etude sur le systeme de remuneration dans la fonction publique au

Transcription

REPUBLIQUE DU BENIN
Ω
2 LA FONCTION PUBLIQUE
MINISTERE DU TRAVAIL ET DE
AMBASSADE DES PAYS-BAS
ETUDE SUR LE SYSTEME DE
REMUNERATION DANS LA
FONCTION PUBLIQUE AU
BENIN
Présenté le 28 septembre 2012
Consortium Africa Label Group/Afrique Conseil
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL
Page 1
Sommaire
LISTE DES TABLEAUX ............................................................................................................................................................ 3
LISTE DES FIGURES............................................................................................................................................................... 5
LISTE DES GRAPHIQUES ........................................................................................................................................................ 5
SIGLES/ACRONYMES ............................................................................................................................................................ 6
INTRODUCTION .................................................................................................................................................................. 10
1EME PARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN................. 14
1.1.
APERCU SUR LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN............................................................................................................... 15
1.2.
ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE......................................................... 20
1.3.
LES EXPERIENCES DE REFORME DU SYSTEME DE REMUNERATION AU BENIN ..................................................................47
1.4.
COMPARAISON DES SYSTEMES DE REMUNERATION DES SECTEURS PUBLICS ET PRIVES............................................. 55
2EME PARTIE : LE NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN .......................... 67
2.1. DESCRIPTION DU MODELE DE SYSTEME DE REMUNERATION PROPOSE........................................................................... 69
2.2. DESCRIPTION DE LA GOUVERNANCE DU NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION............................................................ 73
2.3. STRATEGIE, POLITIQUES DE REMUNERATION ET PROPOSITIONS DE REFORME ................................................................ 74
2.4. INCIDENCE FINANCIERE ET CONSOLIDATION MONETAIRE .............................................................................................. 120
2.5. APPLICATION INFORMATIQUE ...................................................................................................................................... 137
2.6. RECOMMANDATIONS POUR UNE MISE EN ŒUVRE AVEC SUCCES DE LA REFORME ..........................................................138
CONCLUSION .................................................................................................................................................................... 141
Page 2
LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1: Effectifs globaux des agents publics en 2011........................................................................................................................17
Tableau 2: Grille indiciaire des corps des personnels des administrations et établissements publics de l’Etat....................... 22
Tableau 3 : Echelonnement indiciaire des enseignants du supérieur .............................................................................................. 23
Tableau 4: Echelonnement indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25 des indices de janvier 2011.................................... 24
Tableau 5: Evolution de la valeur du point d’indice ............................................................................................................................. 25
Tableau 6:Montants des traitements correspondant à la grille indiciaire applicable à compter du 1er janvier 2011 ................ 26
Tableau 7:Evolution de la masse salariale civile de 2001 à 2010........................................................................................................ 31
Tableau 8 : Ratio masse salariale globale / recettes fiscales dans les pays de l’UEMOA............................................................. 32
Tableau 9 : Comparaison de la masse salariale globale et du Budget Général de l’Etat de 2001 à 2010 (en millions F CFA) ...33
Tableau 10: Proportion des primes et indemnités dans la masse salariale 2001 – 2010 (en milliers F CFA)............................. 34
Tableau 11 : Masse Salariale des 77 Communes du Bénin................................................................................................................... 37
Tableau 12: Ratio masse salariale sur recettes (Ressources propres) des 77 communes de 2007 à 2010...............................38
Tableau 13:Diagnostic stratégique du système de rémunération au Bénin .....................................................................................39
Tableau 14: Les enjeux de la rémunération .......................................................................................................................................... 45
Tableau 15: Postes clés en concurrence par secteur d’activités ..................................................................................................... 55
Tableau 16: Panorama sur quelques méthodes de pesée de poste...................................................................................................60
Tableau 17: Les critères de pesée des postes clés en concurrence et leurs
contenus...............................60
Tableau 18: Grille de pesée des postes clés en concurrence............................................................................................................ 62
Tableau 19: Résultats de la pesée des postes clés en concurrence (scores par ordre décroissant).........................................63
Tableau 20: Modèle de catégorisation de la grille indiciaire prenant en compte les enseignants du supérieur .......................80
Tableau 21: Masse Indiciaire correspondant à la conversion de 75%, 50%, 25% des primes et indemnités sur fiches de paye
et hors fiche de paye, toutes composantes des effectifs de la fonction publique confondues ..................................................... 91
Tableau 22: Part de la masse indiciaire générée par la conversion du montant des primes et indemnités du personnel civil
pour les années 2009 à 2011 .................................................................................................................................................................. 91
Tableau 23: Hypothèses de coefficients d’affectation des parts de masse indiciaire obtenues par conversion d’une partie du
montant des primes et indemnités ....................................................................................................................................................... 92
Tableau 24: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant deux (02) hypothèses ..........................................................93
Tableau 25: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant les deux (02) hypothèses....................................................93
Tableau 26 : Grille indiciaire découlant de la conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices...............95
Tableau 27: Grille indiciaire découlant de la conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices ................95
Tableau 28: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de
50% du montant des primes et indemnités en indices...................................................................................................................... 97
Tableau 29: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de
25% du montant des primes et indemnités en indices......................................................................................................................98
Tableau 30: Grille indiciaire de synthèse du premier et du quatrième scénario (50% et 25% du montant des primes et
indemnités convertis)............................................................................................................................................................................100
Page 3
Tableau 31: Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut Général des agents permanents de l’Etat
(SGAPE) et celles proposées .................................................................................................................................................................110
Tableau 32: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario I : les primes et indemnités converties à 50% sans
maintien des indemnités de résidence et de logement.....................................................................................................................120
Tableau 33 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario II : les primes et indemnités converties à 25% avec
maintien des indemnités de résidence et de logement...................................................................................................................... 121
Tableau 34 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario III : les indemnités de résidence et de logement sont
déduites avant la conversion du reste à 50% ................................................................................................................................... 122
Tableau 35 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario IV : les indemnités de résidence et de logement sont
déduites avant la conversion du reste à 25%....................................................................................................................................123
Tableau 36: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario V: les primes et indemnités converties à 50% avec
maintien des indemnités de résidence et de logement..................................................................................................................... 124
Tableau 37: Evolution* de la masse salariale selon les différents scénarii de 2011 à 2017.......................................................... 125
Tableau 38: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales (FCFA)................................................... 125
Tableau 39: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence
de l'UEMOA suivant le scénario I ..........................................................................................................................................................126
Tableau 40 : Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence
de l'UEMOA suivant le scénario II ......................................................................................................................................................... 127
de l'UEMOA suivant le scénario III ........................................................................................................................................................128
de l'UEMOA suivant le scénario IV........................................................................................................................................................129
de l'UEMOA suivant le scénario V .........................................................................................................................................................130
Tableau 44 : Ratio masse salariale sur recettes fiscales.................................................................................................................. 131
Tableau 45: Comparaisons des prévisions de la masse salariale selon le TOFE et les cinq (05) hypothèses...........................132
Tableau 46: Evolution du ratio masse salariale sur PIB (MS/PIB)...................................................................................................133
Tableau 47: Evolution du ratio masse salariale sur Investissement (MS/Invest) ......................................................................... 134
Tableau 48 : Evolution du ratio masse salariale sur Dettes publiques (MS/DP) ...........................................................................135
Tableau 49 : Evolution du ratio masse salariale sur (Dettes publiques+ investissement) (MS/DP+invest)..............................136
Page 4
LISTE DES FIGURES
Figure 1: La maison « rémunération »..................................................................................................................................................69
Figure 2: Pyramide de la rémunération..................................................................................................................................................71
Figure 3:Pyramide simplifiée de la rémunération............................................................................................................................... 72
Figure 4: Processus d'avancement pour les diverses catégories....................................................................................................85
LISTE DES GRAPHIQUES
Graphique 1 : Répartition des agents par secteur ---------------------------------------------------------------------------- 17
Graphique 2: Processus de paie--------------------------------------------------------------------------------------------- 29
Page 5
SIGLES/ACRONYMES
ACE Agent Contractuel de l’Etat
AF Allocations Familiales
AJT Agence Judiciaire du Trésor
AN Assemblée Nationale
APE Agent Permanent de l’Etat
BAC Baccalauréat
BAPEM Brevet d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Moyen
BAPES Brevet d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Secondaire
BAPET Brevet d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Technique
BEPC Brevet d’Etude du Premier Cycle
BGE Budget Général de l'Etat
BIT Bureau International du Travail
BM Banque Mondiale
BTS Brevet de Technicien Supérieur
CAMES Conseil Africain et Malgache pour l’Enseignement Supérieur
CAP Certificat d’Aptitude Professionnel
CAPES Certificat d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Secondaire
CAPET Certificat d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Technique
CC Cour Constitutionnelle
CCPFP Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique
CDD Contrat à Durée Déterminée
CDI Contrat à Durée Indéterminée
CEP Certificat d’Etudes Primaires
CEPE Certificat d’Etudes Primaires Elémentaires
CES Conseil Economique et Social
CF Contrôle Financier
CNSS Caisse Nationale de Sécurité Sociale
CS Cour Suprême
Page 6
CSEA/MJLDH Centre de Sauvegarde de l’Enfance et de l’Adolescence/ MJLDH
CV Curriculum Vitae
DC Directeur de Cabinet
DESS Diplôme d’Etudes Supérieures Spécialisées
DGAE Direction Générale des Affaires Economiques
DGB Direction Générale du Budget
DGDDI Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects
DGFP Direction Générale de la Fonction Publique
DGID Direction Générale des Impôts et des Domaines
DGML Direction Générale du Matériel et de la Logistique
DGRCE
Direction Générale du Renforcement des Capacités et de
l’Employabilité
DGT Direction Générale du Travail
DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DRAE Direction du Recrutement des Agents de l’Etat
DRH Direction des Ressources Humaines
DRP Direction des Relations Professionnelles
DRPSS Direction des Relations Professionnelles et de la Sécurité Sociale
DTI Diplôme de Technicien Industriel
DUEG Diplôme Universitaire d’Economie et de Gestion
DUT Diplôme Universitaire de Technologie
EGFPMA
Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation de
l’Administration
ENAM Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature
ENEAM Ecole Nationale d’Economie Appliquée et de Management
ENIIAB Ecole Nationale des Infirmiers et Infirmières Adjoints du Bénin
EPAC Ecole Polytechnique d’Abomey-Calavi
FMI Fonds Monétaire International
FNRB Fonds National des Retraites du Bénin
FUR Fichier Unique de Référence
GAR Gestion Axée sur les Résultats
GBAR Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats
Page 7
GMS Gestion de la Masse Salariale
GPEEC Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences
GROW Goal, Realities, Options, Will
HAAC Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication
HAY Méthode de pesée de poste
HCGC Haut Commissariat à la Gouvernance Concertée
HCJ Haute Cour de Justice
HTTP Hypertext Transfer Protocol
IDE Infirmier Diplômé d’Etat
IGF Inspection Générale des Finances
INSAE Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique
LMD licence, Master, Doctorat
LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances
MAEIAFBE
Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la
Francophonie et des Béninois de l'Extérieur
MFPTRA Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme
Administrative (ancienne dénomination du ministère en charge du
travail et de la fonction publique)
MISPC
Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes
MJLDH Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme
MJSL Ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs
MMFEJF Ministère de la Micro Finance, de l’Emploi des Jeunes et des Femmes
Ministère de la Prospective, du Développement, de l’Evaluation des
MPDEPP-CAG Politiques Publiques et de la Coordination de l’Action
Gouvernementale
MRPM Ministère de la Recherche Pétrolière et Minière
MS Masse Salariale
NGP Nouvelle Gestion Publique
NORIA
Incidence sur la masse salariale, des variations du salaire moyen dues
aux mouvements d’entrée-sortie
OCR Méthode de pesée de poste
OFPA Observatoire des Fonctions Publiques Africaines
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
ONG Organisation Non Gouvernementale
Page 8
OPM Organe Présidentiel de Médiation
PAGE Projet d'Appui à la Gestion de l'Economie
PAS Programme d'Ajustement Structurel
PFR Prime de Fonction et de Résultats
PIP Programme d'Investissement Public
PPR Prime de Poste et de Résultats
RHET Répertoire des Hauts Emplois Techniques
RNB Revenu National Brut
SA Secrétariat Administratif
SAP-CENA Secrétariat Administratif Permanent - Commission Electorale
Nationale Autonome
SDL7 Système de Développement Local version 7
SFE Sage-femme diplômée d’Etat
SGAPE Statut Général des Agents Permanents de l’Etat
SGBD Système de Gestion de Bases de Données
SGM Secrétariat Général du Ministère
SIGFIP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
SIGRH Système Intégré de Gestion des Ressources Humaines
SIPIBE Système Intégré de Préparation Informatisée du Budget de l’Etat
SMIG Salaire Minimum Interprofessionnel Garanti
SP/CNLS Secrétariat Permanent de la Commission Nationale de Lutte contre le
SIDA
SP-CNT Secrétariat Permanent du Conseil National du Travail
SRI Service des Relations Interprofessionnelles
TdR Termes de Références
TIC Technologie de l’Information et de la Communication
TP Travaux Publics
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
UNB Université Nationale du Bénin
VIH/SIDA
Virus Immunodéficience Humaine/Syndrome ImmunoDéficience
Acquise
VPI Valeur du Point d’Indice
Page 9
INTRODUCTION
Page 10
INTRODUCTION
L
’étude sur le système de rémunération dans la fonction publique au Bénin
confiée au consortium Africa Label Group/ Afrique Conseil est subdivisée en
trois étapes A, B et C. Ces étapes A, B et C ont donné lieu à la rédaction de
trois rapports différents et ont porté respectivement sur l’état des lieux, la
comparaison de la situation dans le secteur public avec le secteur non public et le
«développement d’une méthodologie pour définir des scénarii de réforme salariale
selon les contraintes budgétaires et fiscales à court et à moyen termes». Ces trois
rapports ont fait l’objet de validation au cours de trois ateliers tenus à Cotonou,
respectivement les 24 février, 29 mai et 30 août 2012.
Le constat général a été que, faute d’une gestion moderne des ressources humaines,
l’administration publique béninoise ne se donne plus les moyens d’attirer, de
développer et de motiver les compétences dont elle a grandement besoin pour
relever les nombreux défis qu’impliquent ses ambitions de développement dans un
contexte de mondialisation.
C’est pour inverser cette tendance qu’une réforme du système de rémunération,
pilier majeur de la gestion des ressources humaines est nécessaire.
L’étude du système de rémunération dans la fonction publique au Bénin vise les
objectifs ci-après :
-
promouvoir une meilleure allocation des ressources budgétaires ;
-
accroître l’équité dans les rémunérations ;
-
mettre en place un système de rémunération qui permet de motiver les agents
de l’Etat.
Au regard des termes de référence (TdR), les résultats attendus des trois étapes
respectives (A, B et C) sont :
Etape A : relative à l’«état des lieux du système de rémunération et des avantages
des agents de l’Etat» :
- état des lieux du système de rémunération et matrice comparative des
évolutions entre types d’agents dans le temps ;
- répertoire des avantages connexes au salaire et établissement d’une
typologie fondée sur les critères d’établissement de ceux-ci ;
- proposition d’une réforme du système de création de ces avantages
(éventuellement différenciée par type d’avantages) et préparation des
textes afférents
procédures) ;
et
outils
d’accompagnement
(court
manuel
de
Page 11
- proposition de rationalisation des avantages existants ;
Etape B : relative à la « comparaison (de la situation dans le secteur public) avec
le secteur non public ».
- une liste des postes/compétences-clés en concurrence avec le secteur non
public ;
- la grille d’équivalence pour ces postes/compétences ;
- la détermination de l’échantillon de compagnies/projets/associations
objets d’enquête ;
- les données et analyse de l’enquête ;
- des tableaux comparatifs et la liste des postes en réelle concurrence par
ordre décroissant selon l’ampleur du différentiel.
Etape C : relative au «développement d’une méthodologie pour définir des
scénarii de réforme salariale selon les contraintes budgétaires et fiscales à court
et à moyen termes»
- une proposition de consolidation monétaire du système ;
- une analyse économétrique et le développement d’une méthodologie
d’établissement de scénarii de rémunération ;
- une analyse, pour le moyen terme, de l’impact fiscal des différents scénarii en
termes de soutenabilité budgétaire ;
- un système simple d’élaboration de scénarii développé, installé et équipé
d’agents formés à son utilisation ;
- une proposition de trois options de réforme.
Le présent rapport, synthèse des rapports d’étape A, B et C, s’articule comme suit :
- Introduction
- 1ère Partie : Etat des lieux du système de rémunération dans la fonction
publique au Bénin
1.1. Aperçu sur la fonction publique au Bénin
1.2. Etat des lieux du système de rémunération dans la fonction publique
1.3. Les tentatives de réforme du système de rémunération au Bénin
1.4. Comparaison des systèmes de rémunération dans les secteurs public et
non public
- 2ème Partie : Le nouveau système de rémunération dans la fonction publique au
Bénin
Page 12
2.1.
Description du modèle de système de rémunération proposé
2.2.
Description de la gouvernance du nouveau système de rémunération
2.3.
Stratégies, politiques de rémunération et propositions de réforme
2.4.
Incidence financière de la réforme et consolidation monétaire
2.5.
Application informatique
2.6.
Recommandations pour la mise en œuvre avec succès de la réforme
- Conclusion
Page 13
1EME PARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME
DE REMUNERATION DANS LA FONCTION
PUBLIQUE AU BENIN
Page 14
1.1. APERCU SUR LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN
1.1.1.Le cadre institutionnel et juridique de la Fonction Publique
Le cadre institutionnel de gestion de la fonction publique comporte :
- le Président de la République ;
- le ministère en charge de la fonction publique ;
- le ministère chargé des finances ;
- les ministères sectoriels et les institutions de l’Etat ;
- le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction publique.
 Le Président de la République
Aux termes de la Constitution du 11 décembre 1990, le Président de la République est
le chef de l’administration publique.
Mais ses attributions et compétences en matière de gestion des personnels de l’Etat
sont exercées par le ministre chargé de la fonction publique conformément aux
dispositions du décret n°163/PR/MFPTT du 26 mai 1967 portant délégation de
certains pouvoirs du Président de la République à ce dernier.
 Le ministère en charge de la fonction publique
Le ministère chargé de la fonction publique est responsable de l’exécution des
décisions et instructions du Gouvernement relatives à la fonction publique.
A ce titre, il élabore et propose au Gouvernement une politique nationale en matière
de fonction publique et en assure la mise en œuvre.
 Le ministère en charge des finances
D’une manière générale, c’est le ministère chargé des finances qui assure le
traitement et la paie des salaires des agents de l’Etat par l’entremise de ses
structures telles que la Direction Générale du Budget (à travers la Direction de
l’Exécution du Budget), la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité
Publique (à travers la Recette Générale des Finances) et le Contrôle Financier.
Le traitement de la rémunération se fait par le biais d’un système informatisé de
gestion comprenant deux logiciels : le Système de Développement Local version 7
(SDL7) et le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP).
