Precis - World Bank

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NUMERO 110
*
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Precis
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Département de l'évaluation rétrospective des opérations
Avril 1996
Ajustement structurelen RPD du Laos
Dans de nombreuses économnies en transitioni,
les granids progranimies de réforme économique sont précédés ou accompagnés de cliangements politiques majeurs. Cela n'a pas été le
cas pour la République populairedémocratique (RPD) du Laos, où le gouvernement s'est
lancé, avec l'appui de la Banque, dans un
programme d'ajustemitenit structurel,sans
avoir entrepris au préalableaucunle réforme
politique. Cela a eu à la fois des avanltages et
des inconvénients. Décidé à réussirl'ajustenient économique, le gouvernement s'est immédiatemenit lancé dans des réfornies macroéconomiques de grande envergure, qui sont
parvenues rapidement à stabiliserl'économie
du pays, provoquant unle reprise de la croissauce économique et une réponse très favorable au niveau de l'offre. Mais le rythme des
réforinies s'est considérablenientralenti lorsque le gouvernement a essayé de traduireles
uioiîvelles politiques eni mesures adminiistratives, se heurtanit à un système politiqute sanis
auciiie tradition de transparenice,à des problèmnes d'intérêtset de droits acquis, aui niveau nationial connue au niiveaui des provinces, et à unle mauvaise coordination entre les
ministères ;r..-ti,. par les réformes.
Contexte
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Avi19
En 1985, après dix ans d'un développement économique très conforme aux
grandes lignes socialistes de planification
centralisée et de dirigisme économique,
la RPD du Laos s'est trouvée dans une
situation de sérieux déclin économique.
La situation a encore empiré avec la cessation de l'aide fournie par l'ex-Union
soviétique, dont dépendait le programme d'investissements du pays.
Entre 1980 et 1984, la production
manufacturière est tombée de 50 pour
cent, tandis que la croissance dans les
autres secteurs stagnait et que le volume
des exportations baissait considérablement, arrivant à représenter à peine 30
pour cent des importations. Etant donné
le grave déficit commercial, la dette extérieure a doublé, et en 1985, le ratio dette/
service de la dette atteignait 22 pour cent,
compromettant sérieusement la capacité
du gouvernement à assurer le service de
la dette. De plus en plus, le profil de la
croissance a eu tendance à tourner autour des activités de troc et diverses activités de subsistance. Sans un secteur formel fort, le gouvernement se heurtait à
des difficultés croissantes pour parvenir
à mobiliser les ressources intérieures nécessaires pour financer le budget. En
1986, le gouvernement s'est lancé dans
un programme ambitieux destiné à passer d'une économie dirigée à une économie libérale, basée sur les forces du marché et la concurrence.
Ces réformes, connues sous le nom
de Nouveau mécanisme économique
(NME), avaient pour objectifs principaux
de libéraliser le commerce et les investissements étrangers, renforcer le secteur
privé, et améliorer la gestion macroéconomique. Deux crédits de la Banque
mondiale/IDA, le Premier crédit à l'ajustement structurel (CAS 1) d'un montant
de 40 millions $ (approuvé en 1989) et le
CAS Il (d'un montant également de 40
millions $, approuvé en 1991), ont appuyé le NME, avec parallèlement un
appui fourni dans le cadre d'un arrangement au titre de la Facilité d'ajustement
structurel du FMI et de la Banque asiatique de développement.
Objectifs et exécution du programme
Le gouvernement a entrepris le NME
avant l'approbation du CAS 1,en dirigeant ses efforts sur la stabilisation
macro-économique du pays. Le programme a libéré la plupart des prix; supprimé les subventions à la consommation; unifié les multiples taux de change,
en alignant les taux sur les taux du marché; accordé l'autonomie à la plupart des
entreprises publiques (EP), tout en éliminant les subventions et autres privilèges;
et enfin autorisé les activités du secteur
privé dans des secteurs qui étaient autrefois très contrôlés. En outre, les réformes
visait à renforcer le secteur financier, separant les activités bancaires. La banque
d'état est devenue la banque centrale, et
ses agences ont été transformées en six
banques commerciales autonomes. Enfin
ces réformes ont été entreprises pour tenter de restaurer l'équilibre budgétaire en
augmnentant les revenus et en réorientant
les priorités en matière de dépenses. Le
programme a mis en oeuvre également
d'importantes mesures de réforme fiscale, introduisant notamment de nouvelles taxes, et il a réduit les effectifs de la
fonction publique de 19 pour cent entre
1988 et 1990.
