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SACO - LE SERVICE D'ASSISTANCE
CANADIEN AUX ORGANISMES
Agence canadienne de développement international
200, promenade du Portage
Gatineau (Québec)
K1A 0G4
Tél. : (819) 997-5006
Sans frais : 1-800-230-6349
Télécopieur : (819) 953-6088
(Pour les malentendants et les personnes atteintes
de troubles de la parole (ATS) seulement: (819) 953-5023
Sans frais pour les malentendants et les personnes atteintes
de troubles de la parole (ATS) seulement : 1-800-331-5018)
Courriel : [email protected]
Sommaire
SACO - LE SERVICE D'ASSISTANCE CANADIEN AUX ORGANISMES
1.
PROFIL DU SACO
Le Service d’assistance canadien aux organismes (SACO) est un organisme bénévole sans but lucratif
créé en 1967. Il a pour mission de transférer l’expertise canadienne à des entreprises, des collectivités
et des organisations du Canada et de l’étranger qui n’ont pas les moyens de s’adresser à des services
de consultation payants.
Les conseillers bénévoles (CB) du SACO, qui sont des spécialistes chevronnés dans leur profession ou
leur secteur d’activité, servent de conseillers et de formateurs auprès de collectivités autochtones du
Canada, de pays en développement et de nouvelles économies de marché en Europe de l’Est et en
Europe centrale. Les bénévoles du SACO se chargent d’environ un millier d’affectations dans une
quarantaine de pays chaque année. Depuis 1967, le SACO a travaillé, selon ses estimations, avec plus
de 30 000 clients dans le monde entier.
Le SACO est dirigé par un conseil d’administration composé de 22 membres élus et comporte deux
organisations auxiliaires : les Services autochtones et les Services internationaux. Ces deux organisations
partagent le personnel du SACO, ses services et ses bénévoles. Cependant, chacune a son propre
conseil d’administration, composé de spécialistes chevronnés des secteurs public et privé.
La liste du SACO compte quelque 4 000 bénévoles ayant de l’expérience dans des domaines comme
l’agriculture, le gouvernement, la gouvernance, le secteur manufacturier, les ressources primaires et les
services. Le SACO s’est doté d’un programme « modèle » et d’un système de prestation des services
qui fonctionne selon les mêmes principes quels que soient les programmes financés par l’ACDI.
Un conseiller bénévole du SACO apporte son assistance à un organisme client local (entreprise,
ministère gouvernemental ou ONG) pendant une période allant de 2 semaines à 3 mois pour régler les
problèmes circonscrits par le client luimême.
Les projets du SACO financés par l’ACDI couvrent le monde entier. Au fil des ans, il y a eu un
transfert important de financement de la Direction générale du partenariat canadien (DGPC) aux
directions générales bilatérales, tandis que le nombre d’affectations et de clients servis diminuait.
(Voir le graphique à la page suivante)
Financement par source - clients servis
4 300 $
900
4 162 $
789
4 100 $
3 998 $
727
716
3 900 $
631
Mill
ier
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3 700 $
de
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lar 3 500 $
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3 525 $
3 300 $
3 208 $
800
716
3 756 $
700
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567
3 525 $
600
Cli
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500
3 158 $
3 100 $
3 172 $
3 000 $
300
3 000 $
2 870 $
2 900 $
2 784 $
200
100
2 700 $
0
2 500 $
1992-93
1993-94
1994-95
Financement de
partenariats
1995-96
1996-97
Financement
bilatéral
1997-98
1998-99
Clients Servis
D’avril 1998 à mars 1999, le SACO a entamé un processus de planification stratégique dirigé par un
groupe de travail composé de cadres exécutifs et de membres du conseil d’administration des Services
internationaux. Cela faisait directement suite à la diminution des ressources de la Direction générale du
partenariat canadien et aux nouvelles demandes et possibilités issues des projets bilatéraux. Le SACO a
pris acte, dans le rapport du groupe de travail, qu’il devait adopter une perspective plus proactive pour
maintenir le niveau de financement actuel, notamment en trouvant d’autres sources de financement, s’il
voulait rester un collaborateur important dans l’aide publique au développement. Les évaluateurs
tiennent à saluer cette initiative stratégique du SACO, qui a suscité le genre de réflexion dont
l’organisme avait besoin pour commencer à s’adapter à son nouvel environnement. Nous espérons que
l’évaluation permettra au SACO d’élaborer des pratiques de gestion qu’il doit apprendre à maîtriser s’il
veut relever les défis auxquels il est confronté.
2.
