Après le sommet de Mar del Plata - Département de science politique

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Après le sommet de Mar del Plata : les Amériques plus divisées que jamais
par Christian DEBLOCK et Sylvain F. TURCOTTE
| De Boeck Université | Critiques internationales
2007/1 - n° 34
ISSN 1290-7839 | ISBN 978-2-7246-3092-3 | pages 149 à 160
Pour citer cet article :
— Deblock C. et F. turcotte S., Après le sommet de Mar del Plata : les Amériques plus divisées que jamais, Critiques
internationales 2007/1, n° 34, p. 149-160.
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Contre-jour
Après le sommet
de Mar del Plata :
les Amériques
plus divisées que jamais
par Christian Deblock
et Sylvain F. Turcotte
l
e quatrième sommet des Amériques,
qui s’est tenu à Mar del Plata en Argentine
du 4 au 5 novembre 2005, devait être
un sommet sans histoires. Ce fut le sommet des surprises et de la division.
D’entrée de jeu, menant la charge autant contre le Venezuela que contre
l’Argentine, Vincente Fox, président de la République fédérale du Mexique, est
intervenu pour demander que les questions commerciales et l’avenir de la Zone
de libre-échange des Amériques (ZLEA) soient replacés au centre des débats.
En cela, il bousculait un ordre du jour que les organisateurs du sommet avaient
pris soin de limiter aux enjeux relatifs à la création d’emplois et à la gouvernance démocratique. De nombreux pays ont alors joint leurs voix à celle du
Mexique et réclamé à leur tour la reprise des négociations. Tant et si bien que
c’est surtout de commerce dont les présidents et chefs de gouvernement ont
parlé pendant deux jours. Et, pour la première fois dans l’histoire des sommets,
ils se sont parlé « franchement ». Résultat de ces discussions pour le moins tendues : 29 des 34 pays participant au sommet se sont déclarés prêts à reprendre
les négociations, selon une formule et un échéancier qui restaient cependant à
définir. Contrairement à ce qui avait été convenu lors de la conférence ministérielle de Miami le 21 novembre 2003, lorsque les États-Unis et le Brésil
avaient négocié une formule qui ouvrait la porte à des accords bilatéraux, il
n’était plus question désormais d’une ZLEA à 2 vitesses 1. Les rédacteurs de la
déclaration finale n’ont même pas cherché à préserver une unité de façade.
1. Fruit de négociations secrètes entre le Brésil et les États-Unis, la conférence ministérielle de Miami avait abouti à
un compromis. Certes, elle ne remettait en question ni les objectifs ni l’échéancier des négociations, mais introduisait
deux changements majeurs dans la procédure : les pays pouvaient s’engager pour une intégration plus ou moins
poussée et ceux qui le souhaitaient pouvaient « convenir d’engagements et avantages supplémentaires ». Voir
Christian Deblock, Sylvain F. Turcotte, « Estados Unidos, Brasil y las negociaciones hemisféricas : el ALCA en
modalidad bilateral » Foro Internacional, XLVI (3), 2005, p. 5-34.
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Complétée à grand-peine après le départ de la plupart des délégations, cette
déclaration a consacré la profonde division des Amériques en deux groupes :
d’un côté, celui des États (Amérique centrale, Caraïbes (sauf Cuba), Chili,
Colombie, Mexique, Pérou) qui « [maintenaient] leur engagement en faveur
de la réalisation d’un accord (…) qui soit équilibré et intégré (…) et [donnaient] aux autorités responsables des négociations commerciales l’ordre de
reprendre leurs réunions au cours de l’année 2006 » ; de l’autre, celui des
États (Argentine, Brésil, Uruguay, Paraguay, Venezuela) qui « [soutenaient]
que jusqu’à présent [avaient] été absentes les conditions nécessaires pour arriver à un accord de libre-échange qui soit équilibré et équitable, qui prévoie
un accès effectif aux marchés, sans subventions et à l’abri de pratiques qui
faussent les échanges commerciaux, et qui prenne en compte les besoins et les
sensibilités de tous les partenaires, ainsi que les différences de niveau de développement et de taille des économies » 2.
