du changement dans l`air : les bases du futur marche americain du

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n°15 • Octobre 2008
DU CHANGEMENT DANS L’AIR :
LES BASES DU FUTUR MARCHE AMERICAIN DU CARBONE
Cate Hight 1 et Gustavo Silva-Chávez 2
Depuis leur refus de ratifier le protocole de Kyoto en 2001, les Etats-Unis ont été jugés à la traîne des
efforts menés au niveau international pour lutter contre le changement climatique. À ce jour, les EtatsUnis se montrent toujours réticents à signer un accord international contraignant visant à réduire leurs
émissions de gaz à effet de serre (GES), affirmant que leur position ne varierait pas tant que les
économies en développement comme la Chine et l’Inde n’accepteraient pas d’adopter également des
objectifs en matière d’émissions. De surcroît, l’administration Bush est demeurée opposée à des objectifs
ou des plafonds d’émissions nationaux fixés de manière contraignante au niveau fédéral en choisissant
de traiter la question des émissions de GES au moyen d’objectifs d’intensité et d’autres mesures non
contraignants.
En dépit de cette absence d’action au niveau fédéral, un certain nombre d’efforts de réduction des
émissions ont été lancés aux Etats-Unis hors du cadre fédéral. Des acteurs privés, des municipalités et
des Etats ont été à l’origine d‘initiatives destinées à limiter la progression des émissions et à pousser à
l’action le gouvernement fédéral. La présente Etude Climat analyse ces initiatives ainsi que les
implications potentielles qu’elles pourraient avoir sur le marché international du carbone. Les auteurs
parviennent à la conclusion suivante : alors que des objectifs contraignants de réduction des gaz à effet
de serre manquent toujours au niveau fédéral, les Etats-Unis sont parvenus dans leur ensemble à
construire les bases nécessaires à la mise en place d’un marché national de permis d’émissions. Certains
programmes d’échange américains au niveau des Etats et des régions sont susceptibles d’influencer le
marché du carbone au cours des prochaines années ; leur avenir dépend de la vitesse à laquelle sera
mise en œuvre une loi fédérale imposant des limites sur les GES. La forme que prendra cette loi est entre
les mains du Congrès et du nouveau président qui sera élu le 4 novembre 2008.
1
Cate Hight est chercheuse à la Mission Climat de la Caisse des Dépôts, où elle est spécialisée dans les marchés carbone
émergents et dans les opportunités d’interconnexion des systèmes de permis d’émissions existants.
[email protected] – + 33 1 58 50 98 19
2
Gustavo Silva-Chávez est analyste des politiques relatives au changement climatique au sein du programme Air et Climat
de l’Environmental Defense Fund. Il travaille sur les questions internationales liées au changement climatique dans le cadre
du protocole de Kyoto, ainsi que sur les initiatives visant à mettre en œuvre un régime climatique mondial pour l’après-2012.
[email protected] – + 1 202 572 3384
1
Etude Climat N° 15 – Du changement dans l’air : les bases du futur marché américain du carbone
REMERCIEMENTS
Les auteurs tiennent à remercier toutes les personnes qu’ils ont rencontrées dans le cadre
de la préparation de ce rapport, notamment Jos Cozijnsen (avocat, spécialiste des marchés
de permis), Denny Ellerman (MIT), Peter Goldmark (Environmental Defense Fund),
Jennifer Haverkamp (Environmental Defense Fund), Patrick Hogan (Pew Center on Global
Climate Change), Dominic Marcellino (Environmental Defense Fund), Sam Napolitano (US
Environmental Protection Agency), Manik Roy (Pew Center on Global Climate Change), et
Derek Walker (Environmental Defense Fund), pour leur relecture attentive et leurs critiques
constructives.
Les auteurs assument l’entière responsabilité des erreurs et omissions éventuelles.
2
SOMMAIRE
INTRODUCTION
4
I.
UN TOUR D’HORIZON DES EMISSIONS AMERICAINES
4
A.
Le premier émetteur au monde par habitant
4
B.
Émissions nationales : l’électricité et le transport en tête
5
II.
20 ANS DE POLITIQUE CLIMATIQUE AMERICAINE
9
III. LA MOBILISATION DES ACTEURS PRIVES
11
A.
Le Chicago Climate Exchange crée un marché carbone basé sur le volontariat
11
B.
Le Climate Registry consigne les données d’émissions à l’échelon national
11
C.
United States Climate Action Partnership : l’appel à une contrainte obligatoire sur les GES
12
IV. MUNICIPALITES, ETATS ET REGIONS FIXENT LEURS PROPRES OBJECTIFS
EN MATIERE D’EMISSIONS
12
A.
Les municipalités relèvent l’engagement Kyoto et lancent des initiatives climatiques locales
12
B.
La réponse des Etats par des lois de réduction des GES
13
C.
Les partenariats régionaux lanceront les premiers marchés américains obligatoires du carbone
14
V. LA COUR SUPREME INTERVIENT
18
VI. LE CONGRES S’INVITE DANS LE DEBAT SUR LA POLITIQUE CLIMATIQUE
18
A.
Une décennie de discussions aboutit à une nouvelle loi sur l’énergie en 2007
18
B.
Au Sénat, le changement climatique occupe pour la première fois le devant de la scène
20
C.
La Chambre des représentants définit les grandes lignes d’une future loi sur le contrôle des GES 21
VII. LA POLITIQUE PRESIDENTIELLE
22
VIII. QU’ATTENDRE A L’AVENIR ?
23
ANNEXES
24
Annexe 1 – Les principaux émetteurs mondiaux : émissions de CO2, population et tendances
de croissance économique (PIB)
24
Annexe 2 – Emissions de CO2 aux Etats-Unis par Etat en 2003
25
Annexe 3 – Initiatives des différents Etats en rapport avec le changement climatique
26
Annexe 4 – Tableau: produit intérieur brut, population et émissions de CO2 par Etat en 2003
27
Annexe 5 – Participants aux programmes régionaux d’échange de GES (au 23 septembre 2008)
28
Annexe 6 – Structure institutionnelle du Congrès américain
29
Annexe 7 – Propositions de marchés de permis déposées au Sénat depuis janvier 2007
31
Annexe 8 – Dispositions initiales du Lieberman-Warner Climate Security Act (S.3036)
32
Annexe 9 – Propositions de cap-and-trade déposées à la Chambre depuis janvier 2007
34
Annexe 10 – Dispositions du projet Dingell-Boucher
35
Annexe 11 – Calendrier politique américain
37
IX. REFERENCES
38
LA RECHERCHE DE LA MISSION CLIMAT
39
3
INTRODUCTION
Les Etats-Unis sont l’un des plus importants émetteurs de gaz à effet de serre (GES) au monde. Alors
qu’ils n’abritent que 5 % de la population mondiale, celle-ci génère environ 20 % des GES produits par
l’homme. Les Etats-Unis produisent six fois plus de GES par habitant que la Chine et douze fois plus que
l’Inde. Leurs émissions ont encore progressé au cours de la dernière décennie, le pays restant dépendant
du charbon pour 50 % de sa production d’électricité et de l’automobile pour la plupart des transports.
Les Etats-Unis commencent toutefois à prendre des mesures de réduction des émissions de gaz à effet
de serre. Des acteurs privés ont lancé des initiatives volontaires visant à évaluer la quantité d’émissions
qu’ils produisent ; plusieurs d’entre eux mènent des actions de lobbying auprès du gouvernement fédéral
afin de mettre en œuvre une politique contraignante destinée à contrôler les émissions de GES. Sans
attendre cette politique, des municipalités et des Etats américains lancent actuellement leurs propres
initiatives. Ainsi, dix Etats du Nord-est, dans le cadre de la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI),
ont mis aux enchères les allocations initiales du premier marché d’échange de permis d’émissions de
GES américain, qui débutera en janvier en 2009. Certains Etats du Midwest et de l’Ouest sont sur le point
de leur emboîter le pas en lançant leurs propres programmes d’échange au cours des prochaines
années. La Californie, un Etat plus grand que de nombreux pays dans le monde, a adopté une loi visant à
établir le premier plan contraignant de réduction des émissions de GES pour l’ensemble de l’économie.
Les règlementations nécessaires à la mise en œuvre de ce plan sont bien avancées.
Au niveau fédéral, le débat sur la politique climatique a pris de l’ampleur au cours des deux dernières
années. En avril 2007, la Cour suprême des Etats-Unis a statué dans l’affaire Massachusetts v. EPA, un
contentieux à caractère environnemental qui a affirmé l’autorité du gouvernement fédéral en matière de
contrôle des émissions de GES. La politique climatique est devenue fin 2007 une question cruciale au
sein du Congrès contrôlé par les démocrates : la loi sur la sécurité climatique (Lieberman-Warner Climate
Security Act) a été la première législation proposant un système de permis d’émissions ayant reçu
l’approbation de la commission du Sénat sur l’environnement et les travaux publics (Senate Committee on
Environment and Public Works). Bien que cette proposition ait été bloquée au Sénat en juin 2008, il est
probable qu’elle servira de référence pour de prochaines négociations législatives, de même que la
proposition des parlementaires Dingell et Boucher de la Chambre des Représentants.
En novembre 2008, les Américains éliront un nouveau président qui interviendra sans doute sur la
politique climatique. Les deux candidats, Barack Obama et John McCain, ont dans le passé soutenu les
propositions de système de permis de GES et ont indiqué leur intention de poursuivre dans ce sens.
Cependant la capacité du prochain président à mettre en œuvre une politique climatique intégrée
dépendra du soutien du Congrès. 2009 promet d’être une année intéressante pour les observateurs des
marchés du carbone : la RGGI constituera pour les Etats-Unis leur première expérience concrète d’un
marché de permis d’émissions de GES obligatoire ; le nouveau président pourrait lancer une initiative de
réduction des GES ; et le Congrès continuera à élaborer des propositions législatives détaillées. Le rôle
d’un futur système de permis américain sur le marché international du carbone demeure imprécis, de
même que la position qu’adopteront les États-Unis dans les négociations internationales sur le climat.
I. UN TOUR D’HORIZON DES EMISSIONS AMERICAINES
A. Le premier émetteur au monde par habitant
Avec à peine 5 % de la population mondiale, les Etats-Unis émettent environ 20 % des GES
anthropiques. Ils distancent de loin leurs concurrents pour les émissions de CO2 par habitant. En 2004, ils
ont émis près de deux fois plus de CO2 par habitant que la Russie, six fois plus que la Chine et douze fois
1
plus que l’Inde .
1
World Resources Institute, Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0, Emissions totales de GES en 2004 (hors
utilisation des terres, changements d’affectation des terres et foresterie par manque de données).
4
tonnes CO2e par personne
Figure 1 – Émissions de CO2 par habitant des principaux pays émetteurs (2004)
25
20
15
10
5
0
Etats-Unis
Russie
Japon
EU-25
Chine
Inde
Moyenne
mondiale
Note : les émissions provenant de l’utilisation des terres, de changements d’affectation des terres et de la foresterie sont
exclues par manque de données.
Source : World Resources Institute, Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0.
L’inclusion des émissions de CO2 issues de la déforestation maintiennent les Etats-Unis au rang du plus
gros émetteur par habitant au monde : les données les plus récentes, en 2000, montrent que l'Indonésie
et le Brésil sont d‘importants émetteurs. Avec respectivement 13,8 et 9,8 tonnes d'émissions de CO2 par
habitant en 2000, ils sont bien en deçà des émissions américaines de 19,1 tonnes par habitant.
B. Émissions nationales : l’électricité et le transport en tête
Comme dans la plupart des pays développés, la production d’électricité, le transport et l’industrie lourde
sont responsables de la majorité des émissions de GES aux Etats-Unis. Ces secteurs étant largement
dépendants des combustibles fossiles, la majorité de leurs émissions de GES s’effectuent sous forme de
dioxyde de carbone (CO2), qui constitue 85 % des émissions américaines de GES.
Mt CO2e
Figure 2 – Émissions primaires de GES aux Etats-Unis par type et par secteur économique (2005)
Total = 7 260,4 Mt de CO2e
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
Production
d'énergie
Methane
Transport
Industrie
Oxide nitreux
Agriculture
Tertiaire
Gaz fluorés
Residentiel
CO2
Source : US EPA Inventory of GHG Emissions and Sinks : 1990 - 2005.
5
Les émissions dues à l’industrie lourde ont reculé au cours de la dernière décennie grâce à l’amélioration
des performances énergétiques, à des changements de combustibles et au passage d’une économie
industrielle à une économie de services. Néanmoins les émissions de la production d’électricité et du
transport continuent de croître. De 1990 à 2005, les émissions de la production d’électricité ont progressé
de 31 % et celles du transport de 32 %. Les émissions de GES des Etats-Unis ont atteint 7 260,4 Mt de
dioxyde de carbone équivalent (CO2e) 2 en 2006, soit 15 % au-dessus des niveaux d’émissions de 1990 et
23 % au-dessus de l’objectif national fixé par le protocole de Kyoto pour 2008-2012.
MtCO2e
Figure 3 – Tendance d’évolution (en %) des émissions de GES aux États-Unis
par secteur (1990-2005) - Indice (1990 = 100)
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Production d'énergie
Transport
Industrie
Agriculture
Tertiaire
Résidentiel
2006
Source : US EPA Inventory of GHG Emissions and Sinks : 1990-2005.
Secteur de la production d’électricité : le charbon est roi
La
production
d’électricité
américaine
dépendant largement des combustibles
fossiles, une demande croissante d’électricité
entraîne une hausse des émissions de GES.
Les Etats-Unis font appel aux combustibles
fossiles pour plus de 70 % de leur production
d’électricité.
En 2006, près de la moitié de l’électricité a été
produite à partir de charbon, le combustible
fossile le plus intensif en carbone. C’est une
source d’énergie abondante et relativement
bon marché aux États-Unis, ce qui le rend
attractif
aux
yeux
des
producteurs
d’électricité, dont les émissions de CO2 ne
sont pas actuellement plafonnées.
2
Figure 4 – Production d’électricité aux ÉtatsUnis par source d’énergie (2006)
Production totale = 4,1 milliards de kWh
Renouvelables
2%
Hydro-électrique
7%
Nucléaire
19%
Pétrole
2%
Autres
1%
Charbon
49%
Gaz naturel
20%
Source :
US Department of Energy,
EIA Electric Power Annual 2006.
L’OCDE définit le dioxyde de carbone équivalent comme une mesure destinée à comparer les émissions de différents gaz à
effet de serre sur la base de leur pouvoir de réchauffement global. Le pouvoir de réchauffement global du méthane sur
100 ans s’établit par exemple à 21. Cela signifie que les émissions d’un million de tonnes de méthane équivalent aux
émissions de 21 millions de tonnes de dioxyde de carbone.
6
Aux Etats-Unis, les principaux consommateurs d’électricité sont les utilisateurs résidentiels, suivis par le
secteur commercial et le secteur industriel. L’amélioration des performances énergétiques de chacun de
ces secteurs, conjuguée à la tarification des émissions de CO2, pourrait entraîner une réduction
significative des GES émis par la production électrique américaine.