Alors que le CAS I a été conçu principalement pour s'attaquer aux réformes
macro-économiques, le CAS Il avait pour
objectif de venir consolider les acquis de
la première phase et de créer le cadre
institutionnel et juridique indispensable
à une économie de marché. Il a été conçu
pour renforcer la gestion financière du
pays, grâce à des réformes budgétaires et
fiscales, à la privatisation d'EP non stratégiques, à une augmentation de l'autoRapport d'évaluation rétrospective:
République populairedémocratiquedu
Laos: Premiercrédit d'ajustement
structurel et Second crédit d'ajustement structurel », Rapport No 14810,
juin 1995. Les rapportsd'évaluation
rétrospective sont à la disposition des
adrministrateurset du personnel de la
Banque au Service de documentation
interne et das les centres d'informa-
tion des régions
t
nomie des entreprises publiques restantes,
et à une réforme de l'administration du
secteur public, avec une nouvelle réduction de 25 pour cent des effectifs de la
fonction publique.
Conclusions
Le gouvernement a réussi à mettre en
oeuvre toutes les réformes macro-économiques prévues dans le cadre du CAS I et
du CAS II. Les réformes ont donné des résultats exceptionnels, notamment sur le
plan de la stabilisation macro-économique
et de la réponse de l'offre. La croissance
du PIB a atteint en moyenne 7,5 pour cent
pendant la période 1989-93. L'inflation a
baissé de manière spectaculaire, passant
de 60 pour cent en 1989 à six pour cent en
1993. Le taux de change nominal a été également stabilisé. Quant au déficit budgétaire, celui-ci est passé, globalement, de
14,4 pour cent à 7,4 pour cent du PIB entre
1990 et 1993, tandis que l'épargne publique devenait positive. Les exportations de
biens et services non facteurs se sont développées rapidement, alors que la croissance des importations, au contraire, a
subi un ralentissement. Un fait très significatif est que la part des exportations de
bois et d'hydroélectricité dans le total des
exportations est tombée de 57 pour cent
en 1990 à 31 pour cent en 1993, tandis que
la part de la confection et du montage de
motos est passée de 12 à 30 pour cent pendant la même période. Les réserves extérieures brutes ont augmenté, malgré la
suppression de l'aide de l'ex-Union
soviétique, et cela suite à l'apport de
capitaux étrangers privés ainsi que de
nouveaux flux d'aide.
En revanche, le programme n'a pas
réussi aussi bien à atteindre les objectifs
qu'il s'était donnés dans le domaine du
développement institutionnel, juridique,
et régulatrice, en particulier dans le cadre
du CAS Il. Dans de nombreux cas, les
choses ont bien progressé tant qu'il s'agissait de concevoir des politiques, mais les
problèmes ont commencé à surgir quand
il s'est agi de définir les procédures et les
directives nécessaires pour que ces politiques deviennent opérationnelles.
Par exemple, peu de temps après le démarrage du CAS Il en 1991, le gouvernement a centralisé les opérations du Trésor
au niveau national, mais au milieu de
1994, la moitié des administrations provinciales n'avaient toujours pas adopté
les nouvelles réglementations. Dans le cadre de sa restructuration des EP, le gouvernement a promulgué des lois et établi
un comité chargé de superviser la privatisation, ce qui a conduit à la privatisation
de plus de 100 petites et grosses entreprises. Mais certaines des composantes de la
privatisation, comme l'établissement de
sociétés de holding et l'organisation de
ventes aux enchères, étaient trop ambitieuses pour l'environnement institutionnel du pays. La RPD du Laos avait
encore à introduire une comptabilité
standard, elle ne disposait toujours pas
du cadre juridique ni de la capacité
institutionnelle nécessaires pour gérer
des compagnies de holding, et n'avait
aucune expérience dans le domaine des
ventes aux enchères. Et donc à la fin du
CAS Il, les essais de privatisation se limitaient toujours à des changements au niveau de la structure de gestion, et au leasing
plutôt qu'à un total désengagement.
