiques et sur le suivi des systèmes
(ii) Les rapports de vérifications sont produits régulièrement à l’issu de chaque mission. La Cour des Comptes n’est pas destinataire
des rapports produits
(iii) Le suivi n’est assuré que pour les problèmes majeurs »
P a g e | 20
PEFA 2007
Score
RISK
FOR GAVI HSS
5. ACCOUNTING, RECORDING AND REPORTING
5.1 Régularité et
C
MODERATE
respect des délais
pour les opérations
de rapprochement
des comptes (PEFA
PI-22)
PI
Disponibilité des
informations sur les
D
23 ressources reçues
par les unités de
prestation de
services primaires
(PEFA PI-23)
5.2
5.3
Qualité et respect
des délais des
rapports d’exécution
budgétaire produits
en cours d’année
(PEFA PI-24)
Qualité et respect
des délais des états
financiers annuels
(PEFA PI-25)
D+
HIGH
2009
(i) Le rapprochement de tous les comptes bancaires gérés par le Trésor se fait tous les mois, généralement dans les quatre
semaines suivant la fin du mois
(ii) Les exercices de régularisation se font annuellement et sont finalisés avec beaucoup plus de deux mois de retard après la fin de
l’exercice
Seule pour les ressources en espèce (et pas en nature) perçues par les unités de prestation pour l’éducation une collecte exhaustive
de données est réalisée. Cette information est disponible pour les 3 dernières années. Des collectes de données pour les ressources
en espèces (et pas en nature) perçues par les unités de services pour la santé durant les trois dernières années ont été réalisées.
Seules les données pour 2003 sont disponibles.
Concernant le secteur de la santé, les services de la Division du Budget et Suivi Budgétaire au sein de la
DAGE font chaque année une descente d’un mois pour contrôler et obtenir les rapports financiers des
entités déconcentrées de la santé (Régions et Districts de Santé).
(i)/(ii) Une situation d’exécution du budget à la phase de l’ordonnancement (mensuelle et disponible dans les deux semaines suivant
le mois couvert) est préparée par la DB (dépenses de fonctionnement hors salaire et hors service de la dette et dépenses
d’investissement financées sur ressources internes). La DDI élabore une situation provisoire (trimestrielle et disponible après plus de
huit semaines de la fin de la période) des dépenses budgétaires d’investissement financées sur ressources internes et externes avec
des dépenses saisies aux phases de l’ordonnancement et du décaissement. La DGCPT élabore un TOFE (mensuel) d’exécution
pour les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement financées sur ressources internes et externes (le TOFE pour
décembre 2006 a été finalisé en mai 2007 et c’est le dernier TOFE disponible). La Note Mensuelle de Conjoncture de la DPEE inclut
une page sur les finances publiques avec des estimations sur l’exécution budgétaire des recettes et des dépenses
(iii) Les données sur l’exécution budgétaire financée sur ressources externes, ne sont pas de très bonne qualité (énorme différence
entre les données des bailleurs et les données du TOFE). Néanmoins les rapports trimestriels de la DDI et les TOFE mensuels de la
DGCPT sont d’une bonne utilité.
D+
HIGH
Il faut noter que les données sur le paiement n’ont été intégrées au SIGFIP qu’à partir de 2008. Les données
sur l’exécution budgétaire au niveau paiement ne sont pas disponibles au niveau du MSP, qui n’a pas accès
à ces données dans SIGFIP, et ne peut donc pas faire une analyse ou un suivi du paiement effectif de ses
fournisseurs.