Mt CO2e
Figure 5 – Émissions directes et indirectes de GES par secteur (2005)
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
Transport
Industrie
Agriculture
Tertiaire
Residentiel
Emissions indirectes dues à la consommation énergétique
Emissions directes
Source : US EPA Inventory of GHG Emissions and Sinks : 1990- 2005.
Le secteur des transports : une histoire d’amour avec l’automobile
Les émissions de GES du secteur américain des transports sont également en hausse en dépit des
améliorations technologiques qui ont réduit les émissions des automobiles au cours des dernières
années. La population des États-Unis a progressé de plus de 20 % depuis 1990. Les Américains
voyagent davantage et de plus en plus de marchandises sont acheminées dans l’ensemble du pays.
De 1990 à 2005, le nombre total de passager-kilomètres a augmenté de 39 % pour atteindre 5 523
milliards de miles (environ 8 886 milliards de kilomètres). Les trajets aériens se sont développés le plus
(+ 63 %), après une forte baisse consécutive aux attaques terroristes du 11 septembre 2001. Les
déplacements par autoroute et transports en commun ont augmenté de manière significative, de 37 et
21 % respectivement. Le transport ferroviaire passager a par contre baissé de - 11 % entre 1990 et 2005.
Figure 6 – Évolution (en %) des passager-kilomètres parcourus par type de transport (1990-2005)
Indice (1990 = 100)
170
160
150
140
130
120
110
100
90
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
80
Trafic aérien
Transport en commun
Tous modes confondus
Trafic routier
Trafic ferroviaire
Source : United States Department of Transportation, National Transportation Statistics, décembre 2007.
7
En dépit de ce regain de popularité pour les voyages en avion, les Américains continuent à privilégier la
voiture pour la plupart de leurs déplacements. Le nombre de passager-kilomètres par autoroute a atteint
7 860 milliards (4 885 miles) en 2005, 8 fois le nombre de kilomètres parcourus par avion et 88 fois la
distance parcourue en transports en commun. En 2005, le transport passager ferroviaire n’a représenté
que 8 milliards (0,09 %) de passager-kilomètres.
L'autoroute reste le moyen de transport le plus populaire des Etats-Unis mais la hausse des prix de
l’essence en 2007 et 2008 poussent les Américains à conduire moins. Ainsi la distance parcourue par
l’ensemble des véhicules en mai, en général un mois propice aux excursions aux Etats-Unis, a diminué
3
de 3,7 % entre 2007 et 2008 . La crise économique actuelle pourrait également conduire à une baisse du
pouvoir d'achat des consommateurs, et donc à une baisse de la consommation d'essence.
Figure 7 – Passager-kilomètres aux Etats-Unis par type de transport (2005)
Total = 8 886 milliards
Transports
en
commun
1%
Aérien
11%
Routier
88%
Source : United States Department of Transportation, National Transportation Statistics, décembre 2007.
Le transport intérieur de marchandises a augmenté en même temps que le transport de passagers. De
1990 à 2005, le fret a augmenté de 25 % pour atteindre 7 300 milliards de tonne-kilomètres (soit
4 537 milliards de tonne US-miles). Si la quantité de fret en tonne-kilomètres demeure inférieur au
nombre de passager-kilomètres, le transport de fret progresse rapidement dans plusieurs types de
transport. De 1990 à 2005, c’est le transport par rail qui a enregistré la croissance la plus forte (+ 63 %),
suivi par le transport par camion (+ 52 %) et le fret aérien (+ 51 %). Le transport de pétrole et de gaz
naturel par pipeline est resté relativement stable à cause des contraintes d’infrastructures (+ 5 %
seulement). Le transport maritime a nettement chuté sur la même période de - 29 %.
Figure 8 – Evolution (en %) du nombre de tonne-kilomètres de fret aux Etats-Unis par type de transport
(1990-2005) - Indice (1990 = 100)
180
160
140
120
100
80
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
60
Aérien
Ferroviaire
Pipeline (pétrole et gaz)
Routier
Maritime
Tous modes confondus
Source : United States Department of Transportation, National Transportation Statistics, juillet 2007.
3
8
US Department of Transportation, Federal Highway Administration, Traffic Volume Trends, mai 2008.
Le transport par rail et par camion représente plus de deux tiers du transport intérieur de fret aux EtatsUnis. Le fret aérien n’a compté que 25,7 milliards de tonne-kilomètres (16 milliards de tonne US-miles)
en 2005 (0,3 % du total).
Figure 9 – Nombre de tonne-kilomètres parcourus par le fret aux États-Unis par type de transport
(2005) Total = 7 300 milliards
Pipeline
(pétrole et
gaz)
20%
Routier
29%
Maritime
13%
Ferroviaire
38%
Source : United States Department of Transportation, National Transportation Statistics, juillet 2007.
II. 20 ANS DE POLITIQUE CLIMATIQUE AMERICAINE
Les Etats-Unis ont manifesté peu d’empressement à adopter une politique fédérale contraignante limitant
les émissions de gaz à effet de serre, tout en prenant part activement depuis des dizaines d’années au
dialogue international sur le changement climatique. Ils ont joué un rôle important dans les recherches
consacrées au changement climatique dans les années 1960 et 1970 en finançant généreusement des
chercheurs pour étudier cette question et diffuser les informations recueillies. Après le succès des
négociations de Montréal sur la pollution par l’ozone à la fin des années 1980, les Etats-Unis ont proposé
la création d’un groupe de travail international comparable sur le climat, qui, en 1988, est devenu le
Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC).
Le premier rapport d’évaluation du GIEC, publié en 1990, a servi de base à la création de la Conventioncadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), ouverte à signature en 1992 à la
Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement de Rio de Janeiro (Brésil). La
CCNUCC a engagé les gouvernements signataires à un « objectif non contraignant » de réduction des
concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre et a reconnu que les nations développées
(Annexe I) et en développement assumeraient des « responsabilités communes mais différenciées »
dans les efforts de réduction des émissions de GES.
A cette époque, le président des Etats-Unis, George H.W. Bush, soutenait une action internationale sur
les GES ; son administration considérait qu’un système de permis d’émissions constituait une solution
viable au problème du changement climatique. Le président Bush a présenté pour approbation le traité de
la CCNUCC au Sénat américain, seule instance possédant la capacité constitutionnelle de ratifier les
traités. Le traité a été approuvé par deux tiers du Sénat et a été signé par le Président en octobre 1992.
Après l’entrée en vigueur de la CCNUCC en 1994, les parties signataires ont entamé une série de
réunions annuelles (Conférences des parties ou COP), pour évaluer les progrès réalisés au regard des
objectifs de la Convention. Lors de la première conférence (COP1) à Berlin en 1995, les parties ont
adopté le « mandat de Berlin » exemptant les pays non-Annexe I d’assumer des obligations d’émissions
contraignantes. A la COP2 à Genève en 1996, les négociateurs américains ont accepté d’assumer « des
objectifs [d’émissions] à moyen terme contraignants » avec les autres parties de l’Annexe I.
Les sénateurs américains ont considéré que les accords négociés à Berlin et à Genève sortaient
nettement du cadre de la CCNUCC qu’ils avaient ratifiée en 1992. En 1997, ils ont unanimement
approuvé la résolution Byrd-Hagel 4 pour limiter les engagements susceptibles d’être pris à l’avenir par les
négociateurs américains sans accord préalable du Sénat.
4
e
Résolution Byrd-Hagel, S.RES 98, 105 Congrès américain.
9
Cette résolution affirmait que « les objectifs contraignants de limitation des émissions et les échéanciers
pour les Parties de l’Annexe I » ainsi que l’exemption accordée aux pays en développement étaient
« incompatibles avec la nécessité d’une action internationale sur le changement climatique et […]
inadaptés sur le plan environnemental. » Par ailleurs, le Sénat affirmait qu’il ne ratifierait pas un accord
(1) comportant des engagements d’émissions pour les pays industrialisés sans dispositions semblables
pour les pays en développement ou (2) entraînant un grave préjudice pour l’économie américaine.
La résolution du Sénat, votée cinq mois seulement avant la conférence de Kyoto, a fortement pesé sur la
position des négociateurs américains à Kyoto. Leurs tentatives d’introduire dans les discussions des
engagements pour les pays en développement n’ont pas été couronnées de succès. Le protocole de
Kyoto a comporté des objectifs d’émissions contraignants pour les pays industrialisés, sans engagements
quantitatifs pour les pays en développement. Le président Clinton décida de ne pas soumettre le traité au
Sénat pour ratification, dans la mesure où il savait qu’il serait rejeté.
En 2001, le président George W. Bush affirma qu’il ne demanderait pas la ratification du protocole de
Kyoto au Sénat et qu’il ne mettrait pas en œuvre les objectifs de Kyoto au cours de son mandat. La même
année, il annonça son propre plan relatif au changement climatique, un programme volontaire basé sur
des « objectifs d’intensité » en GES et sur le développement technologique, plutôt que sur des limites
contraignantes d’émissions de GES. Le plan Bush cherche à réduire de 18 % entre 2002 et 2012
l’intensité 5 en GES de l’économie américaine par des engagements volontaires du secteur industriel.
Comme le montre la Figure 10, cet objectif est moins ambitieux que la tendance d’amélioration de
l’efficacité observée aux Etats-Unis entre 1990 et 2005, de l’ordre de 22 %.
MtCO2 pour 1000$ dollars US (année 2000)
Figure 10 – Émissions de CO2 pour 1 000 dollars de Produit intérieur brut (année 2000)
Émissions par « objectif d’intensité » (Président Bush) contre scénario « business-as-usual »
0,22
0,20
0,18
Plan Bush: 18% de
réduction de l'intensité
carbone entre 2002-2012
0,16
0,14
Scénario au fil de l'eau : 22% de
réduction de l'intensité carbone
entre 2002-2012
0,12
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Intensité carbone observée
Intensité carbone ciblée par le plan Bush
US trend 1990-2005
Tendance
1990-2005
Source : US Department of Energy, Energy Information Administration.
Toutefois, une bonne part de l’amélioration de l'intensité en gaz à effet de serre observée aux Etats-Unis
ces 15 dernières années ont résulté d'initiatives lancées par des organismes fédéraux. Par exemple, le
programme d’étiquetage Energy STAR, un partenariat volontaire lancé en 1992 entre fabricants, Agence
américaine pour la protection de l’environnement (US Environmental Protection Agency - EPA) et
Département américain de l'Energie, a abouti à des améliorations de l'efficacité évitant 37 Mt d’émissions
de GES en 2006. Le projet de lutte contre les émissions de méthane du Département américain de
l'Agriculture a contribué à réduire de 11 % par rapport à 1990 ces émissions en 2005, malgré une
croissance du PIB de 55 %. En outre, l'EPA travaille avec l'industrie pour réduire les émissions des gaz à
fort pouvoir de réchauffement global (gaz perfluorés, hydrofluorocarbonés et hexafluorure de soufre). Ce
partenariat volontaire a contribué à réduire les émissions de ces gaz sous leurs niveaux de 1990.
5
L’intensité en GES est le rapport des émissions de GES divisées par la production de richesses (PIB).
10
III. LA MOBILISATION DES ACTEURS PRIVES
À l’heure où les Etats-Unis n’ont pas encore adopté une politique fédérale contraignante pour les
émissions de gaz à effet de serre, plusieurs acteurs privés se préparent à une limitation future des
émissions. Un certain nombre d’initiatives privées visant à poser les bases des marchés américains de
GES ont été lancées ces dernières années. Le Chicago Climate Exchange (CCX) et le Climate Registry
sont des initiatives volontaires d’entreprises américaines en l’absence d’une politique fédérale
contraignante. Le Climate Action Partnership américain (US CAP) est une initiative lancée par les
entreprises et les ONG environnementales en faveur de la mise en œuvre d’une limitation fédérale
contraignante des émissions de GES aux États-Unis.
A. Le Chicago Climate Exchange crée un marché carbone basé sur le volontariat
Le Chicago Climate Exchange (CCX) a instauré en 2003 le premier marché d’échanges de permis
d’émissions américain basé sur le volontariat. Il a été établi comme un « programme pilote » permettant
aux émetteurs américains de se familiariser avec l’échange de quotas de GES avant la mise en place
d’une politique fédérale de limitation des émissions. Les membres du CCX prennent des engagements
volontaires de réduction d’émissions et paient une cotisation qui leur permet d’avoir accès à la plateforme d’échange du CCX. Ils acceptent de plafonner leurs émissions en deux temps : en Phase I (20032006), la réduction de leurs émissions devait être d’au moins 1 % par an et atteindre une réduction totale
de 4 % en dessous des niveaux de référence en 2006. La Phase II (2007-2010) oblige les émetteurs à
réduire d’ici à 2010 leurs émissions de 6 % par rapport aux niveaux de référence. 6
Pour atteindre leurs objectifs, les membres du CCX peuvent échanger leurs quotas d’émissions entre
eux. Ils peuvent également acheter des crédits compensatoires générés par certains projets qualifiés :
réduction de méthane d’origine agricole, minière ou de décharge, gestion du carbone des sols agricoles
ou des prairies, foresterie, énergies renouvelables et élimination des substances destructrices de l’ozone.
En Phase I, la majorité des membres du CCX ont dépassé leurs objectifs de réduction des émissions. Les
émissions du groupe ont baissé de 9 % en 2003, 12,1 % en 2004, 9,7 % en 2005 et 5,9 % en 2006 pour
atteindre une réduction totale des émissions de 128 Mt de CO2e.
En 2007, 23 Mt de CO2e ont été échangées sur la plate-forme du CCX. À l’heure actuelle, ce système
d’échange compte plus de 400 membres avec un niveau de référence global en matière d’émissions égal
à 365 Mt de CO2e, soit environ 5 % des émissions américaines. Néanmoins le CCX sera probablement
préempté lorsqu’un système fédéral d’échanges de quotas sera mis en place. En outre, difficile de savoir
combien de projets de compensation autorisés par le CCX respecteront les futures normes fédérales.
B. Le Climate Registry consigne les données d’émissions à l’échelon national
Le Climate Registry (TCR) a été lancé en mars 2007 afin de standardiser la méthodologie de mesure et
de vérification des émissions de GES. Il a été créé sur le constat d’un certain nombre de registres de CO2
créés au niveau des Etats et des régions, notamment le California Climate Action Registry, qu’ils
pouvaient utiliser leurs ressources et leurs connaissances de manière plus efficace en mettant en place
un seul et unique registre standard pour l’ensemble des 50 Etats américains. L’objectif du TCR est
d’harmoniser le reporting et de former une banque de données fiables sur les émissions de GES
susceptible d’être utilisée pour de futurs programmes de réduction des GES. Il s’appuie sur l’outil baptisé
« Emissions Tracking System » actuellement utilisé par l’Agence de protection de l’environnement
américaine (Environmental Protection Agency - EPA) pour consigner les émissions de SO2, de NOx et de
7
CO2 produites par le secteur des services aux collectivités.