Les États-Unis et le Brésil en position de spectateurs
Malgré les engagements pris à Miami, les négociations commerciales
n’avaient pas repris et ni Washington ni Brasilia ne voulaient que la question
soit abordée à Mar del Plata. Dans les deux capitales, le dossier des Amériques
avait été temporairement mis de côté car toutes les énergies étaient consacrées
à la préparation de la conférence ministérielle de l’OMC qui devait se tenir
un mois plus tard à Hong Kong. Ce qui s’est donc passé à Mar del Plata, c’est
que les États-Unis se sont mis en retrait pour laisser à d’autres pays le soin de
réclamer la reprise au plus vite des négociations. Or, même si elles sont peu
susceptibles de déboucher sur une intégration équilibrée, ces négociations
ont rallié la majorité des pays dans la mesure où elles paraissaient préférables
à toute autre formule, bilatérale en particulier. C’est cette dynamique qui est
apparue très clairement dans les discussions musclées du quatrième sommet
des Amériques.
Le Brésil, de son côté, a préféré laisser à l’Argentine le soin d’articuler l’opposition, non seulement parce que ce pays était l’hôte du quatrième sommet,
mais aussi et surtout parce que la délégation brésilienne ne désirait pas être
associée aux stratégies et aux discours du Président Chavez, lequel complique
grandement la mise en œuvre du projet sous-régional brésilien avec son
propre projet d’Alternative bolivarienne pour les Amériques (ALBA) qu’il
destine aux pays sud-américains. Par ailleurs, l’annonce de l’ouverture de
2. Extraits de la section 19 de la déclaration finale du sommet de Mar del Plata. (http://www.state.gov/p/wha/rls/
56901.htm)
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négociations visant l’incorporation du Venezuela comme membre à part
entière du MERCOSUR dans les jours précédant le sommet avait beaucoup
plus à voir avec les problèmes que connaissent les petits pays du MERCOSUR, qui ont besoin d’alliés pour pouvoir gérer une situation de forte asymétrie, qu’avec la stratégie régionale de Brasilia. Compte tenu des importantes
difficultés politiques que connaît le Marché commun du Sud, et ce malgré
l’arrivée au pouvoir de trois présidents pro-MERCOSUR depuis 2003
(Luiz Inácio Lula da Silva au Brésil, Néstor Kirchner en Argentine et
Tabaré Vásquez en Uruguay), le Brésil ne bénéficiait pas d’une légitimité
suffisante pour mener l’opposition au projet de ZLEA lors de ce quatrième
sommet des Amériques.
Certes, le projet en tant que tel ne suscite plus le même engouement qu’à ses
débuts, mais, comme l’ont montré les vives réactions de certains pays à Mar
del Plata, certains constats s’imposent d’eux-mêmes. Tout d’abord, si les
États-Unis sont maîtres du jeu, et aujourd’hui peut-être plus que jamais, la
grande majorité des pays souhaitent reprendre les négociations, ne serait-ce
que pour tempérer, à défaut de pouvoir les contrer, les effets de réseau en
étoile (hub and spokes) du bilatéralisme mis en place par les États-Unis.
Ensuite, mondialisation et concurrence asiatique obligent, l’accès préférentiel, élargi et sécuritaire, au « supermarché » nord-américain est plus que
jamais la grande priorité de la politique commerciale dans la majorité des capitales d’Amérique latine. Enfin, et même si les relations avec les États-Unis ont
toujours été difficiles et que ceux-ci n’hésitent pas à exploiter leur position de
puissance hégémonique, les États qui ont signé (ou négocient) avec eux un
accord de libre-échange l’ont fait (ou le font) en pleine connaissance de cause.
L’effet d’attraction du marché nord-américain joue incontestablement en
faveur d’une intégration de jure avec les États-Unis, mais cela n’explique pas
tout : de l’Alaska à la Terre de Feu, les États ont fini par s’accommoder du
libre-échange « à la nord-américaine », et par y trouver même plus d’avantages
que d’inconvénients. Quant au projet de ZLEA, imparfait nous l’avons dit, il
reste encore, à défaut de mieux, la meilleure option et celle qui rallie le plus
grand nombre des États d’Amérique latine, ne serait-ce que pour se faire
entendre des États-Unis. Dans quelle mesure les négociations hémisphériques
correspondent-elles à un jeu à somme positive ? La question demeure ouverte,
mais, dans l’immédiat, les accords bilatéraux prolifèrent. Reste le cas du Brésil,
le seul pays à avoir une vision articulée d’une autre intégration que celle de la
ZLEA 3.