(i) Bien que prévu par la loi, les états financiers (Lois de Règlement) sont préparés de façon irrégulière
(ii) Actuellement il y a un retard de plus de six (6) ans dans la soumission de la Loi de Règlement à la Cour des Comptes par la DB
(iii) Des normes comptables nationales conformes au Décret 66- 458 sont utilisées pour l’élaboration de la Loi de Règlement
C. SURVEILLANCE ET VERIFICATION EXTERNE
P a g e | 21
PEFA 2007
Score
6.1
Etendue, nature et
suivi de la
vérification externe
(PEFA PI-26)
D+
RISK
FOR GAVI HSS
HIGH
2009
(i) Les vérifications réalisées par la Cour des Comptes portent sur les entités de l’Administration Centrale et représentent moins de
50% des dépenses totales
(ii) Les rapports de vérification concernant les états financiers sont présentés à l’Assemblée au-delà des 12 mois suivant leur
réception par la Cour des Comptes
(iii)Une réponse formelle aux conclusions et recommandations de la vérification est fournie par entités concernées. Toutefois les
indices d’un suivi systématique sont limités
P a g e | 22
2009
3. Detailed Findings: Analysis of Proposed Financial Management mechanism
11. The table below presents an analysis of the proposed budgeting and financial management system for the GAVI HSS funds, broken down by the different stages of the expenditure
cycle. For each stage, it presents first a summary of the Government’s proposal and then an assessment of the proposals by the FMA team. This analysis has been based on a reading of
the proposed documents and on detailed interviews with staff in the Ministry of Health & Prevention (MSP), in the Ministry of Finance, in the Regional health office of Kaolack nd the
district health offices of Kaolack and Passi.
Table 2: The Budgeting and Financial Management Systems proposed for the management of the GAVI HSS funds
Stage in the
Expenditure Cycle
Planning, budgeting
and strategic
coordination
Analysis of the Proposed Financial Management Systems for GAVI HSS Funds
Proposal
Le Comité National de Pilotage du Renforcement du Système de Santé (CNPRSS) a été mis en place par arrêté Ministériel pour
le suivi des activités de renforcement du système de santé, sur financement interne et externe.
Ce Comité, avec l’aide du comité technique sous sa supervision, assurera notamment le pilotage du programme GAVI, la nonduplication avec d’autres activités de renforcement du système de santé financées par d’autres sources, et l’alignement avec
les priorités du Programme National de Développement Sanitaire (PNDS) et des Plans de Travail Annuels (PTA) du Ministère
de la Santé, des Régions et des Districts.
Assessment of FMA team
Le système proposé se base sur le système de coordination existant au sein du MSP, et assure la coordination des activités de
renforcement du système de santé, ainsi que l’information de l’ensemble des services du MSP et des Partenaires Techniques et
Financiers (PTF) du secteur santé.
Au niveau des Districts et Régions de santé, les PTA assurent une coordination relativement efficace des différentes interventions.
Il sera important d’assurer que le programme GAVI HSS soit inscrit dans le Cadre des Dépenses Sectoriel à Moyen Terme
(CDSMT) du secteur santé, ainsi que dans le Programme Triennal d’Investissements Publics (PTIP). Ceci devrait permettre
d’impliquer adéquatement le Ministère des Finances.
Enfin, il sera nécessaire que les régions et districts soient adéquatement informés du programme GAVI RSS afin inscrire les
activités correspondantes dans leur PTA.
P a g e | 23
Disbursement of
Funds
2009
Proposal
Les fonds GAVI seront transférés dans un compte ouvert dans une banque commerciale (SGB) au nom du MSP. Les
déboursements de ce compte se feront par double signature DAGE (Direction Administrative et Gestion des Equipements) et
DPM (Direction de la Prévention Médicale), sur base d’une requête visée par la DPM et la Cellule d’Appui au Suivi du PNDS
(CAS-PNDS).
Le système proposé est clair et les responsabilités sont bien délimitées.
Le MSP a choisi de gérer les fonds GAVI RSS au niveau de la DAGE du Ministère - c'est-à-dire de façon parallèle aux
procédures nationales - avec l’objectif d’assurer la disponibilité et la flexibilité des fonds pour la mise en œuvre du programme.
Ce choix semble justifié étant donné la situation actuelle en terme de tension de trésorerie au niveau national, mais pourrait être
reconsidéré dans le moyen terme si le contexte évolue, afin d’assurer un meilleur alignement avec les procédures nationales.
