La propriété rurale privée en Flandre

RURALITÉ
La propriété rurale privée en Flandre
Evolutions récentes
par Philippe Casier,
Président de Landelijk Vlaanderen
Iévolutions
l nous semble opportun de décrire les
récentes en matière de propriété
rurale en Région flamande. L’asbl « Landelijk
Vlaanderen » (LV) aborde régulièrement
celles-ci dans ses publications. Les
propriétaires francophones peuvent être
intéressés à les connaître.
En Flandre, LV est la seule association des propriétaires privés ruraux. Elle est constituée de la combinaison de propriétaires membres directs et des membres flamands de la Société Royale Forestière dont LV est le bras d’action au niveau
politique régional.
LV définit trois caractéristiques concernant les propriétaires
ruraux:
• Les propriétaires sont les détenteurs de droits réels sur leurs
terres et sont donc juridiquement les premiers interlocuteurs de tous ceux qui interviennent dans la gestion rurale.
La plupart des autres acteurs (agriculteurs, chasseurs,….)
sont en réalité leurs contractants.
Cette qualité n’a pas été suffisamment reconnue jusqu’ici
par les autorités qui traitent en général avec les organisations agricoles pour les « thèmes agricoles», les associations écologiques pour les « thèmes verts» et parfois les
forestiers. Les propriétaires terriens, eux, sont ignorés.
• La conservation d’espaces verts, de nature ou de bois a
essentiellement été assurée par les propriétaires, acteurs
du développement durable avant la lettre. Ceux-ci ont résisté aux modes des temps et ont préservé le patrimoine
« campagnard ». Ce fait mérite d’ être reconnu, les propriétaires peuvent en être fiers et la gestion privée devrait être
soutenue et non découragée.
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• Le propriétaire terrien ne peut être enfermé dans une approche purement sectorielle (« verticale ») des questions.
Il gère son patrimoine de manière intégrée développant une
vision « horizontale ». Cette approche correspond à la dy-
namique du développement rural, évolution européenne réagissant à l’intensification excessive en matière agricole et
urbanistique et à la reconversion agricole devenue nécessaire.
Cette approche demande des acteurs une connaissance
large des problématiques et règlements tant au niveau
«vert » (nature, bois …), que « rouge » (aménagement du
territoire, monuments…), « jaune » (agriculture, développement rural) et même « bleu » (gestion de l’eau…).
On peut distinguer deux catégories de propriétaires. D’abord
ceux qui ont hérité ou partagé mais n’habitent pas sur place
et/ou ne s’impliquent pas directement dans la gestion, confiant celle-ci à des tiers et se contentant des dispositions du
bail à ferme. Leur problématique est celle de la gestion d’un
patrimoine et de choix à faire dans le cadre du code civil qui
amène les indivisions et divisions.
Il y a alors ceux qui s’impliquent dans la gestion, souvent depuis des générations ou ont acquis récemment leur bien et le
développent avec l’esprit entrepreneurial rural. Ils doivent acquérir une connaissance technique et juridique, pouvoir établir des plans de gestion et prendre des risques. Ils doivent
établir aussi les contacts administratifs, participer aux dialogues, prendre des initiatives et s’intégrer dans la vie sociale à
la campagne.
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L’association Platform Buitengebied regroupe, à côté de LV,
les organisations représentatives des agriculteurs, des chasseurs, des pêcheurs, des disciplines sportives…
LV est également associée au secteur de la construction, de
l’immobilier et à d’autres organisations en matière d’aménagement du territoire au sein d’une asbl dénommée VLORO1.
LV reste associée à ses confrères forestiers wallons dans la
Société Royale Forestière à côté de sa branche wallonne,
l’association « Propriétaires Ruraux de Wallonie, Nature, Terre,
Forêts ».
LV est membre de l’organisation européenne des propriétaires European Landowners Organisation (dont son Vice-Président est le Secrétaire Général) source précieuse d’informations et accès européen.
Depuis un certain temps, les acteurs ruraux ressentent un
malaise provoqué par une intervention croissante des autorités et de nombreux tiers empiétant sur leur gestion. Les ressentiments sont exacerbés par la politique parfois agressive
de certains gouvernements: le fameux « betutteling » décrié
lors de la manifestation de Gand en 2003.
Depuis lors et d’une manière générale, les autorités, aussi
bien ministérielles qu’administratives, adoptent une attitude
plus ouverte et reconnaissent la nécessité d’encourager la
gestion privée. Le message est «Que voulez-vous ?», «Quelles sont vos propositions ? ». C’est un nouveau défi car, au
delà des récriminations et lamentations, il s’agit d’adopter une
attitude constructive, pro-active, basée sur une connaissance
des dossiers et une présence active dans les organes de concertation où des places sont offertes.