3. S. F. Turcotte « La politique commerciale brésilienne, le MERCOSUR et le libre-échange dans les Amériques »,
Études internationales, 32 (4), 2001, p. 693-715.
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Pour Chavez et ses alliés andins, le projet des Amériques est mort au
sommet de Mar del Plata ; pour ceux qui sont favorables au projet de
ZLEA, une « fenêtre d’opportunités » a été entrouverte ; pour le
Brésil et les pays du Cône sud, le dénouement du sommet vient relancer le scénario souvent avancé de deux grands blocs dans les Amériques, l’un au Nord autour de l’ALENA, l’autre au Sud autour du
MERCOSUR. Comme nous le verrons plus loin, le scénario le plus
plausible dans le contexte actuel est sans doute celui d’une arborescence d’accords, similaires à ceux de l’ALENA et solidement arrimés
aux États-Unis, ce qui laisse entrevoir une décomposition rapide de la
plupart des accords sous-régionaux existants et un isolement croissant
du dernier carré d’opposants (l’Argentine, le Brésil, la Bolivie, le
Venezuela) au régionalisme « à la nord-américaine ». Déjà, la Communauté andine des nations (CAN) est au bord de l’implosion, le
MERCOSUR a de plus en plus de mal à préserver son unité, quant au
Président Chavez, ses initiatives, telles que l’ALBA, loin de contribuer
à faire avancer l’idée d’une opposition organisée au projet des ÉtatsUnis, ne font qu’alimenter la confusion qui règne actuellement en
Amérique du Sud. Dès lors, est-il encore possible d’envisager l’intégration des Amériques selon d’autres modalités que celles proposées
par les États-Unis ?
Le régionalisme dans les Amériques : la vision des États-Unis
Au moment de sa création, le projet de ZLEA répondait pour les ÉtatsUnis à trois types de préoccupation. Il devait d’abord, comme
l’ALENA, leur permettre de faire pression sur les négociations commerciales multilatérales 4; ensuite, servir de socle à un partenariat de
prospérité partagée, sur la base duquel seraient redéfinis leurs rapports
de voisinage avec le reste du continent ; enfin, faire des Amériques un
modèle de régionalisme ouvert, et ce pour l’ensemble de la planète.
Ce programme était le résultat d’un lent cheminement. Lorsqu’ils ont
commencé à s’engager dans le bilatéralisme, au tournant des années
1980, les États-Unis percevaient cette pratique comme une stratégie
secondaire par rapport à ce qui devait demeurer (et demeure toujours)
4. Pour une analyse détaillée de l’approche des États-Unis, voir Irving Mac Destler, American Trade Politics,
Washington, Institute for International Economics, 4e édition, 2005 ; C. Deblock, « La politique commerciale des
États-Unis et les nouvelles dynamiques régionales », dans C. Deblock, S. F. Turcotte, Suivre les États-Unis ou prendre
une autre voie ? Bruxelles, Bruylant, 2003.
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la stratégie principale, le multilatéralisme 5. Le bilatéralisme ne présentait alors d’intérêt que dans la mesure où il permettait de faire
avancer plus rapidement les négociations commerciales multilatérales,
d’ouvrir de nouveaux champs de négociation et, en créant des précédents, de relever toujours davantage le niveau des engagements. Complémentaire du multilatéralisme, le bilatéralisme en reprend les
caractéristiques : l’intégration n’est envisagée que dans une perspective d’ouverture réciproque des marchés, fondée sur les principes de
non-discrimination et d’égalité de traitement ; le cadre institutionnel
est de type contractuel, ce qui implique que les droits, obligations et
réserves de chacune des parties sont détaillés avec précision ; les différends sont soumis à une procédure d’arbitrage prévue à cet effet. Le
bilatéralisme présente toutefois un avantage indéniable sur le multilatéralisme de l’OMC : il permet d’aller plus vite et plus loin, notamment lorsqu’il s’agit d’étendre l’égalité de traitement aux acteurs
privés ou de définir des normes et des standards. L’ALENA – et avant
lui l’Accord de libre-échange avec le Canada – s’inscrivait pleinement
dans cette perspective nouvelle, pavant ainsi la voie à une nouvelle
génération d’accords. Mais l’ALENA a eu d’autres conséquences,
notamment celles de susciter de grandes attentes en termes d’amélioration des conditions socio-économiques des populations d’Amérique
latine 6 et de préparer le terrain à une démarche plus ambitieuse
encore : l’intégration de l’ensemble du continent.