Le ministère chargé des finances participe également à la gestion administrative des
personnels de l’Etat à travers le Cabinet et le Contrôle Financier.
Page 15
 Les ministères sectoriels et les institutions de l’Etat
A travers leurs Directions des Ressources Humaines (DRH) et Directions des Ressources
Financières et du Matériel (DRFM), les ministères sectoriels et les institutions de
l’Etat (à l’exception de l’Assemblée Nationale) participent à la gestion des personnels
de l’Etat de leur ressort.
En ce qui concerne le secteur de l’enseignement, certaines compétences du MTFP ont
été transférées aux ministères en charge de l’éducation par décret n° 2004-627 du 10
Novembre 2004.
 Le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP)
Le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP) est chargé, entre
autres, de donner son avis sur les projets de textes relatifs au statut général, aux
statuts particuliers des différents corps de la fonction publique, à ceux portant
modalités d’application des principes fondamentaux de gestion des emplois et des
agents dans la fonction publique ainsi que les règles de gestion applicables aux APE et
ACE.
Il donne également son avis sur les grandes orientations en matière de fonction
publique.
Il rédige annuellement à l’intention du ministre chargé de la fonction publique un
rapport sur l’état de la fonction publique.
Les textes qui régissent la fonction publique béninoise sont : le statut général des
Agents Permanents de l’Etat, les statuts particuliers et autres textes qui en
découlent, les statuts spéciaux, le code des pensions, le décret portant régime
d’emploi des agents contractuels de l’Etat, le décret portant règlement sur la
rémunération et les avantages et le décret n°90-418 du 31 décembre 1990 fixant les
éléments de notation des agents permanents de l’Etat.
1.1.2.Les effectifs de la fonction publique
Le gel des recrutements intervenu à partir de 1987 au titre des mesures de
redressement économique a induit une forte pénurie de compétences dans tous les
secteurs de l’administration publique. Ceci a conduit à reprendre les recrutements en
1997, en tenant compte des contraintes d’effectifs des ministères sectoriels et des
institutions de l’Etat, de la masse salariale et des performances des agents.
Les recrutements effectués depuis lors, ont permis d’embaucher aussi bien des agents
permanents de l’Etat que des agents contractuels de l’Etat.
Ces différents recrutements ont engendré une forte augmentation de l’effectif du
personnel de l’administration publique béninoise.
Page 16
En dehors des recrutements directs, l’Etat a décidé, en 2007, du reversement en
agents permanents de l’Etat ou en agents contractuels de l’Etat, d’ agents recrutés
directement dans divers secteurs (principalement les secteurs de l’enseignement et
de la santé) par les institutions de la République, par les ministères, les
établissements d’enseignement et les associations de parents d’élèves (surtout au
niveau des enseignements secondaire, primaire ou maternel), les centres de santé et
autres structures. Ces agents étaient employés sans une base juridique claire sous
diverses dénominations : agents communautaires, contractuels locaux, occasionnels
PIP, contractuels budgets –programmes, contractuels mesures sociales ou contractuels
payés sur projets ou sur recettes hors budget dits stagiaires mais déployés dans les
services, etc.
Cette décision a conduit à une explosion des effectifs de la fonction publique d’Etat
et partant, de la masse salariale. Le tableau et le graphique n°1 ci-dessous
présentent les effectifs globaux ainsi que leur répartition par secteur.
Tableau 1: Effectifs globaux des agents publics en 2011
Régime d’emploi
Effectifs
APE
ACE
Militaires et
paramilitaires
Autres
31247
34450
17000
447
Total
83144
Source : Elaboré à partir de données recueillies au MFTP et au MEF
Graphique 1 : Répartition des agents par secteur
En ce qui concerne le personnel de la Fonction Publique qui constitue la Fonction
Publique Territoriale, il est essentiellement composé d’agents des catégories C, D, et
E. Peu nombreux sont les agents de la catégorie B et rares sont ceux de la catégorie
A : ces deux dernières catégories d’agents se retrouvent principalement dans les
communes à statut particulier et dans quelques unes ayant un peu de moyens comme
celles d’Abomey-Calavi, de Sèmè-Kpodji et de Bohicon.
Page 17
Cette fonction publique territoriale n’est pas dotée, à ce jour, d’un statut propre.
Aussi, les communes sont- elles amenées à appliquer à leurs agents et de manière
disparate, le statut général des agents permanents de l’Etat, le décret portant régime
juridique d’emploi des agents contractuels de l’Etat, le code du travail et/ ou la
convention collective générale.
Elles disposent ainsi d’agents qui peuvent être regroupés en deux (02) catégories :
- les agents contractuels soumis au décret portant régime d’emploi des
agents contractuels de l’Etat ;
- les agents soumis au droit du travail.
Cette situation juridique très peu claire est une source d’insatisfaction et de
frustration pour ces agents qui, depuis quelque temps, se lancent dans des
mouvements revendicatifs sur toute l’étendue du territoire national et paralysent, de
plus en plus souvent les services communaux.
1.1.3.Les principes de base pour la gestion des agents publics de l’état et
des collectivités territoriales décentralisées
Les principes de base pour la gestion des agents publics sont définis dans les domaines
ci-dessous :
- la catégorisation ;
- le recrutement ;
- le stage probatoire ;
- l’avancement ;
- l’évaluation professionnelle ;
- la discipline ;
- la cessation définitive d’activité.
 La catégorisation
Les agents des divers secteurs d’activités de l’Etat sont répartis, suivant leur niveau
de qualification professionnelle, en cinq catégories désignées dans l’ordre
hiérarchique décroissant A, B, C, D et E.
Les catégories sont divisées en échelles, trois (3) pour les quatre (4) premières et une
échelle unique pour la dernière.
Les échelles sont subdivisées en douze (12) échelons répartis en cinq (5) grades (grade
initial, grade intermédiaire, grade terminal normal, grade terminal exceptionnel et
grade hors classe).
 Le recrutement
Les agents publics sont recrutés sur titre, par concours direct, après un test, après
étude de dossiers en ce qui concerne les seuls ACE, par concours externe ou par
concours professionnel.
Page 18
 Le stage probatoire
Le stage probatoire est la période d’observation au cours de laquelle l’agent
permanent de l’Etat nouvellement recruté et ayant vocation à être titularisé dans un
grade de la hiérarchie d’un corps, doit prouver sa valeur professionnelle, sa bonne
moralité et son aptitude physique à assurer les fonctions auxquelles il aspire.
La durée du stage probatoire est d’un (1) an.
 L’avancement
L’avancement est un avantage accordé à l’agent de l’Etat pour améliorer sa situation
en lui offrant une promotion et un traitement supérieur. Il a lieu à l’ancienneté et/ou
au choix.
 l’avancement d’échelon
L’avancement à l’ancienneté ou avancement d’échelon fait passer l’agent d’un
échelon inférieur à l’échelon immédiatement supérieur.
Le temps à passer dans chaque échelon est fixé à deux (02) ans pour tous les corps.
Les avancements d’échelons sont automatiques.
 l’avancement de grade
L’avancement de grade a lieu au choix et à l’ancienneté au profit des agents
permanents de l’Etat inscrits, en raison de leur mérite, à un tableau d’avancement
annuel. Il confère à l’agent vocation à occuper un emploi supérieur. Il est subordonné
à l’avis favorable d’une commission nationale d’avancement de grade.
L’agent inscrit au tableau d’avancement pour une deuxième fois pour la même
promotion est avancé automatiquement.
 L’évaluation professionnelle
L’évaluation de l’agent a pour but de déterminer, périodiquement, la manière dont il
remplit les tâches qui lui sont confiées, les résultats qu’il obtient dans le cadre de
l’amélioration de la qualité des prestations de son service.
Dans ce cadre, chaque année, l’agent fait l’objet d’une évaluation qui aboutit à une
notation.
 La discipline
L’agent public a des droits et, en contrepartie, est soumis à des obligations. Tout
manquement à l’une ou l’autre des obligations auxquelles il est astreint, rend l’agent
passible d’une sanction dont l’application est subordonnée au respect d’une
procédure disciplinaire.
Les sanctions auxquelles s’expose l’agent fautif sont de deux (02) ordres :
- les sanctions du premier degré qui sont prononcées après avis du comité de
direction par une décision du ministre de tutelle de l’agent ;
Page 19
- les sanctions du second degré qui sont prononcées, en cas de fautes graves,
par l’autorité investie du pouvoir de nomination, après saisine d’un conseil
de discipline.
 La cessation définitive d’activité
L’agent public cesse définitivement ses activités dans les cas suivants :
- la démission ;
- le licenciement ;
- la révocation ;
- l’admission à la retraite ;
- le décès.
L’admission à la retraite intervient lorsque l’agent réunit :
- soit trente (30) ans de service ;
- soit cinquante cinq (55) ans d’âge pour les catégories C, D, E, cinquante huit
(58) ans pour la catégorie B, et soixante (60) ans pour la catégorie A.
Les enseignants du supérieur bénéficient d’un régime spécial qui prévoit le départ à
la retraite à 60, 63 ou 65 ans d’âge selon le corps d’appartenance.
1.2. ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION
PUBLIQUE
1.2.1.Le régime juridique de la rémunération des agents publics
Aux termes de l’article 30 de la loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant
Constitution de la République du Bénin « l’Etat reconnaît à tous les citoyens le droit
au travail et s’efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance de ce droit
effective et garantissent au travailleur, la juste rétribution de ses services ou de sa
production » Ce principe exclut toute discrimination en matière de traitement. La
discrimination en matière d’emploi et de profession peut être entendue comme toute
distinction, exclusion ou préférence ayant pour effet de détruire ou d’altérer l’égalité
de chance ou de traitement.
Les textes qui régissent le système de rémunération, sont notamment : le Statut
Général des Agents Permanents de l’Etat, le code des pensions civiles et militaires, le
décret portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages matériels
divers alloués aux fonctionnaires des administrations et établissements publics de
l’Etat et le décret portant régime juridique d’emploi des agents contractuels de
l’Etat.
Page 20
1.2.2.Structure des emplois et salaires payés
La fonction publique béninoise étant une fonction publique de carrière, les emplois
ne sont pas nettement définis par profils. Ils sont regroupés sur la base du niveau de
qualification professionnelle initiale en cinq (05) catégories:
-
emplois correspondant aux fonctions de conception, de direction ou de
contrôle : catégorie A ;
-
emplois correspondant aux fonctions d’élaboration et d’application à un haut
niveau : catégorie B ;
-
emplois correspondant à des tâches d’exécution spécialisée : catégorie C ;
-
emplois correspondant à des tâches d’exécution courante : catégorie D ;
-
emplois ne nécessitant pas une qualification particulière : catégorie E.
Les salaires payés, attachés à cette structuration, sont définis dans un tableau
dénommé grille indiciaire. (Cf. décret n°85-388 du 11 septembre 1985 portant
échelonnement indiciaire des corps des personnels des administrations publiques, des
entreprises publiques et semi-publiques).
1.2.3.Les composantes de la rémunération
La rémunération est constituée du traitement indiciaire ou salaire de base et des
avantages en numéraire et /ou en nature
1.2.3.1. Le traitement indiciaire ou salaire de base
Comme indiqué plus haut, le traitement indiciaire est défini par un coefficient
dénommé indice de traitement affecté à chaque échelon de chaque grade. Son
montant est calculé en multipliant l’indice par la valeur du point d’indice.
L’ensemble des indices appelé échelonnement indiciaire est regroupé dans la grille
indiciaire qui est un tableau présentant cinq colonnes correspondant aux cinq
catégories (A, B, C, D et E).
Chacune de ces colonnes est subdivisée en trois sous-colonnes pour les catégories A,
B, C, et D et une pour la catégorie E, sous-colonnes correspondant aux échelles.
La grille indiciaire est représentée au tableau n°2 ci-après :
Page 21
Echelons
Tableau 2: Grille indiciaire des corps des personnels des administrations et
établissements publics de l’Etat
CATEGORIE OU
CADRE « A »
CATEGORIE OU
CADRE « B »
CATEGORIE OU
CADRE « C »
CATEGORIE OU
CADRE « D »
CATEGORIE
OU CADRE
« E»
Agents de
conception
Agents
d’application
Agents
d’encadrement
Agents
d’exécution
AES
A1
A2
A3
B1
B2
B3
C1
C2
C3
D1
D2
D3
E
1
425
375
340
300
280
250
220
200
180
160
140
120
100
2
490
425
380
335
310
270
240
215
200
170
150
130
105
3
555
475
420
370
340
290
260
230
215
180
160
140
110
4
620
525
460
405
370
310
280
245
230
190
170
150
120
5
730
625
520
490
420
360
320
280
250
210
190
170
140
6
815
675
560
525
450
380
340
295
265
220
200
180
150
7
880
725
600
560
480
400
360
310
280
230
210
190
160
8
1020
850
675
645
530
460
400
345
310
255
230
210
180
9
1090
900
725
680
560
480
420
365
325
265
240
220
190
10
1165
950
775
715
590
500
440
380
340
275
250
230
200
11
1250
1000
850
750
640
520
460
400
360
300
265
245
210
12
1300
1100
925
825
725
590
510
450
400
340
300
275
235
Source : Décret n°85-388 du 11 septembre 1985 portant échelonnement indiciaire
Il est à noter que :
-
par décret n°2010 - 024 du 15 février 2010 portant statuts particuliers des
personnels enseignants du supérieur, et ses arrêtés d’application, des
coefficients de revalorisation ont été affectés aux indices applicables à ces
derniers, ce qui leur a conféré une nouvelle grille;
-
par décret n° 2011-505 du 5 août 2011, il a été institué un coefficient de
revalorisation de 1,25 des indices de traitement des agents de l’Etat applicable
pour compter du
1er
janvier 2011. L’application de ce coefficient a donné
naissance à une nouvelle grille.
Les nouvelles grilles générées par ces décrets figurent aux tableaux n°3 et 4 cidessous :
Page 22
Tableau 3 : Echelonnement indiciaire des enseignants du supérieur
Grade
Echelon
Corps des
professeurs
titulaires
Indice
1
Initial
950
Corps autonome
des professeurs
Corps des
Maîtres de
conférences
Terminal
Normal
Corps des
Maîtres
assistants
Corps des
Assistants
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
Indice
coefficié
coefficié
coefficié
coefficié
Coefficié
coefficié
2 850
730
1 825
800
2 240
555
1 110
730
1 825
555
1 110
830
2 075
900
2 520
620
1 240
815
2 038
620
1 240
685
1 370
685
1 370
800
1 600
950
2 375
800
1 600
880
1 760
1050
2 625
880
1 760
1020
2 040
1165
2 913
1020
2 040
2
1090
2 180
1090
2 180
3
1165
2 330
1165
2 330
2
3
Intermédiaires
Corps autonome
des professeurs
assistants
1
1050
3 150
2
1
1175
Terminal
exceptionnel
4
1275
Hors classe
5
1300
3 525
3 900
950
2 375
1050
2625
1175
2 938
1050
1175
2 940
3 290
1275
3 188
1275
3 570
1250
2 500
1250
3 125
1250
2 500
1 300
3 250
1300
3 640
1300
2 600
1300
3 250
1300
2 600
Source : Elaboré à partir du décret n°2010-024 du 15 février 2010
Page 23
ECHELONS
Tableau 4: Echelonnement indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25 des indices de janvier 2011
CATEGORIE OU CADRE
«A»
CATEGORIE OU CADRE
«B»
CATEGORIE OU CADRE
«C»
CATEGORIE OU
CADRE « D »
CATEGORIE OU CADRE
« E»
Agents de conception
Agents d’application
Agents d’encadrement
Agents d’exécution
AES
A
B
C
D
E
1
531
469
425
375
350
313
275
250
225
200
175
150
125
2
613
531
475
419
388
338
300
269
250
213
188
163
131
3
694
594
525
463
425
363
325
288
269
225
200
175
138
4
775
656
575
506
463
388
350
306
288
238
213
188
150
5
913
781
650
613
525
450
400
350
313
263
238
213
175
6
1 119
844
700
656
563
475
425
369
331
275
250
225
188
7
1 100
906
750
700
600
500
450
388
350
288
263
238
200
8
1 275
1 063
844
806
663
575
500
431
388
319
288
263
225
9
1 363
1 125
906
850
700
600
525
456
406
331
300
275
238
10
1 456
1 188
969
894
738
625
550
475
425
344
313
288
250
11
1 563
1 250
1 063
938
800
650
575
500
450
375
331
306
263
12
1 625
1 375
1 156
1 031
906
738
638
563
500
425
375
344
294
Source : Elaboré à partir du décret n°2011-505 du 05 août 2011
Page 24
1.2.3.2. La valeur du point d’indice
Le montant du traitement indiciaire est calculé en multipliant l’indice par la valeur
du point d’indice.
La valeur du point d’indice est fixée par décret pris en Conseil des ministres.
Depuis 1960, elle a régulièrement augmenté passant de 1900 FCFA à 3007 FCFA à ce
jour, à l’exception de la période de 1965 à 1970, où elle valait 1425 FCFA. Cette
évolution est traduite par le tableau n°5 ci-après :
Tableau 5: Evolution de la valeur du point d’indice
Périodes
Valeur du point
d’indice
Pourcentage
Durées
01/01/1960 au 30/08/1965
1 900
-
4 ans 8 mois
01/09/1965 au 30/07/1970
1 425
-25%
4 ans 11 mois
01/08/1970 au 30/09/1980
1 900
33%
10 ans 2 mois
01/10/1980 au 30/12/1993
2 100
10,50%
12 ans 3 mois
01/01/1994 au 30/12/1996
2 310
10%
3 ans
01/01/1997 au 30/12/2003
2 425
5%
7 ans
01/01/2004 au 30/12/2006
2 547
5%
3 ans
01/01/2007 au 30/06/2007
2 598
2%
6 mois
01/07/2007 au 30/12/2007
2 728
5%
6 mois
01/01/2008 au 30/12/2008
2 864
5%
1 an
01/01/2009 à ce jour
3 007
5%
2 ans 9 mois
Source : Elaboré à partir des données recueillies
1.2.3.3. Les montants des traitements des personnels
En prenant en compte la grille indiciaire et la valeur du point d’indice en vigueur, les
montants des traitements des personnels dans la fonction publique béninoise se
présentent comme suit :
Page 25
ECHELONS
Tableau 6:Montants des traitements correspondant à la grille indiciaire applicable à compter du 1er janvier 2011
CATEGORIE OU CADRE « A »
CATEGORIE OU CADRE « B »
CATEGORIE OU CADRE
«C»
CATEGORIE OU CADRE
«D»
CATEGORIE OU
CADRE « E»
AES
A
B
C
D
E
1
133060
117524
106498
93969
87704
78433
68910
62646
56381
50117
43852
37588
31323
2
153608
133060
119027
104994
97226
84697
75175
67407
62646
53374
47110
40845
32826
3
173905
148847
131556
116020
106498
90962
81440
72168
67407
56381
50117
43852
34581
4
194202
164383
144085
126795
116020
97226
87704
76679
72168
59639
53374
47110
37588
5
228783
195706
162879
153608
131556
112763
100233
87704
78433
65903
59639
53374
43852
6
255344
211492
175408
164383
141078
119027
106498
92465
82943
68910
62646
56381
47110
7
275642
227029
187938
175408
150350
125292
112763
97226
87704
72168
65903
59639
50117
8
319494
266370
211492
201970
166137
144085
125292 108001
97226
79936
72168
65903
56381
9
341545
281906
227029
212996
175408
150350
131556 114266
101737
82943
75175
68910
59639
10
364849
297693
242815
224022
184931
156615
137821 119027
106498
86201
78433
72168
62646
11
391662
313229
266370
235047
200467
162879
144085 125292
112763
93969
82943
76679
65903
12
407198
344552
289674
258351
227029
184931
159872 141078
125292
106498
93969
86201
73672
Source : Elaboré à partir de la grille indiciaire
Page 26
1.2.3.4. Les primes, indemnités et autres avantages
L’article 125 du Statut Général des APE a prévu le bénéfice de seize (16) primes et
indemnités. Mais déjà en 2008, au cours de travaux commandités par le
gouvernement sur le régime indemnitaire, le Comité Consultatif Paritaire de la
Fonction Publique (CCPFP) en avait dénombré quarante quatre (44). La présente
étude a permis de constater que ce nombre a été dépassé pour atteindre, à ce jour
quatre vingt six (86).
Les différentes primes et indemnités peuvent être regroupées en cinq catégories ou
types, à savoir :
- les avantages sociaux ;
- les avantages liés à l’emploi et à la fonction ;
- les avantages liés à la performance ;
- les avantages liés aux conditions de travail de l’agent ;
- les avantages liés à des circonstances exceptionnelles.
1.2.3.5. Les frais de mission et perdiems
Les frais de mission servent à couvrir les frais occasionnés par un déplacement sur
ordre en dehors du cadre habituel de travail sur une longue distance.
Les perdiems sont alloués pour compenser des contraintes ponctuelles.
L’octroi des frais de mission et des perdiems aux agents de l’Etat est régi par trois
décrets. Il s’agit :
-
du décret n°94-143 du 24 mai 1994 portant régime des indemnités de mission à
l’étranger, encore en vigueur à ce jour.
Aux termes des dispositions de ce décret, les frais de mission varient de 10.000 francs
à 120.000 francs par jour. Leurs montants sont fixés compte tenu des éléments ciaprès :
 la catégorie de l’agent ;
 selon qu’il est ou non nourri et/ ou logé lors de la mission à l’étranger.
 la journée complète : l’agent n’est ni nourri ni logé ;
Page 27
-
du décret n°2007-155 du 03 avril 2007 portant régime des frais de mission à
l’intérieur du territoire national. Les frais de mission varient de 5 000 FCFA à
60 000 FCFA par jour. Ils sont fonction des éléments ci-après :
 la catégorie de l’agent ;
 la mission oblige l’agent à prendre un repas hors de son lieu de résidence;
 la mission oblige l’agent à prendre deux repas hors de son lieu de résidence ;
 la journée complète : l’agent n’est ni nourri ni logé.
-
du décret n°2007-306 du 30 juin 2007 fixant les conditions de prise en charge des
participants aux séminaires, forums et ateliers en République du Bénin.
Ce décret stipule en son article 2 : les séminaires, forums et ateliers ne donnent pas
droit à rémunération particulière aux participants.
Toutefois, en fonction de la durée de ces rencontres, les participants peuvent
bénéficier de la restauration, du transport ou de l’hébergement etc.
Ce décret est obsolète et ne correspond plus aux réalités actuelles : il mérite donc
d’être actualisé comme cela a déjà été le cas pour les missions à l’intérieur du
territoire national.
1.2.3.6. Les avantages en nature
Le droit à la rémunération englobe, outre les éléments pécuniaires servis à tous les
agents, des avantages en nature dont ne bénéficient que certains agents occupant des
postes à contrainte professionnelle élevée. Les avantages en nature sont en principe
attachés aux hautes fonctions et à des secteurs spécifiques de l’Administration.
Le texte de base servant de référence en la matière est le décret n°59-222 du 15
décembre 1959 portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages
matériels divers alloués aux fonctionnaires des administrations et établissements
publics de l’Etat.
Au regard des dispositions des articles 53 à 70 dudit décret, les avantages en nature
accordés aux agents concernés étaient limitativement fixés à quatre, à savoir :
- les voyages sur ordre (y compris pour des raisons de santé, en l’occurrence les
évacuations sanitaires) et pour les besoins de service ;
- le logement dans un immeuble appartenant à l’Etat ou détenu par lui à un titre
quelconque ;
- l’habillement uniforme ;
Page 28
- les soins médicaux et l’hospitalisation.
En réalité, les soins médicaux, les hospitalisations et les évacuations sanitaires sont
des avantages dont le bénéfice a été étendu à tous les agents de l’Etat.
Pour ce qui est des autres avantages indiqués ci-dessus, au fil des ans, leur nombre et
celui de leurs bénéficiaires se sont accrus. La diversité de ces nouveaux avantages en
nature et l’absence d’un recueil récapitulatif des textes qui les ont créés, n’ont pas
permis d’en faire un point exhaustif, encore moins d’apprécier leur opportunité.
1.2.3.7. Les avantages sociaux : les allocations familiales
En raison de leur portée sociale, certaines prestations qui auraient pu être classées
parmi les avantages en nature, sont plutôt qualifiées d’avantages sociaux. Ces
avantages sont alloués à tous les agents de l’Etat. En dehors des régimes de congé, de
maladie, des invalidités, les autres avantages sociaux dont bénéficient les agents
publics sont, pour l’essentiel :
- le droit aux soins et à l’hospitalisation en cas de maladie ;
- le droit à l’évacuation sanitaire le cas échéant.
1.2.4.Les processus, procédures et modes de paiement de la rémunération
1.2.4.1. Les processus et procédures
La rémunération doit être en principe payée suivant le processus d’exécution des
dépenses publiques. Les principales étapes de ce processus sont : l’engagement, la
liquidation, l’ordonnancement et le paiement comme l’illustre le graphique ci-après :
Graphique 2: Processus de paie
Cependant, dans l’objectif d’une accélération du paiement, une procédure
particulière est mise en œuvre ; ceci conduit le Trésor Public à payer les
rémunérations avant ordonnancement.
Page 29
1.2.4.2. Les modes de paiement
Le paiement de la rémunération se fait suivant deux modes :
-
le paiement sur fiche de paie ;
-
le paiement sur état.
Le paiement sur fiche de paie se fait soit à vue, soit par virement (bancaire ou
postal).Il concerne essentiellement le salaire de base et ses accessoires (indemnité de
résidence, indemnité de logement et allocations familiales).
Le paiement sur état se fait sur la base d’états pré-établis. Il concerne
principalement la plupart des primes et indemnités et certains salaires.
1.2.5.La masse salariale
La masse salariale est la part du budget général de l’Etat consacrée à la rémunération
de ses personnels et à ses éléments connexes.
La masse salariale est dite « civile » quand elle ne prend en compte que les agents
civils de l’Etat. Elle est dite globale quand elle couvre tous les personnels de la
fonction publique : civils, militaires et para militaires.
1.2.5.1
La masse salariale au niveau de l’Etat
1.2.5.1.1. Structure de la masse salariale
Selon les informations recueillies auprès des services du ministère chargé des
finances, la masse salariale se compose comme suit :
 Dépenses de personnel réparties :