L’ÉVALUATION – CONTEXTE ET OBJECTIFS
Contexte
Dans le cadre de son cycle d’évaluation habituel, la DGPC a demandé une évaluation de l’organisation
et des programmes du SACO au début de 1999. La Direction de l’examen du rendement a également
choisi le SACO pour participer à un examen général de l’appui au développement du secteur privé,
parce que a) il emploie de l’assistance technique (AT) à court terme pour soutenir les petites et
moyennes entreprises, b) c’est lui qui gère le plus grand nombre d’affectations par an et c) il n’emploie
que des bénévoles pour mettre les programmes en œuvre. Par ailleurs, deux vérifications contractuelles
ont été demandées pour les programmes du SACO en Europe centrale, en Europe de l’Est, au Pérou
et en Bolivie.
Objectifs
1) Déterminer l’utilité et l’importance de la contribution du SACO au DSP.
2) Déterminer la rentabilité des programmes du SACO en fonction des aspects suivants: coûts
d’administration générale (AG) et frais généraux (FG), exigences de partage des coûts de certains
programmes bilatéraux et mécanismes employés par l’ACDI pour financer les programmes du
SACO.
3) Déterminer si la capacité de gestion des programmes du SACO est suffisante pour les programmes
bilatéraux.
4) Évaluer la relation entre l’ACDI et le SACO.
Visites sur le terrain
L’équipe d’évaluation a rencontré plus d’une centaine de clients étrangers (organismes hôtes) dans dix
pays dans le cadre de visites sur le terrain là où sont réalisés des projets de la Direction générale du
partenariat et des directions générales bilatérales.
3. CONCLUSIONS GÉNÉRALES
Pour le SACO
Les constatations relatives aux activités et aux résultats des programmes soulignent la capacité
du SACO à mettre en oeuvre des programmes efficaces qui permettent d’obtenir des résultats à l’appui
du développement du secteur privé.
Le SACO doit encore améliorer sa planification, sa GR et l’évaluation de ses programmes, notamment
à la lumière de la décision stratégique du conseil d’administration d’essayer de réaliser un plus grand
nombre de projets bilatéraux. Comme la réduction des budgets des programmes généraux et régionaux
du SACO n’a pas été suivie d’une réduction équivalente des frais fixes associés à ces programmes, la
rentabilité des programmes du SACO a été substantiellement diminuée.
L’évaluation institutionnelle a permis de circonscrire trois secteurs importants où il y aurait
lieu d’apporter des améliorations :
1)
2)
L’administration et le contrôle des finances est ce qu’il y a de plus urgent, notamment en raison du
fait que le SACO ne remplit pas les conditions contractuelles et qu’il en a déjà subi les
conséquences financières. De plus, il doit rapidement trouver un meilleur équilibre entre ses
ressources et la valeur financière de ses contrats pour améliorer la rentabilité de la mise en œuvre de
ses programmes.
Il faut consolider la planification stratégique et la planification des programmes/projets pour obtenir
une meilleure correspondance entre le nouvel objectif organisationnel du SACO (réaliser un plus
grand nombre de projets bilatéraux) et les exigences institutionnelles associées à la gestion de ce
genre de projets. Le SACO devrait s’assurer qu’une phase de mise en route suffisamment financée
est prévue dans tous les projets bilatéraux pour valider les hypothèses et évaluer les risques
3)
associés au projet.
La gestion des projets bilatéraux nécessite des compétences plus analytiques pour la planification et
la gestion des programmes que ce n’est le cas des programmes habituels du SACO. Le Service
doit développer son expertise dans ces domaines et veiller à ce que son personnel possède les
compétences qui permettront de relever ces nouveaux défis. L’évaluation du personnel et la
consignation du temps de travail du personnel doivent être consolidées pour que le SACO améliore
sa rentabilité. Une meilleure connaissance des capacités du personnel et de l’institution permettrait
également d’améliorer la capacité de planification du SACO.
Pour l’ACDI
Les problèmes que connaît le SACO renvoient à deux difficultés pour l’ACDI.
La première est sa capacité à développer une perspective générale et une compréhension de ses
programmes à un niveau d’agrégation plus élevé que les projets et programmes individuels. Beaucoup
des problèmes de l’ACDI avec le SACO auraient pu être moindres s’il y avait eu une meilleure
coordination à l’échelle de l’ACDI, et c’est une responsabilité que même la Direction générale du
partenariat canadien ne se reconnaît pas.
La deuxième difficulté réside dans le maintien par l’ACDI de la qualité de ses programmes à l’étape de
la conception. Par le passé, la qualité était assurée par les membres de l’équipe de projet, qui y
consacraient leurs connaissances, leur expérience et leurs capacités variées et combinées, avec l’aide du
comité d’examen du projet. Ces mécanismes ne sont plus systématiquement disponibles ou appliqués à
l’ACDI. Grâce à un système de soutien et d’examen approprié, beaucoup des lacunes observées dans
la conception des projets du SACO auraient pu être repérées suffisamment tôt et corrigées plus
facilement. Les leçons tirées de l’expérience d’un projet auraient servi à d’autres parties intéressées de
l’ACDI et auraient permis d’éviter les mêmes erreurs dans le cadre de projets ultérieurs.