Dès lors, on rencontre une autre difficulté, celle de la complexité de la matière et de son abondance. Décrets, arrêtés,
circulaires ou procédures foisonnent. Les propriétaires, souvent non formés, ayant d’autres occupations et confondant
parfois les dossiers, se trouvent face à une pléthore d’organes plus ou mois publics et de fonctionnaires connaissant leur
matière, ayant du temps et des moyens, mais n’étant souvent
compétents que dans leur seule matière, ignorant toute vision intégrée et ne se connaissant pas entre eux.
Voilà les données du dialogue.
Celui-ci doit avoir lieu suivant une troisième voie, à côté des
agriculteurs, bien soutenus par leur puissante organisation,
mais sur la défensive, et à côté des associations vertes, elles
aussi organisées, connaissant la matière, mais le plus souvent sectaires. Cette voie aborde les problèmes de manière
ouverte, prospective, mettant l’accent sur une diversification
économique flexible dans un cadre écologique raisonnable.
L’action doit être constructive, imaginative mais aussi tenir
compte des rapports de force existants et du risque toujours
présent de changement d’attitude politique remettant en cause
et l’ambiance de la concertation et les résultats obtenus.
Les propriétaires ne peuvent rester isolés car leur force de
frappe est trop faible et leur image n’est pas toujours bien
perçue. LV s’est donc associée à des partenaires complétant
son action.
L’association sœur néerlandaise « Federatie Particulier
Grondbezit » est un exemple d’organisation efficace, confrontée à des problèmes similaires et dotée d’une capacité de
proposition «d’avant-garde ».
Forte de ces alliances, LV peut aller à la concertation régulière avec les cabinets ministériels, avec les administrations
de la Nature, forestière ou de l’Agriculture, les Conseils d’Avis
officiels en matière forestière (Vlaamse Hoge Bosraad), d’environnement (Mina Raad), ou les groupes de réflexion officiels relatifs au développement rural (IPO).
Un certain nombre de dossiers en évolution y sont discutés
et nécessitent un apport différencié de la part des propriétaires. Nous en abordons ici certains succinctement (chacun
méritant, bien sûr, un développement complet) en signalant
les points d’attention particulière.
Mais auparavant, il est utile d’apporter quelques précisions
concernant l’évolution de « l’aménagement du territoire ».
n AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Il y a quelque temps et en ce qui concerne les zones rurales
(donc en dehors des zones d’habitat, d’entreprises et d’infrastructures publiques), le propriétaire ne connaissait que les
terres agricoles données en bail ou non, et la gestion forestière.
Progressivement sont venues s’ajouter diverses dispositions
du plan de secteur (zones agricoles, de bois, de nature, de
recréation…) avec leurs couleurs et leurs spécifications. Les
évolutions locales étaient décidées par les plans particuliers
d’aménagement, les BPA’s bien connus.
Le propriétaire se doit de connaître l’affectation de base de
chacun de ses biens.
Par la suite, différents décrets sectoriels sont venus superposer leurs prescriptions aux règles urbanistiques et réglementer les actions dans des régions dépassant ces couleurs de
base. Ceci s’est traduit par des indications hachurées ou « en
superposition » sur plan de secteur.
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Vlaams overleg ruimtelijke ordening en huisvesting.
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Des superpositions peuvent qualifier certaines zones agricoles, toutefois les principales sont :
- le réseau écologique flamand (« VEN2 ») avec ses contraintes fortes en faveur de la nature,
- le réseau de soutien de la nature (IVON3) où la fonction
(couleur) de base doit tenir compte d’une attention pour la
nature et,
- le réseau Natura 2000 (parfois en double emploi) déterminé pour la protection de la biodiversité suite aux Directives européennes sur les oiseaux migrateurs et le maintien
des habitats.
L’ensemble de ces données cartographiques et leurs prescriptions respectives forment jusqu’à maintenant les éléments
du plan de secteur.
gressif des RUP’s, qui, par sous-région, réaffecteront dans le
temps certaines terres par diminution planologique des zones agricoles restantes et augmentation des zones de nature
et de bois et délimiteront les zones IVON.
Cette longue procédure, s’étalant sur plusieurs années (la
procédure pour une bonne partie des sous-régions est déjà
en cours), vise à donner l’impression d’une large concertation (un peu fictive vu le manque d’impact réel des acteurs).