-
Personnel civil
-
Personnel militaire
-
Personnel de Police et Sapeurs Pompiers
-
Personnel des Postes Diplomatiques
-
Institutions
-
INFOSEC
-
Gens de maison et occasionnels
-
Autres frais de personnel (indemnités)
-
Assurance maladie
-
Frais de mission
Dépenses de personnel non réparties :
-
Dépenses communes et diverses
-
ORTB
Page 30
-
Transferts sociaux
-
Frais de mission
-
Marge
1.2.5.1.2. Evolution
de
la
masse
salariale
(composante
traitement de base)
Consécutivement à l’évolution de la grille indiciaire, à l’augmentation de la valeur du
point d’indice et à la prolifération des primes et indemnités, la rémunération des
agents de l’Etat s’est progressivement
accrue. Cet accroissement de la
rémunération, la reprise des recrutements et les reversements effectués ont induit
une masse salariale en constante augmentation. Celle –ci a ainsi fortement progressé
depuis une dizaine d’années surtout dans ses composantes traitement de base et
avantages en numéraire. Les tableaux n°7,8 et 9 ci-après permettent de suivre son
évolution.
Tableau 7:Evolution de la masse salariale civile de 2001 à 2010
Eléments
Agents Permanents
Agents Contractuels
Total APE et ACE
Montants
Montants
Montants
2001
36 070 812 964
3 188 773 168
39 259 586 132
2002
40 202 333 810
2 749 309 694
42 951 643 504
2003
44 233 140 259
1 829 821 657
46 062 961 916
2004
64 186 354 616
6 531 432 956
70 717 787 572
2005
67 647 955 681
10 466 243 959
78 114 199 640
2006
67 347 647 212
9 961 346 742
77 308 993 954
2007
72 067 346 532
11 460 567 423
83 527 913 955
2008
82 744 053 207
22 164 203 288
104 908 256 495
2009
89 597 400 677
43 659 852 748
133 257 253 425
2010
85 967 585 516
70 604 631 228
156 572 216 744
Sur la période de 2001 à 2011, la masse salariale des APE a augmenté. Elle est passée
de 36 070 812 964 F CFA à 85 967 585 516 F CFA, soit un accroissement de 138,33%.
Sur la même période, la masse salariale des ACE est passée de 3 188 773 168 F CFA à
70 604 631 228 F CFA, soit une augmentation de 2114,16%.
Rappelons qu’en 2005, l’effectif total des agents civils de l’Etat était de 40 523
agents pour une masse salariale de 78 114 199 640 F CFA, soit un salaire annuel
moyen par agent de 1 927 650 F CFA.
Page 31
En 2010, pour un effectif avoisinant 70 000 agents, la masse salariale est de
156 572 216 744 F, soit un salaire annuel moyen par agent de 2 236 745 F, soit un
accroissement moyen annuel de 3,20% .
Il est à noter que ce même ratio masse salariale / ressources fiscales calculé au
niveau des pays de l’UEMOA donne les résultats figurant au tableau ci-après :
Tableau 8 : Ratio masse salariale globale / recettes fiscales dans les pays de
l’UEMOA
PAYS
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bénin
39
35,6
32
35,6
45,1
44,7
43,7
Burkina Faso
42
44,1
46,3
44,7
49,6
44,1
42,5
Côte d'Ivoire
45
42,1
43,6
43,4
40,6
41,1
41,8
Guinée Bissau
115,9
111
116,5
96,9
78,6
63,5
77,3
Mali
30,9
30,9
32,9
35,8
36
34,8
36,3
Niger
34,8
33,4
31
29,8
28,3
28,9
27
30
31
30,1
32
32,9
32,3
32
30,4
33,1
32,8
32,7
37,3
39,1
36,2
Sénégal
Togo
Source : UEMOA
Page 32
Tableau 9 : Comparaison de la masse salariale globale et du Budget Général de l’Etat de 2001 à 2010 (en millions F CFA)
Budget Général de l’Etat
Eléments
Masse Salariale Globale
Années
Prévisions BGE
Réalisations BGE
Taux de réalisation
BGE
Prévisions MS
Réalisations
MS
Taux de réalisation MS
2001
416835
357767
85,83
80904
80630
99,66
2002
478730
401570
83,88
83998
90054
107,21
2003
490603
446109
90,93
96852
103004
106,35
2004
547767
547732
99,99
114100
118371
103,74
2005
616314
508892
82,57
128700
130277
101,23
2006
615610
481603
78,23
137376
135000
98,27
2007
811824
634670
78,18
148669
143100
96,25
2008
1900376
783086
41,21
162941
162941
100,00
2009
1102891
764423
69,31
225077
225853
100,34
2010
1184693
824085
69,56
243712
238656
97,93
Source : Elaboré à partir des données du fichier Solde
Page 33
Les taux de réalisation de la masse salariale dépassent ceux du budget général de l’Etat. Cela traduit la priorité accordée par le
gouvernement au paiement des salaires.
1.2.5.1.3. Evolution de la masse salariale (composante "primes et indemnités")
Tout comme la composante traitement de base, la composante avantages en numéraire ou primes et indemnités constitue une
cause importante de l’explosion de la masse salariale. Le tableau ci-dessous illustre ce phénomène.
Tableau 10: Proportion des primes et indemnités dans la masse salariale 2001 – 2010 (en milliers F CFA)
Eléments
Primes et Indemnités
Masse salariale
% Base
globale
ordonnancement
Dotations
Ordonnancements
2001
10 739 740
4 652 758
80 630 000
5,77
2002
10 393 514
7 957 126
90 054 000
8,83
2003
11 813 750
8 713 906
103 004 000
8,46
2004
15 040 385
9 688 244
118 371 000
8,18
2005
16 585 618
11 229 877
130 277 000
8,62
2006
14 983 596
12 254 877
135 000 000
9,07
2007
23 944 617
7 807 063
143 100 000
5,45
2008
17 213 973
17 933 637
182 438 000
9,83
2009
20 947 650
23 430 854
225 853 000
10,37
2010
22 677 040
33 777 223
238 656 000
14,15
Totaux
164 339 883
137 445 565
1 447 383 000
Années
Page 34
La proportion des primes et indemnités ordonnancées dans la masse salariale est
croissante : de 5,77% en 2001, elle est passée à 14,15% en 2010.
Les primes et indemnités ont connu un accroissement considérable à partir de 2008.
Leur montant ordonnancé est passé de 7 807 063 à 17 933 637, soit une augmentation
de 129,71% en un an.
Cette tendance est restée haussière jusqu’à ce jour, posant le problème de sa
soutenabilité budgétaire.
Il est à noter que les chiffres fournis par le Service de l’Ordonnancement et de la
Comptabilité Administrative (SOCA/DEB/MEF), relatifs à la masse salariale et utilisés
pour les calculs et l’élaboration des tableaux et graphiques, prennent en compte,
parmi les composantes de ladite masse, un certain nombre d’éléments qui, à
l’analyse, ne devraient pas y figurer, à savoir les éléments des rubriques :
- assurance maladie : ce sont les frais d’assurance au profit des autorités
politiques et administratives des Institutions de la République ;
- frais de mission : ce sont des indemnités de mission à l’extérieur comme à
l’intérieur du territoire national payées soit sur les budgets des ministères
sectoriels, soit sur les rubriques « charges non réparties » du budget national ;
- dépenses communes et diverses : elles couvrent les primes, les frais de
consultation et d’hospitalisation des fonctionnaires en activité (évacuations
sanitaires), les formations diverses au profit d’agents de l’Etat ;
- transferts sociaux : ils regroupent les transferts courants au profit des veuves
et des orphelins mineurs des APE décédés en activité, les arrérages des
pensions et avances sur pension ;
- marge : elle est prévue pour supporter les charges de personnel qui ne sont pas
imputables aux différentes composantes de la masse salariale ;
- autres frais de personnel : couvrent les primes payées à l’occasion de
l’organisation des examens et concours des trois ordres d’enseignement et du
ministère chargé de la fonction publique ;
- ORTB : c’est une subvention au profit de l’ORTB constituant un concours pour
charges salariales.
Ces sept rubriques qui grossissent, de manière notable, les chiffres relatifs à la masse
salariale, devraient en être dégagées.
1.2.5.1.4. La masse salariale au niveau des collectivités locales
Les communes disposent d’un plan comptable permettant d’harmoniser et de
centraliser les données relatives à la masse salariale. Cette masse comprend les frais
Page 35
de formation inscrits au chapitre 63 et les charges de personnel inscrites au chapitre
66.
Le chapitre 66 se décline en deux articles:
- article 661-Rémunérations directes versées au personnel national ;
- article 663-Indemnités forfaitaires versées au personnel national.
Les composantes de ces articles sont :
6611- Traitements et salaires
6612- Primes et gratifications
6613- Congés payés
6614- Indemnités de préavis, de licenciement et de recherche d’embauche
6615-Indemnités de maladies versées aux travailleurs
6616- Supplément familial
6617-Avantages en nature
6618-Autres rémunérations directes
6631- Indemnités de logement
6632- Indemnités de représentation
6633- Indemnité d’expatriation
6638- Autres indemnités et avantages divers
Le tableau n°11 qui suit, élaboré à partir des données de ces composantes dans les
comptes de gestion des 77 communes du Bénin, présente les montants de la masse
salariale desdites communes, pour la période de 2007 à 2010.
Page 36
Tableau 11 : Masse Salariale des 77 Communes du Bénin
Années
Montants
Progression
Montants
Taux (%)
-
-
2007
5 318 983 223
2008
5 837 783 958
518 800 735
9,75
2009
6 522 325 680
684 541 722
10,49
2010
6 844 708 807
322 383 127
4,94
Source : Bordereau de développement des recettes et des dépenses du Trésor
(Service des Collectivités locales)
De ce tableau, il ressort que de 2007 à 2010, la masse salariale des 77 Communes est
passée de 5 318 983 223 F CFA à 6 844 708 807 F CFA, soit une progression moyenne
de 8,39% sur les quatre années.
La masse salariale est inégalement répartie. En effet, en 2010 par exemple, les cinq
communes les plus importantes (Cotonou, Porto-Novo, Sèmè-Podji, Abomey-Calavi et
Parakou) ont respectivement 31,44%, 5,02%, 4,73%, 3,81% et 3,13%, soit au total
48,13% de la masse salariale des communes.
Sur la période de référence, la masse salariale a évolué en dents de scie dans les trois
communes à statut particulier avec une moyenne de progression sur les quatre années
de 1,72% pour Cotonou, 7,70% pour Porto-Novo et 5,90% pour Parakou. Elle a évolué
avec une moyenne de progression de 11% pour Sèmè-Podji, 29,49% pour AbomeyCalavi.
La proportion de la masse salariale par rapport aux ressources propres est importante
et variable selon les communes.
Page 37
Tableau 12: Ratio masse salariale sur recettes (Ressources propres) des 77 communes de 2007 à 2010
Source : Bordereau de développement des recettes et des dépenses du Trésor (Service des Collectivités locales)
Années RECETTES NON FISCALES RECETTES FISCALES
TOTAL DES
RECETTES
(Ressources
propres)
MASSE SALARIALE
MASSE SALARIALE /
RECETTES
2 007
4 080 216 929
15 266 211 604
19 346 428 533
5 318 983 223
27,49%
2 008
4 509 124 135
17 018 964 150
21 528 088 285
5 837 783 958
27,12%
2 009
5 525 834 479
19 431 399 543
24 957 234 022
6 522 325 680
26,13%
2 010
6 303 332 912
19 469 538 997
25 772 871 909
6 844 708 807
27,00%
De 2007 à 2010, dans l’ensemble des 77 communes, la masse salariale en valeur absolue a connu une évolution régulière.
Le ratio par rapport aux ressources propres est par contre décroissant : de 27,49% en 2007 ; 27,00% en 2010, en passant par 27,12%
en 2008 et 26,13% en 2009.
Page 38
1.2.6.Analyse diagnostique du système de rémunération
Les données recueillies ont permis d’identifier les forces et les faiblesses du système de rémunération au regard des impératifs de
gestion des ressources humaines en général et de politique de rémunération en particulier.
L’analyse de l’environnement du système de rémunération a aussi permis d’identifier les opportunités ainsi que les menaces ou
risques qu’il comporte.
1.2.6.1. Les forces et faiblesses du système de rémunération
Les forces et faiblesses du système ainsi que des opportunités et risques qu’il comporte sont résumés dans le tableau n°13 cidessous. Le tableau n°14 qui suit présente ces acteurs et ses enjeux.
Tableau 13:Diagnostic stratégique du système de rémunération au Bénin
DOMAINE
FORCES
FAIBLESSES
I-
- Système intégré
- système centralisé
AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP
MENACES
LE SYSTEME DE REMUNERATION EN LUI-MEME
- Manque de flexibilité du système
- système mal ou pas du tout géré
- système peu évolutif
II- existence de loi et
décrets réglementant la
rémunération
OPPORTUNITES
- Contexte politique
favorable aux réformes
- climat social amélioré
- progrès dans le
dialogue social
- inexistence d’un leadership clairement
identifié
- absence d’un consensus en faveur de
l’adoption et de la mise en œuvre
d’une réforme
- existence de résistances au
changement
- absence d’autorité légitime de l’Etat
- divergence de vision et de lecture
entre autorité et syndicats
LE CADRE JURIDIQUE
- obsolescence des textes datant
pour la plupart de 1959, 1985 et
1986
- réglementation incomplète et/ou
- chantiers de réforme
aux plans administratif
et institutionnel
Page 39
- prolifération de textes de diverses
portées sans recherche de cohérence
avec le cadre de référence (SGAPE)
- démotivation et frustrations croissantes
DOMAINE
FORCES
FAIBLESSES
OPPORTUNITES
inadaptée
MENACES
des agents
III- ORGANISATION ET GESTION DE LA CARRIERE DE L’AGENT DE L’ETAT
Recrutement
- allocation annuelle de
ressources
- recueil
- préalable des besoins des
ministères et institution
- inexistence d’une politique de
recrutement et de plans
pluriannuels de recrutement
(plan d’effectifs)
- faible niveau ou mauvaise
utilisation des ressources
allouées
- manque de personnel qualifié
- persistance des contreperformances de l’administration
publique
- identification conjoncturelle des
besoins
- fréquente inadéquation des
profils des agents recrutés
Structure des
emplois
- cohérence par rapport
aux niveaux de
qualification
- valorisation des diplômes
nationaux
- non prise en compte des hauts
diplômés et des diplômes délivrés sur la base du système LMD
- iniquité dans la rémunération
Déroulement
de la carrière
(échelons et
grades-durée)
- structure cohérente
- progression continue de
la carrière
- nombre d’échelons (12)
insuffisant pour couvrir toute la
durée de la carrière (30 ans)
- promotion d’agents sans mérite
-
- absence de lien entre le déroulement
de la carrière et les performances
Stage
probatoire et
titularisation
- exigence d’un
apprentissage du métier
pour les agents
nouvellement recrutés
- défaut d’encadrement des
stagiaires
- rapports d’appréciation de stage
subjectifs et/ou inconséquents
-
- titularisation d’agents mal préparés au
métier et à leurs responsabilités
- accroissement des contreperformances
du service
- Décentralisation et
déconcentration
Page 40
- insatisfaction des usagers
DOMAINE
FORCES
FAIBLESSES
- procédure de titularisation
- inadaptée
OPPORTUNITES
MENACES
Avancement
d’échelon
- garantie d’une
augmentation minimum
de la rémunération de
l’agent du fait de
l’automaticité
- absence de discrimination
positive et de motivation
- évolution continue de la carrière
sans exigence aucune pour
l’agent et tendance à la paresse
de ce dernier
-
- accroissement continu de la masse
salariale sans contrepartie
- non disponibilité de ressources et donc
problème de soutenabilité financière
Avancement
de grade :
notation,
commission
d’avancement
de grade
- exigence d’une
ancienneté de service et
d’un niveau de
performances de l’agent
à promouvoir
- exigence d’une liste
d’inscription des agents
promouvables
- institution d’une
procédure
- système de notation inadéquat :
objectifs imprécis ou inexistants,
critères de notation sans lien réel
avec les performances des
agents, indicateurs de
performances non définis
- procédure de notation en
commission subjective et
irrationnelle
- clientélisme
- promotion
hiérarchique pour
l’agent
- disponibilité d’agents
d’expérience pour
l’administration
- démotivation des agents méritants
- contreperformances de
l’administration
- publique
- insatisfaction des usagers
- gaspillage des ressources financières de
l’Etat
- existence d’une
multitude de textes
traduisant l’importance
accordée à la formation
- existence de structure de
formation
professionnelle
- inexistence d’une politique
nationale clairement affichée
- multitude et diversité de pôles
de décision et d’actions
- formation souvent sans lien avec
le poste de l’agent et/ou sa
qualification et en dehors des
besoins de l’administration
- forte mobilité des cadres
empêchant la capitalisation des
expériences et la promotion de
l’expertise
- absence de synergie entre les
structures de formation et le
Formation
- absence de gestion prévisionnelle des
compétences
- accroissement imprévu des charges
salariales
Page 41
DOMAINE
Discipline
FORCES
- Existence d’un cadre
légal
FAIBLESSES
ministère en charge de la
Fonction Publique
- inadéquation formation/ emploi
OPPORTUNITES
- longueur/ lourdeur de la
procédure
- difficulté et retard dans le
déclenchement
- dilution des responsabilités de
l’agent
- extranéité de l’autorité détenant
le pouvoir de sanctionner
- absence d’une correspondance
entre le degré des fautes et celui
des sanctions
MENACES
- effet pédagogique souvent annihilé
- fragilisation de l’autorité
- pressions et pesanteurs sociologiques
actives
IV- ORGANISATION DU TRAVAIL ET METHODES DE GESTION
- Introduction de la GRH
- implantation de la
gestion axée sur les
résultats (GAR) dans la
fonction publique
- faible enracinement de la GAR
- faible responsabilisation des
agents
- non généralisation des manuels
de procédures
- encadrement insuffisant des
agents
- contrôle insuffisant car outils de
contrôle inexistants ou peu
élaborés
- faible pratique de l’approche
participative
- motivation insuffisante des
agents
- absence/rareté de leadership
éclairé
- persistance des contre-performances
- mauvaise qualité des services aux
usagers
- perte de légitimité de l’Administration
- image peu reluisante de l’agent public
-
Page 42
DOMAINE
FORCES
FAIBLESSES
OPPORTUNITES
MENACES
V- LA GRILLE INDICIAIRE
- une grille indiciaire bâtie
sur le principe de base
des niveaux de
qualification
- une grille instituant
l’équité dans le
traitement des agents
« à qualification égale,
salaire égal »
- absence de codification et
d’homogénéité dans la
progression des indices à
l’intérieur et entre les catégories
- obsolescence de la grille qui date
de 1985 par rapport au système
moderne d’enseignement et de
formation et par rapport au
niveau des diplômes délivrés
- couverture incomplète de la
durée d’une carrière normale (30
ans) par le nombre d’échelons
(12) contenus dans chaque
échelle
- traitement inéquitable /marginalisation
de certains agents
- absence de lien avec les performances
des agents
- accroissement continu de la masse
salariale
- non création de ressources
additionnelles
VI- REGIME INDEMNITAIRE (primes et indemnités)
- recherche de motivation
des agents
- octroi discriminatoire des primes
et indemnités
- inexistence d’un régime
indemnitaire codifié, global et
systémique
- inefficacité du dispositif
technique d’arbitrage et de
validation (DGFP-MTFP) en
matière de création de primes et
indemnités (en amont du Comité
Consultatif Paritaire de la
Fonction Publique)
- création anarchique de primes et
indemnités de types
corporatistes et sectorielles
- forte disparité dans les primes et
- effet pervers de démotivation
- frustrations et remous incessants au
plan social
- continuité du service public
hypothéquée
- non respect des droits des
citoyens/usagers
- explosion de la masse salariale globale
- non disponibilité de ressources
budgétaires additionnelles (en matière
de soutenabilité)
-
Page 43
DOMAINE
FORCES
FAIBLESSES
indemnités octroyées aux plans
interne et externe, aussi bien en
ce qui concerne le nombre que
les taux
- paiement des primes et
indemnités sans condition et sans
exigence particulière
OPPORTUNITES
MENACES
- multiplication de primes et
indemnités ayant en réalité le
même contenu
VII- PILOTAGE ET GOUVERNANCE DU SYSTEME
- Renforcement des
structures de contrôle
- existence d’un système
informatisé de gestion
- existence d’un cadre
institutionnel de pilotage
- Inadéquation des outils de
contrôle
- manque de synergie entre les
structures chargées de la gestion
- système informatisé, incomplet
et non intégré
- défaut de maintenance du
matériel informatique et du
réseau
- Volonté politique
affichée
- appui des partenaires
techniques et
financiers
Page 44
- improvisation dans la gestion
- absence du Contrôle Financier dans le
réseau SDL7
Tableau 14: Les enjeux de la rémunération
Acteurs
Enjeux
+ Développement
Etat employeur
+ Satisfaction
- Dépenses salariales
meilleure gestion des ressources
humaines
Ministère en charge de la
fonction publique
+ satisfaction des ministères et
institutions utilisateurs
+ satisfaction des agents
Attitude par rapport à la
rationalisation du système
Favorable mais insuffisance
de leadership
de compétences, de
méthodes et de ressources
matérielles et financières
meilleur dialogue social
Ministère chargé des
finances
+ maîtrise de la masse salariale
de contrôle et de maîtrise de
l’information au sujet de la
masse salariale
+ agents mis à disposition
+ compétences
Ministères sectoriels,
Institutions de l’Etat et
Collectivités locales,
utilisateurs, agents fonction
publique
+ adéquation profil/emploi
+ productivité
+ qualité
- incidences financières sur budget
alloué
Favorables ou indifférents
mais acteurs peu
responsabilisés dans
l’utilisation rationnelle du
personnel mis à disposition
+ consensus
Comité Consultatif Paritaire
de la Fonction Publique.
+ consensus
En principe neutre
Partenaires techniques et
financiers
+ maîtrise masse salariale meilleure
utilisation des ressources financières
Très favorables mais pas
toujours bien compris
+ salaires et pouvoir d’achat
Favorables, indifférents ou
défavorables selon le niveau
d’information et de
confiance vis-à-vis du
système
Agents de la fonction
publique
+ promotion
+ satisfaction au travail
+ sécurité de l’emploi
+ pouvoir de négociation
Syndicats
+ satisfaction des membres
+ adhérents
Clients/usagers/bénéficiaires + qualité de service
du service public : personnes
AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL
Favorables, indifférents ou
défavorables selon le niveau
d’informations et de
confiance vis-à-vis du
système
Très favorables ou
indifférents selon le niveau
Page 45
Acteurs
physiques ou morales
Enjeux
- mépris
Attitude par rapport à la
rationalisation du système
d’information
- impôts
Contribuables : personnes
physiques ou morales
+ maîtrise de la masse salariale des
agents de la fonction publique
- meilleure utilisation des ressources
financières
+ gouvernance
Société civile
- conflits sociaux
+ écoute
+ meilleure législation
Pouvoir législatif
+ consensus dans option de
législation
+ respect et application de la loi
Très favorables mais presque
jamais impliqués
Favorable ou indifférente
selon le niveau
d’information ; mais presque
jamais impliquée
Favorable, ou indifférent
selon le niveau d’information
mais pas suffisamment
engagé dans le débat.
Pouvoir judiciaire
- contentieux
Favorable ou indifférent
Presse
+ de transparence dans le système
d’information
Favorable ou indifférente
mais pas suffisamment
impliquée
1.2.6.2. Les convergences et les divergences
Selon les acteurs et les enjeux, la lecture du système de rémunération des agents de
la fonction publique varie. Il existe des points de convergence et des points de
divergence.
 Points de convergence :
- les faiblesses, et les dysfonctionnements sont reconnus de tous les acteurs
même si les deux parties (employeur et agents) se rejettent la
responsabilité;
- la nécessité de réformer le système est admise par tous les acteurs parce
qu’il n’est satisfaisant pour personne ;
- les conséquences sur le développement et la bonne marche des affaires du
pays sont également acceptées de tous.
 Points de divergence:
- tous les acteurs ne sont pas au même niveau d’information et de prise de
conscience des enjeux de la réforme du système de rémunération ;
Page 46
- l’information elle-même diverge sur certains points, selon les sources : c’est
le cas pour les effectifs de la fonction publique et les chiffres de la masse
salariale;
- l’employeur et les agents (représentés par les syndicats) ne sont
évidemment pas sur les mêmes longueurs d’onde sur la rémunération ;
- du fait de la non transparence du système actuel de rémunération, il y a
divergence sur les modalités et critères d’attribution des avantages
connexes aux salaires, notamment des primes et indemnités ;
- les différences de traitement entre ministères, entre structures d’un même
ministère et les différents corps et catégories de la fonction publique sont
sources de divergence sur la lecture de la situation actuelle et le choix des
solutions de rationalisation.
1.3. LES EXPERIENCES DE REFORME DU SYSTEME DE REMUNERATION AU
BENIN
1.3.1.Le programme national de reforme
Les Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation de l’Administration
organisés à Cotonou du 12 au 16 décembre 1994, sur recommandation de la
Conférence Nationale des Forces Vives de février 1990 , ont permis de donner corps à
l’idée de « Réforme Administrative » au Bénin.
Depuis lors, la réflexion s’est poursuivie à diverses occasions dont le Séminaire-Atelier
sur le Diagnostic de l’Environnement Institutionnel (en 1996), l’élaboration du
Document-cadre sur la réforme administrative (en 2000), etc.
 Vision de la réforme administrative
Il ressort pour l’essentiel des travaux effectués que la réforme administrative est
globale en ce sens qu’elle est transversale à l’ensemble de l’Administration et qu’elle
se distingue, de ce fait, des réformes sectorielles aussi bien dans sa problématique
que dans la nature et l’étendue de son champ.
 En effet, la problématique que pose la réforme administrative au Bénin est
celle de savoir : « comment rationaliser l’appareil administratif dans
toutes ses composantes, le rendre plus efficace et plus performant au
service du développement, dans un contexte de démocratisation de la
vie publique, de libéralisation de l’économie, et en tenant compte des
moyens limités de l’Etat ? ».
Page 47
 Sur la base d’une telle
problématique, le Gouvernement considère que
l’Administration est un tout fonctionnel. Pour la réformer et la rendre plus
efficace et plus performante, il faut s’attaquer, non à une partie de ses
dysfonctionnements ou à certains de ses secteurs, mais l’envisager dans sa
globalité.
 Objectifs de la réforme :
Les objectifs de la réforme sont globaux, car ils visent le renforcement ou l’efficacité
de l’ensemble des secteurs de l’Administration, sans en privilégier certains au
détriment d’autres.
 Principaux domaines d’application
Les actions de réforme relèvent de dix principaux domaines d’application que
sont :
- la définition des missions de l’Etat ;
- l’organisation des structures administratives ;
- le pilotage de l’action administrative ;
- le management public ;
- le cadre juridique ;
- la gestion des ressources humaines ;
- la gestion financière ;
- la gestion logistique ;
- la gestion de l’information ;
- la communication.
 Les leviers du changement
Pour être profonde et durable, la réforme administrative nécessite que soient bien
identifiés les leviers du changement dans les domaines retenus.
Ces leviers sont : les missions, les structures, les hommes et les systèmes de gestion.
 La segmentation du champ de la réforme
Bien que la réforme administrative soit globale, elle ne peut être conduite avec
succès telle quelle.
En effet, elle ne peut être mise en œuvre et couronnée de succès que si son champ
d’application est segmenté en des éléments de taille maîtrisable. Aussi, a-t-il été
décidé au Bénin, de la mener sous forme de grands projets dont six sont considérés
comme prioritaires et portent sur :
Page 48
- le renforcement de l’Etat central ;
- la décentralisation ;
- la réforme de l’éducation ;
- la réforme de la santé ;
- la réforme du secteur agricole ;
- la réforme de la justice.
Le renforcement de l’Etat central et la décentralisation sont des réformes
intersectorielles qui viennent, pour une bonne part, en appui aux quatre autres
réformes précitées qui, elles, sont sectorielles.
1.3.2.Les tentatives de reforme du système de rémunération
 Les actions touchant directement la carrière et la rémunération des agents
Les actions touchant directement la carrière et la rémunération des agents ont fait
l’objet de deux (02) études essentiellement, le projet « Révision du mécanisme
d’avancement des fonctionnaires » élaboré par le Ministère de la Fonction Publique,
du Travail et de la Réforme Administrative (MFPTRA), et la «mission de cadrage de la
réforme administrative» financée par le Projet d’Appui à la Gestion de l’Economie de
la Banque Mondiale.
 Le projet Révision du mécanisme d’avancement des fonctionnaires
Réalisée en 1997, cette étude a rappelé les bases du système d’avancement des
agents et procédé à son évaluation, puis a évoqué quelques expériences/pays qui lui
ont permis d’explorer trois (03) hypothèses d’avancement à savoir :
- l’avancement au mérite ;
- l’avancement au titre de la formation ;
- l’avancement sur concours ou test.
 La mission de cadrage de la réforme
Après avoir identifié six (6) domaines prioritaires de réforme dans une recherche
d’efficacité, à savoir : le renforcement de l’Etat central, la décentralisation, la
santé, l’éducation, la justice et l’agriculture, la mission a exploré les premières
pistes de réforme relatives à la mise en place d’un système d’appréciation des
performances couplé à l’avancement.
Elle a préconisé un scénario de réforme du système de carrière qui s’articule en trois
volets :
- un nouveau mécanisme d’avancement appuyé d’une nouvelle grille ;
- un nouveau système d’appréciation des agents de l’Etat ;
- un nouveau système indemnitaire.
Page 49
L’exploitation des résultats des deux projets a abouti à l’élaboration puis au vote par
l’Assemblée Nationale, d’une loi n° 98-035 du 15 septembre 1998 portant avancement
au mérite dont le processus de mise en application n’a malheureusement pas abouti
du fait de l’opposition des syndicats des travailleurs.
1.3.3.Les réformes de la rémunération aux plans régional et international
Le Bénin n’est pas le seul pays engagé dans la réforme de son administration en
général et du système de rémunération de ses agents en particulier.
De nombreux pays se sont engagés dans un processus analogue sur les plans aussi bien
régional qu’international.
Les cas de pays tels que le Ghana, le Maroc, le Luxembourg et l’Autriche ont été
examinés.
1.3.4.Les leçons tirées des tentatives de reforme au Bénin
 Le projet « Révision du mécanisme d’avancement des fonctionnaires »
élaboré par le ministère de la fonction publique, du travail et de la
réforme administrative (MFPTRA)
Ce projet visait à lier les avancements d’échelon aux performances des agents et en
substance à allonger pour des agents aux performances jugées peu satisfaisantes,
l’ancienneté requise pour avancer en échelon.
Sa mise en œuvre devait permettre :
- d’accroître les performances des agents et donc des services publics ;
- d’offrir une rémunération plus équitable et plus motivante aux agents ;
- de réduire l’incidence financière générée par l’automaticité des
avancements ;
- de maîtriser quelque peu la masse salariale dans la mesure où le
pourcentage des agents supposés avancer ainsi que les conditions et
délais d’avancement sont fixés et donc connus à l’avance.
Cette étude a eu le mérite d’identifier des préalables susceptibles de créer un
environnement propice pour la mise en œuvre du nouveau mécanisme proposé, en
l’occurrence que l’organisation et les méthodes de travail dans l’administration soient
revues pour faciliter une évaluation permanente de l’agent :
- définition annuelle /mensuelle des objectifs ;
- instauration d’une culture de contrôle – évaluation des performances des
agents au quotidien et prise en compte des aspects comportementaux ;
- évaluation périodique des performances du service ;
- effectivité des récompenses et sanctions ;
- instauration d’une note d’ensemble du service pour cultiver la solidarité
et l’esprit de corps ;
Page 50
- communication obligatoire des résultats de l’évaluation à l’agent à des
fins pédagogiques et aussi pour un recours éventuel.
Malheureusement, les partenaires au développement d’alors ont estimé que : « les
contraintes budgétaires de l’Etat béninois étaient telles qu’il fallait une solution plus
rapide et plus radicale… la mise en place des préalables prendrait beaucoup de temps
et retarderait la mise en œuvre, outre que la réforme proposée conserve la formule
rigide du gain d’échelon en fonction des résultats de l’appréciation. »
APPRECIATIONS
 Une réforme est un changement et en tant que tel, elle a besoin
d’une bonne approche stratégique notamment à la phase de
préparation et de lancement et surtout d’une volonté politique
clairement affichée, pour la conduire à bon port.
Même si le projet du MFPTRA en lui-même était perfectible, il n’en demeure pas
moins que les préalables identifiés étaient et demeurent incontournables pour
l’avènement d’une administration de développement et que par conséquent, il fallait
se donner le temps de les mettre en place.
La volonté politique aurait pu s’affirmer sur ce point.
 Du fait de l’ampleur de la crise, les partenaires au développement
n’avaient que des préoccupations d’équilibre d’ordre purement
arithmétique s’agissant du poids de la masse salariale, ce qui a fait
perdre de vue l’importance de la ressource humaine.
Or, la rémunération est une des grandes fonctions de la gestion des ressources
humaines et de ce fait, sa réforme pour avoir des chances de réussir, ne saurait être
isolée.
 Leur position a mis fin au dialogue social déjà engagé par le
Gouvernement avec les partenaires sociaux sur le projet, situation
qu’il est souhaitable d’éviter à l’avenir.
Enfin, il est heureux de constater qu’à l’heure actuelle, la Gestion Axée sur les
Résultats (GAR) est entrée dans les habitudes de travail des ministères et il y a lieu de
la consolider par toutes autres mesures utiles à son enracinement, notamment
l’évaluation et la motivation.
La présente étude qui vise une meilleure allocation des ressources budgétaires de
l’Etat, la promotion de l’équité et de la motivation dans la rémunération des agents,
devra s’appesantir sur ces pistes.
 La « Mission de cadrage de la réforme administrative » financée par le
Projet d’Appui à la Gestion de l’Economie ».
 Elle a été réalisée par un expert international dans le contexte du
Programme d’Ajustement Structurel (PAS) où les agents de l’Etat
Page 51
avaient déjà consenti beaucoup de sacrifices et n’étaient pas payés
sur la base de leurs grades réels.
Cette réforme avait donc le relent d’une nouvelle contrainte imposée de l’extérieur
pour contenir et maîtriser la masse salariale au détriment des intérêts des
travailleurs. Présentée comme telle, elle était difficile à accepter, alors qu’en fait
elle répond à des exigences de gestion pour une meilleure performance du secteur
public.
En effet, comme le disent si bien les organisations syndicales, elle devrait s’inscrire
tout simplement dans l’application de la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant
Statut Général des Agents Permanents de l’Etat dont beaucoup de dispositions
permettent de mettre effectivement les agents au travail, sous peine de sanctions.
Il importe donc pour le succès des réformes, de bien appréhender et de justifier leur
opportunité et leur intérêt dans le contexte qui prévaut.
 Le nouveau système d’avancement d’échelon offre une progression
continue de carrière à tous les agents quels que soient leurs niveaux
de performances. Mais les gains d’indice sont très faibles mis en
rapport avec le taux galopant de l’inflation sur le marché.
 Pour les avancements de grade, les agents doués ou particulièrement
méritants pourront accéder au grade le plus élevé à partir de la
seizième année et il est probable qu’ils atteignent le plafond bien
avant leur mise à la retraite, sans autre perspective de carrière.
En outre, tant qu’il n’y aura pas de poste budgétaire disponible, les agents, quel que
soit leur mérite, resteront bloqués dans leur grade et risquent par conséquent d’être
démotivés, ce qui ne répond plus à l’esprit même de la réforme.
 L’entretien annuel d’évaluation est le seul mode d’appréciation des
performances individuelles préconisé. La question qui se pose est de
savoir d’une part, si les conditions requises pour cet entretien sont
actuellement réunies dans la fonction publique et d’autre part, si cet
exercice est à la portée de tous les agents, notamment ceux des
basses catégories C, D et E.
 Les modalités et critères d’appréciation des performances collectives
du service restent à définir. Il est indispensable dans tous les cas que
les usagers aient aussi la possibilité de s’exprimer et de se prononcer
sur les prestations du service public : boîtes à plaintes, idées ou
suggestions, sondages, enquêtes, etc.
 La prime de performance est une innovation à saluer et il importe
qu’elle puisse être appliquée.
Page 52
APPRECIATIONS
Au total, la réforme baptisée « Avancement au mérite » comporte des points forts
mais aussi des aspects qui sont perfectibles.
Si la réticence des travailleurs se justifie quelque peu dans le contexte du PAS et dans
un environnement de travail fortement politisé, le recul du gouvernement qui a porté
un coup d’arrêt au processus plutôt que de l’améliorer, est quand même
préoccupant.
Compte tenu de tout ce qui précède, l’Administration doit mieux s’organiser à
l’avenir pour faire face à ses responsabilités, tout en privilégiant le dialogue social.
1.3.5.Leçons tirées des récentes expériences internationales
De l’examen de ces expériences il ressort des leçons dont le Bénin peut s’inspirer
dans ses efforts de réforme et qui s’analysent comme suit :
1) une réforme du système de rémunération ne doit pas être une réforme
isolée. L’objectif étant de rendre le service public optimal, elle doit
s’intégrer dans tout un ensemble de mesures qui visent non seulement
une bonne rémunération des agents, mais également la gestion de ces
derniers, leur environnement de travail et leurs attentes, c’est-à-dire
dans un réel système de gestion des ressources humaines, celle-ci
s’appuyant sur des méthodes modernes d’évaluation de la performance
des agents et sur leur motivation ;
2) pour avoir l’impact souhaité, les réformes doivent permettre de mettre
en place des systèmes de rémunération simples et bien structurés avec
comme points saillants :
- l’amélioration de la grille indiciaire par le resserrement des échelles
et l’introduction d’une plus grande souplesse ;
- l’introduction d’un système d’évaluation par entretien de manière à
établir un lien entre la rémunération et les performances des agents ;
- la rationalisation des primes et indemnités allouées en ayant comme
visée une pertinence avérée, un nombre peu élevé et une variété bien
en lien avec les technicités et environnement propres à chaque
secteur ;
- une individualisation de la rémunération qui prenne en compte le
rendement des agents, l’assignation d’objectifs de travail bien définis
et l’évaluation des résultats ;
3) les nouveaux systèmes ne doivent pas être mis en œuvre de façon
brutale ; le système existant c’est-à-dire celui de la carrière peut être
amélioré en vue de la mise en place à court et à moyen termes d’un
système de gestion axé sur la définition des emplois.
Page 53
Le système amélioré pourrait être appliqué aux anciens agents tandis que les
agents nouvellement recrutés se verront appliquer les nouvelles normes. Les
normes définies dans la réforme seront donc progressivement appliquées ;
4) le succès des réformes dépend de leur bonne préparation, d’une bonne
définition et de l’exploitation correcte des indicateurs et des modalités
d’application. Dans ce sens :
- l’élaboration et la mise en œuvre des réformes devraient pouvoir se
faire dans un climat de paix sociale fondé sur des négociations, le
dialogue social, les interviews avec les partenaires sociaux (syndicats
et autres groupes sociaux concernés) pour obtenir leur adhésion et
partant, éviter les blocages, sources de non application des réformes ;
- des séances de sensibilisation et de popularisation du contenu des
réformes devraient être organisées au niveau des agents ;
- des formations en vue de la mise en œuvre des réformes devraient
être organisées à l’intention des cadres administratifs ;
5) les axes d’amélioration retenus parfois dans les réformes ne sont pas
sans inconvénient. Ils ont des limites qui doivent être pris en compte :
- l’individualisation de la rémunération induit presque toujours une
augmentation des revenus des agents leur permettant de satisfaire
leurs besoins. Mais leur motivation ne serait pas totale pour autant
parce que le niveau de leur rémunération se serait élevé sans que leur
travail ne constitue une source suffisante d’intérêt et de
développement personnel ;
- les augmentations spectaculaires induisent souvent, très rapidement,
des contraintes budgétaires auxquelles l’Etat doit faire face,
contraintes dont la soutenabilité finit par imposer à ce dernier une
politique de réduction des charges salariales ;
- l’individualisation de la rémunération par le biais de statuts spéciaux
conduit souvent à rendre le système inéquitable. La réforme devrait
donc prévoir les palliatifs pour réduire les écarts à naître entre les
rémunérations d’agents d’un même niveau intellectuel ou même
d’agents de niveaux différents.
Page 54
1.4.COMPARAISON DES SYSTEMES DE REMUNERATION DES SECTEURS PUBLICS
ET PRIVES
Comme le montrent les développements ci-dessus, le système de rémunération dans
la fonction publique est plombé par la mal gouvernance qui gangrène l’administration
publique béninoise.
La rémunération, dans son ensemble, n’est pas élevée et n’offre pas une motivation
suffisante.
Forts de cela, de nombreux agents du secteur public développent des stratégies
diverses pour pallier l’insuffisance de la rémunération à travers le "travail clandestin"
(ou parallèle non déclaré) dans le secteur non public ou "la mise en disponibilité" pour
un certain temps afin de se positionner dans des emplois qui leur permettent d’avoir
plus de confort financier notamment au sein des projets et ONG/ institutions
internationales.
Ces emplois ou postes clés dits en concurrence sont supposés être mieux rémunérés
dans le secteur non public, ou tout au moins, permettent aux agents du secteur public
d’« arrondir leurs fins de mois ».
Pour analyser cette situation, le Consultant a procédé à des enquêtes dans cinquante
huit (58) structures non publics, auprès de quarante sept (47) responsables des
ressources humaines et de trois cent trente neuf (339) salariés.
Ces enquêtes ont permis d’obtenir des éléments qui se résument dans les tableaux cidessous.
Tableau 15: Postes clés en concurrence par secteur d’activités
EDUCATION
Secteur
Ordre
d’enseignement
ou nature
structure
Intitulé du poste / emploi clé en concurrence
Primaire