Budget execution
and Procurement
Proposal
L’exécution financière du programme se fera de deux façons : soit au niveau centralisé sous la responsabilité de la DAGE du
MSP, soit par un transfert aux Districts pour des activités précisément définies.
 L’exécution financière du programme se fera de façon centralisée au niveau de la DAGE du MSP pour tout ce qui
concerne l’objectif 1 (formation des infirmiers) et l’achat d’équipement.
 Les fonds transférés aux OCB seront soit (i) transférés directement depuis le compte GAVI sur des comptes ouverts par
les OCB spécifiquement pour les fonds GAVI, soit (ii) transférés aux comptes des districts qui se chargeront du transfert
aux OCB. Dans les deux cas, chaque transfert se fera sur la base de la réception d’un rapport technique et financier ainsi
que de pièces justificatives sur l’utilisation des fonds.
Les Districts seront chargés de la sélection des OCB avec l’aide d’un Comité déjà existant, et signeront un contrat de
service avec chaque OCB.
 Enfin, pour ce qui est de l’objectif 3, les fonds pour certaines petites formations à mettre en œuvre directement par les
Districts seront transférés à ces derniers.
See table and related chart on Flow of Funds.
En ce qui concerne la passation de marchés, les procédures nationales seront appliquées pour tout le programme.
Budget Execution procedures
Les risques fiduciaires sont minimisés par la gestion des fonds au niveau central (MSP). Les paiements seront exécutés
P a g e | 24
2009
directement vers les fournisseurs d’équipement, de service, et de prestations intellectuelles.
Les fonds transférés au niveau des Districts le seront pour des activités clairement définies et budgétées, avec un suivi rapproché
par le comptable régional et le MSP.
Concernant le transfert aux OCB, le système proposé se base sur l’expérience acquise notamment avec les activités SIDA et
Paludisme du Fonds Mondial, ainsi que sur les principes définis dans le « Guide Operationnel de Contractualisation des OCB ».
Les OCB sont connues au niveau des Districts, un réseau des OCB est généralement en place et est représenté au niveau du
Comité de sélection des OCB. Enfin, un format standard de contrat et de rapport de mise en œuvre est déjà utilisé de façon
satisfaisante par les Districts.
Procurement
Les récentes réformes du système national de passation de marchés ont permis d’améliorer nettement le cadre règlementaire et
institutionnel ainsi que la transparence du système. Néanmoins, ce système est récent et doit encore faire les preuves de son
efficacité une fois les procédures maîtrisées adéquatement par l’ensemble des intervenants.
Le nouveau Code des Marchés Publics (Décret 2007-545 du 25 avril 2007) est entré en vigueur en 2008, menant en particulier à
la mise en place de la Direction Centrale des Marchés Publics (DCMP) et de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics. Au
niveau des ministères – et notamment du MSP – une Cellule de Passation de Marchés a été mise en place pour faire le lien entre
la DCMP et la Division des Marchés Publics.
Par ailleurs, chaque ministère est requis à compter de 2009 de produire un Plan de Passation des Marchés qui recouvre
l’ensemble des procédures (Demande de Prix et Renseignements, Appel d’Offre ouvert, restreint, ou entente directe), et inclue à
la fois les marchés passés sur financement interne et externe.
Enfin, un Comité de règlement des différends a été mis en place sous la responsabilité de l’APRM, permettant un recours gratuit
des soumissionnaires.
L’ensemble des appels d’offres, attributions, et décisions du Comité de Règlement des Conflit sont publiées sur le portail des
marchés publics (www.marchespublics.sn).
Complementarity with District Health financing systems
La proposition actuelle ne met pas en place de mécanisme durable pour assurer l’entretien et la logistique des équipements
financés par le programme. Le manque de contrôle direct de l’ensemble du budget du District par le Médecin Chef (dû à la
fragmentation des sources de financement), ainsi le manque de prévisibilité des fonds de dotation de l’Etat destinés à l’entretien et
au fonctionnement sont à la source de la faible durabilité des équipements au niveau du District.