6
Le niveau de référence de la Phase I du CCX est la moyenne des émissions annuelles de 1998 à 2001. Le niveau de
référence de la Phase II est la moyenne des émissions annuelles de 1998 à 2001 ou les émissions de la seule année 2000.
7
Comme l’exige la loi Fiscal Year 2008 Consolidated Appropriations Act qui sera votée en décembre 2008, l’EPA devra
consolider un programme de reporting obligatoire d’ici juin 2009 compatible avec le Climate Registry.
11
L’adhésion au TCR s’effectue sur la base du volontariat. Les inscrits s’engagent à calculer leurs
émissions selon un Protocole de Reporting Général standardisé, outil basé principalement sur les normes
internationalement reconnues développées par le World Resources Institute et le World Business Council
for Sustainable Development. De surcroît, les membres inscrits au TCR doivent faire vérifier leurs
émissions par des organismes indépendants pour garantir leur exactitude et rendre compte de leurs
émissions au registre via le Climate Registry Information System (CRIS) accessible au public sur Internet.
Au 12 septembre 2008, 277 rapporteurs dans 41 Etats des Etats-Unis, 12 provinces et territoires
canadiens et 6 États du Mexique participent au TCR. Le conseil d’administration du TCR se compose de
représentants des pouvoirs publics de chaque Etat et de membres provinciaux. Le financement du TCR
est assuré par les cotisations des membres rapporteurs ainsi que par des subventions des pouvoirs
publics et des fondations caritatives.
C. United States Climate Action Partnership : l’appel à une contrainte obligatoire sur les GES
En janvier 2007, l’United States Climate Action Partnership (USCAP) a été la première coalition de
grandes entreprises américaines et d’ONG à demander la mise en œuvre de contraintes fédérales sur les
émissions de GES. Ce groupe comprend 32 membres 8 , dont des entreprises de premier plan comme
Shell, Chrysler et General Electric ainsi que des ONG environnementales telles que Pew Center on
Global Climate Change, l’Environmental Defense Fund et le National Ressource Defense Council. Il fait
pression sur le Congrès pour mettre en place un système de permis d’émissions de GES intégré et
contraignant dont l’objectif serait de réduire les émissions de 60 à 80 % à l’horizon 2050 par rapport aux
niveaux de 2007. La position de l’USCAP indique que les entreprises américaines et les ONG anticipent
les contrôles de GES dans un proche avenir et qu’elles souhaitent faire partie intégrante du dialogue
politique à l’heure où le Congrès élaborera une politique contraignante en matière de gaz à effet de serre.
IV. MUNICIPALITES, ETATS ET REGIONS FIXENT LEURS PROPRES OBJECTIFS EN MATIERE D’EMISSIONS
Outre ces initiatives volontaires, plusieurs municipalités et États américains mettent actuellement en
œuvre des politiques destinées à réduire les émissions de gaz à effet de serre sur leurs territoires. Ces
politiques ont des ambitions sensiblement différentes, certaines ne proposant que des objectifs généraux
sans mesures détaillées sur les moyens d’y parvenir ; mais les initiatives les plus novatrices d’Etats ou de
villes ont pour objectif de modifier au plan régional l’utilisation de l’énergie, les réseaux de transport et la
gestion des infrastructures. Certains Etats ont même transcrit dans la loi leurs objectifs de réduction des
émissions en chargeant des agences d’Etat d’élaborer des plans de réduction d’émissions dans toute une
série de secteurs économiques.
A. Les municipalités relèvent l’engagement Kyoto et lancent des initiatives climatiques locales
Le 16 février 2005, jour de l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto pour les 141 nations signataires, le
maire de Seattle (État du Washington), Greg Nickels, a lancé l’Accord des Maires américains pour la
protection du climat (US Mayors’ Climate Protection Agreement). Cette initiative a pour but d’inciter au
minimum 141 municipalités américaines à adopter l’objectif Kyoto des Etats-Unis, une réduction de 7 %
des émissions de GES sur la période 2008-2012 par rapport à 1990. Au 1er octobre 2008, les maires de
884 villes de 50 Etats, représentant plus de 25 % de la population des Etats-Unis, ont signé cet accord.
Outre la volonté d’atteindre les objectifs de réduction des GES, les maires adhérents s’engagent
également à faire pression sur l’exécutif de leur Etat et sur le gouvernement fédéral pour voter des lois
rendant obligatoires la réduction des gaz à effet de serre.
8
Au 24 septembre 2008.
12
Il apparaît que peu de signataires de l’Accord atteindront l’objectif de Kyoto en 2012. Toutefois, cette
démarche a incité plusieurs municipalités à lancer des politiques de réduction des émissions de GES.
Ces initiatives concernent l’amélioration des performances énergétiques des bâtiments et des flottes de
transports municipaux, le développement des réseaux de transport en commun et des énergies
renouvelables, de nouvelles normes d’efficacité pour les bâtiments commerciaux et résidentiels, des
incitations fiscales aux réductions d’émissions supplémentaires ainsi que la mise en place de plans de
développement urbain favorisant la marche plutôt que l’utilisation de véhicules.
Aux côtés des municipalités les plus innovantes comme Seattle (Washington) et Portland (Oregon), la
municipalité d’Austin (Texas) est un exemple de ville américaine ayant lancé un programme complet
destiné à réduire les émissions de gaz à effet de serre à l’échelon local. Le plan de protection du climat
d’Austin (Austin Climate Protection Plan) a été lancé en février 2007 avec pour objectif la suppression des
émissions de dioxyde de carbone pour la plupart des activités municipales à l’horizon 2020. Ce plan en 5
volets vise (1) à approvisionner l’ensemble des installations municipales avec de l’énergie 100 %
renouvelable et de rendre la flotte de transport municipale neutre en carbone d’ici à 2020 ; (2) de réduire
sa consommation énergétique de 700 MWh grâce à des mesures d’économie et d’amélioration de la
performance énergétique et de couvrir 30 % de l’ensemble des besoins énergétiques d’Austin à partir
d’énergies renouvelables en 2020 ; (3) d’améliorer la performance énergétique de toutes les nouvelles
maisons individuelles de 60 % et d’accroître l’efficacité énergétique de tous les bâtiments commerciaux
neufs de 75 % d’ici à 2015 ; (4) de créer une équipe municipale d’action climatique afin de dresser
l’inventaire des émissions de GES à l’échelle de la municipalité et de recommander des mesures de
réduction des émissions dues à certaines activités, notamment au transport, à l’occupation des sols et à
la gestion des déchets ; et (5) d’aider les personnes et les entreprises à devenir « neutres en carbone »
en leur informant des moyens de suivi et de compensation de leurs émissions.
Austin travaille actuellement à l’inventaire de ses émissions pour fixer des objectifs concrets de réduction.
La municipalité collabore également avec d’autres villes et avec le Climate Registry pour normaliser la
méthodologie de contrôle et de reporting des émissions. Les informations relatives à l’empreinte actuelle
des émissions d’Austin ne sont pas encore disponibles. Toutefois, la municipalité transmet les émissions
annuelles de ses centrales thermiques au California Climate Action Registry. Ces émissions, de 5,5 Mt en
9
2006 , représentent environ 80 % des émissions municipales, que l’on estime à quelques 7 Mt par an.
Les changements apportés par l’Austin Climate Action Plan joueront peut-être un rôle important dans la
réduction de l’intensité des gaz à effet de serre de l’économie de la ville. Cela étant, la capacité de la ville
– et de ses homologues dans l’ensemble du pays – à réduire ses émissions en valeur absolue reste
incertaine. Avec la poursuite de l’expansion des villes américaines, dont Austin, la demande en énergie
devrait encore augmenter et avec elle les émissions de CO2.
B. La réponse des Etats par des lois de réduction des GES
Outre les initiatives proprement municipales, plusieurs Etats américains mettent en œuvre sur leur
territoire des politiques de réduction des émissions de GES et se préparent aux conséquences prévues
du changement climatique. 39 Etats ont publié ou sont en train de préparer des « plans d’action climat »
pour réduire leur contribution au changement climatique. 20 États ont annoncé des objectifs de réduction
des GES, 42 ont réalisé l’inventaire de leurs émissions de GES et 41 ont créé ou sont affiliés à des
registres d’émissions 10 . La Californie (voir plus bas) élabore actuellement un système d’échanges de
permis de GES couvrant l’ensemble de son économie et la Floride vient d’annoncer qu’elle allait
développer un programme comparable pour la production d’électricité. D’autres Etats lancent des
programmes de réduction de leurs émissions de GES. Ces plans intègrent des mesures d’amélioration
des performances énergétiques, d’économies d’énergie, de promotion des énergies renouvelables,
d’amélioration des transports, d’optimisation de l’occupation des sols et des plans de gestion des déchets
ainsi que des forêts et des terres agricoles.
9
Source : reporté par Austin Energy dans le California Climate Registry.
10
Cf. Annexe 3 : carte indiquant les Etats dans lesquels des initiatives climatiques ont été mises en œuvre.
13
L’Etat de Californie élabore actuellement l’un des plans d’adaptation et d’atténuation au changement
climatique les plus sophistiqués des Etats-Unis. Cet Etat constitue la huitième économie mondiale et le
15e plus gros émetteur de GES, avec un volume d’émissions annuel de 469 millions de Mt de CO2e en
moyenne entre 2002 et 2004 11 . En septembre 2006, la Californie a promulgué la première loi aux EtatsUnis destinée à contraindre à des réductions de GES. Le California Assembly Bill 32 (AB 32) exige de
l’Etat une réduction d’ici à 2020 de ses émissions de GES à leurs niveaux de 1990 ; il charge l’agence
California Air Resources Board (CARB) du développement du cadre réglementaire nécessaire.
L’AB 32 charge l’Etat d’adopter d’ici au 1er janvier 2009 un plan complet permettant d’atteindre le niveau
de réduction des émissions requis. En juin 2008, le CARB a publié un « Draft Scoping Plan » proposant
des mesures applicables aux principaux secteurs de l’économie californienne qui permettra à l’État
d’atteindre son objectif de réduction d’émissions. Les mesures réglementaires pour réduire d’ici à 2020
les émissions pour les porter aux niveaux de 1990 sont les suivantes : (1) étendre et renforcer les
programmes existants de performance énergétique ainsi que les normes applicables aux bâtiments et aux
appareils électriques ; (2) élever la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique à 33 % ;
(3) mettre en place des normes pour des voitures propres et un carburant à faible teneur en carbone et
(4) lancer un système de permis de GES couvrant des sources importantes d’émissions.
La Californie envisage de mettre en œuvre l’ensemble de ces mesures au plus tard en 2012. La structure
du marché d’échanges doit être validée par le CARB au 1er janvier 2011. Le programme le plus vaste
actuellement envisagé plafonnerait 85 % des émissions totales de GES produites en Californie à
365 Mt de CO2e en 2020, soit 147 Mt (29 %) en dessous des projections « au fil de l’eau » des émissions
pour cette même année. L’Etat élaborera la structure du marché d’échange de permis en coopération
avec les autres Etats membres de la Western Climate Initiative (WCI), programme régional d’échange de
carbone (voir plus bas). La Californie soutient les recommandations finales de la WCI, qui établiraient un
programme couvrant le secteur de l’électricité, les grandes sources fixes de combustion, la production et
la transformation des combustibles fossiles ainsi que les émissions provenant des processus industriels
et de la gestion des déchets (les émissions du secteur des transports devraient être ajoutées
ultérieurement).
Les discussions se poursuivront en 2009 et 2010 et incluront des débats publics en particulier sur la mise
aux enchères, la compensation, et l’allocation des revenus générés par le programme. L’importance du
programme d’échange californien pour le marché international du carbone dépendra des conditions
d’échange et de compensation qui seront déterminées dans les deux prochaines années. Comme
l'exigent les règles de la Western Climate Initiative, la Californie devra mettre aux enchères au moins
10 % des allocations en 2012 et 25 % en 2020 ; l’utilisation de crédits compensatoires ne pourra pas
représenter plus de 49 % des réductions d’émissions. Les législateurs californiens, avec leurs
homologues d'autres juridictions, soutiennent le passage à 100 % d’enchères dès que possible ; et ils
souhaitent commencer le marché d’échanges en mettant aux enchères bien plus que 10 % des quotas.
C. Les partenariats régionaux lanceront les premiers marchés américains obligatoires du carbone
Plusieurs Etats ont signé des accords régionaux dans lesquels ils acceptent d’être partenaires d’autres
Etats – tant au sein des Etats-Unis qu’au Canada et au Mexique – pour atteindre des objectifs communs
de réduction des GES. 23 Etats sont des participants à part entière et 9 autres Etats (plus le district de
Columbia) sont placés au rang d’observateurs de trois programmes : la Regional Greenhouse Gas
Initiative (RGGI) pour les Etats du Nord-est, la Western Climate Initiative (WCI) et le Midwest Regional
Greenhouse Gas Reduction Accord 12 . Bien que ces accords divergent de par leurs objectifs et leur champ
d’application, ils cherchent tous à réduire des émissions dans le cadre d’un système d’échanges de
permis.
11
California Air Resources Board, Draft AB 32 Scoping Plan Document, juin 2008, p. 6.
12
Cf. Annexe 5 pour une liste complète des membres participant à la RGGI, à la WCI et à l’Accord du Midwest.
14
Figure 11 – Etats participant aux programmes régionaux de réduction de GES*
*Le District of Columbia est un observateur du RGGI mais n’apparait pas sur cette carte
Source : Pew Center on Global Climate Change.
La Regional Greenhouse Gas Initiative sera opérationnelle en 2009
En décembre 2005, sept Etats du Nord-est, rejoints depuis par 3 autres Etats 13 , ont accepté de lancer le
premier marché obligatoire des Etats-Unis pour les émissions de gaz à effet de serre : la Regional
Greenhouse Gas Initiative (RGGI). Ce système de marché, opérationnel en janvier 2009, limite les
émissions de CO2 des centrales électriques d’une capacité supérieure à 25 MW fonctionnant aux
combustibles fossiles. Les membres de la RGGI veulent stabiliser les émissions de CO2 des centrales
électriques à 188 millions de tonnes américaines (170 Mt) par an de 2009 à 2014, puis les réduire de
10 % supplémentaires à l’horizon 2019. Chaque Etat affilié à la RGGI recevra chaque année un budget
d’émissions, qui tient compte des émissions historiques et du nombre d’habitants, qu’il pourra répartir à
son gré avec l’obligation de vendre 25 % des quotas lors d’enchères régionales trimestrielles. Plusieurs
Etats membres de la RGGI ont choisi d’attribuer 100 % de leurs quotas aux enchères. La première vente
a eu lieu le 25 septembre 2008.
Les producteurs d’électricité possédant des installations entrant dans le champ d’application de la RGGI
peuvent utiliser des crédits compensatoires provenant de projets nationaux de réduction d’émissions pour
respecter 3,3 % maximum de leur obligation d’émissions au cours de chaque phase d’échange d’une
durée de trois ans. Les crédits compensatoires peuvent être générés par cinq types de projet : (1) capture
et élimination de méthane issu de sites d’enfouissement de déchets ; (2) réduction d’émissions
d’hexafluorure de soufre ; (3) séquestration du carbone par afforestation ; (4) réduction ou prévention
d’émissions de CO2 dues à la combustion de gaz naturel, de pétrole ou de propane grâce à l’amélioration
des performances énergétiques pour l’utilisateur final et (5) prévention d’émissions de méthane issues de
la gestion des fumiers agricoles. Les projets de compensation peuvent être mis en place dans un Etat
membre de la RGGI ou dans tout autre Etat respectant les normes applicables aux projets RGGI.