Lorsque le Président Bush a lancé son projet des Amériques en 1991, de
nombreux pays de la région savaient qu’un partenariat économique de libreéchange avec les États-Unis allait leur offrir la possibilité de combiner un
accès préférentiel, élargi et sécurisé à l’immense marché nord-américain avec
quelques mesures de soutien au développement. Les contraintes étaient
néanmoins très fortes, trop sans doute ; sur le plan économique tout d’abord,
dans la mesure où le libre-échange impliquait la réciprocité commerciale et
l’ouverture complète des marchés ; sur le plan politique ensuite, dans la
mesure où l’aide était conditionnelle à la poursuite des réformes et au respect
des objectifs de la politique étrangère des États-Unis. Mal préparé, le projet
5. Le bilatéralisme et le régionalisme ne sont pas une option nouvelle pour les États-Unis. Ce qui change à partir de
cette date, c’est l’instrumentalisation et l’utilisation systématique qu’ils en font pour promouvoir leurs priorités et
défendre leurs intérêts commerciaux sur la scène internationale. Voir à ce sujet Jeffrey J. Schott (ed.), Free Trade
Agreements: U.S. Strategies and Priorities, Washington, Institute for International Economics, 2004.
6. Voir à ce sujet Richard Feinberg « The Political Economy of Free Trade Arrangements », World Economy, 26 (7),
2003, p. 1019-1040 ; Nicola Philips, « Hemispheric Integration and Subregionalism in the Americas », International
Affairs, 79 (2), 2003, p. 327-349.
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est finalement tombé à l’eau. Le Président Clinton a alors proposé un nouveau projet collectif intitulé « Partenariat pour le développement et la démocratie ». Ne voyons pas dans cette initiative une rupture avec la démarche
précédente. Certes, la forme change et l’approche se veut plus respectueuse
des différences de développement, voire de culture, mais, dans les deux cas,
on retrouve la même idée centrale d’une communauté des démocraties intégrée par le commerce et les valeurs partagées. Trois principes structurent
cette démarche : le développement doit passer par le libre-échange et la poursuite des réformes économiques ; la prospérité économique doit être le garant
de la stabilité politique et de la démocratie ; la réduction de la pauvreté et celle
des inégalités qui en résultera doivent contribuer à la sécurité des États-Unis.
C’est dire que, si les questions commerciales sont au cœur de cette nouvelle
vision des relations Nord-Sud, l’engagement des gouvernements du Sud va
au-delà de la seule ouverture des marchés puisqu’il s’agit de repenser également les cadres conceptuels du développement en mettant l’accent sur les
individus et le marché et, sur la base de ce nouveau modèle, de créer un environnement favorable à la croissance, de consolider la démocratie et ainsi
d’éliminer les facteurs d’instabilité. Étendre et faire partager leur vision d’un
régionalisme qu’ils qualifièrent rapidement d’ouvert pour mieux l’opposer
aux modèles protectionnistes antérieurs permettait de plus aux États-Unis, de
multiplier les initiatives du même genre, une intégration réussie dans les
Amériques devant servir de modèle aux autres régions du monde.
Or, depuis la conférence ministérielle de Miami, les priorités des États-Unis
ont changé et le projet des Amériques ne présente plus aujourd’hui le même
intérêt. Outre le fait que les événements du 11 septembre 2001 ont changé
leur perspective sécuritaire, les États-Unis ont réorienté leurs priorités commerciales, vers l’Asie en particulier où les ambitions chinoises mais également
japonaises sont devenues une source permanente de préoccupation. La stratégie commerciale a changé elle aussi. Sans être abandonnée, celle qui visait à
emboîter les blocs régionaux les uns dans les autres a été mise en retrait par
rapport à celle, dite de « libéralisation compétitive », dont la finalité est de
tisser autour des États-Unis un réseau d’accords de libre-échange, à l’image
des alliances contre le communisme au temps de la guerre froide. Ce qui n’a
pas changé, en revanche, c’est, d’une part, que les Amériques restent pour les
États-Unis le terrain d’expérimentation, sinon le laboratoire institutionnel,
d’une intégration « en profondeur » de type contractuel et dont l’ALENA
constitue à la fois le modèle et la plus grande réussite, d’autre part, que, même
si le projet des Amériques a beaucoup perdu de son lustre, l’idée de verrouiller
les réformes économiques et de faire des Amériques la vitrine d’un nouveau
modèle de développement, demeure toujours bien vivante.