Planificateur
Statisticien
Enseignant titulaire du BAC
Enseignant titulaire du BEPC ou équivalent
Secondaire







Ingénieur en informatique
Planificateur
Inspecteur
Enseignant titulaire du CAPET ou CAPES
Enseignant titulaire du BAPET ou BAPES
Enseignant titulaire de la licence
Enseignant titulaire de la maitrise
Page 55
Secteur
Ordre
d’enseignement
ou nature
structure
Supérieur














Projets, ONG et/ou

associations





Statisticien
Informaticien
Ingénieur analyste et concepteur
Juriste
Professeur-assistant
Professeur agrégé
Maître de conférences
Administrateur
Aide bibliothécaire
Chargé de projet/programme
Coordonnateur de projets
Responsable du service informatique
Assistante sociale
Animateur de projet
Bibliothécaire
Gestionnaire de formation
Animateur
Archiviste
Contrôleur
Assistant à la mobilisation des ressources
Page 56
SANTE
Secteur




















Médecin spécialiste
Médecin généraliste
Chirurgien dentiste
Pharmacien diplômé d’Etat
Technicien supérieur
Technicien d’analyses biomédicales
Infirmier Diplômé d’Etat (IDE)
Sage-femme diplômée d’Etat (SFE)
Technicien d’hygiène
Technicien action sociale
Administrateur des hôpitaux
Inspecteur d’action sanitaire
Gestionnaire des services de santé
Communicateur en santé
Gestionnaire de stocks
Statisticien – économiste
Animatrice VIH/SIDA
Spécialiste en management des projets de santé
Sociologue
Educatrice en santé maternelle
Page 57
TRAVAUX PUBLICS
Secteur























Architecte et urbaniste
Ingénieur géomètre
Ingénieur des services techniques des TP
Administrateur des TP
Planificateur
Ingénieur topographe
Géomètre topographe (titulaire du DTI)
Ingénieur des travaux TP
Ingénieur des ponts et chaussées
Conducteur des travaux
Contrôleur des travaux
Contrôleur de gestion
Chargé d’études (Architecte urbaniste)
Chargé des études et projets (Ingénieur de conception en génie civil)
Juriste environnementaliste
Technicien environnementaliste
Technicien en génie civil
Technicien supérieur en génie civil
Technicien topographe
Technicien projecteur
Technicien géomètre
Dessinateur projecteur
Topographe
Page 58
TELECOMMUNICATIONS ET PRESSE
Secteur























AGRICULTURE, ELEVAGE ET PECHE
Secteur
Ingénieur radio
Ingénieur cinéma et art graphique
Journaliste
Présentateur – animateur (journaliste)
Directeur de publication (journaliste)
Chef d’édition (journaliste)
Correctrice (journaliste)
Graphiste
Chef Desk société
Chef Desk Culture
Monteur
Informaticien
Electronicien
Infographe
Cadreur
Ingénieur en maintenance
Technicien réseau
Technicien en informatique
Ingénieur électronique
Responsable réseau et maintenance
Ingénieur Switch
Responsable marketing
Chargé de communication









Ingénieur agronome
Ingénieur agro-économiste
Docteur vétérinaire
Ingénieur du génie rural
Technicien supérieur du génie rural
Technicien vétérinaire
Technicien de laboratoire
Responsable en charge de la passation des marchés
Responsable chargé du suivi-évaluation
Source : Données d’enquêtes, mars 2012
Page 59
Tableau 16: Panorama sur quelques méthodes de pesée de poste
Alpha Conseil
HAY
Fonction publique
française
OCR
1
Formation requise
Savoir-faire
(Compétences)
Savoir, aptitudes
et expériences
Résolution de
problème
2
Complexité de
l’emploi
Résolution de
problèmes
(initiative)
Aptitude à la prise
de décision
Prise de décision
3
Autonomie
Communication et
Responsabilités
influence (ou
(finalités)
leadership)
Rapports
professionnels et
communication
4
Responsabilités
financières
Conditions de
travail
Gestion ou
responsabilités
spécifiques
5
Responsabilités
humaines
Niveau intellectuel
6
Responsabilités de la
sécurité et des
moyens
Expérience
7
Incidence sur la
structure
Responsabilités
Source : Alpha Conseil/janvier 2003/centres sociaux classification ;
Tableau 17: Les critères de pesée des postes clés en concurrence et leurs
contenus
Critères
Explications / contenus
Savoir, aptitudes et
expériences
Le niveau de formation est mesuré par l’importance de
connaissances et du savoir-faire requis pour occuper l’emploi
Il s’agit d’évaluer le niveau de formation requis pour occuper
l’emploi.
Complexité de l’emploi
et Résolution de
problèmes
Le niveau de complexité d’un emploi correspond au niveau de
technicité et d’expertise mis en œuvre pour la réalisation des
activités (technicité simple, plus complexe, très complexe).
La complexité fait aussi référence aux processus et démarches
intellectuelles qui permettent de réaliser l’activité.
Autonomie
C’est la latitude d’action définie par l’employeur. L’autonomie
se mesure en fonction du degré de précision et de la nature des
instructions ou consignes fixant l’objectif.
L’autonomie peut aussi indiquer les moyens de réalisation, le
mode opératoire et le mode de contrôle donc pas d’autonomie
sans contrôle.
Responsabilités
Degré de participation et de décision relative :
Page 60
Critères
financières
Explications / contenus
- à l’élaboration, l’exécution, la gestion du budget et la
recherche du financement,
- à la gestion de fonds et de valeurs fiduciaires, et
- à la collecte et le recouvrement d’impôts et taxes.
Responsabilités
humaines
Il s’agit de l’implication en matière de Politique et Gestion des
ressources humaines.
Responsabilités de la
sécurité et des moyens
Degré d’implication dans le maintien en état et
fonctionnement des matériels et sécurité des personnes.
Incidence sur la mission
de l’organisation
Ce critère évalue le degré d’implication demandé au titulaire de
l’emploi, par la participation à la réalisation du projet de
l’organisation.
Dimension relationnelle
et communication
Ce critère mesure d’une part la nature des échanges relatifs à
l’exercice de l’emploi, d’autre part leurs niveaux de difficulté.
bon
Source : Elaboré à partir du tableau n°7
Page 61
Tableau 18: Grille de pesée des postes clés en concurrence
GRILLE DE PESEE DES POSTES
Intitulé du poste :
Echelle d'appréciation
Critères de pesée
Coefficient
1
2
3
4
5
Score
1.1 Savoir (10)
10
0
0
0
0
5
50
1.2 Aptitudes (15)
15
0
0
0
0
5
75
1.3 Expériences (15)
15
0
0
0
0
5
75
2.1 Complexité de l'emploi (12)
12
0
0
0
0
5
60
2.2 Résolution de problème (8)
8
0
0
0
0
5
40
2.3 Autonomie (10)
10
0
0
0
0
5
50
3.1 Responsabilités financières (10)
10
0
0
0
0
5
50
3.2 Responsabilités humaines (5)
5
0
0
0
0
5
25
3.3 Responsabilités sécurité et moyens (5)
5
0
0
0
0
5
25
5
0
0
0
0
5
25
5.1 Dimension relationnelle (3)
3
0
0
0
0
5
15
5.2 Communication (2)
2
0
0
0
0
5
10
1 Savoir, aptitudes, et expériences
2. Complexité de l'emploi et résolution des problèmes
3. Responsabilités (financières, humaines, sécurité et moyens)
4 Incidence sur la mission de l'organisation
4.1 Incidence (5)
5. Dimension relationnelle et communication
Poids du poste = (score total) / 500
500
Source : Elaboré à partir du tableau n°7
Page 62
Tableau 19: Résultats de la pesée des postes clés en concurrence (scores par
ordre décroissant)
Ordre d’enseignement
ou nature structure
Score
Primaire






Inspecteur
Conseiller pédagogique
Planificateur
Statisticien
Enseignant titulaire du BAC
Enseignant titulaire du BEPC ou équivalent
445
402
392
379
357
340
Secondaire







Inspecteur
Ingénieur en informatique
Planificateur
Enseignant titulaire du CAPET ou CAPES
Enseignant titulaire du BAPET ou BAPES
Enseignant titulaire de la licence
Enseignant titulaire de la maitrise
445
410
392
340
340
340
340
Supérieur




















Professeur agrégé
Informaticien
Ingénieur analyste et concepteur
Maître de conférences
Statisticien
Juriste
Professeur-assistant
Administrateur
Aide bibliothécaire
Coordonnateur de projets
Chargé de projet/programme
Responsable du service informatique
Contrôleur
Bibliothécaire
Assistante sociale
Gestionnaire de formation
Archiviste
Assistant à la mobilisation des ressources
Animateur de projet
Animateur
425
410
410
385
379
340
340
340
305
495
470
420
350
345
305
305
275
270
220
220
EDUCATION
Secteur
Page 63
SANTE
Secteur











































Score
Spécialiste en management des projets de santé
Pharmacien diplômé d’Etat
Médecin spécialiste
Médecin généraliste
Chirurgien dentiste
Administrateur des hôpitaux
Statisticien – économiste
Gestionnaire des services de santé
Sociologue des services de santé
Gestionnaire de stocks
Sage-femme diplômée d’Etat (SFE)
Communicateur en santé
Technicien d’analyses biomédicales
Infirmier Diplômé d’Etat (IDE)
Technicien supérieur
Inspecteur d’action sanitaire
Animatrice VIH/SIDA
Educatrice en santé maternelle
Technicien d’hygiène
Technicien action sociale
Administrateur des TP
Contrôleur de gestion
Architecte et urbaniste
Ingénieur des ponts et chaussées
Chargé d’études (Architecte urbaniste)
Chargé des études et projets (Ingénieur de conception en génie civil)
Planificateur
Ingénieur topographe
Ingénieur géomètre
Ingénieur des services techniques des TP
Juriste environnementaliste
Ingénieur des travaux
Géomètre topographe (titulaire du DTI)
Contrôleur des travaux
Conducteur des travaux
Technicien environnementaliste
Technicien supérieur en génie civil
Technicien topographe
Technicien en génie civil
Technicien projecteur
Technicien géomètre
Dessinateur projecteur
Topographe
AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL
495
490
460
460
460
455
389
370
345
335
330
310
290
290
285
270
270
265
260
260
480
480
450
450
450
450
392
375
375
375
340
335
295
290
280
270
270
265
230
230
230
230
230
Page 64
TELECOMMUNICATIONS ET PRESSE
Secteur
































Score
Journaliste
Ingénieur radiodiffusion et télévision
Ingénieur cinéma et art graphique
Ingénieur en maintenance
Ingénieur électronique
Ingénieur Switch
Directeur de publication (journaliste)
Chef d’édition (journaliste)
Chef Desk société
Chef Desk Culture
Informaticien
Electronicien
Technicien réseau
Technicien en informatique
Responsable réseau et maintenance
Correctrice (journaliste)
Graphiste
Présentateur – animateur (journaliste)
Monteur
Responsable marketing
Chargé de communication
Infographe
Cadreur
Ingénieur agronome
Ingénieur agro-économiste
Docteur vétérinaire
Ingénieur du génie rural
Responsable en charge de la passation des marchés
Responsable chargé du suivi-évaluation
Technicien supérieur du génie rural
Technicien vétérinaire
Technicien de laboratoire
415
410
410
410
410
410
350
350
350
350
340
340
340
340
340
325
325
300
275
265
265
220
220
415
415
415
415
370
355
335
265
260
Source : Tiré des fiches de pesée de poste
Sur la base de ces éléments, la comparaison des salaires de base du secteur public
avec le secteur non public au niveau des emplois / postes convoités ou en
concurrence, objet du rapport de l’étape B, fait apparaître des variantes selon les
secteurs d’activités :
- au niveau du secteur de l’éducation, c’est seulement dans les ONG et projets
que le salaire de base des agents du secteur non public est plus élevé que ceux
de la fonction publique, toutes catégories comparables confondues. Dans les
Page 65
différents ordres d’enseignements, les salaires de base sont moins confortables
au niveau du non public ;
- au niveau des secteurs de la santé, des travaux publics et de l’agriculture, à
quelques exceptions près, les salaires de base sont plus côtés, à catégories
égales, pour le secteur non public ;
- le secteur des télécommunications et de la presse, par contre, fait apparaitre
des salaires de base plus confortables pour les agents de la fonction publique
que pour ceux du secteur non public, à catégories égales.
Par ailleurs, les rapprochements faits entre les salaires dans la fonction publique
béninoise, les données sur le coût de la vie et les salaires aux plans africain et
international, permettent de constater que :
- la rémunération dans la fonction publique béninoise est en retard sur l’évolution
du coût de la vie ;
- le rapprochement avec le cas de la France, avec toutes les précautions qui
s’imposent, conduit à la conclusion que la structure des salaires dans la fonction
publique béninoise devrait être améliorée surtout au profit des agents du bas de
l’échelle et à un moindre degré, des catégories intermédiaires. Par contre, les
emplois et postes de haute technicité et de haute responsabilité, devraient être
rémunérés en tenant compte de la manière de tenir le poste.
Le présent rapport, étude comparative, ne permet pas, au vu des données
(difficilement collectées), de confirmer l’impression répandue selon laquelle, les
agents de l’Etat sont moins bien traités que ceux du secteur non public ; chacun des
deux secteurs a ses avantages et ses inconvénients.
La meilleure preuve peut se trouver dans l’attitude des agents des deux secteurs
notamment leur propension à démissionner ou à changer d’employeur. Cette
propension est très faible chez les agents de l’Etat qui malgré une rémunération
officielle jugée insuffisante, sont très attachés à la sécurité de leur emploi et
envisagent rarement de ne pas rester dans leur statut jusqu’à la fin de leur carrière.
Page 66
2EME PARTIE : LE NOUVEAU SYSTEME DE
REMUNERATION DANS LA FONCTION
PUBLIQUE AU BENIN
Page 67
Le présent projet de réforme a pour but de permettre de transformer la fonction
publique du Bénin, à travers son système de rémunération, en rendant ce dernier plus
équitable, plus compétitif, plus rationnel et plus viable financièrement.
La réforme vise également à permettre de résoudre les problèmes et à corriger les
faiblesses et les dysfonctionnements accumulés par le système actuel.
Pour atteindre ces buts dans un contexte complexe et de mal gouvernance
généralisée, les axes de réforme ci-après ont été identifiés :
- le pilotage et la gouvernance du système (leadership, architecture
organisationnelle, gestion prévisionnelle des effectifs, système
d’information de gestion, système de contrôle, système de gestion de la
masse salariale, etc.) ;
- le statut et la gestion de la carrière des agents de l’Etat ;
- la gestion de la performance individuelle et collective ;
- la gestion de la formation initiale, de la formation de prise de poste et de
la formation continue ;
- le mécanisme d’avancement ;
- la grille de salaires indiciaires ;
- le régime indemnitaire.
Ces axes de réforme seront présentés et analysés sous la forme d’une vision et d’une
stratégie de réforme du système de rémunération.
Cette vision qui repose sur les concepts et principes d’élaboration des stratégies de
système de rémunération sera illustrée dans les lignes qui suivent.
Le système de rémunération fait partie d’un ensemble d’éléments constitués de :
-
la vision de la rémunération ;
-
la politique de rémunération ;
-
le modèle de rémunération ;
-
l’évaluation de la rémunération ;
-
l’organisation et les capacités de rémunération ;
-
l’information et la technologie de la rémunération.
Ce qui est représenté par la figure ci-après :
Page 68
Figure 1: La maison « rémunération »
Vision de la Rémunération
& Gouvernance
Politique de
Rémunération
Modèle de rémunération
Evaluation de la
Rémunération
Organisation & capacités de
rémunération
Système de rémunération
Information & Technologie de
la Rémunération
Stratégie & Politique de rémunération des agents de l’Etat
Pour des raisons d’efficacité ou de réalisme, certaines réformes seront envisagées à
court terme, d’autres à moyen terme. Il appartiendra aux différentes parties
prenantes d’apprécier le rythme et le calendrier de mise en œuvre.
2.1.
DESCRIPTION DU MODELE DE SYSTEME DE REMUNERATION PROPOSE
La rémunération au sein d’une grande organisation comme la fonction publique
béninoise est un travail complexe qui implique des responsabilités, des logiques, des
paramètres et des facteurs à coordonner pour assurer la cohérence et l’équilibre de
l’ensemble.

Les cinq paramètres du système de rémunération proposé.
Le système proposé est caractérisé par cinq paramètres :
- ses finalités/objectifs (le pourquoi ?) ;
- son environnement (le par rapport à quoi ?) ;
- ses fonctions/activités (ce qu’il fait) ;
- ses structures/moyens (ce qu’il est) ;
- son évolution (ce qu’il peut devenir).

Les finalités et objectifs du système proposé
Le nouveau système de rémunération se donne comme finalité de transformer la
Fonction Publique Béninoise en une administration de développement grâce à des
Page 69
ressources humaines de qualité et en quantité, gérées de façon moderne et
professionnelle.
Les principaux objectifs du nouveau système de rémunération sont :
- promouvoir une meilleure allocation des ressources
(notamment par une maîtrise de la masse salariale) ;
budgétaires
- accroître l’équité interne et externe dans les rémunérations ;
- mettre en place un système qui permet de motiver les agents de l’Etat
Béninois, pour attirer et fidéliser les agents de haute compétence ;
- assurer un service public de qualité en améliorant les performances
individuelles, d’équipe et de secteur dans le cadre de l’approche gestion
axée sur les résultats.

L’Environnement
Le système tient compte des évolutions, des crises comme les réductions d’effectif et
le gel des recrutements liés au premier programme d’ajustement structurel, et des
avancées qu’a connues la fonction publique béninoise notamment des tentatives de
réformes avortées ainsi que des réformes décrétées mais jamais appliquées comme
l’avancement au mérite.
Il prend
en considération, la transformation de l’environnement politique,
économique, social et culturel intervenue depuis 1990, notamment l’ouverture du
secteur public aux initiatives privées, l’urbanisation et la formation d’une classe
moyenne de plus en plus importante.
Enfin, il intègre la dimension internationale notamment les effets de la
mondialisation qui font du Bénin un pays ouvert et dont le marché de l’emploi est (et
sera de plus en plus) soumis aux influences externes.