13
Cf. Annexe 5 pour la liste des membres du RGGI.
15
La limite à l’utilisation de crédits compensatoires nationaux par les participants à la RGGI s’élève à 5 %
en cas d’« événement déclencheur en phase I », lorsque le prix des allocations dépasse 7 USD/tonne
américaine (environ 5 €/tonne) en moyenne sur 12 mois. En cas d’« événement déclencheur en
phase II », quand le prix dépasse 10 USD/tonne américaine (environ 7 €/tonne) en moyenne sur 12 mois,
les producteurs d’électricité peuvent utiliser des crédits compensatoires à hauteur de 10 % de leur
obligation et même des crédits compensatoires internationaux (à savoir des crédits Kyoto). Cette dernière
disposition est susceptible d’offrir la première opportunité de connexion entre le marché européen
d’échange de quotas d’émissions et un marché du carbone américain.
Certains Etats ont mis en œuvre des mesures de maîtrise des coûts visant à protéger participants à la
RGGI et citoyens d’un prix élevé des allocations. L’une de ces dispositions pourrait avoir des
répercussions sur le nombre de quotas disponibles à chaque vente aux enchères : l’Etat du Maryland a
adopté une disposition de « prix plafond » qui entre en vigueur si le prix des allocations dépasse
7 USD/tonne américaine (environ 5 €/t). Dans ce cas, l’Etat du Maryland a la possibilité de conserver
jusqu’à 50 % de ses allocations pour les proposer à l’achat à ses propres producteurs d’électricité au prix
maximum de 7 USD/tonne américaine. Si l’Etat décide de réserver l’intégralité de ces 50 %, quelques
2,7 millions de quotas seraient indisponibles à l’achat par les autres membres de la RGGI.
Six Etats membres sur dix (Connecticut, Maine, Maryland, Massachusetts, Rhode Island et Vermont) ont
participé à la première vente aux enchères trimestrielle de quotas le 25 septembre 2008. Les quatre
autres membres (Delaware, New Hampshire, New Jersey et New York) n’y ont pas participé car ils
n’avaient pas encore finalisé le cadre réglementaire nécessaire à la participation au marché d’échange.
Toutes les allocations achetées lors de cette première vente peuvent toutefois être utilisées dans
l’ensemble des dix États membres de la RGGI pour la conformité des installations.
Au cours de cette vente aux enchères, 12,6 millions de tonnes américaines (11,7 Mt) d’allocations 2009
étaient en vente, soit 7 % du plafond de 188 millions de tonnes américaines (170 Mt) pour 2009. Un prix
de réserve de 1,86 USD par tonne américaine (environ 1,46 €/t) avait été annoncé avant la vente. Les
enchères, à prix uniforme et à un tour, se sont déroulées via Internet sous forme d’offres scellées. 59
enchérisseurs des secteurs de l’énergie, de la finance et de l’environnement y ont participé. La totalité
des 12,6 millions d’allocations a trouvé preneur au prix de 3,07 USD/tonne américaine (environ 2,40 €/t).
Ce prix peu élevé avait été généralement anticipé par les observateurs, compte tenu de l’impression
générale selon laquelle le marché de la RGGI serait long lors de ses premières années de
fonctionnement. Le plafond annuel de 188 millions de tonnes américaines (170 Mt) fixé pour les six
premières années du système a été établi à l’aide de données d’émissions historiques et d’une projection
basée sur une croissance régulière des émissions. Néanmoins la croissance des émissions de CO2 dans
la région concernée par la RGGI a reculé en 2006 et 2007. En 2007, les émissions cumulées des
participants à la RGGI se sont trouvées 7 % sous le plafond fixé pour la première année de mise en
conformité (2009). Ce recul de la croissance des émissions en 2006 et 2007 résulte d’hivers doux et de la
hausse des prix du pétrole, qui a incité les producteurs d’électricité à passer du pétrole au gaz naturel,
moins émetteur, pour la production d’électricité. Cette tendance souligne clairement le lien constant entre
politique énergétique et politique climatique : en cas de hausse du prix d’un combustible, les producteurs
d’électricité cherchent des alternatives. Si le prix du combustible peut dépendre de son contenu en
carbone, les producteurs d’électricité choisiront des alternatives entraînant moins d’émissions de CO2.
Le Midwestern Regional Greenhouse Gas Reduction Accord : lancement prévu en 2010
En novembre 2007, un groupe de six Etats du Midwest et une province canadienne 14 ont signé le
Midwestern Regional Greenhouse Gas Reduction Accord, l’initiative américaine régionale la plus récente
en matière d’émissions de GES. Aux termes de cet accord, les membres s’engagent à établir un
programme régional multisectoriel d’échange de permis d’émissions avec un objectif de réduction à long
terme des émissions de 60 à 80 % à l’horizon 2050 par rapport à 2007.
14
Cf. Annexe 5 pour la liste des membres du Midwestern Regional Accord.
16
Cet Accord fait partie d’une plate-forme énergétique plus large qui appelle à changer l’économie agricole
et industrielle locale via des initiatives ciblées encourageant le développement d’énergies « vertes »
(énergie éolienne, agricarburants et technologies de charbon « propre »). Le Midwest Accord n’en est
qu’à ses balbutiements ; les représentants des États concernés ont entamé les travaux préparatoires en
janvier 2008 avec l’objectif de publier des objectifs de réduction à court terme des GES en juillet 2008,
des recommandations pour la structuration du marché avant novembre 2008 et de mettre en œuvre le
programme en mai 2010. On ignore encore si ce calendrier sera tenu. Les concepteurs du programme
ont récemment annoncé que la structure du marché ne serait pas finalisée avant mars 2009.
La Western Climate Initiative sera le plus grand marché américain de carbone en 2012
En février 2007, cinq Etats de l’Ouest ont lancé la Western Climate Initiative (WCI) qui vise à développer
conjointement des stratégies régionales de lutte contre le au changement climatique. Deux Etats
supplémentaires et quatre provinces canadiennes ont rejoint cette initiative 15 . Le groupe s’est engagé à
lancer, d’ici à janvier 2012, un marché de permis d’émissions multisectoriel destiné à réduire les
émissions régionales de l’ensemble des GES de 15 % à l’horizon 2020 par rapport aux niveaux de 2005.
Six autres Etats américains, deux provinces canadiennes et six Etats du Mexique sont des
« observateurs » officiels du programme. Pour l’heure, la WCI affirme représenter environ 73 % de
l’économie canadienne et 20 % de l’économie américaine. Les émissions annuelles de GES des
membres de la WCI dépassent un milliard de tonnes de CO2e.
En septembre 2008, les membres de la WCI ont publié leurs recommandations finales pour la
structuration du programme d’échanges de quotas. Le programme serait découpé en périodes de
16
conformité de 3 ans. Débutant le 1er janvier 2012, la WCI plafonnerait les émissions directes de six GES
provenant d’installations émettant plus de 25 000 tonnes de CO2e par an. Les installations concernées
incluraient notamment (1) les installations de production d’électricité, y compris celles situées hors de la
juridiction de la WCI mais vers qui elles exportent de l’électricité ; (2) les installations industrielles et
commerciales de combustion et (3) les procédés industriels, dont la transformation de pétrole et de gaz.
À compter de 2015, le programme concernerait également par une régulation en amont (upstream) les
émissions issues (4) de l’utilisation de combustible dans les installations résidentielles, commerciales et
industrielles émettant moins de 25 000 tonnes de CO2e par an et (5) de la combustion des carburants
dans le transport. Ces deux derniers types d’émissions feraient l’objet d’une réglementation au point
où les combustibles entrent dans le circuit commercial.
Les partenaires de la WCI fixeraient leurs propres budgets annuels d’émissions, qui une fois additionnés
formeraient le plafonnement régional. Les crédits compensatoires pourraient être utilisés chaque année à
hauteur de 49 % des réductions d’émissions demandés. En d’autres termes, le nombre de crédits
compensatoires utilisables devrait représenter environ 1 % du plafond total en 2013 avant de passer à
7,35 % à l’horizon 2020. Pourront être utilisés les crédits générés par des projets nationaux ou dans les
pays en développement via le Mécanisme de Développement Propre (MDP) du protocole de Kyoto.
Les recommandations de la WCI sur la structuration du marché de permis d’émissions seront étudiées
par les législatures des Etats et des provinces, qui doivent voter des lois contraignantes pour garantir leur
participation. Chaque Etat adoptera alors les réglementations de mise en application qui régiront sa
participation au marché à partir de 2012.
15
Cf. Annexe 5 pour la liste des membres du WCI.
16
Dioxyde de carbone, méthane, oxyde d’azote, hydrofluorocarbones, perfluorocarbones et hexafluorure de soufre.
17
V. LA COUR SUPRÊME INTERVIENT
En avril 2007, la Cour suprême a rendu sa décision dans l’affaire Massachusetts v. EPA, un contentieux à
caractère environnemental qui a affirmé l’autorité du gouvernement fédéral pour le contrôle des émissions
de GES. Cette affaire a notamment confirmé l’autorité de l’Agence de protection de l’environnement
américaine (Environmental Protection Agency - EPA) pour la réglementation des émissions de GES des
automobiles ; elle a soutenu que l’EPA pouvait refuser de réglementer uniquement si elle prouvait que les
GES ne jouaient aucun rôle dans le changement climatique. Massachusetts v. EPA est la première affaire
portant sur la question du changement climatique à être étudiée par la Cour suprême.
Ce contentieux découle du procès intenté par l’Etat du Massachusetts, ainsi que plusieurs autres Etats et
associations écologistes, contre l’EPA suite à son annonce en 2003 de ne pas réglementer les émissions
de GES des automobiles. L’EPA s’était justifiée en affirmant ne pas en avoir l’autorité au titre du Clean Air
Act et du fait de l’incertitude sur le lien de cause à effet entre GES et réchauffement climatique. La
décision de la Cour suprême a été vue comme une grande victoire pour le mouvement écologiste ; l’EPA
a annoncé peu après le développement de réglementations pour les émissions de GES des véhicules
personnels.
En juillet 2008, l’EPA a publié sa réponse à la décision de la Cour suprême en rendant public un préavis
de réglementation (Advanced Notice of Proposed Rulemaking, ANPR). Celui-ci ne faisait aucune
recommandation réglementation mais proposait des choix possibles, incluant un marché de permis pour
la limitation des émissions de sources mobiles et fixes. Dans une lettre jointe à l’ANPR, l’administrateur
de l’EPA, Stephen Johnson, affirmait que le Clean Air Act n’était pas l’outil politique adapté pour
réglementer les émissions de GES et que le Congrès devrait adopter une nouvelle loi à cet effet.
VI. LE CONGRES S’INVITE DANS LE DEBAT SUR LA POLITIQUE CLIMATIQUE
Confronté à la décision de la Cour suprême ainsi qu’à un nombre croissant d’initiatives locales et
régionales volontaires visant à réduire les émissions de GES, le Congrès américain est soumis à une
pression croissante pour la promulgation d’une législation climatique complète. L’évolution de l’opinion
publique est venue renforcer cette dynamique. Les élections des représentants au Congrès en 2006 ont
mis le pouvoir aux mains des Démocrates, qui ont placé le réchauffement climatique à la première place
de leur agenda politique et législatif. À l’heure actuelle, le Congrès est engagé dans sa première
discussion sérieuse sur une politique climatique et envisage plusieurs propositions établissant des limites
contraignantes aux émissions de GES. Les plus ambitieuses de ces propositions réduiraient les
émissions de GES des Etats-Unis à un niveau légèrement inférieur à celui de 1990 d’ici à 2020.
A. Une décennie de discussions aboutit à une nouvelle loi sur l’énergie en 2007
Les membres du Congrès américain envisagent des limites fédérales aux émissions de GES depuis
1997, date à laquelle ont été déposées un certain nombre de propositions pour limiter les émissions de
CO2 des centrales thermiques. En 1998, les sénateurs républicains John Chafee de Rhode Island et
Connie Mack de Floride Connie Mack ainsi que le sénateur démocrate Joseph Lieberman du Connecticut
ont proposé le premier plan visant à octroyer des crédits échangeables sur un marché pour des
réductions de GES. Leur plan visait à remettre aux entreprises des crédits échangeables contre des
réductions d’émissions réalisées avant l’instauration d’une loi de contrôle des GES.
18
Figure 12 – Comment sont élaborées les lois fédérales
Chambre des
représentants
17
Sénat
Proposition législative sur le même
sujet présentée au Chambre
Proposition envoyée au comité
compétent pour examen
Proposition législative
présentée au Sénat
Proposition envoyée au comité
compétent pour examen
Le Président du comité décide si la
proposition sera considérée
Si approuvée par le comité, la
proposition est envoyée à la
Chambre pour examen
Le Président du comite décide si la
Si approuvée par le comité, la
proposition est envoyée au Sénat
pour examen
Les leaders de la Chambre décident
si la proposition sera considérée
Si approuvée par la Chambre,
la proposition est envoyée en
conférence avec le Sénat
Les leaders du Sénat decident si la
Si approuvée par le Sénat, la
proposition est envoyée en
conférence avec la Chambre
Les comités du Sénat et de
la Chambre rédigent un texte
de compromis
La proposition de compromis est votée
par tous les membres de la Chambre
La proposition de compromis est votée
par tous les membres du Sénat
Si approuvée par les deux
chambres, la proposition de
compromis est envoyée au
Président
Le Président promulgue la proposition en loi, ou le
Congrès peut passer outre le refus du Président avec
2/3 des voix en faveur de la proposition
Le Sénat et la Chambre travaillent en parallèle pour élaborer, débattre et promulguer une loi. Des centaines de propositions
de loi sont présentées chaque année au Sénat et à la Chambre des Représentants, mais très rares sont celles qui deviennent
une loi. Une proposition doit surmonter plusieurs obstacles procéduraux avant de pouvoir être envoyée au Président pour
signature.
Source : Mission Climat de la Caisse des Dépôts.
La première proposition législative pour l’établissement d’un marché de permis d’émissions de GES
applicable à l’ensemble de l’économie a été le Climate Stewardship Act de 2003, déposé par le sénateur
démocrate du Connecticut Joseph Lieberman et le sénateur républicain de l’Arizona John McCain. 18 Cette
proposition visait à réduire les émissions de GES aux niveaux de l’année 2000 en 2010 en plafonnant les
émissions des secteurs de la production d’électricité, du transport, de l’industrie et du commerce et en
autorisant les installations à échanger des crédits d’émissions.
17
Cf. Annexe 6 où figurent une analyse plus approfondie de la structure institutionnelle du Congrès américain ainsi qu’une
description détaillée de la manière dont sont élaborées les lois fédérales.