Les « visions » ne sont pas nécessairement des points qui
fâchent. Mais la difficulté apparaît quand il s’agit de procéder
aux réaffectations sur le terrain. Ceci est d’autant plus vrai
qu’il y aura des conséquences au niveau des prescriptions
urbanistiques (voir ci-après) et qu’aucun dédommagement
n’est prévu (bien que la valeur patrimoniale d’une zone agricole, de bois ou de nature est chaque fois fort différente).
Il faut que les propriétaires suivent cette procédure en étant
présents dans les nombreuses réunions locales pour se faire
entendre et surtout être avisés des futurs RUP’s qui les concerneront. La carte des zones à l’étude est disponible et LV
organise des réunions d’information régionales.
n PRESCRIPTIONS URBANISTIQUES
Dans la foulée de la révision du plan de secteur, on élabore
une nouvelle version des «prescriptions type» urbanistiques,
précisant ce qui est autorisé ou pas, applicables dans les différentes zones. Ces prescriptions ne sont pas nécessairement obligatoires (une autorité peut y déroger lors de l’établissement d’un RUP) mais donnent une indication lourde.
Le nouveau « Plan de Structure » (RSV4) flamand prévoit une
modification de la répartition des surfaces actuellement déterminées au plan de secteur, comme dit ci-avant, en milieu
rural. Juridiquement ce sera fait par l’établissement de « Plans
d’exécution » (RUP5) qui remplacent les BPA mentionnés plus
haut.
L’objectif impératif est de fixer 750.000 ha de zone agricole,
d’augmenter les zones nature de 38.000 ha (VEN 2ème phase)
en complément des 87.000 ha déjà existant, d’augmenter de
10.000 ha les zones forestières et de délimiter 150.000 ha de
zones de soutien nature IVON).
A cette fin, une procédure de concertation a été lancée par le
découpage du territoire en 13 sous-régions d’étude. On définit chaque fois une « vision » relative à la sous-région, en
concertation avec les acteurs publics et privés. Ceci étant fait,
on y confirme les zones agricoles où il y a consensus entre
secteurs et où le gouvernement s‘engage à ne pas modifier
l’ancien plan de secteur (confirmation des zones agricoles
existantes). Ensuite, toujours en concertation, on examine les
autres zones où l’on pourrait procéder à l’établissement pro2
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Vlaams Ecologish Netwerk.
Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk.
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen.
Ruimtelijk Uitvoeringsplannen.
Ainsi, il est précisé que la zone agraire est réservée à l’agriculture professionnelle. Il s’agit d’une revendication du secteur agricole, inquiet de la diminution des espaces qui lui sont
accessibles. Ceci peut remettre en cause le boisement (économique) prévu dans le code rural ou toute affectation non
purement agricole (en particulier pour les terres libres).
Le projet de prescription pour la zone « nature » est plus problématique car la fonction forestière n’y est plus reconnue, du
moins dans son aspect multifonctionnel (dont fonction économique). La prescription rendrait la moitié des bois flamands
« zonevreemd » (ou étrangers à la destination) et mettrait leur
existence soumise aux exigences de la fonction « nature ».
LV s’élève contre ces dispositions et plaide pour la suppres-
© Silvia Jansen - FOTOLIA
n RÉVISION DU PLAN DE SECTEUR
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sion de la différentiation urbanistique entre zone de bois et
zone de nature qui ne correspond à aucune différentiation
perceptible sur le terrain. La fonction agricole en zone de nature serait également considérée comme « étrangère à la
zone » (cf. le décret lisier ci après).
n DÉCRET « LISIER »
Le décret « lisier » actuel qui réglemente les épandages de
lisier a été contesté par la Commission Européenne. Le Ministre compétent prépare un nouveau décret qui entre en
application début 2007. Ce décret est plus équilibré et part du
principe que toute la Flandre est une zone écologiquement
sensible et doit être soumise à des normes d’épandage sévères, à des mesurages intensifs de pollution et à des obligations de traitement de lisier renforcées.
Toutefois, sous la pression des organisations écologiques, le
nouveau décret reprend un article du précédent qui instaure
une interdiction d’épandage en zone « nature » (soit à terme
environ 150.000 ha) qui n’est pas liée à une situation de pollution négative, mais à une simple présence dans une zone
délimitée sur carte. Cette interdiction met en péril toute activité agricole dans ces zones. Une dérogation existe pour l’élevage où un épandage naturel est autorisé. Par contre, pour
les cultures, cette interdiction entre en application à partir de
2008. De plus les compensations financières (partielles) prévues précédemment ne sont actuellement pas reprises dans
le nouveau décret. Il s’agit là d’une discrimination contre laquelle une action doit être poursuivie.
pes de direction mis en place, si on veut peser sur les décisions.