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L’intégration sud-américaine : la vision du Brésil
La position du Brésil dans le dossier des Amériques est d’autant plus complexe
qu’elle a évolué au cours des négociations. Deux lignes directrices guident
néanmoins sa stratégie : comme d’autres pays, le Brésil recherche l’accès préférentiel au marché nord-américain, mais pas à n’importe quelles conditions
et surtout pas au point de démanteler son système économique national.
Par ailleurs, sa politique étrangère reste profondément marquée par le
souci de préserver l’indépendance économique du pays et de contrôler les
conditions de son insertion dans l’économie mondiale. À ces deux dimensions historiques, il faut en ajouter une troisième, plus conjoncturelle : à
défaut de pouvoir mettre en œuvre les réformes sociales promises, le gouvernement Lula a fait, non sans brio d’ailleurs, de la politique étrangère sa
principale source de légitimité.
Par sa superficie et le poids de son économie, la seconde en importance dans
les Amériques derrière les États-Unis, le Brésil est un « poids lourd » du continent ; sans sa participation, le projet de ZLEA perdrait tout son sens. Mais,
plus important encore, le Brésil est le seul pays de la région à ne pas avoir
changé les grandes orientations de sa politique économique ni celles de sa
politique étrangère. Certes, la crise de la dette et les réformes libérales qui
ont été appliquées dans les années 1990 ont eu un impact tant sur l’économie
que sur la politique économique, mais, contrairement à ce qui s’est passé partout ailleurs en Amérique latine, le retrait de l’État de l’économie et l’ouverture commerciale, l’un et l’autre au demeurant limités, ont peu affecté la base
industrielle du pays. En fait, la substitution aux importations, qui était auparavant soigneusement encadrée par les pouvoirs publics, se poursuit désormais dans le cadre d’une économie de marché protégée par des barrières
commerciales que le statut de pays en développement du Brésil permet de
préserver 7. Cette particularité a un effet double. D’une part, le gouvernement conserve la haute main sur les orientations de la politique industrielle,
ce qui explique, entre autres, la fin de non-recevoir qu’opposent les autorités
brésiliennes à toute négociation sur les marchés publics, l’investissement ou
les services, domaines où les risquent sont trop grands pour que le gouvernement accepte de céder aux pressions extérieures. D’autre part, même si
7. Les enquêtes annuelles de la FUNCEX (Fundação do Comércio Exterior) démontrent l’autonomie acquise par le
processus de substitution aux importations qui se poursuit dans la plupart des secteurs productifs à l’exception des
industries pharmaceutiques et de l’équipement électronique. Voir Fernando Ribeiro, Henri Pourchet, « Participação
das exportações e importações na economia brasileira », Revista Brasileira de Comércio Exterior, 81, 2004, p. 76-85.
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l’industrie brésilienne est loin d’être à la hauteur de la concurrence internationale, sauf dans certains secteurs d’exportation, le rapport étroit qui existe
entre le développement économique du pays et la conduite des affaires étrangères place les autorités dans la position délicate d’avoir à négocier l’ouverture des marchés pour les produits pour lesquels le pays a acquis un avantage
comparatif sans remettre en question l’intégrité du système de protection.