18
Le Clean Power Act de 2001 (introduit par le sénateur démocrate du Vermont Jeffords) et le Clean Air Planning Act
(introduit par le sénateur démocrate du Delaware Carper) ont précédé le Climate Stewardship Act, mais auraient plafonné les
émissions de dioxyde de carbone pour le secteur de la production d’électricité uniquement.
19
Le Climate Stewardship Act n’est pas passé par la procédure de comitologie et a été directement introduit
en séance plénière du Sénat en octobre 2003 ; la proposition de loi a été rejetée par 55 voix contre 43.
Cela étant, le nombre élevé des sénateurs ayant voté « pour » a montré que le Sénat était ouvert à
l’imposition de limites contraignantes pour les émissions de GES aux États-Unis, et ce indépendamment
de l’existence d’un traité international climatique. Le contraste était frappant avec l’approbation de la
résolution Byrd-Hagel de 1997 (95 voix pour - 0 voix contre), qui affirmait que le Sénat n’accepterait pas
de limites contraignantes des émissions américaines sans engagements semblables des pays en
19
développement.
Le vote de 2003 sur le Climate Stewardship Act a contraint de nombreux sénateurs à adopter pour la
première fois une position publique sur le contrôle des émissions de GES. Il a également défini plusieurs
questions autour desquelles tourneraient les futures discussions des députés sur le climat. Bon nombre
des principales dispositions de la proposition, dont le marché de permis, la mise en réserve des permis et
l’utilisation de crédits compensatoires pour abaisser les coûts de conformité, sont devenues des
composantes des propositions législatives ultérieures.
En 2007, le Congrès a fait du réchauffement climatique un élément majeur de son agenda législatif, en
partie du fait de son passage aux mains des Démocrates et de l’importance de la couverture médiatique
du réchauffement climatique cette année-là. Fin 2007, le Congrès a voté l’Energy Independence and
Security Act (2007), signé ensuite par le président Bush. Cette loi prévoit des améliorations de l’économie
américaine en matière de performance énergétique, en particulier via de nouvelles normes de
performances énergétiques et environnementales pour les voitures (premier renforcement des normes de
réduction de la consommation depuis les années 1970), les appareils électriques et les sources de
combustible. A l’horizon 2020, la législation prévoit une réduction de 40 % de la consommation des
véhicules de tourisme et des camions de 25 à 35 miles par gallon d’essence (soit d’environ 9,50 L au
100 km à 6,80 L aux 100 km). En 2022, la quantité d’agricarburants devant être ajoutés à l’essence au
niveau national sera multipliée par cinq pour atteindre 36 milliards de gallons (environ 136 milliards de
litres). L’Energy Information Administration américaine estime que les dispositions de l’Energy Act
réduiront les émissions américaines de GES de 500 millions de tonnes en 2030 par rapport à un scénario
« au fil de l’eau». 20
Outre le vote de cette nouvelle politique énergétique, les membres du Sénat et du Congrès ont introduit
en 2007 et 2008 une série de propositions législatives pour réguler directement les émissions de GES de
l’économie américaine.
B. Au Sénat, le changement climatique occupe pour la première fois le devant de la scène
Depuis janvier 2007, les sénateurs ont déposé neuf propositions législatives destinées à réduire des
émissions de GES. 21 Ces propositions, qui possèdent plusieurs éléments communs, mandatent l’EPA ou
l’autorisent à établir un marché d’échanges de permis pour limiter les émissions de GES. Elles fixeraient
notamment des plafonds d’émissions contraignants diminuant au fil du temps, assortis de pénalités en
cas de non-conformité. Le marché de quotas serait l’élément clef de la politique de réduction des GES.
Dans le même temps, l’examen approfondi de ces propositions montre des différences majeures.
Certaines propositions concernent l’ensemble des grands secteurs émetteurs, d’autres ne couvrent que le
secteur de la production d’électricité. Certaines autorisent une conformité partielle via des crédits
compensatoires nationaux et internationaux, tandis que d’autres les restreignent fortement, voire
demeurent silencieuses à ce propos. Plusieurs préconisent une vente aux enchères immédiate et globale
des permis d’émissions, d’autres proposent une mise aux enchères progressive. Certaines propositions
contiennent des incitations pour que d’autres pays respectent des plafonds d’émissions ; des pénalités
19
Cf. page 9 pour une discussion plus approfondie de la résolution Byrd-Hagel.
20
Témoignage de Guy Caruso, Administrateur de l’Energy Information Administration américaine, devant la Commission du
Sénat sur l’énergie et les ressources naturelles (US Senate Committee on Energy and Natural Resources), 4 mars 2008.
21
Cf. Annexe 7 pour une liste des propositions du Sénat concernant le climat ainsi que leurs principales dispositions.
20
pour les pays défaillants varient de manière considérable. Enfin, une proposition de loi – le Low Carbon
Economy Act introduit par le sénateur démocrate du Nouveau Mexique Bingaman et le sénateur
républicain de Pennsylvanie Specter – propose une « soupape de sécurité » qui permettrait aux
installations d’acheter des permis supplémentaires (au-delà du plafond) si le prix des permis atteint un
prix plafond défini de 12 USD/t de CO2e (9.5 euro/t) en 2012.
À ce jour, la proposition la plus largement discutée au Sénat américain en matière de climat est le Climate
Security Act (CSA) déposée par les sénateurs Joseph Lieberman et John Warner en octobre 2007. La
dernière mouture de cette proposition de marché de permis envisage de réduire à l’horizon 2020 les
émissions américaines de GES d’environ 19 % par rapport à 2005 et de les réduire de 71 % à
l’horizon 2050. 22 Cette proposition fixerait le premier plafond à 5 775 Mt de CO2e en 2012, niveau que ses
défenseurs estiment inférieur de 4 % aux projections d’émissions selon un scénario « au fil de l’eau »
pour les sources concernées.
En décembre 2007, le CSA a été la toute première proposition de marché d’échanges de permis
d’émissions à suivre le processus législatif normal et à franchir le barrage de la commission sénatoriale
de première juridiction sur le changement climatique, la Commission sur l’environnement et les travaux
publics (Committee on Environment and Public Works, EPW). Au cours de l’année 2008, la sénatrice
Barbara Boxer, Présidente de l’EPW, a apporté des modifications à cette proposition, approuvées ensuite
par la commission. En juin 2008, elle a déposé en séance plénière du Sénat la proposition revue et
corrigée pour examen. L’espoir était qu’un débat approfondi sur cette proposition débouchant sur un vote
plénier permette aux sénateurs de prendre position sur l’approche réglementaire contraignante des
marchés de permis. Le projet de loi n’a cependant pas obtenu suffisamment de soutien pour surmonter
les obstacles de procédure et aucun vote ni débat digne de ce nom n’a pu avoir lieu. 23
C. La Chambre des représentants définit les grandes lignes d’une future loi sur le contrôle des GES
La Chambre des représentants travaille également à élaborer sa propre législation sur le changement
climatique. Quatre propositions principales ont été déposées à la Chambre depuis le début de
l’année 2007 24 , même si aucune n’a franchi le barrage de la Commission de l’Énergie et du Commerce
(Energy and Commerce Committee), la commission ayant la juridiction primaire en matière de politique
climatique.
Cependant en octobre 2008, le président de la Commission de l’Energie et du Commerce, John Dingell,
et le président de la Sous-commission de l'Energie et de la Qualité de l'Air (Energy and Air Quality
Subcommittee) Rick Boucher, ont publié un "projet de discussion" d’une législation sur le changement
climatique. Bien que le texte n'ait pas été officiellement présenté à la Chambre pour vote, il servira
probablement de point de départ pour des discussions en 2009. La proposition établirait un marché
d’échange de permis d’émissions qui couvrirait environ 88 % des émissions de GES des Etats-Unis. Il
permettrait de réduire les émissions des installations couvertes de 6 % d'ici à 2020, 44 % d'ici 2030 et de
80 % d'ici à 2050 par rapport aux niveaux de 2005.
La commission parlementaire sur l’indépendance énergétique et le réchauffement climatique (House
Select Committee on Energy Independence and Global Warming) a été mise en place par la présidente
de la Chambre, la démocrate californienne Nancy Pelosi début 2007 et est présidée par le représentant
démocrate du Massachusetts Ed Markey. La commission s’efforce d’obtenir des soutiens à la Chambre
en faveur d’une politique climatique. Sans fonction législative, elle a organisé des débats sur les éléments
scientifiques et politiques du changement climatique pour y sensibiliser les membres de la Chambre.
22
Cf. Annexe 8 pour une description détaillée des dispositions de la proposition Lieberman-Warner.
23
Les sénateurs opposés à cette proposition ont refusé de clore le débat introductif et n’ont pas autorisé le passage en phase
d’amendement, au cours de laquelle aurait été discutée l’essence de la proposition de loi. 60 voix sur 100 étaient nécessaires
pour mettre un terme au débat introductif. Seuls 48 sénateurs ont voté « pour » (6 autres sénateurs, absents, ont déclaré
qu’ils auraient voté également en faveur d’une interruption du débat).
24
Cf. Annexe 9, où figure une liste des propositions de la Chambre relatives au climat ainsi que leurs principales dispositions.
21
Cette démarche est utile dans une Chambre où les représentants exercent un mandat de deux ans et
passent dès lors une grosse part de leur temps à s’occuper de questions locales dans leur circonscription.
Après l’échec du Sénat à s’engager dans un débat approfondi sur le Climate Security Act, il demeure peu
probable que la Chambre vote une proposition climatique d’envergure en 2008. Il est plus probable que
les membres de la Chambre des représentants consacrent la fin de l’année 2008 à collaborer avec leurs
collègues sénateurs pour préparer des propositions semblables à la Chambre et au Sénat et d’être en
mesure de les présenter début 2009, après l’élection du nouveau président des États-Unis.
VII.
LA POLITIQUE PRÉSIDENTIELLE
Les deux candidats à l’élection présidentielle de novembre 2008, les sénateurs John McCain et Barack
Obama, ont l’un et l’autre indiqué leur intention, s’ils étaient élus, de s’engager activement dans le
processus de la CCNUCC et d’introduire un marché national contraignant d’échange de permis de GES.
John McCain a coparrainé en 2003 la première proposition législative au Sénat prévoyant des réductions
contraignantes des GES (McCain-Lieberman Climate Stewardship Act) et a introduit un certain nombre de
propositions depuis cette date. Barack Obama cherche à intégrer un mécanisme de marchés de permis
d’émissions comme composante centrale d’un nouveau plan énergétique américain qui comprendra
également un mandat fédéral en matière d’énergies renouvelables, la mise en œuvre de nouvelles
normes applicables aux performances énergétiques des bâtiments ainsi que des investissements
conséquents dans la refonte de la grille nationale électrique.
Le Tableau 1 reprend les principales dispositions des projets de marché de permis de McCain et Obama.
Le projet de McCain est plus détaillé, mais une différence apparaît clairement avec celui d’Obama :
McCain distribuerait les permis aux installations gratuitement, alors qu’Obama les vendrait aux enchères.
McCain autoriserait également les installations à utiliser des crédits compensatoires nationaux et
internationaux, jusqu’à 100 % de leurs obligations de réduction des émissions.
Tableau 1 – Dispositions des projets de marchés de permis de John McCain et Barack Obama
McCain
Objectifs et
calendriers
Obama
2012 : niveau de 2005
2020 : niveau de 1990
2030 : 22% en-dessous du niveau de 1990
Electricité
Transport de carburants
Commercial
Industriel
Non défini.
Mode
d’allocation des
quotas
Allocation anticipée de certains permis.
Quotas éventuellement mis aux enchères.
Profit des enchères dédié à la R&D dans le
domaine de l’énergie, aux investissements
« verts » et réduire l’impact économique sur
les familles à faibles revenus.
100% des quotas mis aux enchères.
Profit des enchères dédié à la R&D, aux
investissements « verts » et à la réduction
de l’impact économique sur les familles à
faibles revenus.
Compensation
Installations peuvent utiliser des titres
compensatoires (projets domestiques ou
internationaux) pour répondre à 100% de
leur objectif de réduction d’émissions.
Non défini.
Contrôle des
coûts
Mise en réserve et emprunt de quotas.
Compensation illimitée.
Réserve stratégique de carbone : source
nationale de permis en cas de difficultés
économiques.
Non défini.
Les Etats-Unis devraient étendre l’énergie
nucléaire. Une part des profits des enchères
iraient à la R&D dans le domaine du
nucléaire.
Avant d’étendre l'énergie nucléaire, il faut
s’adresser aux problèmes de la sécurité, le
stockage et la prolifération des déchets,
Secteurs
couverts
Energie nucléaire
Source : Sites Web des candidats à la présidence.
22
VIII.
QU’ATTENDRE À L’AVENIR ?
Avec l’actuelle crise financière américaine et mondiale, qui s’ajoute à d'autres sujets majeurs comme la
guerre en Irak et en Afghanistan, l’importance qui sera donnée au changement climatique par le prochain
président des Etats-Unis demeure incertaine. Étant donné que les candidats à la présidence et le
Congrès ont indiqué leur intention de s’atteler au problème, la politique climatique fédérale américaine a
de bonnes chances d’avancer en 2009 à condition que le nouveau président des États-Unis décide de
faire d’un système d’échanges de permis d’émissions une priorité de son administration. Les
amendements apportés en 1990 au Clean Air Act, qui avait permis la mise en œuvre de l’Acid Rain
Program créant un marché d’échange de quotas de SO2 et constituait sans nul doute la réglementation
environnementale la plus efficace des Etats-Unis, ont été poussés en avant par l’administration de
George H.W. Bush dès le début de son mandat. Si le prochain président décidait d’en faire autant pour la
réglementation des GES, les Etats-Unis pourraient adopter une loi les limitant dès 2010.
Difficile de savoir comment le développement de cette nouvelle politique climatique américaine s’intègrera
dans les efforts internationaux de lutte contre le changement climatique. Les Etats-Unis ont signé le Plan
d'action de Bali à la fin de l’année 2007, dans lequel ils s'engagent à travailler avec les autres nations à
l’adoption d’un nouvel accord climatique d'ici la fin de 2009. L’administration du prochain président devra
se préparer de toute urgence aux difficiles négociations de la conférence de Copenhague en décembre
2009. En outre, l'Union européenne est en train de finaliser la législation pour son propre système
d'échange de quotas d'émissions à compter de 2013. Comment le marché de permis d’émissions
américain pourra-t-il se lier avec le marché européen du carbone, ainsi qu’avec les marchés en cours
d'élaboration en Nouvelle-Zélande et en Australie ?
Alors que les perspectives politiques restent entachées d’incertitude, une constante demeure : les EtatsUnis ont déjà mis en place un grand nombre d’éléments favorables à la mise en place d’un marché
obligatoire du carbone robuste et complet. Les Etats et les acteurs privés, qui ont d’ores-et-déjà posé les
bases de marchés américains de GES, continueront à pousser le gouvernement fédéral à l’action.