4.
CONCLUSIONS ET PRINCIPALES CONSTATATIONS CONCERNANT LA MISE
EN ŒUVRE DU PROGRAMME
4.1
CARACTÉRISTIQUES DE LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME DU SACO
Caractéristiques
Le programme du SACO fonctionne selon un système de placements à court terme dans le cadre
de quatre grands domaines d’intervention à l’appui du développement du secteur privé : la production,
la gestion, la commercialisation et le marketing, et le contrôle et les finances.
Comme on le comprendra aisément vu la faible durée (2 à 6 semaines) de la plupart des affectations,
les résultats sont obtenus au niveau des extrants. Des résultats importants (extrants et effets) sont
obtenus lorsque a) les bénéficiaires ont la capacité d’utiliser les extrants pour produire des effets et/ou
b) lorsque le SACO s’engage dans d’autres interventions auprès du même client, dans le même secteur
ou dans un secteur connexe.
4.2
CONCLUSIONS
Le SACO a l’expertise qu’il faut pour réaliser son modèle, et l’ACDI lui reconnaît cette expertise. Le
modèle donne de bons résultats, et il convient au développement du secteur privé, surtout à l’échelle
des entreprises (niveau micro). Les affectations des conseillers bénévoles au sein de moyennes et
grandes entreprises à expansion rapide ont plus d’effets qu’au sein de microentreprises ou d’entreprises
très petites. Il y a peu d’interventions aux niveaux méso ou macro.
Ce n’est pas un objectif déclaré du programme du SACO, mais nous avons constaté que l’envoi
régulier de bénévoles du SACO n’a généralement pas de retombées économiques intéressantes pour le
Canada. Certains des pays circonscrits et la plupart des bénéficiaires sont trop petits pour intéresser le
secteur privé canadien et/ou pour permettre de vendre des biens et services canadiens.
4.3
CONSTATATIONS CONCERNANT LES RÉSULTATS OBTENUS PAR LES PROJETS
DONT NOUS AVONS VISITÉ LES SITES
Presque tous les projets dont nous avons visité les sites produisent des extrants dans un ou plusieurs
domaines : surtout dans la production et le marketing, puis dans la gestion, et enfin le contrôle et les
finances. Quatre-vingt-huit pour cent (88 %) des projets ont eu un ou plusieurs effets associés aux
extrants produits. Ce niveau de réalisation est attribuable en grande partie au modèle du SACO, qui
favorise des interventions très ciblées, convenues avec le bénéficiaire et auxquelles celuici contribue,
mises en oeuvre par des bénévoles canadiens motivés et capables de mettre la main à la pâte. D’autres
facteurs contribuent au succès du modèle de mise en œuvre. Les voici.
Atouts de la mise en œuvre des programmes du SACO
Correspondance du mandat et des besoins du bénéficiaire. Dans 82 % des cas, le mandat est considéré
comme parfaitement adapté aux besoins de l’organisme hôte. Dans tous les cas, les conseillers
bénévoles ont apporté une expertise qui n’existait pas dans le pays.
Correspondance des extrants produits et des besoins du bénéficiaire. Dans 75 % des cas, les extrants
étaient parfaitement adaptés aux besoins de l’organisme hôte et, dans bien des cas, dépassaient les
attentes des clients.
Capacité du bénéficiaire à intégrer/utiliser les extrants produits. La capacité des organismes hôtes à
utiliser les extrants reste limitée. Seulement 38 % des organismes hôtes pouvaient entièrement utiliser les
extrants produits, tandis que 55 % d’entre eux ont déclaré qu’ils n’avaient utilisé qu’une partie de ces
extrants en raison de limitations financières.
L’assistance technique à court terme de conseillers bénévoles chevronnés est un moyen efficace de
fournir un appui au développement du secteur privé lorsque les interventions visent à répondre
précisément aux besoin du client. Les affectations répétées, qui tirent parti des résultats obtenus
précédemment, contribuent à améliorer la durabilité.
L’âge des conseillers bénévoles du SACO et leur expérience proportionnellement vaste sont
généralement un important facteur de succès. La plupart des conseillers bénévoles sont appréciés pour
leurs connaissances techniques et leur expertise pratique.
Les RR font preuve d’expertise et de dévouement pour ce qui est du marketing et du réseautage, de
l’approche stratégique des placements et de la capacité à évaluer les besoins des clients.
Les clients choisis sont disposés à participer au processus d’assistance technique en assumant les frais
locaux des conseillers bénévoles, en consacrant le temps nécessaire à l’efficacité de l’assistance
technique et en donnant suite dans la mesure du possible.
Conditions du succès
Les évaluateurs ont circonscrit un certain nombre de conditions susceptibles d’être considérées comme
des préalables au succès des programmes et projets.