En fait, on ne peut pas comprendre la stratégie de négociation du Brésil si on
ne la replace pas dans le cadre de sa politique étrangère, laquelle se caractérise
non seulement par une continuité et une stabilité exceptionnelles dans le contexte latino-américain, mais aussi par de grandes ambitions, tant dans les
Amériques que sur la scène internationale. Son statut de pays continent, la
richesse et la diversité de ses ressources naturelles ainsi que son poids économique et politique, à commencer en Amérique du Sud, sont souvent utilisés
par les élites politiques du pays pour justifier cette idée de destinée manifeste
à la brésilienne. De plus, le ministère des Affaires étrangères possède sa
propre tradition, jouit d’un très grand prestige, dispose de beaucoup d’autonomie au sein de l’appareil gouvernemental et reste peu perméable aux jeux
politiques. Tout cela fait que les décisions et les choix stratégiques sont déterminés en fonction de l’intérêt supérieur de la nation et qu’ils ne sont que très
rarement affectés par les changements de gouvernement. Mais nous voudrions insister sur un autre point : la politique étrangère est, elle aussi, et
depuis fort longtemps, considérée comme un instrument qui doit être mis au
service du développement national. Les priorités internationales doivent être
en adéquation avec celles du développement du pays et les stratégies commerciales doivent répondre à ses exigences. Dans ce contexte, réduire la vulnérabilité vis-à-vis de l’extérieur tout en renforçant les bases économiques du
pays devient la grande priorité. Et celle-ci prend d’autant plus de poids que le
Brésil entend bien se donner les moyens de réaliser ses ambitions au niveau
international.
Même si l’on pouvait s’attendre à ce que les relations avec Washington
deviennent plus difficiles après l’arrivée au pouvoir de Lula en janvier 2003,
jamais Brasilia n’a cédé au radicalisme ni voulu prendre le risque de faire
dérailler les négociations de la ZLEA. Les grandes orientations de la politique
commerciale brésilienne n’ont pas été modifiées non plus. Ce qui a changé, en
revanche, c’est l’approche en matière de négociations 8. Dans les négociations
hémisphériques tout d’abord. Placé dans une position de plus en plus inconfortable à mesure qu’approchait l’échéance de janvier 2005 (date d’entrée en
8. Pour une analyse de la politique commerciale du gouvernent Lula, voir Pedro Da Motta Veiga, « A política
comercial do governo Lula : continuidade e inflexão », Revista Brasileira de Comércio Exterior, 84, 2005, p. 2-9.
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fonctionnement de la ZLEA), le Brésil a choisi dès 2003 de remettre en question non seulement l’agenda des négociations mais aussi les conditions dans
lesquelles celles-ci étaient menées. À cet égard, les termes de la déclaration de
Mar del Plata reflètent bien la position du Brésil, qui a déclaré que les conditions pour arriver à un « accord équilibré et équitable » n’étaient tout simplement pas remplies. Certes, le Brésil se dit toujours prêt à négocier, mais le
fossé entre ses positions et celles des États-Unis est désormais bien creusé.
En ce qui concerne les négociations multilatérales, le Brésil veut non seulement que les négociations Nord-Sud soient plus équilibrées mais aussi
qu’elles se fassent aux conditions du Sud. Pour faire avancer sa vision du commerce et défendre ses propres intérêts, il continue de privilégier la voie multilatérale et le jeu des alliances, comme le fait le G-20 par exemple, mais à
l’OMC les négociations n’avancent pas davantage que dans les Amériques ou
avec l’Union européenne 9, et ce pour les mêmes raisons. Le Brésil consacre
donc désormais beaucoup d’énergie à la création de coalitions et à la signature d’ententes commerciales Sud-Sud. Ainsi s’est-il rapproché de la Chine,
tout comme de l’Inde et de l’Afrique du Sud avec lesquelles il a créé le G-3 en juin
2003. Et n’oublions pas les nombreuses initiatives diplomatiques en Amérique
du Sud qui ont récemment mené à l’élargissement du MERCOSUR.
Deux blocs régionaux dans les Amériques ?
Cette stratégie a entre autres contribué à redorer le blason d’un gouvernement dont le crédit a été entamé par les scandales politiques. Le Brésil s’est
imposé comme l’une des grandes voix du Sud, et, fruit de ses efforts de diversification, ses échanges extérieurs enregistrent de bons résultats. Dans les
Amériques également, les négociations MERCOSUR/CAN ont permis de
jeter les bases d’un éventuel marché commun sud-américain, projet que le
Brésil caresse depuis longtemps. Les changements politiques, au Chili
notamment, poussent également au rapprochement, ce qui donne encore un
peu plus de corps au projet. Mais celui-ci est-il réaliste pour autant ?