Les fonctions et activités
Le système de rémunération proposé vise à assurer un équilibre entre contribution
(prestation) et rétribution (rémunération). Il vise à rémunérer :
- l’emploi et les résultats de la prestation ;
- sans oublier d’assurer un minimum d’avantages liés à celui qui occupe le
poste et à son statut.
Le nouveau système de rémunération récompense :
- la compétence ;
- la performance ;
- l’engagement dans la durée.
Page 70

Les composantes, la structure et les moyens du nouveau système
Le nouveau système de rémunération prend en considération des variables
économiques et des variables liées au poste et/ou aux individus telles que :
- le coût de la vie (indice des prix, taux d’inflation, SMIG, etc.) ;
- le taux de croissance (du PIB, des recettes fiscales, de la productivité, de
la qualité, etc.) ;
- le niveau de la masse salariale de la Fonction Publique ;
- le niveau des rémunérations sur le marché de l’emploi identifié par les
enquêtes salariales.
- le niveau, le poids ou la côte/classification du poste ;
- la façon de tenir le poste (performance ou résultats) ;
- la qualification et/ou l’expérience ;
- le potentiel ;
- les variables personnelles (âge, ancienneté, situation de famille, etc.).
Les différentes formes de rémunération peuvent être présentées sous la forme des
pyramides ci-dessous :
Figure 2: Pyramide de la rémunération
Périphériques
éloignés
Avantage en nature
Retraite, mutuelle, assurance
Voiture, logement
Périphériques statutaires
Participation, intéressement aux
résultats à la productivité et aux
objectifs
Indemnités
Rémunération de la performance individuelle et
collective
Salaire indiciaire et compléments
Rémunération du Poste, de la compétence du salarié
Page 71
Figure 3:Pyramide simplifiée de la rémunération
Prime de résultat
(variable)
Prime de fonction/poste
(fixe)
INDEMNITES (Rémunérations
accessoires)
Compléments (indemnité de résidence,
Indemnité de logement, allocation familiale)
Salaire indiciaire

L’Evolution du système
Le nouveau système envisagé est conçu, d’une part, pour se mettre en place
progressivement, et d’autre part, pour se soumettre à une amélioration continue dans
le cadre d’une démarche de management de la qualité et selon un cycle : PLANIFIER –
METTRE EN ŒUVRE – EVALUER – REFORMER/AMELIORER.
Dans ce sens, les mesures proposées se déclineront, si nécessaire, en trois temps :
-
Mesures d’application immédiate ;
-
Mesures d’application à moyen terme ;
-
Perspectives à long terme.
Par ailleurs, pour des raisons pratiques ou d’opportunité, certaines mesures ou
dispositions de la réforme peuvent s’appliquer par étapes, par groupes ou types
d’agents, notamment en distinguant les APE et les ACE ou encore, les agents en
poste à la date de la réforme et les agents à recruter après cette date.
Enfin, ce système repose sur des dispositifs d’évaluation, d’adaptation et de remise
en cause, notamment, dans le cadre des bonnes pratiques comme :
-
l’enquête salariale périodique (pour assurer la veille concurrentielle) ;
-
la classification périodique des postes et fonctions ;
-
l’indexation périodique, en cas de nécessité, sur le coût de la vie ;
-
la mise à jour des dispositions législatives et réglementaires ainsi que des
normes et critères, notamment de performance.
Page 72
2.2.
DESCRIPTION DE
REMUNERATION
LA
GOUVERNANCE
DU
NOUVEAU
SYSTEME
DE
Le nouveau système de rémunération a comme fondement, des valeurs et une
architecture institutionnelle comprenant des principes fondateurs, un dispositif
législatif et réglementaire.
 Les principes fondateurs
Ce nouveau système doit reposer sur les principes fondateurs ci-après :
 Premier principe
Equilibrer droits et devoirs, contribution et rétribution, social et viabilité/vérité
économique/ financière.
 Deuxième principe
Assurer équité interne et compétitivité externe.
 Troisième principe
Elever au rang de loi-cadre, les obligations de bonne gestion des ressources humaines
et de la rémunération.
 Quatrième principe
Sortir d’une vision "cigale" des finances publiques qui pousse à consommer toutes ses
ressources, sans souci pour les besoins d’investissement et des générations futures.
 Cinquième principe
Soumettre le système de rémunération aux exigences de la gestion axée sur les
résultats, notamment, l’imputabilité et l’obligation de rendre compte.
 Le dispositif législatif et réglementaire
Le nouveau système de rémunération est construit sur la base des dispositions des lois
et projets de loi ci-après :
-
projet de loi organique sur les lois des finances publiques ;
-
loi portant statut général des agents de l’Etat ;
-
projet de loi portant statut général de la fonction publique ;
-
loi-cadre sur le système de rémunération dans la Fonction Publique : loi qui
définit les grandes lignes de la réforme, les détails étant spécifiés par décrets.
Toutes ces lois doivent prendre en compte les dispositions des conventions
internationales (normes de travail BIT) et de la Constitution.
Un Avant projet de loi-cadre sur le système de rémunération dans la Fonction
Publique est proposé. Il figure à l’annexe n°1.
Page 73
Il repose sur la loi portant statut général des agents permanents de l’Etat et prend
en compte des évolutions contenues dans le nouveau projet de statut général de
la fonction publique en cours d’étude. Il doit être harmonisé avec ce projet de loi
notamment en ce qui concerne la catégorisation des agents, la rémunération
(grille indiciaire et régime indemnitaire) ainsi que les dispositions relatives au
personnel des collectivités territoriales décentralisées.
Pour compléter le dispositif législatif, il sera nécessaire de prendre des décrets et
arrêtés d’application de la loi-cadre, sans compter les circulaires, les notes de service
etc.
Le dispositif législatif et réglementaire devrait spécifier :
-
les règles de base de la rémunération en rapport avec le statut de l’agent,
l’évolution de sa carrière, la grille indiciaire, le régime indemnitaire ;
-
l’architecture
du
déconcentration) ;
-
les dispositions de mise en œuvre, y compris les mesures transitoires et les
mesures dérogatoires.
2.3.
STRATEGIE, POLITIQUES DE REMUNERATION ET PROPOSITIONS DE
REFORME
système
(cadre
organique,
décentralisation/
La stratégie de réforme proposée se veut adaptée à l’environnement, mais aussi
ambitieuse et cohérente. Elle conduit à un projet de réforme en 4A.
La réforme du système de rémunération proposée vise un objectif bien défini et est
guidée par les orientations stratégiques et les politiques/principes d’action cidessous.
Elle se présente en trois volets :
-
le volet « statut et carrière » ;
-
le volet « grille indiciaire » ;
-
le volet « régime indemnitaire ».
Elle est conçue selon l’approche méthodologique 4A propre à Afrique Conseil qui se
décline comme ci-après :
- Analyse diagnostique ;
- Ambition ;
- Axes d’amélioration ;
- Appréciation et suivi des résultats.
Page 74
 L’objectif de la réforme
Le gouvernement du Bénin, dans ses orientations stratégiques de développement
2006-2011, s’est donné comme ambition de :
"RECONSTRUIRE UNE ADMINISTRATION AU SERVICE DE L’INTERET GENERAL ET DU
DEVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVE."
 Les orientations stratégiques de la réforme
 Orientation stratégique N°1
Une approche systémique responsable, volontariste et transparente doit guider toutes
les politiques, toutes les décisions et toutes les pratiques relatives à la rémunération
dans la Fonction Publique.
Le système de rémunération dans la Fonction Publique doit être en cohérence et
évoluer avec le nouveau paradigme de la gestion des ressources humaines qui doit
remplacer l’ancienne vision de la gestion administrative du personnel ayant très
souvent tendance à ne voir qu’un matricule et un coût salarial derrière chaque agent
de l’Etat. Une vision plus positive verrait derrière chaque agent, une personne
ressource humaine capable de créer de la valeur et des richesses.
Les résultats attendus du système de rémunération sont :
-
transformer
l’administration
publique
béninoise
en
une
administration
républicaine, intègre et performante ;
-
mettre l’intérêt général et le développement du secteur privé au centre des
préoccupations et activités de l’administration publique ;
-
améliorer la productivité et la qualité de service aux citoyens/clients ;
-
améliorer la satisfaction et les motivations des agents de l’Etat.
 Orientation stratégique N°4 :
Pour atteindre ces résultats, il sera nécessaire d’insuffler au système, une culture
d’innovation, d’amélioration continue et de professionnalisme.
Ces résultats seront aussi atteints en s’assurant de mettre l’accent sur les facteurs ciaprès présentés sous forme d’orientation :
Promouvoir un leadership visionnaire, responsable et exemplaire.
Page 75
Une stratégie et une planification reposant sur un système d’information et des
méthodes modernes et prenant en compte les intérêts de toutes les parties
prenantes.
Un personnel compétent, motivé et bien organisé, dédié au chantier de mise en
œuvre de ce système de rémunération.
Des partenariats et des ressources adaptés aux enjeux, notamment en matière de
partenariat public-privé, de partenariat avec la société civile, de partenariat
technique et financier, de gestion de l’information et de technologie.
Une bonne gestion des processus afin de les identifier, évaluer et améliorer sans cesse
dans le sens de l’innovation et des intérêts de toutes les parties prenantes.
La réussite de la réforme du système de rémunération exige un travail sur le système
et dans le système. Il s’agit de s’attaquer aux temps, aux logiques du système dans
son fonctionnement.
Un changement prioritaire de logique doit commander cette réforme ; il s’agit de
passer d’une logique de Fonction Publique "assistance publique nationale" à une
logique d’administration de développement, créatrice de valeur pour l’économie
nationale et les citoyens/clients en introduisant une bonne dose de logique
gestionnaire dans le système.
Maintenir la fonction publique de statut et de carrière en préparant son évolution vers
une dose de fonction publique de métier.
Revaloriser la grille indiciaire par incorporation d’une partie des primes et
indemnités actuellement payées sur fiche de paye et hors fiche de paye.
Instaurer une prime de fonction/poste et de résultat destinée à remplacer toutes
les primes et indemnités plus ou moins liées au poste et à la façon de tenir le
Page 76
poste dans le cadre d’une politique budgétaire décentralisée au niveau des
ministères.
 Orientation stratégique N°15:
Systématiser les pratiques d’évaluation, d’audit interne et externe du système de
rémunération et de ses sous-systèmes d’information, de décision et de contrôle.
Dans ce cadre, instituer des pratiques comme :
-
l’enquête salariale périodique (tous les ans ou au moins tous les trois ans) ;
-
l’enquête de satisfaction du personnel ;
-
l’enquête de satisfaction des clients/citoyens ;
-
l’audit externe annuel de la gestion de la masse salariale ;
-
le rapport public annuel sur la performance du système de rémunération au
plan de l’équité interne, de la compétitivité externe et de la viabilité
financière.
Faire du dialogue social, un vrai partenariat qui vise à promouvoir les valeurs du
service public, les pratiques et instances de participation modernes dans un esprit de
prévention des conflits, de contribution à l’intérêt général de la population.
 Les politiques/principes d’action :
- première politique/principe : privilégier la qualité de la rémunération globale
en contre partie d’une maîtrise des effectifs et d’une amélioration continue de
la productivité du service public.
- deuxième politique/principe : lier le salaire indiciaire et les compléments
individuels (indemnités de résidence et de logement), au statut et les
indemnités et primes au poste / fonction et au résultat.
- troisième politique/principe : prévoir une augmentation générale, périodique,
liée aux conditions économiques et financières, notamment l’indice des prix, la
croissance du PIB, en dehors de toute pression politique ou de conflits sociaux.
- quatrième politique/principe : lier l’augmentation individuelle
rémunération à une prime attachée à la fonction /poste et
de
au
résultat/performance.
- cinquième Politique/principe : limiter les indemnités à celles prévues par un
texte législatif faisant l’objet d’un décret d’application pris en Conseil des
Ministres. Elles ne sont cumulatives entre elles qu’à condition que la loi l’ait
expressément prévu. Toutes les primes et indemnités doivent rigoureusement
figurer sur une fiche de paye.
Page 77
- sixième politique/principe : la prime à la performance peut être individuelle
ou collective. Elle est rigoureusement attribuée sur la base d’un système
d’évaluation conforme aux règles de l’art.
- septième politique/principe : l’attribution des primes de résultat/
performance, tout comme le système d’évaluation, doit être encadrée par des
règles de distribution imposées ou de quotas par niveau de performance, par
ministère, direction, institution ou organisme.
- huitième Politique/principe : un système de contrat d’affectation au poste et
ou d’objectifs doit être mis en place pour encadrer la façon de tenir le poste,
son évaluation et sa récompense.
- neuvième Politique/principe : chaque ministère ou institution, voire direction,
doit être responsabilisé pour la maîtrise de ses effectifs et l’amélioration de sa
productivité dans le cadre d’une politique d’enveloppes/postes budgétaires
offrant des possibilités d’intéressement collectif et /ou individuel dans le cadre
de la prime de résultat.
- dixième Politique/principe : instituer un système d’audit et d’évaluation de la
rémunération ainsi qu’un système d’évaluation des performances au niveau
interministériel comme ministériel dans le cadre d’un comité paritaire de la
Fonction Publique au niveau national comme au niveau de chaque ministère.
2.3.2. Proposition de réforme volet «statut et carrière»
2.3.2.1. Ambition de la réforme
L’ambition de la réforme est de passer d’une gestion administrative, gestion des
matricules, à une véritable gestion des ressources humaines qui visera à faire passer
la fonction publique béninoise :
- d’un système sans considération pour la performance à un système où la
performance est objectivement évaluée et récompensée ;
- d’un système rigide à un système qui, en introduisant une certaine dose
de flexibilité, amène les agents à ne plus faire semblant de travailler ;
- d’un système de carrière à un système évolutif qui est une combinaison
du modèle à statut et du modèle à résultats.
La finalité globale de cette réforme est d’assurer et de garantir une nouvelle
dynamique des carrières pour les agents ainsi qu’une meilleure cohérence et une
grande adaptation du statut aux enjeux du développement et des réformes engagées
par l’Etat béninois, notamment dans le sens de la gestion axée sur les résultats.
Page 78
2.3.2.2. Axes d’amélioration
L’option dans le cadre des réformes à engager est :
- à court et à moyen termes, de maintenir le système de carrière avec
des aménagements par l’introduction d’éléments d’emploi et ;
- à long terme, d’envisager une spécialisation de la fonction publique par
secteur et l’adoption du modèle évolutif avec l’apport d’une grande
proportion d’éléments d’emploi.
a)
A court et à moyen termes
L’option proposée est de maintenir le système de fonction publique de carrière en lui
apportant des aménagements qui permettent de lever toutes les insuffisances
relevées et de mettre en place une véritable gestion des ressources humaines pour
atteindre l’objectif global d’une administration publique républicaine, intègre,
performante, dotée de personnels compétents et qui soit un véritable levier de
développement économique et social et non une charge qui plombe le décollage du
pays.
 La correction des insuffisances et dysfonctionnements
Il s’agira de procéder à la relecture du statut général des APE et de revisiter les
dispositions relatives aux différentes étapes du déroulement de la carrière des agents
dans le sens de plus de rigueur, de professionnalisme et d’orientation résultats.
 La classification des agents
Le retard pris par rapport à la classification des agents sera comblé par :
 la reprise des articles 3 et 6 du statut général en vue de la création
d’une catégorie pour la prise en compte des hautes qualifications
nouvelles apparues dans le système d’enseignement et de formation.
Cette nouvelle catégorie qui prendrait en compte les qualifications et diplômes du
CAMES au dessus du master, concernerait les enseignants des universités nationales
du Bénin et les chercheurs de haut niveau et pourrait se présenter en quatre échelles
correspondant aux qualifications donnant accès aux corps des enseignants du
supérieur comme le montre le tableau ci-dessous.
Page 79
Tableau 20: Modèle de catégorisation de la grille indiciaire prenant en compte les
enseignants du supérieur
Catégorie
A
Catégorie AA
Echelons
Catégorie
B
Catégorie
C
Catégorie
D
Enseignants et chercheurs du supérieur
Echelle1
Echelle2
Echelle3
Doctorat
d’Etat et
agrégation +
inscription
sur liste
d’aptitude
aux fonctions
de Professeur
Titulaire
Doctorat
d’Etat +
agrégation
Doctorat
d’Etat +
inscription
sur liste
d’aptitude
aux
fonctions
de Maître
Assistant
Echelle4
Doctorat
d’Etat
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
12+n
 la définition, la description et la cotation des emplois, des postes et
des compétences sur le modèle méthodologique esquissé dans le
rapport de l’Etape B de la présente étude consacrée à la comparaison
avec le secteur non public.
 Le recrutement
Les difficultés relatives au recrutement seront levées par :
-
la reprise de l’article 15 du statut général pour revoir les critères de
recrutement et prendre en compte les nouveaux hauts diplômes et
qualifications ;
-
la définition d’une politique de recrutement claire garantissant la maîtrise des
effectifs et l’amélioration de la qualité des ressources humaines;
Page 80
-
le renforcement de la
capacité
des administrations et des institutions à
définir objectivement leurs besoins sur les plans qualitatif et quantitatif dans
le cadre d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
 Le stage et la titularisation
Le stage probatoire doit être organisé de manière à ce que les agents fassent la
preuve de leurs compétences et acquièrent les valeurs fondamentales de la fonction
publique. Cet objectif pourra être atteint par :
-
la définition d’un contenu concret du stage de manière à conduire le stagiaire à
faire réellement la preuve de ses capacités (des normes plus rigoureuses
doivent être adoptées pour l’évaluation des capacités);
-
la nomination d’un tuteur de proximité pour un encadrement convenable.
-
La titularisation sera subordonnée :
-
à la production et au soutien d’un mémoire devant une commission, pour les
stagiaires des catégories A et B ;
-
à un entretien avec la même commission, pour les stagiaires des catégories C
et D.
Les agents de la catégorie E seront soumis à des exigences plus pratiques en
rapport avec leurs potentialités.
Ces dispositions seront renforcées par la mise en place de procédures d’accueil et
d’insertion de l’agent recruté
 L’évaluation des performances
Les insuffisances relatives à l’évaluation et à la notation des agents seront corrigées
par la reprise des articles 52,53 et 55 du statut général pour définir de nouveaux
critères et modalités d’évaluation des performances et de notation des agents.
L’évaluation aura pour base des objectifs qualitatifs et quantitatifs prédéfinis avec
des indicateurs de performances clairs et précis.
Ces objectifs feront l’objet de contrats d’affectation au poste ou de lettres de
mission.
Une règlementation devra fixer les normes de l’évaluation des performances dans sa
forme comme dans ses résultats.
Des quotas de performance doivent être fixés pour encadrer l’évaluation dans le sens
d’une distribution imposée des résultats pour éviter les évaluations fantaisistes et
subjectives.
Page 81
 L’avancement
Les difficultés liées à l’avancement seront levées :
- en ce qui concerne les avancements d’échelon, par une meilleure organisation
des services chargés de la gestion des carrières et le renforcement des capacités
des agents en vue d’une plus grande célérité dans la parution des actes
(l’informatisation des processus devra être plus effective);
- pour ce qui est des avancements de grade, par la reprise des articles 58, 59,
61, 62, 63, 70 et 71 du statut général dans l’optique de corriger les
contradictions ;
- concernant la couverture de toute la carrière par les avancements, par
l’augmentation du nombre des échelons et des grades, le cas échéant.
 La discipline
Les faiblesses relatives au volet disciplinaire seront palliées par la reprise des articles
131, 137 et 140 du statut général dans l’objectif de conférer au supérieur
hiérarchique immédiat un certain pouvoir disciplinaire, de clarifier et d’alléger les
procédures.
Il est souhaitable que la révision du statut des agents permanents de l’Etat puisse
permettre de prendre en compte toutes les insuffisances et tous les
dysfonctionnements relevés et leur apporter des solutions sur la base des axes
d’amélioration préconisés.
Toutes les améliorations proposées seront accompagnées d’une déconcentration
véritable et correctement pensée de la gestion des personnels.
 L’instauration d’une véritable gestion des ressources humaines
Les efforts déjà engagés en matière de gestion des ressources humaines doivent se
poursuivre par la mise en place d’une véritable gestion des ressources humaines qui
englobe la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences et s’harmonise
avec la gestion axée sur les résultats, la clarification des missions de l’Etat
accompagnée de la revue de l’organisation, des méthodes, de la supervision et de
l’encadrement au sein de l’Administration. Cette mise en place suppose que les
Directeurs des Ressources Humaines soient des cadres ayant des compétences avérées
en matière de gestion des ressources humaines.
Il est à noter que la fonction publique béninoise comporte aujourd’hui d’innombrables
agents contractuels de l’Etat (Ils sont beaucoup plus nombreux que les agents
permanents de l’Etat) qui sont des agents publics jouissant d’un régime d’emploi
pratiquement identique à celui des fonctionnaires.
Page 82
Cette situation pose des problèmes inextricables dans la gestion des personnels de
l’Etat. La correction des insuffisances et dysfonctionnements relevés ci-dessus et la
mise en place d’une véritable Gestion des Ressources Humaines devrait permettre de
résoudre cette question de dualité en harmonisant la gestion des deux (02) ordres de
personnels.
Cela clarifierait le paysage de la Fonction publique béninoise, les personnels de l’Etat
se présentant, à l’avenir, en deux (02) groupes : le groupe des fonctionnaires et le
groupe des contractuels de l’Etat régis par le droit du travail.
Les conditions de recrutement en qualité de contractuels et de passage au statut
d’agents permanents de l’Etat doivent être clarifiées et réglementées.
b) A long terme
L’option est de tendre vers une spécialisation ou une segmentation de plus en plus
poussée (par secteur) de la Fonction Publique par la mise en place de plusieurs
fonctions publiques :
 fonction publique générale ;
 fonction publique territoriale ;
 fonction publique hospitalière ;
 fonction publique enseignante ;
 fonction publique fiscale/financière.
Chacune de ces fonctions publiques pourrait être gérée par une agence à elle
spécifiquement dédiée.
Cette spécialisation ira de pair avec l’introduction d’une grande proportion
d’éléments d’emploi/métier, ce qui entraînera le passage du modèle à statut à un
modèle évolutif où l’accent sera mis sur la performance, la motivation et les
résultats dans un contexte spécifique et dans un esprit de gestion de proximité.
Le modèle évolutif suppose la mise en place d’un nouveau système d’avancement
qui permette, d’une part de gratifier les agents les plus performants et, d’autre
part, aux agents moins performants de continuer leur carrière sans prétendre aux
mêmes perspectives.
Le nouveau système d’avancement envisagé prendrait en compte les différents
schémas de nombre d’années de service découlant du projet de loi qui recule l’âge
de départ à la retraite, et donc allonge la durée des carrières dans la fonction
publique :
Page 83
-
soixante deux (62) ans d’âge, soit un maximum de quarante quatre (44)
années de service pour les cadres de la catégorie A, l’âge de 18 ans étant
le minimum pour être recruté dans la fonction publique;
-
soixante (60) ans d’âge, soit un maximum de quarante deux (42) années
de service pour les cadres de la catégorie B ;
-
cinquante huit (58) ans d’âge, soit un maximum de quarante (40) années
de service pour les agents des catégories C et D.
Sur la base des différents schémas de durées de service et d’âge prévus et du principe
de deux années de service pour franchir un échelon, il est préconisé pour
l’avancement des agents, vingt (20) échelons pour ceux de la catégorie A, dix neuf
(19) échelons pour les agents de la catégorie B et dix huit (18) échelons pour ceux des
catégories C et D.
Les échelons pourront être regroupés en quatre grades :
- pour les agents de la catégorie A :
o 1er grade : six (06) échelons ;
o 2ème grade : cinq (05) échelons ;
o 4ème grade : quatre (04) échelons ;
- Pour les agents de la catégorie B :
- Pour les agents des catégories C et D :
o 4ème grade : trois (03) échelons.
Une fois épuisée, la durée de service exigée dans chaque grade et les agents ayant
fait l’objet d’une évaluation, les meilleurs passent au grade supérieur pendant que
les autres évoluent en avançant d’échelons et ainsi de suite.
Ces derniers pourront passer au grade supérieur à la fin de la durée de service exigée
pour ce grade s’ils font l’objet d’une évaluation concluante.
Page 84
Les schémas ci-après font ressortir le processus d’avancement pour chaque catégorie
(catégorie A, catégorie B, catégories C et D) :
Figure 4: Processus d'avancement pour les diverses catégories
Page 85
Page 86
Page 87
2.3.2.3. Appréciation et suivi des résultats
La mise en œuvre des propositions d’amélioration ci-dessus devra faire l’objet d’un
suivi correct devant permettre de corriger le tir au fur et à mesure de l’application.
Ce suivi pourra s’effectuer par :
 des enquêtes de satisfaction annuelles auprès :
o des agents ;
o des usagers clients ;
o de la société.
 des audits et études périodiques (tous les trois ou cinq ans par exemple).
2.3.3. Proposition de réforme « volet grille indiciaire »
L’ambition de la réforme est de :
 motiver l’agent pour une meilleure qualité de service et ce, par des
dispositions pour un meilleur épanouissement personnel ;
 ramener les écarts entre les salaires à des niveaux raisonnables ;
 conserver au salaire indiciaire son caractère de rémunération principale en
l’ajustant aux évolutions socio- économiques et au marché du travail ;
 conférer aux fonctionnaires en activité des salaires leur permettant un niveau
de vie convenable qu’ils peuvent conserver même pendant la retraite.
La réforme propose les axes d’amélioration ci-dessous :
1) en ce qui concerne la prise en considération de tous les niveaux des
qualifications dispensées dans le système d’enseignement, la grille
indiciaire doit être reprise et complétée par la création d’une nouvelle
catégorie qui doit permettre de prendre en compte les agents d’une
qualification supérieure à celle permettant la classification dans la
catégorie A échelle 1 actuelle. Ceci passe par la révision des articles 3, 6,
15 et 126 du statut général des agents permanents de l’Etat.
2) pour ce qui est du faible niveau des salaires indiciaires et des écarts trop
grands existant entre ces salaires, la situation pourra être corrigée par la
conversion d’une partie du montant des nombreuses primes et indemnités
aujourd’hui allouées aux agents de l’Etat en traitement indiciaire.
Page 88
Cette conversion se fera en prenant en compte deux éléments :
- maintien au profit des agents, des indemnités de résidence et de
logement ;
- non maintien au profit des agents des indemnités de résidence et de
logement.
Cette conversion générerait une nouvelle grille indiciaire sur la base d’hypothèses et
de clés de répartition à préciser plus loin. Elle permettrait également de réduire
l’anarchie, l’iniquité et l’opacité qui caractérisent le régime indemnitaire actuel et
de réduire les écarts entre les traitements.
Les bases d’hypothèses et de clés de répartition à utiliser seront élaborées à partir
d’un nouveau contenu de la masse salariale. Ce nouveau contenu comporte :
- le salaire indiciaire ;
- les indemnités de résidence et de logement ;
- les allocations familiales et autres accessoires sur fiche de paye ;
- la part patronale ; et
- les primes et indemnités hors fiche de paye.
Compte tenu des difficultés rencontrées au niveau de certains services pour obtenir
les statistiques relatives à ce contenu, l’équipe de consultants a dû s’en tenir à des
données sur la masse salariale civile.
En outre, les charges salariales relatives aux enseignants du supérieur n’ont pas été
prises en compte dans les calculs ainsi que dans la conception des hypothèses, ceci en
raison de la situation très spécifique de ces derniers.
Ainsi, c’est la masse salariale civile hors enseignants du supérieur qui a servi de base
aux calculs et à la formulation des hypothèses. Cette masse salariale civile hors
enseignants du supérieur a été calculée à un taux moyen de 69,52% du total de la
masse salariale civile pour l’année 2011.
La mise en œuvre de la proposition ci-dessus passe par les étapes ci–après :
1ère étape : la conversion d’une partie du montant des nombreuses primes et
indemnités aujourd’hui allouées aux agents de l’Etat en masses indiciaires
Le tableau N°6 joint en annexe fait ressortir qu’en 2009, 2010 et 2011, les primes et
indemnités sont estimées respectivement à 64 581 601 000, 80 125 969 000 et
63 751 308 000 francs CFA.
Nous suggérons d’examiner pour la conversion proposée ci-dessus, trois hypothèses :
-
hypothèse 1 : conversion de 25% du montant des primes et indemnités ;
Page 89
-
hypothèse 2: conversion de 50% du montant des primes et indemnités ;
-
hypothèse 3 : conversion de 75% du montant des primes et indemnités.
Pour les besoins de l’analyse, nous utiliserons les notions de masse indiciaire comprise
comme le cumul des traitements indiciaires de tous les agents de la fonction publique
ou d’une partie de ces agents.
2ème étape : les masses indiciaires correspondant respectivement à 75%, 50%
et 25% du montant de ces primes et indemnités, sont converties en indices par grades
et échelons et figurent aux tableaux n°4 et n°5 ci-dessous.
Page 90
Tableau 21: Masse Indiciaire correspondant à la conversion de 75%, 50%, 25% des primes et indemnités sur fiches de paye et
hors fiche de paye, toutes composantes des effectifs de la fonction publique confondues
Années
Primes et
indemnités
Montants des primes à convertir suivant les Valeur annuelle du
Hypothèses de conversion
point Indiciaire
75%
50%
Masse indiciaire correspondante
25%
75%
50%
25%
5 369
272
6 661
620
5 300
242
32 290
16 145
10 738
3 007 16 107 815
800
400
544
40 062
20 031
13 323
2010
80 125 969
60 094 477
3 007 19 984 861
985
492
241
31 875
15 937
10 600
2011
63 751 308
47 813 481
3 007 15 900 725
654
827
484
Source: Elaboré à partir des données du tableau N°6 et l’annexe n°12 du présent rapport
Pour que le système de rémunération devienne transparent et équitable, des propositions seront faites à partir des primes et
indemnités figurant au tableau N°5 ci-après.
2009
64 581 601
48 436 201
Tableau 22: Part de la masse indiciaire générée par la conversion du montant des primes et indemnités du personnel civil
pour les années 2009 à 2011
Année
Taux civil*
Masse
indiciaire
moyenne
Indice annuel correspondant
Pourcentage de la masse indiciaire
75%
50%
25%
75%
50%
25%
2009
69,52%
28 667 849
11 197 531
7 465 020
3 732 510
39,06%
26,04%
13,02%
2010
68,59%
27 778 534
13 706 726
9 137 817
4 568 909
49,34%
32,90%
16,45%
2011
65,04%
32 129 728
10 341 971
6 894 647
3 447 324
32,19%
21,46%
10,73%
Source: Elaboré à partir des données des tableaux N°4 et N°6 en annexe et des statistiques de la DGTCP
(*)Taux civil représente la proportion des dépenses du personnel civil hors personnel enseignant du supérieur par rapport aux
dépenses totales de personnel.
Page 91
La suite de l’étude concernera uniquement les informations recueillies en 2011, étant
donné que ce sont les données de l’année la plus proche, d’une part, et que, d’autre
part, la revalorisation des salaires dans une proportion de 1,25% prend effet pour
compter du 1er janvier 2011.
Les salaires du mois de juin 2011 serviront de base pour les calculs, car, il a été
observé que les données du mois de juin sont plus représentatives que celles des
autres mois de l’année.
3ième étape : Affectation des masses indiciaires obtenues par la conversion d’une
partie du montant des primes et indemnités selon différentes hypothèses de
coefficient
Les coefficients 1 pour toutes les catégories et ensuite 1 ; 1,5 ; 2 ; 2,5 et 3 sont
affectés aux masses indiciaires de juin 2011 des agents des catégories A, B, C, D et E.
Ces coefficients sont résumés dans le tableau ci-après :
Tableau 23: Hypothèses de coefficients d’affectation des parts de masse indiciaire
obtenues par conversion d’une partie du montant des primes et indemnités
Hypothèses
CATEGORIE
H1
1
1
1
1
1
A
B
C
D
E
H2
1
1,5
2
2,5
3
Les éléments tirés des tableaux 4, 5 et 7 relatifs au calcul des indices convertis au
prorata de ces coefficients appliqués en 2011 en vue d'infléchir les disproportions font
ressortir des moyennes d’indices qui seront ajoutées au salaire indiciaire découlant de
la revalorisation de 1,25% des indices de janvier 2011 pour aboutir à de nouvelles
grilles.
Les différents modes de calcul des moyennes d’augmentation figurent dans les
tableaux n°7 et n°8 ci-dessous et se résument comme suit:
- conversion de 50% du montant des primes et indemnités sans maintien des
indemnités de résidence et de logement ;
- conversion de 25% du montant des primes et indemnités sans maintien des
indemnités de résidence et de logement ;
- conversion de 50% du montant des primes et indemnités après déduction du
montant des indemnités de résidence et de logement ;
- conversion de 25% du montant des primes et indemnités après déduction du
montant des indemnités de résidence et de logement ;
- conversion de 50% du montant des primes et indemnités avec maintien des
indemnités de résidence et de logement.
92
a) Sans déduction des indemnités de résidence et de logement
Tableau 24: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant deux (02) hypothèses
Primes et Indemnités non
coefficiées hypothèse
coefficiées
coefficiées de 1 à 3
CATEGORIE
moyenne
75%
50%
25%
75%
50%
25%
75%
50%
25%
A
291,62
194,41 97,21
292
194
97
292
194
97
B
188,69
125,79 62,90
283
189
94
236
157
79
C
85,95
57,30
28,65
172
115
57
129
86
43
D
50,98
33,99
16,99
127
85
42
89
59
30
E
40,53
27,02
13,51
122
81
41
81
54
27
Source : Exploitation des données du tableau n°5
Pourcentage
d’augmentation par rapport
à la grille de référence
75%
50%
25%
34,67%
23,11%
11,56%
43,03%
28,69%
14,34%
51,41%
34,27%
17,14%
60,39%
40,26%
20,13%
69,32%
46,21%
23,11%
b) Avec déduction des indemnités de résidence et de logement
Tableau 25: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant les deux (02) hypothèses
Primes et Indemnités non
coefficiées
CATEGORIE
75%
50%
25%
A
135
90
45
B
87
58
29
C
40
27
13
D
24
16
8
E
19
13
6
Source : Exploitation des données du tableau
coefficiées de 1 à 3
75%
135
131
80
59
56
N°5
50%
90
87
53
39
38
25%
45
44
27
20
19
93
coefficiées hypothèse
moyenne
75%
50%
25%
135
90
45
109
73
36
60
40
20
41
28
14
38
25
13
Pourcentage
d’augmentation par rapport
à la grille de référence
75%
50%
25%
16,08%
10,72%
5,36%
19,95%
13,30%
6,65%
23,84%
15,89%
7,95%
28,00%
18,67%
9,33%
32,14%
21,43%
10,71%
Pour les cinq scénarii ci-dessous présentés, les moyennes obtenues varient comme
suit :
Scénario 1
-
pour la catégorie A : une moyenne de 194
-
pour la catégorie B : une moyenne de 157
-
pour la catégorie C : une moyenne de 86
-
pour la catégorie D : une moyenne de 59
-
pour la catégorie E : une moyenne de 54
Scénario 2
-
-
-
-
-
Scénario 3
-
-
-
-
-
Scénario 4
-
-
-
-
-
Pour le cinquième scénario, les moyennes additionnelles obtenues sont les mêmes
que celles du premier scénario.
Ces moyennes additionnelles ajoutées aux moyennes initiales respectives ont permis
de construire les grilles ci-après qui ont pour base la grille d’échelonnement
indiciaire de la revalorisation de 1,25 de janvier 2011 :
94
Tableau 26 : Grille indiciaire découlant de la conversion de 50% du montant des
primes et indemnités en indices
ECHELON
S
CATEGORIE « A »
CATEGORIE
«B»
CATEGORIE
«C»
CATEGORIE
«D»
Agents de
conception
Agents
d’application
Agents
d’encadrement
Agents
d’exécution
C
336
355
374
392
436
455
474
517
542
561
586
649
D
234
247
259
272
297
309
322
347
359
372
390
434
A
1
725
663
619 532
2
807
725
669 576
3
888
788
719 620
4
969
850
769 663
5
1107 975
844 770
6
1313 1038 894 813
7
1294 1100 944 857
8
1469 1257 1038 963
9
1557 1319 1100 1007
10
1650 1382 1163 1051
11
1757 1444 1257 1095
12
1819 1569 1350 1188
Source: Résultats de nos travaux
B
507
545
582
620
682
720
757
820
857
895
957
1063
470
495
520
545
607
632
657
732
757
782
807
895
361
386
411
436
486
511
536
586
611
636
661
724
311
336
355
374
399
417
436
474
492
511
536
586
259
272
284
297
322
334
347
378
390
403
434
484
209
222
234
247
272
284
297
322
334
347
365
403
CATEGORIE
« E»
Agents
d’entretien
et de service
E
179
185
192
204
229
242
254
279
292
304
317
348
Tableau 27: Grille indiciaire découlant de la conversion de 25% du montant des
primes et indemnités en indices
CATEGORIE OU
CADRE « A »
CATEGORIE OU
CADRE « B »
CATEGORIE OU
CADRE « C »
CATEGORIE OU
CADRE « D »
CATEGORIE
OU CADRE
« E»
Agents de
conception
Agents
d’application
Agents
d’encadrement
Agents
d’exécution
Agents
d’entretien
et de service
A
B
C
D
E
ECHELONS
1
628
566
522
454
429
392
318
293
268
230 205
180
152
2
710
628
572
498
467
417
343
312
293
243 218
193
158
3
791
691
622
542
504
442
368
331
312
255 230
205
165
4
872
753
672
585
542
467
393
349
331
268 243
218
177
5
1010
878
747
692
604
529
443
393
356
293 268
243
202
6
1216
941
797
735
642
554
468
412
374
305 280
255
215
95
CATEGORIE OU
CADRE « A »
CATEGORIE OU
CADRE « B »
CATEGORIE OU
CADRE « C »
CATEGORIE OU
CADRE « D »
CATEGORIE
OU CADRE
« E»
Agents de
conception
Agents
d’application
Agents
d’encadrement
Agents
d’exécution
Agents
d’entretien
et de service
A
B
C
D
E
ECHELONS
7
1197
1003
847
779
679
579
493
431
393
318 293
268
227
8
1372
1160
941
885
742
654
543
474
431
349 318
293
252
9
1460
1222
1003
929
779
679
568
499
449
361 330
305
265
10
1553
1285
1066
973
817
704
593
518
468
374 343
318
277
11
1660
1347
1160
1017
879
729
618
543
493
405 361
336
290
12
1722
1472
1253
1110
985
817
681
606
543
455 405
374
321
Source: Résultats de nos travaux suivant les scénarii qui précèdent
96
ECHELONS
Tableau 28: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 50%
du montant des primes et indemnités en indices
CATEGORIE OU CADRE
«A»
CATEGORIE OU CADRE
«B»
CATEGORIE OU CADRE
«C»
CATEGORIE OU CADRE
«D»
CATEGORIE OU CADRE
« E»
AES
A
B
C
D
E
1
621
559
515
448
423
386
315
290
265
228
203
178
150
2
703
621
565
492
461
411
340
309
290
241
216
191
156
3
784
684
615
536
498
436
365
328
309
253
228
203
163
4
865
746
665
579
536
461
390
346
328
266
241
216
175
5
1003
871
740
686
598
523
440
390
353
291
266
241
200
6
1209
934
790
729
636
548
465
409
371
303
278
253
213
7
1190
996
840
773
673
573
490
428
390
316
291
266
225
8
1365
1153
934
879
736
648
540
471
428
347
316
291
250
9
1453
1215
996
923
773
673
565
496
446
359
328
303
263
10
1546
1278
1059
967
811
698
590
515
465
372
341
316
275
11
1653
1340
1153
1011
873
723
615
540
490
403
359
334
288
12
1715
1465
1246
1104
979
811
678
603
540
453
403
372
319
Source: Résultats de nos travaux suivant les scénarios qui précèdent
97
ECHELONS
Tableau 29: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 25%
du montant des primes et indemnités en indices
CATEGORIE OU CADRE
«A»
CATEGORIE OU CADRE
«B»
CATEGORIE OU CADRE
«C»
CATEGORIE OU CADRE
«D»
CATEGORIE OU CADRE
« E»
AES
A
B
C
D
E
1
628
566
522
454
429
392
318
293
268
230
205
180
152
2
710
628
572
498
467
417
343
312
293
243
218
193
158
3
791
691
622
542
504
442
368
331
312
255
230
205
165
4
872
753
672
585
542
467
393
349
331
268
243
218
177
5
1010
878
747
692
604
529
443
393
356
293
268
243
202
6
1216
941
797
735
642
554
468
412
374
305
280
255
215
7
1197
1003
847
779
679
579
493
431
393
318
293
268
227
8
1372
1160
941
885
742
654
543
474
431
349
318
293
252
9
1460
1222
1003
929
779
679
568
499
449
361
330
305
265
10
1553
1285
1066
973
817
704
593
518
468
374
343
318
277
11
1660
1347
1160
1017
879
729
618
543
493
405
361
336
290
12
1722
1472
1253
1110
985
817
681
606
543
455
405
374
321
Source: Résultats de nos travaux suivant les scénarios qui précèdent
98
Ces nouvelles grilles, ont l’avantage d’améliorer la masse indiciaire mais continue de
drainer certaines insuffisances de l’ancienne grille telle que :
-
l’absence de règles formelles présidant l’accroissement des indices au
sein des échelles, entre elles et entre les catégories ;
-
la non harmonisation des variations d’indices au sein des grades et entre
les grades.
99
Tableau 30: Grille indiciaire de synthèse du premier et du quatrième scénario (50% et 25% du montant des primes et indemnités convertis)
CATEGORIE OU CADRE
«A»
CATEGORIE OU CADRE
«B»
CATEGORIE OU CADRE
«C»
CATEGORIE OU CADRE
«D»
CATEGORIE
OU CADRE
« E»
AES
A
B
C
D
E
651
589
545
472
447
410
328
303
278
237
212
187
158
733
651
595
516
485
435
353
322
303
250
225
200
164
814
714
645
560
522
460
378
341
322
262
237
212
171
895
776
695
603
560
485
403
359
341
275
250
225
183
1033
901
770
710
622
547
453
403
366
300
275
250
208
1239
964
820
753
660
572
478
422
384
312
287
262
221
1220
1026
870
797
697
597
503
441
403
325
300
275
233
1395
1183
964
903
760
672
553
484
441
356
325
300
258
1483
1245
1026
947
797
697
578
509
459
368
337
312
271
1576
1308
1089
991
835
722
603
528
478
381
350
325
283
1683
1370
1183
1035
897
747
628
553
503
412
368
343
296
1745
1495
1276
1128
1003
835
691
616
553
462
412
381
327
Source: Résultats de nos travaux issus des grilles élaborées
100
Le choix est porté sur la synthèse des deux scénarii parce que d’une part, une
proportion importante du montant des primes et indemnités (50%) a été converti en
indices et d’autre part le montant des primes et indemnités non converties (75%)
permettront de financer les propositions de la réforme (prime de poste et de résultats
prime de fonction et de résultats, intéressement collectif et primes exceptionnelles)
tout en sauvegardant les indemnités de résidence et de logement sans oublier les
allocations familiales.
Les propositions d’amélioration se résument dans les pyramides ci-après :
Figure 5: Les pyramides montrant la situation cible de l’étude
101
Evaluation de l’incidence financière des différents scénarii sur la masse salariale
La masse salariale évolue d’année en année sous l’effet :
-
de la progression des agents dans la grille indiciaire, par avancement et
par promotion;
-
des mouvements d’entrée et de sortie des agents (plus d’entrée que de
sorties, ces trois dernières années).
La masse salariale est alors estimée à partir de variables comme le salaire de base,
les effectifs, divers taux d’allocation de primes et indemnités etc. avec la formule :
Masse salariale = salaire indiciaire total ou salaire indiciaire + indemnités de résidence
+ cotisations patronales + indemnité de logement + allocations familiales + Autres
primes et indemnités + Autres composantes ou :
 Salaire de base (SB) = Masse indiciaire (MI) x valeur du point d’indice (VPI)
 Salaire de base total (SBT) = Salaire de base des APE (SB/APE)+Salaire de
base des ACE (SB/ACE)
 SB_APE=masse indiciaire APE (MI/APE)× Valeur du point d’indice (VPI)
 SB_ACE=masse indiciaire ACE×VPI
Salaire de base total = masse indiciaire APE (MI/APE)× Valeur du point
d’indice (VPI) + masse indiciaire ACE×VPI
 Indemnité de résidence = SB×10%
= MI/APE×VPI×0.1
 Abondement pour pension APE : P/APE
P/APE=SB_APE×Taux FNRB (tFNRB)
MI/APE×VPI× tFNRB