Aujourd’hui, la question ne semble plus porter sur l’éventualité de l’adoption par les Etats-Unis d’une
politique fédérale en matière de changement climatique, mais plutôt sur son calendrier.
23
ANNEXES
Annexe 1 – Les principaux émetteurs mondiaux : émissions de CO2, population et tendances de
croissance économique (PIB)
Pays
Etats-Unis
Union Européenne (25)
Chine
Russie
Indonésie
Japon
Brésil
Canada
Ukraine
Inde
Mexique
Australie
Catégorie
Emissions de CO2 - LULUCF exclus
LULUCF
Transports internationaux
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
LULUCF
1990
4 910
-403
130
3 954
-34
180
2 484
224
5
2 193
57
163
2 146
3
1 125
12
30
218
1 956
3
433
83
6
638
634
-34
6
310
138
8
265
8
6
1995
5 215
-403
137
3 821
-23
201
3 203
114
8
1 601
57
29
238
2 538
3
1 218
4
35
267
1 507
6
461
71
6
413
0,5
838
-40
7
327
106
9
282
4
8
2000
5 791
-403
146
3 843
-21
256
3 400
-47
14
1 533
54
28
291
2 563
2
1 266
4
36
337
1 372
11
520
65
6
314
0,6
1 034
-40
7
383
97
12
335
4
10
2004
5 889
128
4 017
283
5 205
30
1 575
30
368
5
1 304
38
346
13
549
5
330
1,1
1 199
9
415
10
351
10
Source : World Resources Institute, Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0.
Pays
Chine
Inde
EU25
Etats-Unis
Indonésie
Brésil
Russie
Japon
Mexique
Ukraine
Canada
Australie
Population (millions)
1990
1995
2000
2005
1 148 1 216 1 269 1 306
838
918 1 004 1 094
403
410
414
417
250
267
282
296
182
198
214
229
151
164
176
189
148
148
147
143
124
125
127
128
85
93
100
106
52
51
49
47
28
30
31
32
17
18
19
20
Country
Etats-Unis
EU25
Chine
Japon
Inde
Russie
Brésil
Mexique
Canada
Indonésie
Australie
Ukraine
Source : U.S. Census Bureau, International Data Base.
24
1990
5 803
5 850
910
2 310
721
0
782
553
542
277
299
0
PNB (milliards)
1995
2000
7 398
9 817
7 232
9 028
1 832
3 007
2 812
3 206
1 039
1 520
953
1 121
1 026
1 231
673
953
667
886
442
500
385
515
165
161
2005
12 434
11 128
5 333
3 873
2 354
1 698
1 585
1 174
1 133
705
672
263
* Dollars 2008, exprimés en parité de pouvoir d’achat.
Source : International Monetary Fund, World
Economic Outlook Database, April 2008.
Annexe 2 – Emissions de CO2 aux Etats-Unis par Etat en 2003*
Washington
Montana
North
Dakota
Vermont
Maine
Minnesota
New
Hampshire
Oregon
Idaho
Wyoming
South
Dakota
Wisconsin
Michigan
New York
Pennsylvani
Iowa
Nebraska
Nevada
Illinois
Utah
Indiana
Ohio
Colorado
California
Kansas
Missouri
Kentucky
Tennessee
New
Mexico
Arizona
Hawaii
Oklahoma
Texas
Alaska
Delaware
Maryland
Washington DC
North Carolina
South
Carolina
Arkansas
Mississippi
West
Virginia
Virginia
Massachusetts
Rhode Island
Connecticut
New Jersey
Georgia
Alabama
Louisiana
Florida
> 700 Mt CO2
> 300 Mt CO2
> 200 Mt CO2
> 100 Mt CO2
< 100 Mt CO2
* Hors utilisation des terres, changements d’usage et foresterie (UTCF). Les émissions UTCF des Etats sont disponibles en Annexe 4.
Source: World Resources Institute, Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0.
25
Annexe 3 – Initiatives des différents Etats en rapport avec le changement climatique
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
Inventaire de GES
Registre de GES
P
Plan d’action contre le changement
climatique
Objectif d’émission de GES
Source : Pew Center on Global Climate Change. Illustration en date du 18 juin 2008.
26
Annexe 4 – Tableau: produit intérieur brut, population et émissions de CO2 par Etat en 2003
Etat
Alabama
Alaska
Arizona
Arkansas
California
Colorado
Connecticut
Delaware
District of Columbia
Florida
Georgia
Hawaii
Idaho
Illinois
Indiana
Iowa
Kansas
Kentucky
Louisiana
Maine
Maryland
Massachusetts
Michigan
Minnesota
Mississippi
Missouri
Montana
Nebraska
Nevada
New Hampshire
New Jersey
New Mexico
New York
North Carolina
North Dakota
Ohio
Oklahoma
Oregon
Pennsylvania
Rhode Island
South Carolina
South Dakota
Tennessee
Texas
Utah
Vermont
Virginia
Washington
West Virginia
Wisconsin
Wyoming
Produit intérieur brut
Population
(millions)
(milliers)
(US dollars année 2000)
121 998
27 713
174 693
70 737
1 340 162
177 945
159 751
44 655
64 271
518 753
299 504
42 575
36 792
478 391
204 837
95 562
86 361
118 246
131 625
37 426
199 143
282 375
344 942
198 041
66 914
183 501
23 287
60 089
82 771
46 063
366 325
53 681
802 823
288 561
19 905
379 439
94 781
116 894
410 364
36 439
119 337
25 722
189 752
771 082
70 945
19 606
281 083
224 443
42 881
184 777
18 985
4 495
648
5 582
2 724
35 466
4 546
3 482
817
577
16 982
8 751
1 246
1 367
12 651
6 192
2 942
2 727
4 114
4 481
1 307
5 507
6 441
10 068
5 059
2 874
5 712
917
1 737
2 241
1 286
8 633
1 878
19 238
8 416
633
11 438
3 504
3 561
12 351
1 075
4 142
764
5 834
22 134
2 356
619
7 376
6 131
1 809
5 467
501
Emissions de CO2
hors UTCF(Mt)
144
45
90
66
395
91
43
18
4
248
170
21
15
238
250
80
81
147
199
24
82
87
192
101
66
141
34
44
44
21
127
58
218
147
48
276
106
42
278
12
84
14
128
719
63
7
125
82
117
106
66
Emissions de
CO2 de
l’UTCF* (Mt)
-39,7
30
-3,8
-24,2
-104,3
-32,9
5,8
-1,9
0
-35,4
-58,6
-0,3
1,4
-5,8
-34,8
-23
-13,2
-6,5
-14,4
-0,4
2,2
-14,1
9,7
11,2
-43,9
-46,7
-38,7
-7,5
-8,5
-5,8
-1,6
-16,2
-29,4
-4,5
-2,9
-21,1
-25
-29,4
-20,5
-0,5
-3,6
-0,4
-2,5
-27,7
-38,6
7,4
-73,1
-34,4
-8,8
-4,5
-26,4
* UTCF : utilisation des terres, changements d’usage et foresterie.
Source: World Resources Institute, Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0.
27
Annexe 5 – Participants aux programmes régionaux d’échange de GES (au 23 septembre 2008)
Midwest Regional Greenhouse Gas Reduction Accord
Membres
Observateurs
Etats-Unis
Etats-Unis
Illinois
Indiana
Iowa
Ohio
Kansas*
South Dakota
Michigan
Minnesota
Canada
Wisconsin
Ontario
Canada
Manitoba
Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI)
Membres
Observateurs
Etats-Unis
Etats-Unis
Connecticut
District of Columbia
Delaware
Pennsylvania
Maine
Maryland
Canada
Massachusetts
New Brunswick
New Hampshire
Newfoundland and Labrador
New Jersey
Nova Scotia
New York
Price Edward Island
Rhode Island
Quebec
Vermont
Western Climate Initiative (WCI)
Membres
Observateurs
Etats-Unis
Canada
Etats-Unis
Canada
Arizona
British Columbia
Alaska
Saskatchewan
California
Manitoba
Colorado
Montana
Quebec
Idaho
Mexique
New Mexico
Ontario
Kansas*
Baja California
Oregon
Nevada
Chihuahua
Utah
Wyoming
Washington
Coahuila
Nuevo Leon
Sonora
Tamaulipas
* Le Kansas est membre du Midwest Accord et observateur de la WCI.
Source: sites Internet des programmes régionaux.
28
Annexe 6 – Structure institutionnelle du Congrès américain
Congrès et Présidence sont deux branches égales du gouvernement américain et se partagent la
responsabilité de la promulgation et de la mise en œuvre de la législation. Ils sont souvent l’objet de
contrôles par des tierces parties. Le Congrès américain se divise en deux chambres : le Sénat
(100 membres) et la Chambre des représentants (435 membres). Ces chambres, à qui incombe le vote
exclusif des lois fédérales aux Etats-Unis, travaillent en parallèle afin d’élaborer, de discuter et de
promulguer la législation américaine.
La Chambre des représentants
La Chambre des représentants est la plus grande des deux chambres législatives. Ses 435 membres se
répartissent les sièges disponibles dans les Etats américains grosso modo en fonction de leur population.
Les représentants sont élus pour deux ans par « district » au sein d’un État et, de ce fait, leur position sur
telle ou telle question est fréquemment motivée par des préoccupations locales. De surcroît, compte tenu
de la taille de la Chambre, de la brièveté du mandat et du fait que la longueur des débats est contrôlée
par le parti majoritaire, les membres de la Chambre des représentants votent habituellement en fonction
des lignes fixées par leur parti.
L’ordre du jour de la Chambre est contrôlé par les leaders du parti majoritaire, actuellement Démocrates.
Ce sont des membres du parti majoritaire qui président l’ensemble des commissions de la Chambre. Le
Président de la Chambre ainsi que le chef de la majorité décident des propositions de loi qui seront
débattues. La Chambre est actuellement composée de 233 Démocrates et 202 Républicains. La
domination des Démocrates devrait se renforcer à l’issue des élections de novembre 2008. L’actuelle
présidente est Nancy Pelosi (Californie). Le chef actuel de la majorité à la Chambre est Steny Hoyer
(Maryland).
Le Sénat
Le Sénat américain se compose de 100 sénateurs, deux par Etat des Etats-Unis. Ils sont élus pour 6 ans
par l’ensemble des habitants d’un Etat. Traditionnellement, le Sénat est un corps moins partisan et plus
consensuel que la Chambre des représentants. Étant donné que les sénateurs sont moins nombreux,
qu’ils sont élus pour plus longtemps et qu’il n’y a pas de limite à la longueur des débats, les sénateurs
élaborent souvent des compromis en privé ou dans des commissions avant qu’une proposition soit votée
par le Sénat en séance plénière.
Le chef de la majorité au Sénat, traditionnellement issu du parti majoritaire, fixe l’ordre selon lequel les
propositions sont examinées. Toutefois, une proposition peut être présentée lorsqu’une majorité des
sénateurs le décide. Le Sénat se compose actuellement de 49 Démocrates, de 49 Républicains et de
2 Indépendants qui votent en général comme les Démocrates. Les observateurs prévoient une majorité
démocrate à l’issue des élections de novembre 2008. Le chef de la majorité au Sénat est actuellement
Harry Reid, sénateur démocrate du Nevada.
Comment une proposition de loi devient-elle une loi ?
Le Sénat et la Chambre des représentants travaillent de concert à l’élaboration des propositions de loi.
Dans l’une et l’autre chambre, tout législateur peut soumettre une proposition de loi sur une question
quelconque. Les législateurs peuvent soumettre des propositions élaborées par eux-mêmes et leur
équipe ou déposer des propositions pour le compte de leur parti hors de la législature, y compris le
Président, les entreprises et les groupes militants.
Lorsqu’une proposition a été transmise, elle est soumise à une, ou plusieurs, commissions ayant
compétence sur le thème abordé par la proposition de loi. Il existe plus de 200 commissions au sein du
Congrès ; chaque commission possède une expertise sur un domaine spécifique. Les principales
29
commissions ayant compétence en matière de politique relative au changement climatique sont la
commission Environnement et Travaux publics (Sénat) et la commission Énergie et Commerce (Chambre
des représentants).
Les présidents des commissions concernées, qui sont toujours des membres du parti majoritaire,
décident de l’examen ou non des différentes propositions. Si une commission décide de ne pas examiner
une proposition, celle-ci « meurt » en commission et s’arrête à ce stade de la procédure législative.
Toutefois, si la commission décide d’examiner une proposition, elle commence par recueillir des
informations qui lui permettront de décider si elle l’approuve ou la rejette. La commission concernée
procède dans cette optique à des séances publiques au cours desquelles elle invite des experts à faire
part de leur point de vue et à des rencontres en privé avec de groupes de partenaires. Les groupes de
lobbying issus à la fois du monde de l’entreprise et du secteur associatif sont en contact permanent avec
les commissions lors de l’examen des propositions.
Si une commission approuve une proposition législative – ce qu’elle peut faire avec ou sans
modifications – cette dernière est transmise à l’ensemble des membres du Sénat ou de la Chambre pour
examen. Les chefs de la Chambre et du Sénat décident de l’examen ou non d’une proposition. Il se peut
que certaines propositions ayant franchi le barrage des commissions ne soient jamais examinées et
qu’elles « meurent » à ce stade de la procédure législative.
Les propositions examinées à la Chambre et au Sénat font l’objet de discussions selon différentes règles
institutionnelles. Lorsqu’une proposition est examinée à la Chambre, le débat est restreint par des règles
fixées par la Commission des règles (Rules Committee) dirigée par la majorité. Ces règles déterminent la
personnalité des intervenants ainsi que la durée de leur prise de parole. Au Sénat, le débat peut continuer
aussi longtemps que les sénateurs le souhaitent ou jusqu’au moment où les 3/5 des sénateurs votent la
fin des débats. En l’absence de cette démarche, un sénateur peut bloquer une proposition en
monopolisant la parole, ce que l’on qualifie d’obstruction parlementaire (en anglais « filibuster »).
Lorsqu’une proposition est votée par une chambre, elle doit également être approuvée par la seconde
pour poursuivre son chemin, selon deux modalités différentes. Une chambre peut voter une proposition
avant de la transmettre à l’autre chambre pour approbation. Si la seconde chambre l’approuve sans y
apporter de modifications, la proposition continue son chemin. Autre possibilité : les deux chambres
peuvent en même temps voter des propositions portant sur la même question. Si ces propositions sont
différentes, les représentants des deux chambres doivent se réunir au sein d’une Commission de
conférence (Conference committee) afin de négocier un compromis susceptible d’être accepté par les
deux chambres. La proposition ayant fait l’objet d’un compromis doit être approuvée par les deux
chambres avant de poursuivre son chemin.
Lorsque la Chambre et le Sénat sont tombés d’accord sur une proposition de loi, cette dernière est
soumise au Président afin qu’il l’examine. Il peut signer cette proposition et la transformer en loi ou
opposer son veto à la proposition de loi en refusant de la signer. Dans ce cas, le Congrès peut passer
outre le veto du Président et voter la proposition de loi si les deux tiers de chaque chambre votent en
faveur de la proposition concernée. Le Président peut également décider de ne pas signer la proposition
de loi et de ne pas lui opposer son veto. En cas d’absence de décision de la part du Président dans un
délai de 10 jours, cette proposition se transforme automatiquement en loi. Toutefois, si la fin de la session
parlementaire intervient au cours de cette période de 10 jours, la proposition de loi ne se transforme pas
en loi et le Congrès ne peut passer outre la décision du Président. C’est ce que l’on appelle un « pocket
veto ».