Il est indéniable que l’annonce à Mar del Plata de l’adhésion du Venezuela
comme membre à part entière du MERCOSUR et les contacts positifs établis
avec Evo Morales, alors vainqueur pressenti à l’élection présidentielle de la
Bolivie, ont pu être perçus comme un succès diplomatique pour le président
9. Les pays du MERCOSUR négocient également un accord commercial avec l’Union européenne qui cherche à
renforcer ses positions en Amérique du Sud. Voir Valeria Marina Valle, « O peso das relações inter-regionais com
a Uniao Européia em relação a outras alternativas de política externa do Mercosul », Revista Brasileira de Politica
Internacional, 48 (1), 2005, p. 99-128.
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Lula et sa stratégie d’élargissement du MERCOSUR. La signature récente
d’un accord commercial entre le MERCOSUR et la CAN va dans le même
sens. Ces succès diplomatiques n’ont pas pour autant éliminé les tensions qui
minent les relations entre le Brésil et ses voisins, ni créé les conditions favorables à la réussite de sa stratégie régionale.
De nombreux problèmes subsistent en effet au sein du MERCOSUR. Il y a
d’abord les conséquences de la crise profonde provoquée par la dévaluation
du real en janvier 1999, à laquelle s’est ajoutée la crise due à l’effondrement
du peso argentin : même si la situation économique de l’Argentine s’est rétablie, la population a du mal à oublier la responsabilité du Brésil, notamment
celle des industriels brésiliens auxquels les milieux d’affaires argentins reprochent d’avoir profité de la tourmente qui a frappé leur pays pour étendre leur
domination sur son économie. Il y a ensuite le problème des institutions : le
Paraguay et l’Uruguay veulent se faire entendre et réclament l’introduction
de mécanismes qui permettraient de rééquilibrer les rapports économiques et
politiques au sein du MERCOSUR. Enfin, il y a le problème des complémentarités économiques, et dans ce domaine le MERCOSUR est loin de
répondre aux attentes. Ce problème touche tous les groupes sous-régionaux en Amérique latine, mais tous n’ont pas les mêmes ambitions que les
membres du MERCOSUR qui désirent prendre leur distance vis-à-vis des
États-Unis, et cherchent pour cela à diversifier leur commerce extérieur
afin d’accroître leur autonomie.
En ce qui concerne les relations que le Brésil entretient avec la CAN, les problèmes sont tout aussi nombreux. Certes, l’entente conclue avec les pays
andins confirme la volonté du Brésil de promouvoir son projet de créer un
grand marché sud-américain, projet qui avait été mis en avant à la fin des
années 1990 par le gouvernement Cardoso 10. Mais que faire d’une entente –
dont la portée est avant tout politique 11 –, avec un groupe régional plus moribond que jamais depuis que le Président Chavez a annoncé son départ de la
CAN ? En fait, Brasilia voit très bien la menace nord-américaine dans la
région andine. Les États-Unis ont déjà passé un accord de partenariat commercial (drogue contre commerce) et deux accords de libre-échange, dits de
« promotion commerciale » : le premier, avec le Pérou, en décembre 2005, le
second, avec la Colombie, en février 2006. Si les États-Unis parviennent à
leurs fins, cela signifiera pour le Brésil une érosion des préférences commerciales
10. Andrés Serbin, « Vers un espace sud-américain ? Le long et difficile chemin de l’Amérique du Sud vers l’intégration », Cahiers du GELA-IS, 3-4, 2004, p. 219-255.
11. Cette entente ne fait que redonner vie, en les réactualisant, aux anciens accords bilatéraux négociés dans le cadre
de l’ALADI, lesquels étaient devenus caducs avec la création d’un tarif extérieur commun dans le cadre du Protocole
d’Ouro Preto.
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obtenues dans le cadre de l’ALADI (Association latino-américaine d’intégration) et une perte d’influence sur le plan politique. Aussi n’est-il pas surprenant que Brasilia ait proposé aux pays andins de leur accorder un traitement
spécial et différencié et certaines préférences commerciales.
Ces gestes de bonne volonté vont dans le sens d’une ouverture, et il semble
que le Brésil ait enfin compris que la création d’un grand marché sud-américain ne peut faire l’économie d’un meilleur équilibre dans les relations tant
politiques qu’économiques. Mais ses efforts seront-ils suffisants face aux tentations du libre-échange avec les États-Unis ? On peut en douter fortement.
En fait, le Brésil n’a pas beaucoup à offrir aux pays de la région et, d’une façon
générale, son économie est beaucoup moins attrayante que celle des États-Unis.