Les objectifs des programmes et projets doivent être des objectifs primaires, qui peuvent être
thématiques (DSP) ou géographiques. Lorsque les objectifs des projets renvoient à diverses priorités ou
à des thèmes transversaux, la capacité de l’AEC à obtenir des résultats satisfaisants peut être réduite.
Dans certains cas, une portée trop large risque de compromettre la réalisation des objectifs primaires.
Par exemple, comme les affectations ne durent pas longtemps, l’introduction d’un programme parallèle
de stages pour les jeunes risque de noyer l’intention de l’affectation initiale du conseiller bénévole.
La répartition géographique peut également limiter les résultats. Lorsque trop de pays sont inclus dans
un programme régional à la demande de l’ACDI, la capacité de l’AEC à obtenir des résultats est limitée
par le petit nombre d’affectations par pays et les limites de ses ressources financières. Les activités
n’atteindront pas la masse critique nécessaire pour que le programme puisse produire des résultats
notables dans l’un ou l’autre pays.
En visant des bénéficiaires ou des objectifs thématiques extérieurs au créneau et à la force
institutionnelle du SACO, par exemple en proposant de viser des microentreprises – ce qui suppose un
autre type d’intervention que ce dont le Service a l’habitude –, on réduit les chances d’obtenir des
résultats satisfaisants.
Obstacles à l’obtention de résultats
À l’échelle des bénéficiaires, le manque des ressources financières qui permettraient d’améliorer la
technologie est ce qu’il y a de plus important. Dans certains pays, on se heurte également au manque de
perspective entrepreneuriale.
Les contraintes extérieures ou le manque d’environnement habilitant dans certains des pays choisis par
l’ACDI, renvoient notamment aux problèmes suivants : l’absence de contrôles sur les importations pour
réduire la concurrence et l’accès limité au crédit à des taux raisonnables.
5.
CONCLUSIONS ET CONSTATATIONS CONCERNANT LA CAPACITÉ
INSTITUTIONNELLE DU SACO
5.1
CONCLUSIONS GÉNÉRALES SUR LA CAPACITÉ DE GESTION DU SACO
L’évaluation et la vérification financière des contrats de l’ACDI ont permis de relever des faiblesses
dans la capacité du SACO à gérer des projets bilatéraux. Le Service est relativement peu expérimenté
dans la gestion de ce genre de projet. Il a besoin d’améliorer sa capacité à circonscrire, planifier et
gérer ce genre de projet et d’élargir ses systèmes de gestion pour appuyer cette capacité. La gestion
financière des projets est le premier secteur où il faut apporter des améliorations, notamment :
propositions budgétaires, contrôle des coûts, conformité aux exigences contractuelles de l’ACDI. Vient
ensuite la planification, où des améliorations sont nécessaires sous les aspects suivants : définition des
objectifs, niveau des activités, extrants escomptés et indicateurs de succès, analyse des facteurs de
succès et des contraintes touchant la réalisation des objectifs. Le SACO devrait consacrer plus de
ressources à l’évaluation de ses programmes pour en tirer des leçons et pour élaborer des politiques et
des procédures lui permettant d’évaluer son rendement institutionnel.
5.2
SYSTÈMES DE GESTION FINANCIÈRE
Conclusion / constatations
Le SACO est encore en train d’élaborer les systèmes d’établissement des coûts et les contrôles
internes nécessaires à la gestion de projets bilatéraux. Les vérifications des contrats de l’ACDI
auxquelles nous avons procédé révèlent que les systèmes d’établissement des coûts et les contrôles
internes ne conviennent pas à l’administration de contrats bilatéraux. Les affectations de coûts
administratifs directs aux contrats sont des estimations fondées sur des exemples de coûts et sur des
affectations budgétisées selon le contrat. Elles ne sont pas fondées sur des coûts réels. L’affectation du
temps de travail du personnel n’est pas suffisante parce qu’il n’existe pas de système de consignation et
d’attribution du temps effectivement consacré par le personnel à chaque contrat. Les coûts indirects
attribués aux coûts administratifs directs ne sont pas non plus suffisamment étayés par des documents.
Les vérificateurs ont également relevé d’importantes lacunes dans les procédures de contrôle interne.
Ces faiblesses ont donné lieu à un manque de conformité avec les exigences financières des contrats de
l’ACDI.
5.3
RENTABILITÉ DES PROGRAMMES DU SACO
Conclusion
La gestion des programmes du SACO n’est pas rentable depuis trois (3) ans, notamment eu égard aux
frais fixes engagés au Canada. Le nombre d’affectations annuelles a diminué considérablement mais,
pour de nombreux projets, les frais généraux restent les mêmes, et les coûts administratifs directs ont
légèrement augmenté
Constatations
Depuis trois ans, le nombre d’affectations baisse régulièrement (il est passé de 732 à 596). Comme le
nombre de clients servis et le nombre d’affectations ont diminué, le coût moyen par affectation a
augmenté d’autant. La seule exception est le Programme de partenariat, où les clients paient une plus
grande part des frais de déplacement et des frais engagés sur place pour les conseillers bénévoles et où
les exigences en matière de gestion et de compte rendu sont moindres.