Abondement pour pension ACE = MI/ACE ×VPI× tCNSS
 Abondement Total= Abondement pour pension FNRB+ Abondement pour
pension CNSS
 Allocation familiale=nombre d’enfants éligibles × 2500 F CFA × 12
 Autres primes
Masse salariale =
(MI/APE × VPI)+ (MI/ACE×VPI)
+ MI/APE×VPI×0,1 + MI/ACE×VPI × 0,1
+ MI/APE×VPI× tFNRB + MI/ACE ×VPI× tCNSS
+ indemnités logement
+ nombre d’enfants éligible × 2500 F CFA x
12
+ Autres composantes
102
Si les mesures préconisées apparaissent suffisamment cohérentes eu égard aux
insuffisances décelées à la phase du diagnostic, il n’en demeure pas moins que
pour la durabilité de leur impact, une attention particulière devra être accordée
à leur mise en œuvre.
A cet effet, deux types d’évaluation s’imposent à savoir :
-
Une enquête de satisfaction qui pourrait être annuelle, auprès des
agents ;
-
Des rapports périodiques (semestriels par exemple) pour retracer
l’évolution des salaires indiciaires en rapport avec les autres
composantes de la rémunération d’une part, et par rapport à
l’évolution de l’indice des prix de certains produits de grande
consommation, d’autre part.
-
Un tel suivi permettra d’alimenter la réflexion en matière de politique
de rémunération et, notamment d’engager des actions de correction
en temps opportun.
2.3.4. Proposition de reforme « volet régime indemnitaire »
L’ambition est de « bâtir un régime indemnitaire transparent et équitable, lié aux
postes et aux résultats, susceptible d’assurer une motivation suffisante des ressources
humaines et de faciliter l’avènement d’une administration publique républicaine,
intègre et performante au service de l’intérêt général. »
La réalisation de cette ambition passe par :
-
le retour à la légalité dans la gestion des primes et indemnités ;
-
la réduction des disparités et de l’anarchie constatées ;
-
la reconnaissance du mérite et de la performance individuelle et/ou
collective ;
-
l’octroi des primes et indemnités en lien avec le poste et les résultats ;
-
la mise en place d’un dispositif institutionnel de gestion des primes et
indemnités ;
-
la maîtrise des coûts et de leur évolution ;
-
l’amélioration du pilotage et de la gouvernance du système de rémunération.
103
Les insuffisances du régime indemnitaire pourraient être levées par des
dispositions visant à :
- clarifier et harmoniser le contenu des primes et indemnités ;
- simplifier le régime indemnitaire par la réduction du nombre de primes et
indemnités ;
- lier le régime indemnitaire au(x) poste(s) et au(x) résultat(s) ;
- réglementer les conditions d’octroi et de calcul en rapport avec l’évaluation des
agents selon les règles de l’art ;
- encadrer leur distribution (quotas) et le nombre de bénéficiaires afin de
maîtriser les coûts et d’éviter les dérapages ;
- mettre en place un dispositif institutionnel de gestion qui prévoit des
contrôles/évaluations/audits et des sanctions en cas de violation (loi et décret) ;
-
assainir la gouvernance dans les services publics ;
- renforcer les capacités de management et d’encadrement dans les services
publics ;
- consolider la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) et ses instruments : lettres de
mission, contrat d’objectifs, contrat d’affectation au poste, assignation de
tâches ; contrôle/monitoring ;
- améliorer la qualité de service par une orientation clients/citoyens à tous les
niveaux ;
- mettre en place un système informatisé convivial et sécurisé de gestion des
effectifs et de la paie ;
- procéder régulièrement à la mise à jour de la base de données ;
- harmoniser les fichiers des ministères chargés de la fonction publique et des
finances.
En ce qui concerne le contenu du régime indemnitaire, il est proposé les options et
pilier de réformes ci-dessous.
 LES OPTIONS DE REFORME
Pour produire une motivation suffisante des agents et les remettre effectivement au
travail, le réaménagement du régime indemnitaire pourra se faire selon les options
ci-après :
104
Première option :
Faire coexister des primes et indemnités dont les unes seront liées au statut et les
autres aux performances individuelles et/ou collectives.
Deuxième option :
Déterminer les montants des avantages alloués en rapport avec le grade, c’est-à-dire
l’indice de traitement.
En effet, la formule des taux fixes ou uniformes n’est pas satisfaisante en ce qu’elle
ne procure pas le même degré de motivation aux agents.
Exemple :
La prime spécifique, aujourd’hui payée, est fixée à un taux unique de 200 000 F CFA
l’an, soit 100 000 FCFA par semestre pour tous les agents de l’Etat.
Si pour un agent dont le salaire est de 35 000 FCFA par mois cela représente beaucoup
soit près de trois fois son salaire mensuel au bout de six mois, il n’en est pas de même
pour un cadre supérieur qui a un salaire mensuel de 300 000 FCFA.
Une prime d’un montant de 100 000 FCFA face à un salaire de 1 800 000 FCFA pour la
même période, ne peut évidemment pas susciter un grand intérêt.
La détermination de l’incidence financière des primes et indemnités en pourcentage
de l’indice de traitement rend aisée l’appréciation de leur impact financier sur
l’agent et de leur coût.
Troisième option :
Encadrer les modalités d’octroi (cotation des emplois et des postes et quotas) ainsi
que la proportion des bénéficiaires pour permettre à l’employeur/Etat de faire la
politique de ses moyens.
Cette option facilitera la gestion de la soutenabilité budgétaire des coûts, la maîtrise
de la masse salariale et les analyses prospectives.

LES PILIERS DE LA REFORME
Ils sont au nombre de six (06), à savoir :
1- le retour à la légalité ;
2- la création d’une prime de fonction/poste et de résultats et d’une
prime d’intéressement collectif ;
3- la typologie des primes et indemnités ;
4- la correspondance entre les primes et indemnités légales et celles
proposées ;
105
5- l’élaboration d’un nouveau système d’évaluation des agents ;
6- la maîtrise des coûts /simulations financières : les scenarii de
réforme.
1. Le retour à la légalité
Le nombre pléthorique de primes et d’indemnités actuellement créées et payées au
profit des agents tel que l’a révélé le rapport de l’état des lieux, dénote une
violation flagrante des textes en vigueur, notamment les dispositions du Statut
Général des agents permanents de l’Etat qui se trouve être une loi.
Dans le cadre de la réforme, le retour à la légalité apparaît ainsi comme un impératif
et un préalable.
C’est le moyen le plus sûr pour rétablir la bonne gouvernance et mettre fin au laxisme
et aux conséquences fâcheuses qu’il engendre : frustrations, démotivation,
gaspillage, remous sociaux incessants, etc.
Il s’agit de procéder au réaménagement du nombre actuel de primes et d’indemnités
en se référant aux dispositions de la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant Statut
Général des agents permanents de l’Etat (SGAPE) qui prévoit expressément seize (16)
primes et indemnités.
Cette opération sera renforcée par la mise en place d’un cadre institutionnel
rigoureux de gestion de ces avantages. C’est dans ce sens qu’une loi-cadre sur le
système de rémunération dans la fonction publique est proposée.
2. La création d’une prime de fonction/poste et de résultats (PFR) et
d’une prime d’intéressement collectif
Il est proposé une prime de fonction/poste et de résultats qui s’inscrit dans le cadre
de la valorisation et de l’encadrement des avantages accordés.
L’étude réalisée par l’Observatoire des Fonctions Publiques Africaines (OFPA) en 1994
dans le cadre de la préparation des Etats Généraux de la Fonction Publique et de la
Modernisation de l’Administration (EGFPMA), a montré une concentration et un cumul
des primes, indemnités et autres avantages catégoriels au niveau des responsables
politiques et de leurs collaborateurs immédiats.
Près de deux (02) décennies après, ce diagnostic n’a pas changé avec l’augmentation
sensible du train de vie de l’Etat aussi bien au niveau de l’exécutif qu’à celui de
l’Administration et des institutions de la République.
Par ailleurs, il est noté la prolifération de nombreux avantages catégoriels de type
corporatiste, qui laissent peu de place à la prise en compte des performances des
agents.
106
Pour rationaliser le régime indemnitaire, il est nécessaire de créer un lien plus direct
entre les primes et indemnités et le poste ainsi que la manière de tenir le poste.
La prime de fonction et de résultat sera réservée aux cadres occupant des postes
figurant dans le répertoire des hauts emplois techniques.
Pour tous les autres postes, elle prendra la dénomination de prime de poste et de
résultats (PPR).