Les sessions du Congrès se divisent en périodes de deux ans correspondant au cycle d’élection en
vigueur au sein de la Chambre des représentants (2 ans). Le Congrès actuellement en place est le
110e Congrès. Il a pris ses fonctions en janvier 2007 et mettra fin à ses activités en décembre 2008. Une
proposition déposée au cours d’un mandat de deux ans ne peut être transférée au Congrès suivant et doit
faire l’objet d’un autre dépôt lors de la réunion du nouveau Congrès.
30
Annexe 7 – Propositions de marchés de permis déposées au Sénat depuis janvier 2007
Intitulé et promoteurs
Climate Security Act
À l’origine S.2191 ;
S. 3036 amendé et
débattu au Sénat
Lieberman (I -CT) et Warner
(R-VA), Boxer (D-CA)
Low Carbon Economy Act
S. 1766
Bingaman (D -NM) et Specter
(R-PA)
Climate Stewardship and
Innovation Act
S. 280
Lieberman (I -CT) et McCain
(R-AZ)
Global Warming Pollution
Reduction Act
S.309
Sanders (I -VT) et Boxer (D CA)
Objectif de réduction et
calendrier
Principaux dispositifs
Des plafonds
Niveaux de 1990 en 2020, 70 %
- dans l’ensemble des secteurs
sous les niveaux de 2005 en 2050. économiques. Le Carbon Market Efficiency Board
contrôle le marché afin de prévenir sa volatilité. 18 % des
quotas mis aux enchères en 2012, 73 % à partir de 2036.
20 % du produit des enchères sont réservés aux
consommateurs à faible revenu. Barrières douanières sur les
marchandises en provenance des pays fortement émetteurs.
Niveaux de 2006 en 2020 et
niveaux de 1990 en 2030.
Niveaux de 2004 en 2012,
niveaux de 1990 en 2020, 22 %
en dessous des niveaux de 1990
en 2030 et 60 % en dessous des
niveaux de 1990 en 2050.
Niveaux de 1990 en 2020 et 80 %
en dessous de ce niveau en
2050. Stabilisation des
concentrations de gaz à effet de
serre en dessous de 450 parties
par million.
Des plafonds dans l’ensemble des secteurs
économiques.
- Limite le coût des quotas à 12 USD par
Mt de CO2e en 2012 (« soupape de sécurité ») ; par la suite,
augmentation de 5 % par an au-dessus du taux de l’inflation.
Allocation de quotas jusqu’en 2017 (53 % gratuitement,
24 % par mise aux enchères, le reste étant réservé à
certains secteurs et projets. Barrières douanières sur les
marchandises en provenance de pays fortement émetteurs.
économiques.
Intègre des dispositions pour les crédits au titre du
Mécanisme de développement propre ainsi que pour le
développement de l’énergie nucléaire.
économiques. Identique à la proposition H.R. 1590
déposée par le député Waxman à la Chambre. Quotas
nationaux d’énergies renouvelables et objectifs de
performance énergétique assortis de programmes
d’échange de crédits.
Global Warming Reduction
Act
S.485
Kerry (D -MA) et Snowe (R ME)
60 % en dessous des niveaux de
1990 en 2050 grâce à des
réductions annuelles croissantes,
à partir de 1,5 % par an au cours
des 10 premières années.
économiques. Norme concernant les combustibles
renouvelables sur le plan national. Quota de 20 % d’énergies
renouvelables à l’échelle nationale à l’horizon 2020.
Electric Utility Cap-andTrade Act
S.317
Feinstein (D -CA) et Carper
(D-DE)
Niveaux de 2006 en 2011 ;
réduction annuelle de 1 % à partir
de la période 2016-2019.
Uniquement pour le secteur de la production d’électricité.
Prévoit la mise aux enchères de crédits et l’utilisation de titres
compensatoires. Met en place un groupe scientifique
indépendant chargé, tous les 4 ans, de faire des
recommandations à l’EPA à propos du coefficient de réduction
requis.
Clean Air Planning Act
S.1177
Carper (D-DE)
Clean Air/Climate Change
Act of 2007
S.1168
Alexander (R-TN) et
Lieberman (I -CT)
Clean Power Act
S.1201
Sanders (I -VT)
Ne concerne que les émissions de CO2.
Niveaux de 2006 à compter de 20122014 ; niveaux de 2001 en 2015 ;
réduction annuelle de 1 % à compter de
la période 2016-2019. Par la suite,
réductions annuelles permettant
d’atteindre en 2050 des niveaux
inférieurs de 25 % aux niveaux de 1990.
Ne concerne que les émissions de
CO2. Plafonnées à 2,3 milliards de
tonnes (niveaux de 2006) en 2011, à
2,1 milliards en 2015, à 1,8 milliard
(niveaux de 1990) en 2020 et à
1,5 milliard de tonnes en 2025 et audelà (-17 % en dessous du niveau de
1990).
Identique à la proposition S.1168 pour
le CO2. Prévoit qu’en cas d’absence de
- à effet
vote d’une loi portant sur les gaz
de serre dans l’ensemble des secteurs
économiques à l’horizon 2012, les
émissions de CO2 issues des centrales
thermiques devront baisser de 3 % par
an.
Compensations autorisées, allocation sur la base de la
production. Intègre une réserve pour les nouveaux entrants.
Autorise les compensations, intègre une réserve pour les
nouveaux entrants égale au maximum à 5 % des quotas
annuels. Intègre une norme de performance en matière
d’émissions pour les centrales construites après 2015 (pas
plus de 500 kg de CO2/MWh).
Normes de performance en matière de CO2 pour les
nouvelles centrales, quota d’énergies renouvelables : 20 % à
l’horizon 2020. Objectifs de performance énergétique
assortis d’un mécanisme d’échange de crédits : réduction
progressive des pics de demande et de la consommation
d’électricité globale.
Sources : Point Carbon et Mission Climat de la Caisse des Dépôts.
31
Annexe 8 – Dispositions initiales du Lieberman-Warner Climate Security Act (S.3036)
Périmètre et plafonnement des émissions
Couverture sectorielle. Le Climate Security Act (CSA) régulerait les émissions de GES produites par les
gros consommateurs de charbon, les sociétés traitant, produisant et important du gaz naturel et du
pétrole ainsi que les producteurs de réfrigérants contenant des hydrochlorofluorocarbones. Les émissions
dues à ces différents secteurs représentent environ 80 % des émissions de GES aux Etats-Unis.
Plafonnement des émissions. La proposition prévoit le plafonnement entre 2012 et 2050 des émissions
de GES issues des sources concernées en les réduisant chaque année d’environ 2 % par rapport à 2005.
La proposition prévoit une réduction des émissions de 19 % d’ici à 2020 et une réduction de 71 % à
l’horizon 2050 sous les niveaux de 2005. On estime que cette proposition réduirait le total des émissions
américaines (toutes sources confondues, plafonnées et non plafonnées) de 66 % d’ici à 2050. Elle fixerait
le premier plafond à 5 775 Mt de CO2e en 2012, niveau qui, selon ses promoteurs, est inférieur de 4 %
aux projections d’émissions au fil de l’eau pour les sources concernées lors de cette même année.
Mode d’allocation
Une part des allocations serait attribuée gratuitement, le reste étant mise aux enchères chaque année.
Allocation gratuite. De 2012 à 2030, 19 % des quotas seraient attribués gratuitement aux producteurs
d’électricité, 10 % au secteur manufacturier, 2 % aux producteurs ou importateurs de combustibles et 1 %
aux coopératives rurales produisant de l’électricité. De 2012 à 2017, 5 % des quotas seraient attribués
aux acteurs ayant réalisé des réductions d’émissions avant la mise en place du programme. De 2012 à
2030, 4 % seraient attribués pour la capture et à la séquestration de carbone. Environ 30,5 % des quotas
seraient alloués pour la période 2012-2050 pour d’autres entités, notamment des Etats et des réseaux de
distribution d’énergie, pour qu’ils puissent les revendre sur le marché.
Vente aux enchères. À compter de 2012, 21,5 % des quotas seraient mis aux enchères (69,5 % à
l’horizon 2031 et au-delà). Le produit de ces ventes aux enchères serait utilisé pour le développement de
nouvelles technologies énergétiques, l’aide aux consommateurs d’énergie aux revenus faibles et moyens,
les actions d’adaptation au changement climatique aux Etats-Unis et les programmes de soutien à
l’indépendance et à la sécurité de l’approvisionnement énergétique. La proposition législative établit
également un prix de réserve minimum pour les quotas vendus chaque année aux enchères. En 2012, ce
prix de réserve serait de 10 USD et augmenterait chaque année de 5 % au-dessus du taux de l’inflation.
Mesures de maîtrise des coûts
Echange, mise en réserve et emprunts. Les échanges pourraient s’effectuer sans limite et les quotas
mis en réserve ne perdraient pas de leur valeur avec le temps. Les installations pourraient emprunter des
quotas issus de leurs allocations des 5 années suivantes jusqu’à 15 % de leurs obligations annuelles. Par
la suite, un taux d’intérêt annuel de 10 % serait appliqué lors du remboursement des quotas empruntés.
Comité de suivi de la performance du marché carbone (Carbon Market Efficiency Board). La
proposition créerait le Carbon Market Efficiency Board (CMEB) afin de garantir le suivi du marché et le
reporting au Congrès. Ce comité pourrait également mettre en œuvre des mesures de réduction des
coûts, notamment (1) l’augmentation de la quantité de quotas d’émissions pouvant être empruntés par
une installation ; (2) l’allongement de la période de remboursement des quotas empruntés ; (3)
l’accroissement du nombre de quotas susceptibles d’être obtenus auprès de marchés de GES autres et
(4) l’élargissement des types de projets de compensation éligibles.
Une mise aux enchères pour maîtriser les coûts. Outre les mesures de maîtrise des coûts du Climate
Change Efficiency Board, la proposition de loi établirait également une vente aux enchères annuelle pour
maîtriser les coûts. Des quotas empruntés sur les allocations de 2030 à 2050 seraient disponibles à
32
l’achat lors d’une vente aux enchères à un prix prédéfini. En 2012, ce prix serait compris entre 22 et
30 USD ; ultérieurement, ce prix s’accroîtrait chaque année de 5 % au-delà du taux d’inflation.
La proposition de loi fixe également un nombre total de quotas pouvant être vendus chaque année dans
cette mise aux enchères spécifique. Cette limite s’établirait à 450 millions en 2012 (8 % du volume total
de quotas) et diminuerait ensuite de 1 % par an. À partir de 2022, les quotas non utilisés de la réserve
destinée à maîtriser les coûts seraient rendus pour être mis en vente dans le cadre de la mise aux
enchères ordinaire.
70 % du produit de la vente aux enchères spéciale seraient utilisés pour réduire des émissions dans des
secteurs non plafonnés ; les 30 % restants seraient versés au Climate Change Consumer Assistance
Fund afin de venir en aide aux consommateurs d’énergie aux revenus faibles et moyens.
Crédits compensatoires
Les installations peuvent utiliser les types de compensation définis ci-dessous de manière à répondre à
30 % de leurs obligations annuelles d’émissions :
Aux Etats-Unis. La proposition établirait un programme destiné à encourager les agriculteurs et les
exploitants forestiers à dégager des revenus à travers la création de crédits compensatoires nationaux
certifiés (pour des activités comme la plantation d’arbres ou la mise en œuvre de pratiques agricoles
augmentant le contenu carbone des sols). Les installations pourraient utiliser ces crédits nationaux à
hauteur de 15 % de leur obligation annuelle. Si la quantité de crédits compensatoires nationaux
disponibles est inférieure à 15 %, l’administrateur de l’EPA pourrait autoriser les installations à compenser
le manque par : des quotas d’émissions internationaux issus de pays avec des programmes
contraignants ou des crédits carbone internationaux forestiers. Si la limite de 15 % n’est pas atteinte, une
installation pourrait reporter ses quotas nationaux non utilisés sur l’année suivante.
Compensations et quotas d’émissions issus d’autres pays. Outre la disposition de compensations
nationales, la proposition autoriserait également les installations à utiliser des crédits compensatoires et
des quotas d’émissions internationaux pour leur conformité. La quantité de crédits compensatoires
internationaux (i.e. ceux générés par le Mécanisme de développement propre et la Mise en œuvre
conjointe du protocole de Kyoto) que pourrait utiliser une installation serait limitée à 5 % du plafond
annuel des émissions de cette installation. Si la quantité de crédits compensatoires internationaux
disponibles est inférieure à 5 %, l’administrateur de l’EPA pourrait autoriser les installations à compenser
la différence par des quotas d’émissions issus de pays avec des programmes contraignants. D’autre part
la quantité de crédits internationaux non utilisés une année (dans la limite de 5 %) pourra être reportée
pour les années suivantes.
Disposition relative au carbone forestier international. La proposition comporte un programme
destiné à créer des crédits compensatoires pour la réduction de la déforestation à l’échelon international.
Pour être éligible, un pays doit (1) adopter un engagement national de réduction de la déforestation et (2)
tenir le compte des émissions au niveau national. Les installations pourraient utiliser des crédits
internationaux de carbone forestier générés par ce type de programmes nationaux pour atteindre 10 % de
leurs engagements annuels.
Disposition sur les échanges internationaux
A compter de 2014, les importateurs de biens primaires provenant de pays ne possédant pas de
« dispositifs comparables de contrôle des GES » devraient acheter des allocations d’une « réserve
internationale » pour couvrir les émissions de GES dues à leurs produits. Ces allocations seraient
distinctes du plafond d’allocations annuel et s’y ajouteraient. Des quotas issus de marchés carbone
acceptables d’autres pays ou des crédits compensatoires internationaux agréés pourraient également
être acceptés en lieu et place des allocations tirées de la réserve internationale.
33
Annexe 9 – Propositions de marchés de permis déposées à la Chambre depuis janvier 2007
Intitulé et promoteurs
Objectif de réduction et
calendrier
Climate Market, Auction,
Trust & Trade Emissions
Reductions Systems Act
H.R.6316
Doggett (D-TX)
4 % en dessous des niveaux de 1990 à
l’horizon 2020 et 80 % en dessous des
niveaux de 1990 à l’horizon 2050.
Investing in Climate Action
and Protection Act
H.R. 6186
Markey (D-MA)
20 % en dessous des niveaux de 2005 en
2020 et 85 % en dessous des niveaux de
2005 à l’horizon 2050.
Climate Stewardship Act
H.R. 620
Olver (D-MA) et Gilchrest
(R-MD)
Stabilisation des émissions aux niveaux
actuels de 2012 à 2019, puis réduction de
15 % en 2020, de 38 % en 2030 et de 75 %
en 2050 (soit 70 % en dessous du niveau
de 1990).