Le coût unitaire par affectation est composé des frais engagés sur le terrain, des frais de soutien directs
au Canada, des coûts administratifs directs du programme au Canada, des frais d’administration
générale et des frais généraux.
Facteurs se répercutant sur les coûts unitaires
Ø
Ø
Variables relatives aux frais engagés sur le terrain (ex. : frais de déplacement) et maintien des frais
fixes dans le même nombre de pays tandis que le nombre de placements dans chaque pays est
réduit. Par exemple, dans le programme régional de l’ECE et de l’exUnion soviétique, le nombre
d’affectations est passé de 232 à 154 entre 1997 et 1999, tandis que le nombre de pays était
maintenu à 13, à la demande de l’ACDI.
Le SACO a décidé de réduire les budgets des projets en réduisant les frais engagés sur le terrain.
C’est ainsi que le nombre d’affectations a été réduit de 29 % dans la plupart des contrats, alors que
les frais d’administration générale et les frais généraux étaient maintenus au même niveau et que les
coûts administratifs directs de la plupart des contrats augmentaient. En conséquence, le coût unitaire
par affectation a augmenté.
5.4
GESTION DU PERSONNEL
La politique de gestion des ressources humaines du SACO comporte une grille salariale comparable à
celle des ONG de l’importance du SACO. Le Service doit cependant consolider les politiques et les
procédures de gestion et d’évaluation du rendement de son personnel. À l’heure actuelle, il est difficile
de déterminer si tous les employés sont qualifiés pour exécuter leurs tâches dans le cadre d’un système
de rendement et de façon rentable.
5.5
AUTO-ÉVALUATION, PLANIFICATION ET CAPACITÉ DE COMPTE RENDU DU
SACO
Intégration de l’évaluation des programmes à l’examen du rendement institutionnel
(autoévaluation)
L’évaluation du SACO se rapporte uniquement au niveau des extrants et a lieu à la fin de chaque
affectation. Elle n’est pas intégrée aux étapes de planification ni à la mise en œuvre des projets. La GR
suppose que l’on accorde une plus grande importance à l’examen du rendement et aux fonctions
d’évaluation. L’évaluation doit être intégrée et appliquée de façon continue dans le cadre de la mise en
œuvre des programmes.
Le conseil d’administration du SACO n’a pas élaboré de mécanisme ou de lignes directrices officiels
pour évaluer le rendement de la gestion à l’échelle administrative et comptable, notamment en ce qui
concerne l’administration financière et les contrôles budgétaires. Le SACO n’est donc pas en mesure
d’évaluer la rentabilité et l’efficacité de sa gestion ni de tirer les leçons des effets de sa gestion sur les
résultats des programmes. Cette faiblesse a eu, récemment, des effets directs sur la capacité du SACO
à gérer des projet bilatéraux.
Planification stratégique
L’exercice le plus récent de planification stratégique du SACO a été exécuté par un groupe de travail
chargé de faire des recommandations au conseil d’administration sur les futures orientations stratégiques
des Services internationaux du SACO (SIC). Le groupe de travail a rendu compte de ses travaux en
mars 1999. Ses recommandations se résument comme suit : a) Cibler le programme international (lieu et
produit), b) reconnaître les réalités d’un organisme fonctionnant sur la base de contrats, c) élaborer un
profil de capacité pour l’organisme. Le groupe de travail a abordé les grandes questions suivantes :
redéfinition de la mission des SIC, élaboration de stratégies pour accroître les revenus d’ici trois ans,
ciblage des stratégies d’élaboration de programmes en fonction de créneaux fructueux définis,
adaptations nécessaires à l’échelle institutionnelle.
Le groupe de travail a envisagé la transformation des Services internationaux d’un système dépendant
des subventions à une organisation contractuelle, mais il n’a pas suffisamment analysé sa capacité
institutionnelle à relever les défis suscités par ce genre de transformation. Son analyse portait surtout sur
l’élaboration de programmes et les stratégies de croissance susceptibles de maintenir les niveaux de
financement, plutôt que sur les capacités dont le SACO aurait besoin de se doter pour relever les défis
associés à ces changements.
Planification de programmes et de projets
Conclusion
La capacité de planification du SACO exige qu’il consolide ses efforts pour être capable de gérer
correctement ses projets bilatéraux. En fait, le Service a été contraint de reprofiler les budgets et les
calendriers de ses projets et d’examiner son système de prestation pour obtenir de meilleurs résultats.