la prime de fonction/poste et de résultats (PFR)
o Objectifs
- simplifier et clarifier les primes et indemnités servies aux agents;
- simplifier l’architecture indemnitaire pour la rendre à la fois plus cohérente,
plus souple et plus transparente ;
- valoriser les fonctions d’encadrement et l’atteinte des résultats ;
- faire de l’instrument indemnitaire un outil efficace d’accompagnement du
parcours professionnel des agents ;
- assurer une reconnaissance du mérite et de la performance individuelle de façon
objective (objectifs professionnels – résultats obtenus) dans le cadre de la
gestion axée sur les résultats.
o Bénéficiaires
Il s’agit de tous les cadres assumant des fonctions ou occupant l’un des emplois
décrits et prévus dans le Répertoire des Hauts Emplois Techniques (RHET), document
déjà adopté par le Gouvernement du Bénin.
o Organisation de la PFR/PPR
La PFR/PPR comporte deux parts :
- une part fonctionnelle liée aux fonctions exercées et
- une part liée aux résultats individuels de l’agent.
La part fonctionnelle tient compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des
sujétions spéciales liées aux fonctions/poste occupés. Elle a vocation à rester stable
tant que l’agent occupe le même poste ou la même fonction.
La part liée aux résultats tient compte des performances appréciées au terme de la
procédure d’évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et la
manière de tenir la fonction. Elle est déterminée au regard des normes de
performances qui découlent des prescriptions du répertoire des hauts emplois
techniques et suite à une évaluation.
107
Ces deux parts sont encadrées par les dispositions de la loi-cadre sur le système de
rémunération et ses décrets d’application.
La PFR/PPR s’appuie donc à la fois sur une typologie des postes/fonctions et sur la
gestion axée sur les résultats (GAR) qui s’appuie essentiellement sur l’évaluation.
o Détermination de la part liée aux postes et fonctions
La rationalisation du régime indemnitaire reposant sur cette prime de fonction/poste
et de résultats, il est crucial que ce dispositif se déploie dans le cadre d’une gestion
des carrières conforme aux règles de l’art.
Chaque ministère doit dans cette optique définir des niveaux d’emploi par corps,
grade ou emploi. A chaque niveau devra correspondre l’exercice de certaines
responsabilités, expertises ou conditions particulières d’exercice, en tenant compte,
le cas échéant, de sujétions à caractère géographique (application dans le moyen
terme).
Chaque ministère sera responsabilisé par le biais d’enveloppes budgétaires et de
postes budgétaires pour la gestion de la prime de fonction et de résultats.
Il s’agit, en d’autres termes, de définir un espace d’évolution professionnelle
facilitant des comparaisons et des équivalences.
Pour la mise en œuvre de la PFR/PPR, il sera indispensable de procéder à une
identification, une catégorisation et une cotation des emplois.
A ce sujet, le Répertoire des Hauts Emplois Techniques (RHET) est un cadre de
référence précieux et un acquis.
Par ailleurs, la loi organique sur les finances en cours d’adoption facilitera la gestion
budgétaire de la PFR.
o Détermination de la part liée aux résultats individuels
La part de prime liée aux résultats est arrêtée en fonction de l’atteinte des objectifs
fixés et de la manière de servir de l’agent, appréciée dans le cadre de la procédure
d’évaluation individuelle. Il importe donc qu’il y ait une grande cohérence entre
l’appréciation que l’administration fait du travail accompli par l’agent et le montant
alloué au titre de la PFR/PPR.
La part liée aux résultats individuels est donc à priori variable d’une année à l’autre.
L’évaluation individuelle étant au cœur de cette variation, la PFR/PPR ne pourra être
mise en œuvre que si un système d’évaluation des performances conforme aux règles
de l’art est mis en place.
108
o PFR/PPR et évaluation
Il importe de mettre en place un système d’évaluation transparent et bien structuré
qui permette de piloter l’attribution de cette prime.
Notre proposition est d’encadrer l’évaluation par un mécanisme de distribution
imposée ou de quotas par catégorie, grade et poste.
Ce pilotage doit s’harmoniser avec les efforts de maîtrise de la masse salariale.
o Contenu de la PFR/PPR et régime d’exclusivité
La prime de fonction/poste et de résultats se substitue à toutes autres liées aux
fonctions et à la manière de servir, qu’elles soient propres à un corps ou à un
ministère.
o Contenu de la PFR/PPR et possibilité de cumul
La PFR/PPR est cumulable avec toutes celles ne rentrant pas dans le cadre de celles
visées ci-dessus.
o Détermination des taux et modalités de calcul
Des taux/barèmes de calcul seront déterminés selon les niveaux de performances des
agents et appliqués à leur indice de traitement.
o Notifications individuelles
Après un entretien annuel d’évaluation, chaque agent se voit notifier chaque année
par écrit la décision lui attribuant le montant de la part liée aux fonctions et celui de
la part liée aux résultats.
Cette démarche participe de la transparence et de l’efficacité de la PFR/PPR en
termes de gestion des ressources humaines.
L’agent qui contesterait les montants à lui attribués, doit saisir une instance au
niveau ministériel qui sera instituée par la loi-cadre.
o Modalités de versement
La PFR/PPR est versée selon une périodicité mensuelle.
Tout ou partie de la part liée aux résultats individuels peut être attribué au titre
d’une année sous la forme d’un versement exceptionnel pouvant intervenir une à
deux fois par an et non reconductible d’une année à l’autre.
Textes d’application
- Modification de certaines dispositions du Statut Général des agents permanents
de l’Etat (SGAPE) ;
- Adoption d’une loi-cadre sur le système de rémunération ;
109
- Adoption de décrets réglementant les modalités d’attribution de la PFR ;
- Arrêtés (éventuellement) fixant les modalités pratiques d’application ;
- Circulaires de clarification des modalités pratiques d’application.
3. Typologie des primes et indemnités
La typologie précédemment proposée est la suivante :
- les avantages sociaux ;
- les avantages liés à l’emploi et à la fonction ;
- les avantages liés à la performance ;
- les avantages liés aux conditions de travail et circonstances exceptionnelles.
Sur cette base, il est établi une correspondance
entre les primes et indemnités
prévues par la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant Statut Général des agents
permanents de l’Etat (SGAPE) et les primes et indemnités proposées ci-dessus, comme
il apparaît au tableau ci-après :
4. Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut
Général des agents permanents de l’Etat (SGAPE) et celles
proposées
Tableau 31: Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut
Général des agents permanents de l’Etat (SGAPE) et celles proposées
Types
d’avantages
Contenu
Avantages sociaux
(base fiche de paie)
N°s1 – 2 – 3
- les prestations
familiales (1)
uniquement pour
ceux qui y ont
droit.
- l’indemnité de
résidence (2)
- l’indemnité de
logement (3)
Avantages liés à
l’emploi/poste et à la
fonction
(prime de fonction et
prime de poste)
Avantages liés à la
performance
(prime de
résultats)
Avantages liés aux
conditions de travail et
circonstances
exceptionnelles
(autres)
N°s 4 –7 - 8 – 9 - 10 – 11
- l’indemnité de
N°s 12 - 14 – 15
responsabilité et de
- l’indemnité
fonctions (4)
d’expertise (12)
- l’indemnité de
- la prime de
spécialisation (7)
rendement (14)
- l’indemnité de
- la prime de bilan
sujétion (8)
(15)
- l’indemnité de
(qui de toutes
risques inhérents à
façons, n’est pas
l’emploi (9)
appropriée pour
l’administration
- l’indemnité de
publique)
déplacement (10)
- l’indemnité de
transport (11)
N°s 5 – 6 - 13 - 16
- l’indemnité
représentative de
frais (5)
- l’indemnité
rétribuant des
travaux
supplémentaires
effectifs (6)
- l’indemnité pour
travaux n’entrant pas
dans les attributions
normales de l’agent
(13)
- les primes pour
travaux de nuit (16)
110
o Les avantages sociaux : ce sont ceux servis à tous les agents (base fiche de
paie).
o Les avantages liés à l’emploi et à la fonction sont désormais remplacés par les
prime de fonction et prime de poste. En effet, la prime de fonction et celle de
poste se substituent à toutes autres liées aux fonctions et à la manière de
servir, qu’elles soient propres à un corps ou à un ministère.
o Les avantages liés à la performance se regroupent sous la prime de résultats.
Les
autres primes et indemnités se regroupent sous la dénomination
«avantages liés aux conditions de travail et circonstances exceptionnelles ».
5. Elaboration d’un nouveau système d’évaluation des agents :
Toute réforme visant à rationaliser le régime indemnitaire doit s’appuyer pour son
succès, sur un nouveau mécanisme d’évaluation des agents aligné sur l’approche
gestion axée sur les résultats.
En effet, le véritable problème à régler par la réforme du régime indemnitaire est celui
de la prise en compte effective et objective des performances des agents pour leur
motivation, en lieu et place d’une notation laxiste et souvent injuste.
o L’appréciation des performances : Quelle méthode pour le Bénin ?
Si l’opportunité d’évaluer les performances des agents dans la Fonction publique est
unanimement reconnue, il n’en demeure pas moins que sa mise en œuvre requiert
beaucoup de précautions.
En effet, l’objectif premier est de valoriser la contribution de l’agent et par la même
occasion, de l’aider à corriger ses faiblesses en vue de le rendre plus performant à
l’avenir.
-
Rappel des étapes de la procédure moderne d’évaluation des performances:
l’entretien annuel d’évaluation
D’une manière générale, tous les systèmes modernes d’appréciation des performances
comportent plusieurs étapes :
- la fixation consensuelle des objectifs individuels à travers des supports tels que :
lettre de mission, contrat d’objectifs et cahier de charges. Nous suggérons de
généraliser les pratiques du contrat d’affectation au poste et/ou de lettre de
mission;
- l’élaboration d’une grille d’appréciation avec des critères bien définis et connus de
tous ;
- la formation de l’appréciateur et de l’apprécié ;
111
- la préparation de l’entretien ;
- l’entretien annuel d’’évaluation proprement dit : moment privilégié de dialogue
entre le supérieur hiérarchique et son collaborateur ;
- l’approbation des résultats de l’évaluation par la signature du support par l’agent
puis le supérieur hiérarchique ;
- la validation des résultats par une autorité ou instance supérieure chargée de gérer
les contentieux liés à l’évaluation ;
- l’exploitation des résultats en vue de la motivation des agents : attribution de
primes ;
- l’utilisation des résultats et l’évaluation du processus pour améliorer les
performances et le processus.
o Proposition d’une démarche d’évaluation
La démarche proposée s’appuie sur le contenu de l’article 3 du Statut Général des APE
qui stipule : « Les agents des divers secteurs d’activités de l’Etat sont répartis suivant
leur niveau de qualification professionnelle en cinq (05) catégories désignées dans
l’ordre hiérarchique A-B-C-D-E à savoir :
- Catégorie A : catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions
de direction, de conception ou de contrôle ;
- Catégorie B : catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions
d’élaboration et d’application à un haut niveau ;
- Catégorie C : catégorie des agents dont les emplois correspondent à des tâches
d’exécution spécialisées ;
- Catégorie D : catégorie des agents dont les emplois correspondent à des tâches
d’exécution courantes ;
- Catégorie E : catégorie des personnels dont les emplois ne nécessitent pas une
qualification particulière.
Cette démarche préconise ce qui suit :
o Fixation des objectifs
- Cas des agents de la catégorie A
Formés pour assumer des fonctions de conception et de direction, les cadres de la
catégorie A, seront la plupart du temps, responsabilisés par écrit : lettre de mission,
contrat d’objectifs, etc.
La proposition consiste à démarrer l’expérimentation de l’entretien annuel d’évaluation
par eux.
112
Tous les ministères pratiquent depuis quelques années la Gestion Axée sur les Résultats
(GAR) et disposent, dans ce cadre, d’un plan de travail annuel comportant des objectifs
précis.
De plus, les hauts emplois techniques sont déjà décrits et leur répertoire confectionné
et adopté par le Gouvernement.
Sur la base de ces supports, la mise en œuvre ne présentera pas de difficulté majeure.
Néanmoins, il est souhaitable, au départ, que des rapports d’activités mensuels ou
trimestriels soient élaborés afin d’apporter au terme de l’année, de la matière à une
appréciation objective des performances des cadres concernés.
Toutefois, il est important de dépasser la pratique couramment observée qui consiste à
limiter les résultats aux activités et à la consommation de ressources.
- Cas des agents de la catégorie B
Cette procédure sera étendue ultérieurement aux agents de la catégorie B, chargés des
fonctions d’élaboration et d’application à un haut niveau après l’évaluation d’une année
d’expérimentation avec la catégorie A, et après un travail de description des emplois
occupés par les agents de cette catégorie.
- Cas des agents des catégories C, D et E
Les agents de ces catégories se verront simplement assigner des tâches dont le suivi de
l’exécution fera l’objet d’un encadrement étroit et à une périodicité rapprochée qui
pourrait être le mois. Le suivi se fera à l’aide d’une fiche de suivi et de gestion du temps
de travail (élaboration à court terme).
Les intéressés ne sont donc pas concernés, dans les conditions actuelles, par l’entretien
annuel d’évaluation qui est assez sélectif, et pour lequel il sera difficile aussi bien pour
l’Administration que pour des agents de ce niveau, de réunir les conditions idoines de
mise en œuvre.
Pour ces trois catégories d’agents, nous proposons que l’évaluation et la récompense
soient sur une base collective.
Critères d’évaluation
Pour apprécier les performances des agents, il faut définir au préalable des critères
d’évaluation et des indicateurs de performance. Il est souhaitable d’identifier des
critères qualitatifs généraux applicables à tous les agents en rapport avec les postes de
travail occupés et des critères liés aux résultats obtenus.
A cet égard, les propositions faites à l’occasion de différents études, audits et ateliers
de réflexion, méritent une synthèse en vue de leur amélioration et, surtout, dans le
sens de promouvoir les résultats individuels et collectifs des agents.
113
Les critères issus de ce travail de synthèse serviront de base à la réglementation en
matière d’évaluation.
S’agissant de la réalisation des objectifs globaux du service, des revues périodiques
seront organisées notamment des sondages et enquêtes de satisfaction par des
personnes qualifiées et indépendantes. Les résultats de ces enquêtes seront utilisés pour
octroyer un intéressement collectif aux agents.
Dans tous les cas, ces critères doivent s’aligner sur les objectifs des réformes en
chantier et des changements d’attitude et de comportement souhaités. (Exemple :
leadership, intégrité, exemplarité, efficacité, efficience, économie, créativité et
innovation, qualité de service, etc.).
L’entretien annuel d’évaluation
A la phase expérimentale, cet entretien sera organisé chaque semestre afin de préparer
les acteurs à l’exercice, outre la formation dont ils vont bénéficier.
Approbation, validation et exploitation des résultats de l’évaluation
Il s’agit là des étapes indispensables pour boucler le processus d’évaluation :
-
signature conjointe pour approbation du procès-verbal par l’agent et le
supérieur hiérarchique ;
-
validation par une personne ou instance supérieure chargée du contentieux ;
-
détermination du taux de prime par rapport aux barèmes fixés par la
réglementation en vue du paiement ;
-
fixation de nouveaux objectifs, évaluation et reprise du processus ; et, en cas
de besoin :
-
mesures de gestion du potentiel et des capacités des agents : formation,
redéploiement, etc.
La prime d’intéressement collectif
Objectif :
A côté de la rémunération individuelle du poste et de la performance, l’intéressement
collectif est entendu comme une rémunération collective de la performance, c’est-àdire un mécanisme d’intéressement qui vient récompenser l’effort accompli
collectivement par un service, une équipe ou une administration selon des périmètres
et des critères à définir.
L’intéressement collectif est bien indiqué pour récompenser des résultats et des
contributions difficiles à individualiser (exemple : économie budgétaire due à un
effort collectif de lutte contre le gaspillage).
114
Principes de l’intéressement collectif :
-
les objectifs de l’intéressement collectif doivent s’insérer strictement dans les
objectifs généraux de l’organisation ;
-
l’intéressement collectif ne se substitue pas aux formes classiques de
rémunération ;
-
il n’est un succès que s’il apporte effectivement aux agents un supplément de
rémunération ;
-
dans le principe, l’intéressement collectif n’est versé qu’en cas de résultat
exceptionnel dépassant les normes courantes ;
-
il nécessite pour sa mise en œuvre un dialogue social approfondi et
permanent ;
-
il suppose une rénovation des modes de gestion des ressources humaines :
formation de cadres au management, gestion par objectifs et axée sur les
résultats, évaluation continue et vérification constante de la pertinence des
objectifs.
En d’autres termes, l’encadrement et les collaborateurs doivent chercher à installer
dans la durée une culture de la performance.
Bénéficiaires
D’une manière générale, la prime est versée à tous les agents de l’unité considérée.
Toutefois, une question
subsiste : celle de la prise en compte ou non de
l’encadrement supérieur.
Une proposition serait qu’il soit exclu du bénéfice de l’intéressement collectif étant
donné que, de par leurs responsabilités individuelles et personnelles, les
performances des cadres supérieurs et dirigeants font logiquement l’objet d’une
rémunération individuelle, notamment avec la PFR/PPR.
Une autre hypothèse serait que l’encadrement supérieur soit pris en compte, car sans
son implication en amont (conception, diffusion, incitation des agents à participer) et
en aval (évaluation et suivi), le mécanisme serait voué à l’échec. En outre, l’essence
même de l’intéressement collectif ne serait plus respectée.
Dans un souci de transparence, il est souhaitable que les critères d’octroi soient en
nombre limité, objectivement mesurables, compréhensibles par tous et constamment
suivis et évalués.
Mais il existe des motifs d’exclusion qui tiennent à :
115
-
la durée du service : la prime est attribuée au vu des résultats d’un an
d’exercice; des critères d’ancienneté dans le service sont donc imposés (au
minimum trois à six mois) ;
-
la présence effective : l’intéressement est aussi un moyen de lutte contre
l’absentéisme ;
-
la qualité des services : faiblesse chronique et avérée des résultats, sanction,
etc.
Atteinte des objectifs et modalités de calcul
Si dans le secteur des entreprises, il est aisé d’apprécier le degré de réalisation des
objectifs et que le calcul de l’intéressement ne présente pas souvent de difficulté, il
en va autrement dans les services publics non marchands. Dans tous les cas, la
méthode de calcul préconisée sera binaire (objectif atteint ou non) ou progressive
(calcul graduel selon le degré de réalisation des objectifs).
Détails requis pour la mise en application :
-
disposer de ressources budgétaires et d’un contrat de performance et
d’intéressement collectifs ;
-
déterminer les bénéficiaires du mécanisme d’intéressement collectif ;
-
élaborer les critères d’attribution et les modes de répartition : objectifs,
critères de calcul, mode de calcul, seuil de déclenchement, plafond ;
-
fixer la périodicité de paiement et les modalités de versement ;
-
préciser le dispositif de gestion y compris du contentieux (le même que celui
du régime indemnitaire) et les modalités de mise en œuvre ;
Conditions de mise en œuvre :
L’application de l’intéressement collectif est subordonnée à plusieurs conditions :
-
le constat de performances avérées ;
-
la disponibilité de ressources et la fixation du montant à distribuer ;
-
la clé de répartition de l’intéressement.
Dans des propositions antérieures de réforme du système d’évaluation des agents, il
est prévu une note collective du service . Cette note d’ensemble attribuée à bon
escient pourrait servir à déterminer la forme et le niveau de l’intéressement collectif.
6. La maîtrise des coûts et simulations financières
Elles sont appréciées sur la base des scenarii de réforme proposé.
116
Ces scenarii sont conçus à partir de l’option principale de redistribuer l’enveloppe
financière actuellement consacrée au paiement des primes et indemnités en vue
d’améliorer le traitement indiciaire, d’une part, et de l’autre, le traitement
indiciaire et les accessoires que sont l’indemnité de résidence et l’indemnité de
logement.
Cette option apparaît comme relativement simple à mettre en application à court
terme pour répondre aux trois principaux objectifs de l’étude : plus d’équité et plus
de motivation dans la rémunération des agents, et une meilleure allocation des
ressources budgétaires de l’Etat. Elle permettra, en effet, d’offrir à la grande
majorité des agents un traitement de base plus confortable tout en les amenant à
rechercher une qualité de travail afin de bénéficier, à l’avenir, d’un régime
indemnitaire plus cohérent et plus juste.
Le paiement de l’incidence financière de la mesure d’amélioration des indices sera
mensuel/fiche de paie.
Quant au paiement des primes et indemnités dont l’octroi est subordonné à une
évaluation des performances des agents, il sera annuel. Une enveloppe financière
devra être dégagée chaque année, selon les disponibilités budgétaires, pour le
paiement de cette prime dont l’octroi devra être rigoureusement encadré.
 Motifs du choix
-
mettre fin à l’illégalité dans la gestion des primes et indemnités ;
-
réduire les disparités et l’anarchie qui règnent au niveau de l’octroi des primes
et indemnités actuellement servies aux agents et ce faisant, les remous
engendrés ;