Safe Climate Act
H.R.1590
Waxman (D-CA)
Stabilisation en 2010 des émissions aux
niveaux de 2009. À compter de 2011,
réduction des émissions de 2 % par an
afin de retomber au niveau de 1990 à
l’horizon 2020. À compter de 2021,
réduction annuelle de 6 % afin de
retomber, à l’horizon 2050, à 80 % en
dessous du niveau de 1990.
Principaux dispositifs
Plafonds pour l’ensemble des secteurs
économiques. La mise aux enchères débute
à 85 % avant de s’achever progressivement
en 2020. Une part (15 %) du produit de la
vente aux enchères va à la réduction du
déficit et le reste à l’aide aux
consommateurs, à la formation des salariés,
etc. La juridiction primaire est accordée à la
Commission du budget (Ways and Means
Committee).
économiques. 94 % des quotas seraient mis
aux enchères lors du démarrage du
programme en 2012.
économiques. Identique à la proposition S.280
déposée par Lieberman et McCain au Sénat, à
l’exception des crédits compensatoires, qui ne
peuvent représenter que 15 % des réductions
d’émissions, et des crédits dits « d’action précoce »
limités à 20 % du plafond. N’intègre pas les
dispositions concernant l’énergie nucléaire qui se
trouvent dans la version du Sénat.
économiques. Identique à la proposition S.309
déposée au Sénat par Boxer et Sanders. Quota
national d’énergie renouvelable : 20 % à
l’horizon 2020. Objectifs de performance
énergétique : ils augmentent progressivement en
passant de 0,25 % des ventes d’électricité en 2010
à 1 % des ventes en 2012 et 1 % pour chaque
année suivante jusqu’en 2020.
Sources : Point Carbon et Mission Climat de la Caisse des Dépôts.
34
Annexe 10 – Dispositions du projet Dingell-Boucher
Périmètre et plafonnement des émissions
Couverture sectorielle. La proposition Dingell-Boucher, encore en phase de discussion, réglementerait
les émissions de GES provenant de sources émettant plus de 25 000 tonnes de GES par an. Le système
de quotas couvrirait les centrales électriques, les producteurs et importateurs de combustibles liquides
issus du pétrole ou du charbon, les producteurs et importateurs de gaz fluorés, les sites de séquestration
géologique, les installations de combustion industrielles, les productions industrielles (à partir de 2014), et
les sociétés locales de distribution de gaz naturel (à partir de 2017). Les auteurs du projet estiment que
les émissions de ces secteurs représentent environ 88 % des émissions de GES des États-Unis.
Plafonnement des émissions. Le projet de loi propose un plafonnement des émissions de GES entre
2012 et 2050. Il permettrait de réduire par rapport à 2005 les émissions des installations couvertes de 6 %
d'ici à 2020, de 44 % d'ici 2030 et de 80 % d'ici à 2050.
En outre, les centrales thermiques au charbon construites après le 1er janvier 2009 devront séquestrer
60 % de leurs émissions de CO2 d'ici à 2025.
Allocations
Le projet présente quatre possibilités d'allocation des quotas (A, B, C et D) qui diffèrent principalement
par leur mode de distribution de quotas aux secteurs électrique et industriel. Les options A, B et C
proposent une part variable d’allocation gratuite. L’option D préconise la mise aux enchères des quotas
dès le début du programme en 2012.
Secteur électrique : pourcentage d’allocation distribué gratuitement
2012-2013
2014-2016
2017-2020
2021-2025
Option A
44,25%
38,00%
38,00%
38,00%
Option B
44,25%
21,00%
14,00%
7,00%
Option C
43,00%
18,00%
14,00%
5,00%
Option D
0
0
0
0
Secteur industriel : pourcentage d’allocation distribué gratuitement*
2012-2013
2014-2016
2017-2020
2021-2025
Option A
0,50%
14,75%
14,75%
14,75%
Option B
0,50%
26,75%
26,75%
26,75%
Option C
0,50%
22,50%
18,50%
16,50%
Option D
0
0
0
0
* Le secteur industriel serait inclus dans le marché à partir de 2014.
Le revenu tiré des enchères serait utilisé pour financer des programmes intégrant notamment des
initiatives d'adaptation au changement climatique, le développement de technologies énergétiques
propres, des programmes d’efficacité énergétique, des aides aux consommateurs, des formations pour
des emplois “verts" et d'autres projets. Selon les quatre options, si le Congrès ne vote pas une nouvelle
législation avant 2026, tous les quotas seront mis aux enchères et leur profit distribué aux ménages
proportionnellement au nombre de personnes qu’ils comportent.
Mesures de maîtrise des coûts
Echange, mise en réserve et emprunt. L’échange de quotas serait illimité et les quotas mis en réserve
ne perdraient pas de leur valeur avec le temps. Les installations pourraient emprunter des quotas des
cinq années suivantes pour assurer 15 % de leur conformité annuelle. Les installations devront payer des
intérêts sur les emprunts, à l’exception des quotas empruntés sur l’année immédiatement suivante.
35
Réserve stratégique. 5 % à 10 % des quotas d'émission établis chaque année, constituant une
« réserve stratégique », seraient mis aux enchères chaque trimestre. Le prix minimum serait fixé entre 20
et 30 USD en 2012, et à partir de 2015, de 30 % à 100 % au-dessus du prix spot moyen des 36 derniers
mois. Une installation pourrait utiliser les quotas achetés lors de cette mise aux enchères de la réserve
stratégique pour assurer un maximum de 10 % de sa conformité annuelle.
Supervision du marché. La responsabilité de la supervision et de la gestion du marché des quotas de
carbone serait attribuée à la Commission fédérale de régulation de l’énergie (Federal Energy Regulatory
Commission).
Compensations
Les installations pourraient utiliser un nombre croissant de crédits de compensation pour leur
conformité :
De 2013 à 2017 : des crédits de compensation provenant de projets nationaux ou internationaux
pourraient être utilisés pour satisfaire jusqu’à 5 % de l’obligation d’une installation.
De 2018 à 2020 : des crédits de compensation provenant de projets nationaux ou internationaux
pourraient être utilisés pour satisfaire jusqu’à 15 % de l’obligation d’une installation.
De 2021 à 2024 : des crédits de compensation provenant de projets nationaux pourraient être utilisés
pour satisfaire jusqu’à 15 % de l’obligation d’une installation ; 15 % de crédits supplémentaires provenant
de projets internationaux pourraient être utilisés.
À partir de 2025 : des crédits de compensation provenant de projets nationaux pourraient être utilisés
pour satisfaire jusqu’à 20 % de l’obligation d’une installation ; les crédits provenant de projets
internationaux pourraient être utilisés sans limitation.
Crédits compensatoires provenant d’activités carbone forestières internationales. De même que la
proposition Lieberman-Warner au Sénat, la proposition en cours d’élaboration à la Chambre des
représentants contient une disposition pour standardiser les types de crédits compensatoires forestiers
qui pourraient être utilisés pour la conformité des installations.
Dispositions concernant les échanges internationaux
Le projet propose la création d'une Commission internationale sur le changement climatique chargée
d'évaluer, d'ici le 1er juillet 2013, quels partenaires commerciaux des Etats-Unis auront "pris des mesures
comparables pour limiter [leurs] émissions de gaz à effet de serre ". Les pays n'ayant pas pris de mesures
comparables seraient tenus de soumettre des "quotas issus d’une réserve internationale" pour
compenser les émissions de GES liées à la production des produits exportés vers les Etats-Unis. Les
pays définis par les Nations Unies comme les moins avancés, ainsi que les pays qui émettent moins de
0,5 % du total des émissions de GES mondiales, seraient exemptés de cette exigence.
36
Annexe 11 – Calendrier politique américain
Source : Mission Climat de la Caisse des Dépôts.
37
IX. REFERENCES
•
Austin Climate Protection Program : http://www.ci.austin.tx.us/acpp/resources.htm.
•
California Air Resources Board, Draft AB 32 Scoping Plan Document, juin 2008 :
http://www.arb.ca.gov/cc/scopingplan/document/draftscopingplan.htm.
•
The California Climate Registry, 2006 Annual Emissions Report: Austin Energy :
https://www.climateregistry.org/CARROT/public/reports.aspx.
•
The Chicago Climate Exchange : http://www.chicagoclimatex.com/.
•
The Climate Registry : http://www.theclimateregistry.org/.
•
Environmental Defense Fund, National Policy : http://www.edf.org/page.cfm?tagid=414.
•
Environmental Defense Fund, International Work : http://www.edf.org/page.cfm?tagID=1237.
•
Mayors Climate Protection Center : http://www.usmayors.org/climateprotection/.
•
McCain, site de la campagne présidentielle, American Energy :
http://www.johnmccain.com//Informing/Issues/17671aa4-2fe8-4008-859f-0ef1468e96f4.htm.
•
Midwestern Governors Association, Midwestern Greenhouse Gas Reduction Accord :
http://www.midwesternaccord.org/news.html.
•
Obama, site de la campagne présidentielle, New Energy for America :
http://my.barackobama.com/page/content/newenergy.
•
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http://www.pewclimate.org/states-regions.
•
Point Carbon, Carbon Market North America : http://www.pointcarbon.com/news/cmna/.
•
Regional Greenhouse Gas Initiative : http://www.rggi.org/home.
•
United States Department of Energy, Energy Information Administration, International Carbon
Dioxide Emissions and Carbon Intensity : http://www.eia.doe.gov/emeu/international/carbon
dioxide.html.
•
United States Department of State, US Actions to Address Energy Security, Clean Development and
Climate Change : http://www.state.gov/g/oes/climate/index.htm.
•
United States Department of Transportation, Bureau of Transportation Statistics, National
Transportation Statistics :
http://www.bts.gov/publications/national_transportation_statistics/.
•
United States Department of Transportation, Federal Highway Administration, Traffic Volume
Trends: http://www.fhwa.dot.gov/ohim/tvtw/tvtpage.cfm.
•
United States Environmental Protection Agency, EPA Greenhouse Gas Reduction Initiatives :
http://www.epa.gov/climatechange/policy/neartermghgreduction.html.
•
United States Environmental Protection Agency, Inventory of Greenhouse Gas Emissions and
Sinks: 1990-2005.
•
United States Senate, S.RES 98, 105th US Congress, 1st Session, 25 juillet 1997.
•
United States Senate, Testimony of Guy Caruso, Administrator of the US Energy Information
Administration before the US Senate Committee on Energy and Natural Resources, 4 mars 2008.
•
Western Climate Initiative : http://westernclimateinitiative.org/Media_Room.cfm.
•
The White House, Global Climate Change Public Policy Book Executive Summary :
http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/02/climatechange.html.
38
LA RECHERCHE DE LA MISSION CLIMAT
Etudes Climat
N°1
Les fonds d'investissement dans les actifs carbone : état des lieux
ARIANE DE DOMINICIS – Janvier 2005
N°2
Plan National d'Allocation des Quotas et territoires
EMMANUEL ARNAUD – Mars 2005
N°3
Les plateformes de marché et le fonctionnement du système de quotas CO2
ROMAIN FREMONT – Juin 2005
N°4
Les enjeux de la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le bâtiment
EMMANUEL ARNAUD – Septembre 2005
N°5
Les expériences de projets domestiques CO2 dans le monde
ARIANE DE DOMINICIS - Septembre 2005
N°6
Agriculture et réduction des émissions de gaz à effet de serre
BENOIT LEGUET – Septembre 2005
N°7
Fonds d'investissement dans les actifs CO2 : l'accélération
ARIANE DE DOMINICIS – Novembre 2005
N°8
Panorama des Plans nationaux d'allocation des quotas en Europe
CLAIRE DUFOUR & ALEXIA LESEUR - Avril 2006
N°9
Trading in the Rain ; Précipitations et émissions du secteur électrique européen
KATIA HOUPERT & ARIANE DE DOMINICIS - Juillet 2006
N°10
Croître sans réchauffer ? L'intensité carbone des économies développées
ANAÏS DELBOSC, JAN HORST KEPPLER & ALEXIA LESEUR - Janvier 2007
N°11
Compenser pour mieux réduire – Le marché de la compensation volontaire
VALENTIN BELLASSEN & BENOIT LEGUET - Septembre 2007
N°12
Fonds d'investissement CO2 : l'essor des capitaux privés
IAN THOMAS COCHRAN & BENOIT LEGUET - Octobre 2007
N°13
Echanges de quotas en période d’essai du marché européen du CO2 : ce que révèle le
CITL
RAPHAËL TROTIGNON & ANAÏS DELBOSC - Juin 2008
Réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts : quelle
contribution de la part des marchés du carbone ?
VALENTIN BELLASSEN, RENAUD CRASSOUS, LAURA DIETZSCH & STEPHAN SCHWARTZMAN –
Septembre 2008
N°14
Rapports
Elargir les instruments d'action contre le changement climatique grâce aux projets domestiques
(résumé pour décideurs)
EMMANUEL ARNAUD, ARIANE
PERTHUIS - Novembre 2005
DE
DOMINICIS, BENOIT LEGUET, ALEXIA LESEUR & CHRISTIAN
DE
Le marché européen du carbone en action : enseignements de la première phase, rapport
intermédiaire
FRANK CONVERY, DENNY ELLERMAN & CHRISTIAN DE PERTHUIS - Mars 2008
Toutes les publications de la Mission Climat sont disponibles en français sur :
http://www.caissedesdepots.fr/missionclimat/fr
39
Directeur de la Publication :
CHRISTIAN DE PERTHUIS
+33 1 58 50 22 62
[email protected]
Contacts Mission Climat :
EMILIE ALBEROLA
+33 1 58 50 41 76
[email protected]
MAY ARMSTRONG
+33 1 58 50 76 27
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VALENTIN BELLASSEN
+33 1 58 50 19 75
[email protected]
CÉCILE BORDIER
+33 1 58 50 85 20
[email protected]
MALIKA BOUMAZA
+33 1 58 50 37 38
[email protected]
HENRI CASELLA
+33 1 58 50 98 10
[email protected]
IAN COCHRAN
+33 1 58 50 41 77
[email protected]
ANAÏS DELBOSC
+33 1 58 50 99 28
[email protected]
ANITA DROUET
+33 1 58 50 85 19
[email protected]
CHAOLING FENG
+33 1 58 50 98 39
[email protected]
MORGAN HERVÉ-MIGNUCCI
+33 1 58 50 99 77
[email protected]
CATE HIGHT
+33 1 58 50 98 19
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Cette Etude Climat a été réalisée
dans le cadre de la Mission Climat
de la Caisse des Dépôts.
Les auteurs assument l'entière
responsabilité de toute erreur ou
omission.
AUDREY HOLM
La Mission Climat de la Caisse
des Dépôts est un centre de
ressources qui anime et
coordonne les travaux de
recherche et de développement
dans le champ de l'action contre
le changement climatique.
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+33 1 58 50 74 89
[email protected]
BENOÎT LEGUET
+33 1 58 50 98 18
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ALEXIA LESEUR
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[email protected]
+33 1 58 50 85 22
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