Par ailleurs, la coordination entre disponibilité des équipements, des infrastructures, des ressources humaines et des
financements au niveau des nouveaux districts n’est pas entièrement satisfaisante. Elle est pourtant essentielle afin d’assurer
l’utilisation la plus efficace des ressources.
P a g e | 25
Accounting
2009
Proposal
La comptabilité du projet sera réalisée au niveau de la DAGE du Ministère de la Santé et Prévention, sous le contrôle du Chef
Comptable. Un rapport trimestriel sera transmis à GAVI et au Ministère des Finances.
Les procédures suivies seront celles identifiées dans le Manuel de Procédure du PNDS II déjà existant.
Des rapports trimestriels sur l’utilisation des fonds par les OCB – ainsi que les pièces justificatives - seront transmis à travers les
Districts et régions sanitaires au MSP.
Des rapports trimestriels sur l’utilisation des fonds par les Districts –ainsi que les pièces justificatives – seront transmis à travers
les comptables régionaux au MSP.
Le système proposé est clair et bien défini, basé sur un système bien rodé dans le cadre du PNDS et du PDIS. Il correspond aussi
aux exigences du Ministère des Finances en matière de suivi des financements externes.
Le principal point faible de ce système est la gestion de la comptabilité au niveau des Districts et Régions de santé, qui est
assurée par du personnel technique peu formé aux techniques de base de gestion financière et comptable. L’absence de comptes
consolidés au niveau des Districts et Régions ne permet pas un suivi global des dépenses au niveau local.
Internal and
External Audit
Proposal
Audit interne : l’audit interne du MSP est effectué par l’inspection des finances de la santé, placée sous la responsabilité du
Secrétaire Général du MSP
Audit externe : un audit annuel sera exécuté par une entreprise privée. Le cabinet d’audit sera selectionné par une cellule
indépendante (Cellule d’Appui à la Mise en œuvre des Projets et Programmes).
La proposition est satisfaisante en matière d’audit externe. Elle correspond aussi aux exigences du Ministère des Finances.
En matière d’audit interne, un manque de ressources humaines est à souligner au niveau de l’inspection des finances
P a g e | 26
2009
4. Annex I: Bibliography of Source Materials
Banque Mondiale (2006). Développements récents et les sources de financement du budget de l’Etat.
Revue des Dépenses Publiques
District de Santé de Kaolack (2009). Plan de Travail Annuel 2009
District Sanitaire de Maka Colibantang (2008). Rapport d’activités de l’appui aux stratégies mobiles de
vaccination et a la supervision formative PEV du District Sanitaire Maka Colibantang
Fideca. Rapport de l’audit du Cabinet Fideca sur le PDIS (DAGE)
G. Caprio, E. Palacio, A. Diallo (2007). Rapport sur la Performance de la Gestion des Finances
Publiques.
Gouvernement du Sénégal (2009a). Décret relatif à la préparation du budget de l’Etat.
Gouvernement du Sénégal (2009b). Revue Annuelle Conjointe 2008. Ministère de la Santé et de la
Prévention.
Gouvernement du Sénégal (2009c). Plan de Passation de Marchés du Ministère de la Santé et de la
Prévention pour l’année 2009.
Gouvernement du Sénégal (2009d). Programme National de Développement de la Santé 2009-2018
(draft). Ministère de la Santé et de la Prévention
Gouvernement du Sénégal (2009e). Cadre Sectoriel de Dépenses à Moyen Terme pour le Ministère de
la Santé et de la Prévention.
Gouvernement du Sénégal (2008). Proposition en vue d’un soutien de GAVI Alliance au renforcement
du système de santé (RSS) du Sénégal. Ministère de la Santé et de la Prévention.
Gouvernement du Sénégal (2007a). Programme Triennal d’Investissements Publics 2007
Gouvernement du Sénégal (2007b). Code des Marchés Publics XXX
Gouvernement du Senegal (2007c). Revue a posteriori de la passation des marchés du Ministère de la
Santé et de la Prevention Médicale au titre de la gestion de 2004. Version définitive Février 2007.
Cabinet Mamina Camara Audits.
Gouvernement du Sénégal (2007d). Projet de Loi de Finances pour l’année 2008.