-
simplifier l’architecture indemnitaire ;
-
motiver et mettre réellement au travail la grande majorité des agents à brève
échéance ;
-
assurer une reconnaissance du mérite et de la performance sur des bases
objectives ;
-
diversifier le contenu du régime indemnitaire ;
-
contenir la masse salariale et mieux maîtriser son évolution.
Scénarii proposés
SCENARIO N° 1
-
Maintien du traitement indiciaire actuel;
-
Remise à plat de l’ensemble des primes et indemnités actuellement payées, y
compris les indemnités de résidence et de logement;
117
-
Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 50% de
l’enveloppe disponible convertie en indices pour tous les agents et affectation
des 50 % restants au paiement des primes et indemnités sans les indemnités de
résidence et de logement.
SCENARIO N°2
-
-
Remise à plat de l’ensemble des primes et indemnités actuellement payées, y
-
Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 25% de
des 75 % restants au paiement des primes et indemnités dont les indemnités de
SCENARIO N° 3
- Maintien du traitement indiciaire actuel;
- Remise à plat du montant des primes et indemnités actuellement payées après
déduction des indemnités de résidence et de logement;
- Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 50% de
SCENARIO N° 4
-
-
Remise à plat du montant des primes et indemnités actuellement payées après
déduction des indemnités de résidence et de logement;
-
Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de25% de
SCENARIO N°5
- Maintien du traitement indiciaire actuel;
- Remise à plat de l’ensemble des primes et indemnités actuellement payées, y
118
- Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 50% de
des 50 % restants au paiement des primes et indemnités dont les indemnités de
 Modalités de redistribution des primes et indemnités
La part destinée au paiement des primes et indemnités sera répartie entre :
 la prime de fonction et de résultats (PFR) pour les agents de la catégorie A
/ prime de poste et de résultats (PPR) pour les agents des autres catégories. Il
s’agit d’une prime à deux (02) volets : le volet "fonction /poste" et le volet
"résultats".
La PFR/PPR comporte ainsi deux parts : une part fonctionnelle liée aux fonctions
exercées/postes tenus, et une part individuelle liée aux résultats individuels de
l’agent.
Sa mise en œuvre s’appuiera donc à la fois sur une typologie des postes/fonctions, la
gestion axée sur les résultats (GAR) et un nouveau système d’évaluation des
performances des agents moins laxiste et plus juste. L’adoption de cette prime
permettra à coup sûr de corriger l’essentiel des contre-performances identifiées à la
phase de l’état des lieux et d’améliorer la qualité des prestations de l’administration
publique.
 l’intéressement collectif ; et
 les primes et indemnités liées aux conditions de travail et circonstances
exceptionnelles.
Pour chaque scénario, l’Administration devra procéder, en temps, opportun à un
arbitrage quant à la portion à réserver à l’un ou l’autre de ces trois types
d’avantages.
Il s’agit de s’assurer que la mise en œuvre des mesures préconisées pour améliorer le
régime indemnitaire et l’environnement de travail permettra de corriger l’existant
de façon satisfaisante :
-
enquête annuelle de satisfaction, sondage d’opinion des citoyens/clients et du
personnel ;
-
audit des comptes et évaluation du régime indemnitaire et des dépenses y
afférentes.
Il y a lieu, par exemple, de voir :
119
-
comment les performances des agents ont évolué depuis l’institution de la
prime de rendement ? et
-
quel avantage l’Etat tire, par exemple, de la flexibilité du régime indemnitaire
pour ajuster ou équilibrer ses dépenses ?
2.4.
INCIDENCE FINANCIERE ET CONSOLIDATION MONETAIRE
Les cinq (05) différents scénarii d’évaluation de la masse salariale ne peuvent être
appréciés isolément sans prendre en considération le niveau des recettes fiscales qui
constituent les ressources propres de l’Etat. C’est par rapport à ces ressources que
l’UEMOA a fixé le critère de convergence (35% des recettes fiscales) que les Etats
membres doivent respecter. Les tableaux ci-après permettent d’apprécier l’évolution
de 2012 à 2017 de chaque scénario par rapport à ce ratio.
Tableau 32: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario I : les primes
et indemnités converties à 50% sans maintien des indemnités de résidence et de
logement
Catégori
e
A
B
C
D
E
Total
%
Nouvelle
masse
%
masse
Formules et
indiciaire d'augmentatio
indiciair
libellés
moyenne
n
e
10 536
1297195 Masse indiciaire
751
23,11%
1
x 3007
12 579
1618872
Cotisations
28,69%
946
1
patronales
Autres
6 129 837
34,27%
8230813
composantes
50% des Primes
et indemnités
844 741
40,26%
1184838
restants
Allocations
141 007
46,21%
206171
familiales
30 232
3878249
282
4
100%
128,28%
Calcul
Montant
38872198 x3007
116888698597 x
14%
73677000000 x
1,28
116 618 958 664
Cf tableau n° 7
31 875 654 139
Cf. Annexe N°8
7 624 896 000
266 960 291
688
16 326 654 213
94 514 128 672
Source : Résultats de nos travaux relatifs à l’amélioration de la grille indiciaire
120
Tableau 33 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario II : les primes et indemnités converties à 25% avec
maintien des indemnités de résidence et de logement
masse
indiciaire
moyenne
% d'augmentation
Nouvelle
masse
indiciaire
10 536 751
11,56%
B
12 579 946
C
Catégorie
A
Formules et libellés
Calcul
Montant
11754351
Masse indiciaire x
3007
34552240 x 3007
103 763 715 319
14,34%
14384333
Cotisations patronales
103898585285 x 14%
14 526 920 145
6 129 837
17,14%
7180325
73677000000 x 114,14%
84 095 564 336
844 741
20,13%
1014790
23,11%
173589
Nouvelles primes et
indemnités
Cf tableau n°7
103898585285 x 10% soit
10389858528
cf tableau n°20 soit
8040288000
47246148429 - (10389858529
+ 8040288000) =
28834001900
47 813 481 209
141 007
Autres composantes
75% restants des
primes et indemnités
dont
Indemnité de
résidence
Indemnité de
logement
Allocation familiale
Cf. Annexe N°8
7 624 896 000
D
E
Total
30 232 282
34507388
%
100,00%
114,14%
257 824 577 008
Page 121
Tableau 34 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario III : les indemnités de résidence et de logement sont
déduites avant la conversion du reste à 50%
Catégori
e
masse
indiciaire
moyenne
%
d'augmentatio
n
Nouvelle masse
indiciaire
Calcul
Montant
A
10 536 751
10,72%
11665955
Masse indiciaire x 3007
35793022 x 3007
102 830 447 378
B
12 579 946
13,30%
14253338
14 396 262 633
C
6 129 837
15,89%
7104062
D
844 741
18,67%
1002444
Autres composantes
50% des Primes et indemnités
restants
107629618091 x 14%
73677000000 x
118,39%
E
141 007
21,43%
171223
30 232 282
100%
Indemnité de résidence
Indemnité de logement
34197023
113,11%
Page 122
87 226 200 300
31 875 654 139
Cf. Annexe n°8
107629618091 x 10%
Cf. tableau n° 20
7 624 896 000
10 283 044 738
8 040 288 000
262 276 793
188
Tableau 35 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario IV : les indemnités de résidence et de logement sont
déduites avant la conversion du reste à 25%
Catégori
e
masse
indiciaire
moyenne
%
d'augmentatio
n
Nouvelle masse
indiciaire
Calcul
Montant
A
10 536 751
5,36%
11101353
33012652 x 3007
96 869 459 676
B
12 579 946
6,65%
13416642
13 561 724 355
C
6 129 837
7,95%
6616949
D
844 741
9,33%
923593
Autres composantes
restants
99269045032 x 14%
73677000000 x
106,56%
47 813 481 209
E
141 007
10,71%
156115
Cf. tableau n°7
cf Annexe n°8 soit
8040288000
99269045032 x 10%
9 686 945 968
Cf tableau n°20
8 040 288 000
Total
30 232 282
32214652
%
100%
106,56%
7 624 896 000
262 104 892 699
78 508 097 492
Page 123
Tableau 36: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario V: les primes et indemnités converties à 50% avec maintien
des indemnités de résidence et de logement
masse
Nouvelle
%
Catégorie indiciaire
masse
d'augmentation
moyenne
indiciaire
12 971
A
10 536 751
23,11%
951
16 188
B
12 579 946
28,69%
721
C
6 129 837
34,27%
8 230 813
D
E
Total
%
844 741
141 007
40,26%
46,21%
30 232 282
100%
1 184 838
206 171
Calcul
Montant
38872198 x3007
116 618 958 664
Autres composantes
restants
116888698597 x 14%
73677000000 x 1,28
16 326 654 213
94 514 128 672
Cf tableau n° 7
cf Annexe n°8
Salaire indiciaire x 10%
Cf tableau n°20
31 875 654 139
7 624 896 000
11 661 895 866
8 040 288 000
286 662 475 554
38782494
128,28%
Page 124
L’analyse de l’incidence au plan financier des propositions de réformes fait ressortir les données qui figurent aux tableaux qui
suivent :
Tableau 37: Evolution* de la masse salariale selon les différents scénarii de 2011 à 2017
Années
Scénario I
Scénario II
Scénario III
Scénario IV
Scénario V
2011
266 960 291 688
257 824 577 008
262 276 793 188
262 104 892 699
286 662 475 554
2012
299 835 840 743
289 575 083 705
294 575 580 120
294 382 510 478
321 964 303 469
2013
336 759 938 437
325 235 592 649
330 851 888 755
330 635 043 029
361 613 470 713
2014
378 231 154 271
365 287 611 669
371 595 541 790
371 351 992 009
406 145 342 176
2015
424 809 455 439
410 271 945 184
417 356 682 465
417 083 140 086
456 161 211 711
2016
477 123 767 815
460 795 996 437
468 753 202 902
468 445 974 405
512 336 421 131
2017
535 880 468 052
517 541 968 991
526 479 087 224
526 134 024 241
Source: Résultats de nos travaux
*Sur la base du taux de progression annuelle de la masse salariale de 2001 à 2005 soit 12,31%
575 429 479 050
Tableau 38: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales (FCFA)
Prévision de
Années
recettes
fiscales
2011 532 100 000 000
2012 631 400 000 000
2013 704 200 000 000
2014 779 200 000 000
2015 846 800 000 000
2016 917 600 000 000
2017 992 200 000 000
MS Scénario I
266 960
299 835
336 759
378 231
424 809
477 123
535 880
291 688
840 743
938 437
154 271
455 439
767 815
468 052
MS Scénario II
257 824
289 575
325 235
365 287
410 271
460 795
517 541
577 008
083 705
592 649
611 669
945 184
996 437
968 991
MS Scénario III
MS Scénario IV
262 276
294 575
330 851
371 595
417 356
468 753
526 479
262 104
294 382
330 635
371 351
417 083
468 445
526 134
793 188
580 120
888 755
541 790
682 465
202 902
087 224
Page 125
892 699
510 478
043 029
992 009
140 086
974 405
024 241
Scénario V
286 662
321 964
361 613
406 145
456 161
512 336
575 429
475 554
303 469
470 713
342 176
211 711
421 131
479 050
Sources: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux
Tableau 39: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de
l'UEMOA suivant le scénario I
Années
Prévision de
recettes fiscales
Masse salariale scénario 35% des recettes
1
fiscales
2011
532 100 000 000 266 960 291 688
2012
Ecart
Montants
%
186 235 000 000
80 725 291 688
30,24%
631 400 000 000 299 835 840 743
220 990 000 000
78 845 840 743
26,30%
2013
704 200 000 000 336 759 938 437
246 470 000 000
90 289 938 437
26,81%
2014
779 200 000 000 378 231 154 271
272 720 000 000
105 511 154 271
27,90%
2015
846 800 000 000 424 809 455 439
296 380 000 000
128 429 455 439
30,23%
2016
917 600 000 000 477 123 767 815
321 160 000 000
155 963 767 815
32,69%
2017
992 200 000 000 535 880 468 052
347 270 000 000
188 610 468 052
35,20%
Sources: Conçu à partir des données du tableau n° 38
Page 126
Tableau 40 : Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de
convergence de l'UEMOA suivant le scénario II
Années
Prévision de recettes
fiscales
Masse salariale scénario 2
35% des recettes fiscales
Ecart
Montants
%
2011
532 100 000 000
257 824 577 008
186 235 000 000
71 589 577 008 27,77%
2012
631 400 000 000
289 575 083 705
220 990 000 000
68 585 083 705 23,68%
2013
704 200 000 000
325 235 592 649
246 470 000 000
78 765 592 649 24,22%
2014
779 200 000 000
365 287 611 669
272 720 000 000
92 567 611 669 25,34%
2015
846 800 000 000
410 271 945 184
296 380 000 000 113 891 945 184 27,76%
2016
917 600 000 000
460 795 996 437
321 160 000 000 139 635 996 437 30,30%
2017
992 200 000 000
517 541 968 991
347 270 000 000 170 271 968 991 32,90%
Source: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux
Page 127
de l'UEMOA suivant le scénario III
Années
Prévision de recettes
fiscales
000 000
000 000
000 000
000 000
Masse salariale scénario
3
35% des recettes
fiscales
262 276
294 575
330 851
371 595
186 235
220 990
246 470
272 720
2011
2012
2013
2014
532 100
631 400
704 200
779 200
793 188
580 120
888 755
541 790
2015
846 800 000 000
417 356 682 465
296 380 000 000
2016
917 600 000 000
468 753 202 902
321 160 000 000
2017
992 200 000 000
526 479 087 224
347 270 000 000
Page 128
000 000
000 000
000 000
000 000
Ecart
Montants
76 041 793 188
73 585 580 120
84 381 888 755
98 875 541 790
120 976 682
465
147 593 202
902
179 209 087
224
%
28,99%
24,98%
25,50%
26,61%
28,99%
31,49%
34,04%
de l'UEMOA suivant le scénario IV
Années
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Prévision de
recettes fiscales
532 100 000
000
631 400 000
000
704 200 000
000
779 200 000
000
846 800 000
000
917 600 000
000
992 200 000
000
Masse salariale
scénario 3
35% des recettes
fiscales
262 104 892 699
186 235 000 000
294 382 510 478
220 990 000 000
330 635 043 029
246 470 000 000
371 351 992 009
272 720 000 000
417 083 140 086
296 380 000 000
468 445 974 405
321 160 000 000
526 134 024 241
347 270 000 000
Ecart
Montants
75 869 892
699
73 392 510
478
84 165 043
029
98 631 992
009
120 703 140
086
147 285 974
405
178 864 024
241
Page 129
%
28,95%
24,93%
25,46%
26,56%
28,94%
31,44%
34,00%
de l'UEMOA suivant le scénario V
Années
Prévision de
recettes fiscales
Masse salariale scénario
3
35% des recettes
fiscales
2011
532 100 000 000
286 662 475 554
186 235
2012
631 400 000 000
321 964 303 469
220 990
2013
704 200 000 000
361 613 470 713
246 470
2014
779 200 000 000
406 145 342 176
272 720
2015
846 800 000 000
456 161 211 711
296 380
2016
917 600 000 000
512 336 421 131
321 160
2017
992 200 000 000
575 429 479 050
347 270
Sources: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux
000 000
000 000
000 000
000 000
000 000
000 000
000 000
Page 130
Ecart
Montants
100 427 475 554
100 974 303 469
115 143 470 713
133 425 342 176
159 781 211 711
191 176 421 131
228 159 479 050
%
35,03%
31,36%
31,84%
32,85%
35,03%
37,31%
39,65%
Tableau 44 : Ratio masse salariale sur recettes fiscales
Années
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
MS/ RF Scénario I
50,17%
47,49%
47,82%
48,54%
50,17%
52,00%
54,01%
MS / RF Scénario II
48,45%
45,86%
46,19%
46,88%
48,45%
50,22%
52,16%
MS/ RF Scénario III
49,29%
46,65%
46,98%
47,69%
49,29%
51,08%
53,06%
MS / RF Scénario
IV
49,26%
46,62%
46,95%
47,66%
49,25%
51,05%
53,03%
Source : Conçu à partir des données du tableau n°38
Il ressort des tableaux n°35 à 40 que le scénario V aboutit à l’hypothèse la plus élevée
soit 286 662 475 554 F CFA. Le scénario II, par contre, aboutit au montant de la
masse salariale la moins élevée soit 257 824 577 008F CFA. Avec ce scénario, les
projections de masses salariales pour les années 2012 à 2017 sur la base d’une
projection annuelle moyenne de 12,31% soit de 321 964 303 469 F CFA à 517 575 429
479 050 F CFA.
Ces valeurs projetées de la masse salariale rapportées aux projections de recettes
fiscales réalisées par le FMI (cf tableaux n°35 à 40) donnent les ratios masse salariale
sur recettes fiscales variant de 53,87 % à 58,00%. Ces scénarii sont loin de respecter
l’exigence de l’UEMOA qui fixe le plafond à 35%. Ceci implique que de sérieux efforts
soient faits pour augmenter les recettes fiscales.
Les données figurant aux tableaux ci-dessus ont permis de comparer les cinq
hypothèses élaborées aux prévisions de la masse salariale selon le tableau des
opérations financières de l’Etat (TOFE) et de calculer les ratios masse salariale/PIB
(MS/PIB), masse salariale/Investissement (MS/Invest), masse salariale/Dette publique
(MS/DP) et masse salariale/dette publique+investissement (MS/Invest+DP).
Page 131
Tableau 45: Comparaisons des prévisions de la masse salariale selon le TOFE et les cinq (05) hypothèses
Années
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Source : tableau
de nos travaux
MS selon les cinq hypothèses
Hypoth. I
Hypoth. II
Hypoth. III
Hypoth. IV
Hypoth. V
253 200
266 960
257 824
262 276
262 104
286 662
279 000
299 835
289 575
294 575
294 382
321 964
298 000
336 759
325 235
330 851
30 635
361 613
320 000
378 231
365 287
371 595
371 351
406 145
342 200
424 809
410 271
417 356
417 083
456 161
365 500
477 124
460 795
468 753 2
468 445
512 336
388 900
535 880
517 542
526 479
526 134
575 429
des opérations financières de l’Etat (TOFE). Estimations et projections des services du FMI
et résultats
MS selon le
TOFE
Commentaire : le taux d’accroissement prévu par les services du FMI de 2011 à 2017 est de 53%, soit un taux moyen annuel
d’accroissement de 7,65%.
Sur la même période, pour chacune des cinq(05) hypothèses, les prévisions sont de 100, 73%, soit un taux moyen annuel de 14,33%.
Des prévisions faites par les services du FMI, il ressort que la masse salariale est mieux maîtrisée.
Page 132
Tableau 46: Evolution du ratio masse salariale sur PIB (MS/PIB)
Masse salariale
Année Prévision
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
s
de PIB
Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès Hypothès
eI
e I /PIB
e II
e II/PIB
e III
e III/PIB
e IV
e IV/PIB
eV
e V/PIB
2011
3 442 200
266 960
7,76%
257 825
7,49%
262 277
7,62%
262105
7,61%
286662
8,33%
2012
3 760 600
299 836
7,97%
289 575
7,70%
294 576
7,83%
294383
7,83%
321964
8,56%
2013
4 071 500
336 760
8,27%
325 236
7,99%
330 852
8,13%
330635
8,12%
361613
8,88%
2014
4 397 100
378 231
8,60%
365 288
8,31%
371 596
8,45%
371352
8,45%
406145
9,24%
2015
4 744 500
424 809
8,95%
410 272
8,65%
417 357
8,80%
417083
8,79%
456161
9,61%
2016
5 119 300
477 124
9,32%
460 796
9,00%
468 753
9,16%
468446
9,15%
512336
10,01%
2017
5 515 300
535 880
9,72%
517 542
9,38%
526 479
9,55%
526134
9,54%
575429
10,43%
Source : Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux
Le ratio masse salariale / PIB évolue de façon presque constante de 2011 à 2017 suivant les hypothèses I, II, III et IV, soit entre
7,49% et 9,72%.Pour l’hypothèse V, la variation est 8,33% à 10,43% de 2011 à 2017. La variation la moins élevée est au niveau de
l’hypothèse II.
Page 133
Tableau 47: Evolution du ratio masse salariale sur Investissement (MS/Invest)
Masse salariales
Année Investissemen
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
s
t
Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse
I
I /Invest
II
II/Invest
III
III/Invest
IV
IV/Invest
V
V/Invest
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
226 600
266 960
117,81%
257 825
113,78%
257 000
299 836
116,67%
289 575
112,68%
272 000
336 760
123,81%
325 236
119,57%
563 000
378 231
67,18%
365 288
64,88%
308 000
424 809
137,93%
410 272
133,21%
335 100
477 124
142,38%
460 796
137,51%
367 500
535 880
145,82%
517 542
140,83%
Source : Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos
travaux
262 277
294 576
330 852
371 596
417 357
468 753
526 479
115,74%
114,62%
121,64%
66,00%
135,51%
139,88%
143,26%
Page 134
262105
294383
330635
371352
417083
468446
526134
115,67%
114,55%
121,56%
65,96%
135,42%
139,79%
143,17%
286662
321964
361613
406145
456161
512336
575429
126,51%
125,28%
132,95%
72,14%
148,10%
152,89%
156,58%
Le ratio masse salariale/dépenses d’investissement dépasse les 100% de 2011 à 2013 et de 2015 à 2017 selon les cinq hypothèses.
Le pourcentage le plus élevé est de 156,58 % en 2017 pour l’hypothèse V. En 2014, le ratio est de moins de 80%, variant de 64,88%
pour l’hypothèse II à 72,14% pour l’hypothèse V.
Tableau 48 : Evolution du ratio masse salariale sur Dettes publiques (MS/DP)
Masse salariales
Dettes
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
MS
Années
publiques Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse Hypothèse
I
I /DP
II
II/DP
III
III/DP
IV
IV/DP
V
V/DP
76 820
2011
266 960
347,51%
257 825
335,62%
262 277
341,42%
262105
341,19%
286662
373,16%
87 150
2012
299 836
344,05%
289 575
332,27%
294 576
338,01%
294383
337,79%
321964
369,44%
73 940
2013
336 760
455,45%
325 236
439,86%
330 852
447,46%
330635
447,17%
361613
489,06%
74 180
2014
378 231
509,88%
365 288
492,43%
371 596
500,94%
371352
500,61%
406145
547,51%
73 830
2015
424 809
575,39%
410 272
555,70%
417 357
565,29%
417083
564,92%
456161
617,85%
70
870
2016
477 124
673,24%
460 796
650,20%
468 753
661,43%
468446
660,99%
512336
722,92%
51 620
2017
535 880
1038,13%
517 542
1002,60%
526 479
1019,91%
526134
1019,24%
575429
1114,74%
Page 135
Tableau 49 : Evolution du ratio masse salariale sur (Dettes publiques+ investissement) (MS/DP+invest)
Masse salariales
Années
2011
303 420
266 960
87,98%
257 825
84,97%
262 277
86,44%
262105
86,38%
286662
94,48%
2012
344 150
299 836
87,12%
289 575
84,14%
294 576
85,60%
294383
85,54%
321964
93,55%
2013
345 940
336 760
97,35%
325 236
94,02%
330 852
95,64%
330635
95,58%
361613
104,53%
2014
637 180
378 231
59,36%
365 288
57,33%
371 596
58,32%
371352
58,28%
406145
63,74%
2015
381 830
424 809
111,26%
410 272
107,45%
417 357
109,30%
417083
109,23%
456161
119,47%
2016
405 970
477 124
117,53%
460 796
113,50%
468 753
115,46%
468446
115,39%
512336
126,20%
2017
419 120
535 880
127,86%
517 542
123,48%
526 479
125,62%
526134
125,53%
575429
137,29%
MS
MS Hypothèse MS Hypothèse
MS Hypothèse
Hypothèse
I
I /DP+invest
II/DP+invest
II
MS
Hypothèse
III
MS Hypothèse
III/DP+invest
MS
MS
MS
MS
Hypothèse
Hypothèse Hypothèse Hypothèse
V/DP+inves
IV
IV/DP+invest
V
t
Dettes Publiques
+Investissement
Source : Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux
Le ratio masse salariale sur la somme de la dette publique et du
montant des investissements fait apparaître des pourcentages assez
élevés les trois dernières années, à savoir 2015, 2016 et 2017. Pour les
autres années, les ratios dépassent souvent les 80%. Ces ratios ne sont
inférieurs à 70% que pour l’année 2014. La somme dette publique et
dépenses d’investissement ne peut donc pas financer la masse salariale
selon les cinq hypothèses.
Page 136
2.5.
APPLICATION INFORMATIQUE
Une application informatique a été conçue en vue de la gestion automatique de la
gestion de la masse salariale (GMS). Cette application est dénommée GSM Tulipe
(symbole des Pays-Bas qui signifie belle fleur pour annoncer la vie en rose d’un
système de rémunération de la fonction publique). (Voir application développée
en annexe 2)
GMS Tulipe
Gestion de la Masse Salariale - Outils d’aide à la prise de décision -
Ce document présente les spécifications générales et fonctionnelles de l’application
GMS Tulipe qui est un outil d’aide à la prise de décision.
La nécessité de prévision et de simulation sur les différentes composantes de la Masse
Salariale en fonction des catégories socio-professionnelles et des types d’employés
(APE, ACE) sur toute l’année ou sur une période de l’année, les difficultés
rencontrées par les administrations d’Etat dans la maîtrise de ces genres de calculs
afin d’avoir une base solide de prise de décisions, a amené le Consultant à concevoir
une application fonctionnelle et technique adaptée au cas du Bénin et spécifiquement
d’un ministère.
Page 137
2.6.
RECOMMANDATIONS POUR UNE MISE EN ŒUVRE AVEC SUCCES
DE LA REFORME
Pour accompagner la mise en œuvre de ces propositions de réforme, des
recommandations ont été faites.
Celles-ci visent à tracer une feuille de route
rémunération de la fonction publique béninoise.
-
pour une réforme du système de
Recommandation n°1 : Des valeurs et finalités
Aborder la réforme du système de rémunération dans un esprit de service public, de
professionnalisme et de modernisation avec les valeurs républicaines, d’intégrité et
de performance prescrite par les états généraux de la Fonction Publique de 1994. Il
convient de récompenser ceux qui démontrent leur attachement à ces valeurs.
-
Recommandation n°2 : Des méthodes de valorisation des agents
Mettre en œuvre les propositions de réforme dans le cadre et l’esprit des démarches,
méthodes et outils de management public en général et de gestion des ressources
humaines en particulier. Il s’agit avant tout de considérer que les agents de la
fonction publique doivent être vus plus comme des ressources qu’une charge
salariale, plus comme des producteurs et prestataires de service public que comme
des assistés sociaux. Il faut former et communiquer dans ce sens.
-
Recommandation n°3 : Un accélérateur de changement de langage et
de culture organisationnelle
Considérer le système de rémunération de la fonction publique comme le pilier des
réformes administratives en l’utilisant comme un instrument et un levier
d’orientation et d’accélération des changements de langage et de culture
organisationnelle, de méthodes, d’attitude et de comportement souhaités dans le
cadre des réformes et de l’amélioration de la gouvernance à tous les niveaux. Ces
changements doivent être récompensés.
-
Recommandation n°4 : Une dose de flexibilité
Moderniser le fonctionnement des services publics en y introduisant une dose de
souplesse afin d’améliorer leur performance, leur dynamisme et leur capacité
d’adaptation. En recourant à l’externalisation, au partenariat public-privé et à la
contractualisation, l’Etat se donnerait les moyens de faire mieux, plus vite et moins
cher afin d’avoir les ressources nécessaires pour assurer une rémunération décente et
compétitive à ses agents.
Prévoir une réglementation spécifique pour la contractualisation portant sur les
postes difficiles. Cela pourrait concerner :
Page 138
 des postes dans les régions difficiles ;
 des postes difficiles à pourvoir en raison de leur spécificité technique et de
la rareté de candidats ;
 des postes dont l’existence est provisoire notamment dans le cadre d’un
programme ou projet à durée de vie déterminée.
-
Recommandation n°5 : De la vérité des statuts
Assurer une gouvernance et un pilotage du système de rémunération qui donnent aux
différentes catégories d’APE et d’ACE des droits et des devoirs ainsi que les
contributions et les rétributions, les avantages et les inconvénients qui s’y rattachent.
La confusion entre ces deux régimes d’emploi doit être évitée.
-
Recommandation n°6 : De la vérité des faits et des chiffres
Garantir la sincérité, la transparence, la qualité dans le recrutement des agents de
l’Etat et la bonne gestion des effectifs et des comptes de la masse salariale par des
contrôles réguliers, audits et évaluations avec des rapports rendus publics.
Une meilleure gestion de près de 50% des dépenses de fonctionnement de l’Etat n’est
pas que souhaitable, elle est vitale. Des économies réalisées ainsi contribuent à
améliorer la rémunération de tous au détriment des privilèges de quelques uns.
-
Recommandation
n°7 :
De
l’harmonisation
du
système
de
rémunération avec d’autres chantiers de réforme
La réforme du système de rémunération doit s’appuyer et s’harmoniser avec des
chantiers et acquis de la réforme de la sphère publique notamment :
-
la décentralisation/déconcentration ;
-
la gestion axée sur les résultats et la loi organique des lois des finances ;
-
le répertoire des Hauts Emplois techniques ;
-
la révision de la loi portant statut général des agents permanents de l’Etat ;
-
l’implantation de la démarche qualité dans les services publics ;
-
la clarification des missions de l’Etat ;
-
la généralisation de l’élaboration des cadres organiques et des plans de
formation.
Les dispositions d’application des orientations stratégiques et politiques de la
fonction publique doivent aller dans ce sens.
Page 139
-
Recommandation n°8 : De l’adoption de bonnes pratiques de gestion
des ressources humaines
Pour une bonne mise en œuvre des propositions de réforme du système de
rémunération, introduire dans la gestion des ressources humaines de l’Etat des bonnes
pratiques comme :
-
la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ;
-
le contrat d’affectation au poste et/ou d’objectifs (lettre de mission) ;
-
un système professionnalisé d’évaluation des performances avec un entretien
individuel ;
-
l’enquête périodique de satisfaction de la clientèle et du personnel ;
-
l’enquête salariale périodique ;
-
l’évaluation interne et externe du système de rémunération.
-
Recommandation n°9 : Du cercle vicieux au cercle vertueux
Sortir du cercle vicieux du "nous faisons semblant de travailler et l’Etat fait semblant
de nous payer" pour rentrer dans le cercle vertueux de "récompenser la productivité
et la qualité pour créer plus de ressources et de richesses à partager".
-
Recommandation n°10 : Vers une administration de développement
au service de l’intérêt général et de la prospérité de l’entreprise
seule, source de création de richesse
Récompenser la productivité et la qualité permettra de réinventer une administration
publique qui, en se mettant véritablement au service de l’intérêt général, méritera
d’être le champion de la création de richesse et du développement.
En récompensant les performances de l’Administration républicaine et intègre, le
Bénin s’assurera d’avoir des entreprises performantes et citoyennes, fières de payer
les impôts et qui feront de leurs champions de fonctionnaires, les mieux payés de
l’UEMOA.
Page 140
CONCLUSION
Au terme de la présente étude sur le système de rémunération dans la fonction
publique béninoise, que retenir ?
Nous retenons que :
-
Le système de rémunération a perdu sa finalité et est géré dans une grande
illégalité et une anarchie indigne d’un chapitre budgétaire qui compte pour
plus de 250 milliards de francs CFA et près de 50% des dépenses de
fonctionnement;
-
Avant tout la réforme du système de rémunération doit porter sur sa
gouvernance, à savoir, le cadre légal, réglementaire et organisationnel dans
lequel il évolue. Il s’agit de s’assurer que le système est au service de sa
finalité de service public et de l’intérêt général et qu’il n’est pas géré en 2012
comme au Moyen Age.
-
La réforme doit aussi porter sur le mode de rémunération et la motivation des
agents en conciliant équité interne, compétitivité externe et viabilité
financière.
Bref il s’agit de gérer les ressources humaines de la fonction publique en assurant une
harmonie entre les cinq dimensions ci-dessous :
Page 141
Comment l’organisation
est structurée ?
Comment les agents sont
récompensés/ rémunérés ?
Structure
Comment le travail est
valorisé ?
Récompense et
rémunération
Valeurs et
priorités
Recrutement et
motivation
Gestion de la
performance
Comment la
performance est
gérée?
Comment les agents
sont recrutés, motivés
et valorisés?
Les scénarii de réforme proposés reposent sur une revalorisation de la grille indiciaire
et un réaménagement du régime indemnitaire avec pour pilier l’instauration de trois
avantages en numéraire à savoir :
-
une prime de fonction et de résultats = PFR (ou prime de poste et de résultat =
PPR) ;
-
une prime d’intéressement collectif ;
-
des primes ou indemnités
exceptionnelles de travail.
liées
aux
conditions
et/ou
circonstances
Ces propositions de réforme du système de rémunération doivent être validées et
approfondies par les différentes instances avant que ne soit finalisé l’avant-projet de
loi-cadre sur le système de rémunération de la fonction publique.
Par ailleurs et conformément aux TDR de l’étude, une application informatique a été
conçue et sera testée et installée auprès de l’Administration pour faciliter la gestion
de la masse salariale.
Page 142
Le consortium Africa Label Group/ Afrique Conseil remercie Madame le Ministre de la
Fonction Publique et du Travail et Monsieur l’Ambassadeur des Pays Bas près le Bénin
pour la confiance placée en lui pour effectuer une mission aussi délicate ainsi que
pour leur implication personnelle dans sa réalisation, implication qui a permis de
lever de nombreux obstacles. Le consortium remercie toutes les personnes qui ont
accepté de recevoir l’équipe de consultants chargé de recueillir les informations dans
le cadre de cette étude.
Africa Label Group et Afrique Conseil se tiennent à la disposition des différentes
parties prenantes à la réforme du système de rémunération pour les accompagner
dans sa mise en œuvre.
Le succès de cette mise en œuvre dépendra des efforts de communication et de
dialogue entre les différentes parties prenantes. C’est à ces efforts qu’ils sont tous
conviés.
Page 143

etude sur le systeme de remuneration dans la fonction publique au

Transcription

Documents pareils

grille de calcul.xls

comprendre son bulletin de paie

salaires minimaux des ouvriers et etam du batiment en 2016

Chapitre IX : Maladie

Le GabeLyon express juillet 2010

Indemnités kilométriques : nouveaux barèmes

NOUVELLE NUMÉROTATION DES CHAÎNES ¢/∏

La prime de vacances prévue par la convention collective SYNTEC

CONSERVER SES DOCUMENTS DE SANTE Ordonnances

bareme 2015