Dans le cadre de la réforme de la fonction publique, le gouvernement a établi
le Département de l'administration publique, afin de préparer et appliquer les
politiques appropriées pour une rationalisation de la fonction publique. Mais
l'absence de directives et le manque de
consensus entre les différents ministères
sur la politique de rigueur budgétaire
à suivre, ont ralenti le processus de
réduction des effectifs. De même, le
gouvernement a promulgué 28 textes
réglementaires pour créer le cadre juridique et réglementaire requis pour les entreprises privées, mais la préparation des
procédures et des directives indispensables pour pouvoir appliquer ces textes a
pris beaucoup de retard.
Pendant toute la durée de l'ajustement, le gouvernement s'est heurté à des
problèmes de manque de main d'oeuvre
qualifiée, d'insuffisance des données, de
manque de consensus entre les groupes
concernés, dont certains considéraient
que ces réformes, basées sur la libéralisation du marché, étaient étrangères à
l'idéologie et à la culture laotienne. L'expérience du Laos renforce la conclusion
que dans un ajustement structurel, la première phase -les réformes macro-économiques - est souvent plus facile à
mettre en oeuvre si les leaders politiques
clés font preuve d'un engagement solide
vis-à-vis du programme. C'est souvent
lors de la seconde phase - la restructuration des institutions et l'établissement
d'un nouveau cadre juridique - que le
processus de réforme se ralentit, se heurtant à toutes sortes de biais et de pratiques fortement enracinées dans la tradition ou appuyées par les droits acquis.
Leçons
* Parvenirà un consenisius parmi les décideurs est essentiel pour pouvoir engager des
réformes institutioninlellescoinplexes, en particuilier dans le domainede la privatisation,de
la fonction publiquie, et de l'établissement
d'uin cadre juridiqueapproprié,mais souvenit
n'est pas :uffi,.ù,t pour pouvoir pleinement
les mettre en oeuvre. La conception des programmes d'ajustement structurel devrait
tenir compte des conditions spécifiques à
chaque pays -dans le cas de la RPD du
Laos, par exemple, de la dichotomie entre
l'approche du gouvernement en matière de
libéralisation économique et de réformes
des institutions -et poser des objectifs
réalisables, avec des calendriers réalistes.
* L'empriuinteur lui-même est petit-êtreparfois trop ambitieux dans la conceptioni de son
programme de réformes. Dans la RPD du
Laos, il n'a pas été tenu compte, au moment où l'on concevait les mesures de
réforme de la fonction publique, de l'ensemble des facteurs pouvant handicaper
la mise en oeuvre de ces réformes (par
exemple des estimations incomplètes de
la masse salariale des services du gouvernement ou de l'absence de mécanismes
administratifs). Dans de tels cas, la
Banque devrait considérer de tempérer
un peu l'optimisme du gouvernement, et
l'aider à développer des capacités d'analyse et administratives appropriées pour
les programmes les plus importants.
* Pendanlt la conceptioni des réformes de
l'administrationpublique, le programme devrait évaluer les forces et les faiblesses relatitves de chaque institutioniconcernée. Certains
organismes publics peuvent devenir
redondants, tandis que d'autres au contraire peuvent avoir besoin de davantage
de personnel et de ressources. Une approche progressive, en étapes successives, peut être justifiée pour introduire des
changements novateurs dans des institutions aux pratiques bien établies.
Les Précis de l'OED sont preparés par le Département de l'évaluation rétrospective des opérations. Ils ont pour objet d'informer les professionels de
développement, tant dans la Banque qu'à l'extérieur, des conclusions et recommandations des évaluations rétrospectives. Les opinions exprimées dans
les Précissont celles du personnel de l'OED et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale ou à ses filiales. Prière d'adresser tout commentaire et
question à Rachel Weaving, directrice de la publication, téléphone: 1-202-473-1719, fax: 1-202-522-3200, internet: [email protected]
Avril 1996