Le décret prévoit la participation des propriétaires dans l’établissement du plan. En fait actuellement ceux-ci ne sont même
pas représentés au sein du « groupe de direction » où l’on
retrouve des agriculteurs, des associations vertes, des chasseurs, des pêcheurs…
Actuellement, 6 « natuurrichtplannen » pilotes sont en confection. LV participe à certains car l’administration souhaite
impliquer les propriétaires par concertation bilatérale.
Ces pilotes font apparaître que la procédure est lourde, déséquilibrée et peu compréhensible. Aussi l’administration en
examine actuellement une révision. LV a introduit 25 propositions d’amélioration visant essentiellement à limiter la concertation aux mesures nécessaires à Natura 2000, dont
l’agenda doit s’inscrire dans le contexte européen et dont l’objectif est plus conforme à une gestion dynamique.
n TERRES LIBRES
Le gouvernement actuel comprend pour la première fois un
ministre de la ruralité. Celui-ci a mis en place quelques groupes de travail inter-administrations pour déterminer les axes
du développement rural par analyse horizontale. Exemple : la
réutilisation des bâtiments agricoles libres en faveur de l’habitat, de la petite entreprise et du tourisme.
n «NATUURRICHTPLANNEN»
Il existe une grande confusion entre le programme Natura
2000 (programme européen relativement équilibré en faveur
de la biodiversité) et l’ajout en Flandre des zones VEN et IVON
(exigence régionale en faveur de la nature, plus contraignante).
Le décret nature de 1997 prévoit la mise en place de mesures de gestion en faveur de la nature dans ces différentes
zones et dans les autres zones «vertes» par l’établissement
d’un « natuurrichtplan » (plan de gestion de la nature) local.
Ce plan est établi par petite zone géographique (de quelques
communes) chacune définie par arrêté. Un groupe administratif de planification prépare une « vision » relative à la nature dans la zone et propose les mesures applicables (contraintes ou incitations) et les dispositions possibles pour y
parvenir. Un « groupe de direction » fixe cette vision et les
mesures et en avise le ministre. Celui-ci confirme ce plan de
promotion de la fonction nature qui devient alors obligatoire
dans cette zone pour tout acte de gestion ou octroi de permis.
On s’est inquiété lors la première délimitation des zones
«VEN » qui a déjà eu lieu, mais il ne s’agissait que de délimitation sur carte. En réalité ce sont les « natuurrichtplannen »
qui établiront les mesures concrètes y compris dans le cadre
de Natura 2000. C’est donc lors de l’établissement de ces
« natuurrichtplannen » qu’il faut être présent dans les grou-
LV participe à plusieurs de ces groupes et se propose d’aborder, par ailleurs, la question des terres devenues libres.
LV ne met pas en cause les baux à ferme existants mais souhaite une réflexion quant à la problématique de la fin de bail
(concernant plusieurs milliers d’hectares par an).
Cette réflexion va à l’encontre de la division sectorielle et
urbanistique habituelle (vert, jaune, rouge) et des prescriptions urbanistiques en vigueur. Mais, avec la rigidité du bail à
ferme et son rendement, l’incitation à la réutilisation agricole
est faible.
Citons quelques points : bail alternatif de terres libres et éparses, boisement de terres agricoles, réutilisation des bâtiments,
adéquation du bail avec la diversification agricole, contrats
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de gestion à cofinancement européen pour les gestionnaires, droits de production en fin de bail, fiscalité, statuts du
propriétaire.
Ignorer cette évolution est créer progressivement des zones
d’ombre à sécurité juridique faible.
n DÉVELOPPEMENT RURAL
Le financement de la politique agricole commune européenne
repose sur deux piliers. Les subsides du pilier 1 ont été découplés de la quantité produite et sont liés maintenant à la
surface utilisée et à des conditions de bonne pratique d’exploitation agricole. Ce financement est automatique mais ne
concerne pas le propriétaire, bien qu’en cas de cessation d’activité par le locataire, une partie des droits devrait logiquement lui revenir comme cela se fait dans d’autres pays.