Ceux-ci ont déjà des accords de libre-échange avec le Canada et le Mexique
(ALENA), le Chili et les cinq pays d’Amérique centrale et la République
dominicaine (ALEAC-RD) ; trois autres accords ont été signés avec, respectivement, le Pérou, la Colombie et le Panama, même s’ils n’ont pas encore
été présentés au Congrès pour approbation, et la CARICOM (Caribbean
Community) semble à son tour se résoudre à entamer les négociations avec
eux. Ils ont également passé des accords préférentiels avec trois pays andins
(Colombie, Équateur et Pérou) et les Caraïbes et pas moins de onze traités
bilatéraux sur l’investissement, le dernier en date étant celui avec l’Uruguay,
lequel vient également de signer un accord cadre de coopération sur le commerce et l’investissement (TIFA). C’est dire que le sommet de Mar del Plata
ne changera pas grand-chose à leur agenda commercial. Washington semble
de plus en plus enclin à se contenter de ces acquis, quitte à regrouper éventuellement tous les accords dans un seul et même cadre juridique. Mais un tel
accord cadre ne serait qu’une sorte d’ALENA élargie, ce qui n’aurait plus
grand-chose à voir avec le projet initial de la ZLEA.
Les suites du sommet de Mar del Plata laissent présager un scénario différent
de celui qui avait été envisagé lors de la création du projet des Amériques : un
grand bloc au Nord autour de l’ALENA et une mini-ZLEA comme le propose le Mexique en attendant l’arrivée des récalcitrants. Nous sommes plutôt
en présence d’une arborescence d’accords solidement arrimés aux États-Unis
et construits sur le même modèle que l’ALENA. Cette configuration laisse
peu de marge de manœuvre au Brésil, mais, surtout, elle soulève deux questions de fond maintenant que le temps de la Gran Familia des Amériques
semble bel et bien révolu : les accords sous-régionaux, du moins tels qu’ils ont
été conçus à l’origine, ont-ils encore un avenir ? Et le nouveau Partenariat
pour la sécurité et la prospérité mis en place, dans le cadre de l’ALENA, par
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le Canada, les États-Unis et le Mexique, en mars 2005, ne va-t-il pas orienter
définitivement l’avenir des relations que les États-Unis veulent entretenir
avec le reste du continent ? ■
Christian Deblock est professeur titulaire au département de science politique de l’Université du Québec à Montréal et directeur du Centre Études internationales et mondialisation (CEIM). Spécialiste des questions d’intégration régionale, il a notamment
travaillé sur le nouveau régionalisme et les processus d’intégration dans les Amériques, sur le bilatéralisme dans la politique commerciale des États-Unis et sur les nouveaux partenariats économiques Nord-Sud. Il a publié entre autres Nord-Sud. La
reconnexion périphérique. (en codirection avec Henri Regnault, Montréal, Athéna,
2006) ; L’ALÉNA. Le libre-échange en défaut (en codirection avec Dorval Brunelle,
Montréal, Fides, 2004) ; Suivre les États-Unis ou prendre une autre voie ? Diplomatie
commerciale et dynamiques régionales au temps de la mondialisation, (en codirection avec Sylvain F. Turcotte, Bruxelles, Bruylant, 2003). Adresse électronique :
[email protected]
Sylvain F. Turcotte est chargé de cours au département de science politique de l’Université
du Québec à Montréal et chercheur au Centre Études internationales et mondialisation (CEIM). Ses recherches portent sur la politique étrangère brésilienne, le régionalisme sud-américain et la politique commerciale des économies émergentes. Il a
publié notamment « Le Brésil de Lula et l’Amérique du Sud : l’impossible construction d’un statut de puissance régionale » Europa y America Latina (2, 2007, p. 186208) ; « L’Afrique du Sud, le Brésil et l’Inde dans l’espace commercial global : le G3
est-il viable ? », dans Christian Deblock, Henri Regnault (dir.), Nord-Sud. La reconnexion périphérique (Montréal, Athéna, 2006, p. 99-120) ; « Estados Unidos, Brasil y
las negociaciones hemisféricas : el Alca en modalidad bilateral » (avec C. Deblock),
Foro Internacional (179 (1), 2005, p. 5-34). Adresse électronique : [email protected]