Lorsque ces changements se produisent à une étape avancée de la mise en œuvre d’un projet, ils sapent
la perception du projet par l’ACDI et la crédibilité du SACO eu égard à sa capacité de gestion. De
plus, l’importance des résultats obtenus est diminuée. Cela dit, l’ACDI a sa part de responsabilité dans
les faiblesses observées au niveau de la planification de certains projets bilatéraux. L’Agence n’a pas
exigé d’étape de mise en route permettant de valider les hypothèses qui fondent les projets.
Constatations
Le désir du SACO de maintenir ses revenus malgré les coupures imposées au budget de la Direction
générale du partenariat a motivé sa décision d’accepter de nouveaux contrats bilatéraux. Cependant, il
est manifeste que, dans certains cas, le Service n’a pas procédé à une analyse et à une évaluation
approfondies des conditions proposées par l’ACDI, notamment eu égard au modèle de prestation et au
faible niveau de rémunération. Il n’a pas non plus évalué sa propre capacité à gérer et à mettre en
œuvre ces programmes.
Du point de vue général, l’ACDI ne s’est pas bien comportée dans ses rapports avec le SACO. Au
moment où le SACO, comme les autres ONG, subissait d’importantes réductions de financement, elle
n’a pas procédé à une évaluation générale des répercussions de ces coupures sur ses partenaires de
longue date. Les partenaires ont été invités à chercher un financement auprès des directions générales
bilatérales ou d’autres sources que la Direction générale du partenariat ou que l’ACDI. Aucune
considération n’a été accordée au niveau critique minimum de fonctionnement voulu pour que le SACO
puisse maintenir ses opérations en tant qu’organisme national qui offre à l’ACDI l’accès à un réservoir
de Canadiens en retraite ou semi-retraite dévoués à la cause du développement.
GR et mode de prestation des programme
Conclusions
La gestion de projets bilatéraux a parfois été difficile pour le SACO, mais il y a trouvé des avantages
très nets en étant contraint d’accorder une plus grande importance aux résultats, de resserrer son
champ d’action et de choisir stratégiquement ses bénéficiaires potentiels.
Le SACO est en train de mettre en œuvre un système de GR pour ses programmes. Il sera ainsi plus
facile de comparer les résultats réels de chaque projet avec les prévisions. Le suivi sera plus facile, et il
sera possible de faire des ajustements à la sélection des clients pour obtenir les résultats escomptés. Le
seul maillon faible, du point de vue de l’application de la GR, est le fait que le SACO répond aux
demandes de l’ACDI et aux besoins de ses clients au fur et à mesure. C’est pourquoi les évaluateurs
recommandent que le Service adopte une perspective plus proactive et stratégique en matière de
planification et qu’il analyse les besoins et les résultats potentiels de façon plus approfondie en fonction
des clients. Cette recommandation s’appuie sur la propre expérience du SACO dans le cadre de
certaines initiatives récentes prometteuses (voir plus loin).
Constatations
Ø
Ø
Jusqu’ici, les projets du SACO n’étaient pas élaborés en fonction des principes de la GR. Les
résultats escomptés d’un programme n’étaient pas définis à l’avance parce que le programme
répondait aux besoins de clients et ne pouvait donc les prévoir. Le seul résultat défini à l’avance
dans le contrat était le nombre de placements qui seraient effectués dans un pays donné.
Le premier projet conçu en fonction des principes de la GR a été le projet réalisé au Pérou et en
Bolivie, où le SACO est passé d’une perspective axée sur les affectations à une perspective axée
sur les clients . Les projets réalisés au Guyana (phase II) et au Ghana ont également permis de
consolider le cadre de la GR, puisqu’il a été possible de circonscrire, dès l’étape de la planification,
les secteurs d’intervention du SACO et les résultats cumulatifs qui pourraient être obtenus dans ces
secteurs. Le nouvel accord avec la Direction générale du partenariat s’appuie sur le même genre
d’approche.
Autres questions d’évaluation
Le mode de consignation des résultats par le SACO s’est amélioré depuis deux ans, attestant le fait
qu’on accorde plus d’importance au suivi et à l’évaluation. Cependant, les extrants sont encore
consignés pour chaque placement et non regroupés pour chaque entreprise bénéficiaire lorsqu’il y a des
affectations multiples sur une certaine période. Cette méthode ne permet pas de suivre facilement les
progrès généraux d’un client.
Depuis quelques années, les rapports du SACO à l’ACDI se sont également améliorés. Les rapports
actuels comportent un résumé des extrants et des effets par secteur et une analyse des répercussions
potentielles pour chaque client. Cependant, les limites signalées plus haut concernant le compte rendu
des effets cumulatifs pour les bénéficiaires restent vraies.
6.