Gouvernement du Sénégal (2007e). Guide national de l’infirmier chef de poste de santé. Cahier de
l’apprenant. Ministère de la Santé et de la Prévention
Gouvernement du Sénégal (2006). Budget Général Gestion 2007.
P a g e | 27
2009
Gouvernement du Sénégal (2005). Projet de Loi de Finances pour l’année 2006.
Gouvernement du Sénégal (xx). Manuel de Procédures du PNDS II. Ministère de la Santé et de la
Prévention.
IMF, 2009. Second Review under the Policy Support Instrument.
OMS (2003). Etude santé
Région Médicale de Kaolack (2009). Plan de Travail Annuel 2009
Sites internet :
www.marchespublics.sn
www.finances.gouv.sn
P a g e | 28
2009
5. Annex II: Individuals Interviewed
Ministère Santé et Prévention
Cabinet du Ministre
Secrétaire Général
Direction de la Prévention
Médicale (DPM)
Direction Administration et
Gestion des Equipements
(DAGE)
CAS –PNDS Cellule d’Appui
et de Suivi du Plan National de
Développement de la Santé
Direction des Infrastructures
Médicales (DIM)
Directeur de Cabinet
M. Moussa Mbaye, Administrateur Civil Principal, Secrétaire
Général
Dr Fall, Directeur DPM
Dr Elhadji Mamadou Ndiaye, Chef de division PEV
Dr Sow, Directeur DAGE
Dr Matthieu Ndiaye, Chef Comptable, Chef de Division Affaires
Administratives, Financières et Comptables
M. Hassan Sakhanokho, Chef de Division Programmation et
Suivi Budgétaire
Mme Ngom, Cellule de Passation de Marchés
M. Ndong, Chef de Division des Marchés Publics
Dr. Mandiaye Loume, Coordinateur
Mme Diouf Jeanne Sow, Directrice par intérim
M. Ouma Kale, Conseiller de la DG Construction
Bakary Sane, Direction des Infrastructures Médicales
Entités déconcentrées
Région Médicale de Kaolack
District Médical de Kaolack
District Médical de Passi
Dr Bepe Ndiaye, Médecin Chef ;
Gestionnaire
Dr Mamadou Ndiaye, Médecin Chef ;
Gestionnaire
Dr Hassan Ndiaye, Médecin Chef
M. Papa Aruna Diallo, Superviseur, ancien Infirmier Chef de
Poste
Ministère des Finances
Direction Nationale du Budget
Direction de la Coopération
Financière
Contrôle des Opération
Financières
Direction Centrale des
Marchés Publics
Mr Mor Sall, Directeur du Budget
Mr Charles Ciss, Responsable secteurs sociaux
Mme Mayé Diouf, Responsable secteur santé
M. Mamadou Gueye, Controleur des opérations financières
Délégué, Ministère de la Danté et de la Prévention
M. Diop, suivi budgétaire
Mme Diop, Directrice
Partenaires Techniques et Financiers
Banque Mondiale
Mme Tania Marek, Spécialiste Principale en santé publique
M. Cheick A.T. Traoré, Spécialiste Senior en Passation de
Marchés
M. Sidy Diop, Spécialiste de la Passation de Marchés
P a g e | 29
Commission Européenne
OMS
UNICEF
Coopération Technique Belge,
Projet d’Appui aux Systèmes
de Santé des Regions
Medicales de Kaolack et
Fatick (ASSRMKF)
2009
Mme Seynabou Diallo, Chargée de Programmes Section
Economie et Secteurs Sociaux
M. Philippe Thomas, Economiste
Dr Mohamed Boss Diop, Chargé du Programme PEV de routine
Dr Coly Malang, Conseiller chargé de la lutte contre les maladies
Dr Flavia Guidetti, Administrateur Programme Santé
Mme Véronique André, Consultante
Dr Omar Sarr, Directeur
Dr Evariste Lodi Okitombahe, Codirecteur
P a g e | 30

GAVI ALLIANCE: Financial Management Assessment

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