Le piler 2 est relatif au financement de l’amélioration de la
rentabilité des exploitations (axe 1), aux mesures agroenvironnementales (axe 2) et au développement de l’économie rurale (axe 3). Ces cofinancements européens peuvent
intéresser les propriétaires, pour certaines mesures, mais les
budgets sont restreints suite aux décisions budgétaires européennes. La Région flamande mettra des moyens propres
supplémentaires à disposition de manière à ce que les programmes prévus puissent être poursuivis. Mais il faudrait élargir le champ d’action aux gestionnaires ruraux, dont les propriétaires, tel que prévu par l’Europe alors qu’en Région flamande les avantages sont essentiellement réservés aux exploitants en place.
n BANQUE DE TERRES – DROITS DE PRÉFÉRENCE
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n GESTION DE L’EAU
En vertu d’un décret de 2003, on procède actuellement à la
confection des plans de gestion des fleuves et rivières (gestion des bassins – bekkenbeheerplannen). Une longue procédure d’avis et de concertation permettra de déterminer les
mesures à prendre pour la gestion durable des cours d’eau,
des nappes phréatiques et de la flore et de la faune y relatives.
A cette fin le décret prévoit la constitution de 11 plans de
gestion pour autant de bassins en y étudiant les opportunités
et les défis avec, là aussi, des mesures et des outils d’application. Ces mesures visent à réguler les inondations, le dragage, la restauration de monuments, la « récréation », l’érosion, l’égouttage et eaux usées, les méandres et les mesures
pour la nature.
Le parlement flamand a voté, en 2006, un décret instaurant
une «banque de terres», confiée à l’organisme parastatal rural la Vlaamse Landmaatschappij (VLM). Par cet outil la VLM
peut acheter des terres agricoles sur le marché et les échanger à la demande d’autorités ou d’agriculteurs qui se trouveraient dans des zones moins favorables; p.ex. dans des zones écologiquement sensibles.
n «LANDGOEDEREN» (PROPRIÉTÉS)
Un propriétaire pourrait se retrouver face à un locataire sollicitant l’échange, car même un locataire peut le demander à
la VLM. En principe les dispositions du bail à ferme restent
d’application pour le départ du locataire. Tout se fait de manière volontaire mais une sauvegarde plus précise pour le
propriétaire aurait été utile.
Le Ministre de l’Environnement a prévu, dans sa déclaration
politique, suite à la déclaration gouvernementale flamande,
l’étude du concept «Landgoed» (à l’instar de ce qui existe
depuis longtemps aux Pays Bas). L’idée est de donner un statut à une « propriété » sur base volontaire si celle-ci répond à
certains critères de multifonctionnalité rurale.
Par la même occasion la VLM reçoit la mission d’établir une
banque de données des (13) différents droits de préemption
en faveur d’autorités ou de tiers en cas de vente, qui existent
actuellement en vertu de divers décrets . Ceci ne change rien
aux droits eux mêmes, ni aux bénéficiaires, mais permet
d’avoir un accès plus facile aux informations, ce qui signifie
une importante simplification administrative.
Ce statut permettrait une gestion à terme et intégrée des différentes fonctions de la propriété, avec simplification administrative. La fonction économique serait mise en avant, basée sur l’esprit d’entreprise du gestionnaire ayant une vision
dynamique dans le temps. Des dispositions permettraient cette
gestion économique (entre autres par la valorisation des bâtiments) tenant compte d’un droit d’accès mesuré. Des dispositions fiscales pourraient renforcer la base économique (aux
Pays Bas une loi (« Natuurschoonwet ») des années 20 octroie des facilités fiscales sous certaines conditions, ce qui a
permis de conserver d’importantes propriétés).
Il semble indispensable, par ailleurs, de procéder à une évaluation de ces droits, des modalités d’application et de la sécurité juridique d’un outil trop facilement détourné de son objectif et à caractère discriminatoire.
De novembre 2006 à mai 2007 ces plans seront soumis à
enquête publique. LV est présente dans certains organes de
concertation de ce programme.
RURALITÉ
Ce concept est en voie de développement au sein d’un groupe
de travail dirigé par le cabinet du ministre comprenant l’Administration et LV. Plusieurs déclarations ministérielles ont déjà
fait référence aux « landgoederen » précisant qu’ils sont des
éléments d’ancrage du futur développement rural, capitalisant sur le dynamisme privé encouragé.
***
L’aperçu ci-dessus est très succinct. Ces thèmes sont abordés au sein de notre association, qui souhaite augmenter sa
crédibilité et sa force de frappe.
Par ailleurs, Landelijk vlaanderen a remis à jour son site sous
l’adresse www.landelijkvlaanderen.be. Ce site vous permet
dès à présent de retrouver tous les thèmes abordés de manière détaillée ; les références et textes légaux ainsi que dans
certains cas la position de LV. Nous espérons en faire un « endroit » de synthèse d’informations et de communication. Nous
souhaitons vivement augmenter notre représentativité par une
plus grande adhésion de membres. Nous vous invitons à rejoindre notre association et à en informer toutes les personnes susceptibles d’être intéressées.
Contact : Tom Anthonis
[email protected]
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