L’ACDI ET LE FINANCEMENT DU SACO
Conclusions
Depuis quelques années, les relations entre l’ACDI et le SACO sont caractérisées par d’importants
changements dans les sources de financement, l’axe passant de la Direction générale du partenariat aux
directions générales bilatérales. C’est pourquoi le SACO est passé d’un système dépendant des
subventions à un système contractuel, transformation à laquelle il n’était pas préparé et qui exige encore
aujourd’hui d’importants ajustements. Par exemple, divers modes de présentation des rapports et
d’affectations de financement contractuelles, dont certains désavantagent le SACO, sont actuellement
employés par l’ACDI pour, essentiellement, le même modèle de prestation. Cela a donné lieu à
quelques problèmes de gestion et de communication entre l’ACDI et le SACO. Certains de ces
problèmes ont été réglés, tandis que d’autres demeurent.
Le SACO et l’ACDI doivent intérioriser les leçons tirées des difficultés associées aux projets antérieurs
et les appliquer à la conception de nouveaux projets. L’ACDI doit proposer des conceptions de projet
qui aient des chances raisonnables d’être réalisables, et le SACO doit évaluer sa capacité et décliner les
propositions qui débordent ses secteurs d’expertise ou qui risqueraient de noyer son efficacité
opérationnelle sur le terrain.
Constatations
Les communications entre l’ACDI et le SACO
Tout au long de la période au cours de laquelle le SACO a été financé par la Direction générale du
partenariat, les relations ont été très positives. La DGPC a su laisser toute liberté au SACO, fidèle à ses
principes et encourageant divers groupes canadiens à définir leurs propres perspectives du
développement. Avec les projets bilatéraux, l’organisme a dû cibler plus précisément sa perspective
pour que chaque projet permette de réaliser des objectifs spécifiques et d’obtenir des résultats en
fonction d’un système de référence fondé sur la GR. L’ACDI a souvent géré ces contrats en
intervenant massivement tout en exigeant du SACO qu’il applique les principes de la GR. Le Service
n’a pas trouvé cette transition facile. La principale erreur de l’ACDI en la matière n’a pas été de
promouvoir les projets bilatéraux, mais de ne pas réunir les nombreux employés de l’Agence travaillant
aux divers projets pour adopter une perspective intégrée et exhaustive du règlement des difficultés
rencontrées avec le SACO. Les relations entre l’Agence et le SACO ont donc été tendues à un certain
nombre de reprises. Ces tensions ont été exacerbées par les changements fréquents de gestionnaires de
programme à l’ACDI.
Affectation des coûts contractuels et politiques de partage des coûts à l’ACDI
L’analyse de huit (8) contrats a permis de faire les constatations suivantes : il n’existe pas de lignes
directrices fixes pour le financement des projets, et l’affectation des fonds pour les principales
catégories de dépenses varie d’un contrat à l’autre. Dans les projets bilatéraux, on affecte
proportionnellement plus de fonds aux coûts directs sur le terrain et moins aux coûts directs des
programmes au Canada et pour les frais d’administration générale et les frais généraux que dans les
programmes de la Direction générale du partenariat.
De plus, les ratios de frais d’administration générale et de frais généraux ont progressivement diminué
dans les contrats bilatéraux; dans deux d’entre eux, ces ratios se sont révélés désavantageux pour le
SACO. Dans le contrat conclu récemment avec le Partenariat, les coûts directs sur le terrain sont
réduits, car les clients assument une plus grande partie des frais de transport aérien. Par ailleurs, le
soutien direct au Canada et les ratios de frais d’administration générale et de frais généraux ont
augmenté pour passer à 66 % du financement total fourni par l’ACDI (34 % seulement du financement
offert par la Direction générale du Partenariat allant aux activités directes sur le terrain).
L’ACDI et d’autres donateurs ont conclu depuis longtemps que le principe du partage des coûts avec
les clients faisant l’objet d’une aide en vue du DSP est un facteur indispensable au succès, surtout
lorsque les bénéficiaires sont des entreprises privées engagées dans les domaines de la production, des
services et des échanges commerciaux. L’évaluation a permis de conclure que le partage des coûts est
une forme de partenariat et est la preuve que les bénéficiaires sont déterminés à obtenir des résultats.
Cela s’est révélé un facteur de succès dans les programmes et les projets du SACO également. Cela
dit, la politique de l’ACDI en matière de DSP ne prévoit pas de normes minimales pour le partage des
coûts avec les bénéficiaires. Les exigences en la matière dépendent des politiques et de la concurrence
avec d’autres pays donateurs (ex. : le Ghana). Le partage des coûts avec les organismes hôtes semble
être minimal dans le cadre des projets bilatéraux et maximal dans le cadre des contrats avec le
Partenariat.
L’imputabilité partagée est l’un des principes fondamentaux du système de gestion axée sur les résultats
de l’ACDI. L’Agence, ses partenaires canadiens et les partenaires des pays en développement sont
tous censés partager la responsabilité d’obtenir des résultats, notamment à l’égard de la façon dont les
résultats sont prévus et dont on en rend compte. Les remarques cidessus sur les communications et
l’affectation des coûts laissent penser que, dans certains cas, les relations entre l’ACDI et le SACO
n’ont pas permis de partager les responsabilités comme il aurait fallu. Le SACO n’a pas été en mesure
de prendre efficacement les projets en charge en fonction de sa propre analyse du contexte et des
besoins du pays ou de la région. C’est pourquoi il n’a pas pu négocier avec l’ACDI à partir d’une
position éclairée et sûre.
7.
RECOMMANDATIONS
Pour la planification, il y a lieu de renforcer la capacité du SACO à plusieurs niveaux : renforcement
du personnel, attribution de plus de ressources à l’étape de mise en route des projets, amélioration de
l’évaluation de la capacité de l’organisme à mettre en oeuvre et à gérer les projets avec des ressources
suffisantes. Ces recommandations sont prioritaires, en raison des effets négatifs qu’une mauvaise
planification a déjà eus et de la nécessité d’intégrer pleinement la GR à l’échelle institutionnelle et à
l’échelle de la réalisation des programmes.
Pour le compte rendu, il y a lieu d’améliorer les rapports présentés aux directions générales bilatérales
et d’en réduire le nombre. Mais il faut surtout que le SACO, en collaboration avec l’ACDI, crée un
modèle commun de rapport pour tous les projets bilatéraux.
Pour la gestion des programmes, il y a lieu de renforcer les fonctions d’évaluation des programmes
et d’évaluation du rendement institutionnel du SACO. Les améliorations apportées à ces égards
faciliteront l’intégration de la GR et permettront de fournir une meilleure information, ce qui permettra de
mieux planifier et de prendre de meilleures décisions. Ces recommandations supposent a) que l’on
attribue plus de ressources aux fonctions d’évaluation des programmes et d’évaluation du rendement, b)
que les fonctions d’évaluation des programmes soient intégrées à la prestation des programmes dans le
cadre d’un système GR, c) que l’on consolide les procédures de contrôle de gestion et d’évaluation du
rendement du personnel.
Pour la gestion financière, il y a lieu de considérer le renforcement des procédures d’établissement
des coûts et de contrôle interne comme une priorité absolue, car les faiblesses relevées ont des effets
graves sur la capacité du SACO à gérer des projets bilatéraux. Il faut également s’efforcer de réduire
les frais fixes à un niveau acceptable pour que les programmes réalisés soient rentables.
Pour les relations entre l’ACDI et le SACO, l’ACDI devrait essayer de systématiser les budgets
des projets bilatéraux en définissant des politiques de partage des coûts et en établissant des normes
minimales acceptables pour les ratios des coûts administratifs directs, des frais d’administration générale
et des frais généraux. Puisque l’ACDI applique la GR à ses projets, elle devrait chercher à définir le
contexte opérationnel dans lequel les projets doivent être exécutés, définir les résultats à obtenir, puis
laisser le SACO gérer ses projets. Elle devrait élaborer avec le SACO une compréhension commune
des exigences en matière de gestion et d’obtention de résultats. Une présentation commune des
rapports et une perspective cohérente (malgré le roulement de personnel) contribueraient également à
l’amélioration des relations et des communications entre l’ACDI et le SACO.
8.
LEÇONS TIRÉES DE L’EXPÉRIENCE
Gestion des programmes du SACO
Un organisme désireux d’améliorer sa capacité de planification doit se servir des données pertinentes
dégagées par l’examen interne du rendement (conclusions et leçons tirées de l’expérience). Pour
améliorer la gestion axée sur les résultats de ses programmes (activités, résultats et rapports), l’AEC
devrait jouer un rôle plus proactif dans la définition de ses propres objectifs et le ciblage de ses activités
et de ses stratégies. Une perspective purement réactive ne permet pas de planifier correctement les
résultats en fonction des objectifs du programme. La GR appliquée à la gestion et à la prestation des
programmes suppose des relations de partenariat efficaces entre les parties intéressées. Le partage des
responsabilités et de bonnes communications sont indispensables à l’obtention de résultats.
Planification des programmes de l’ACDI
L’ACDI obtiendra de meilleurs résultats dans ses programmes si elle s’efforce de s’appuyer sur
l’expertise de ses partenaires. Certains organismes occupent certains créneaux où ils sont efficaces et
ont développé une expertise et des systèmes de soutien adaptés. Ce genre d’expertise ne se transpose
pas toujours facilement à d’autres secteurs. Cela risque même parfois de compromettre les objectifs
initiaux de l’organisme.
Si l’ACDI désire soutenir des programmes fructueux, elle doit limiter le nombre des objectifs de chaque
projet, qui doivent être directement reliés à ceux du secteur en cause. La présence d’un trop grand
nombre de thèmes transversaux ou d’objectifs parallèles risque de réduire la capacité de l’AEC à
réaliser les objectifs initiaux du projet. Ce n’est pas parce qu’un organisme fait bien quelque chose qu’il
peut automatiquement exceller dans d’autres activités extérieures à son principal domaine d’expertise.