connaissance des territoires
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connaissance des territoires
EVALUATION DE LA CONNAISSANCE TERRITORIALE DANS 5 DDE DE RHONE ALPES Septembre 2004 1 5 DDE enquêtées … Ardéche, Drôme, Isére, Rhône, Haute Savoie… • 40 personnes interrogées parmi les… … directions (adjoints), … chefs de services habitat, urbanisme-aménagementenvironnement, …responsables de cellules études générales, environnement, risques, déplacements, … chargés de mission et chargés d’études aménagement, risques, observation, responsables SIG… 2 Questionnements La connaissance territoriale est partout dans les services (et ailleurs), plus ou moins formalisée Niveaux DDE Type de connaissance territoriale Direction informelle stratégique Services Formalisée terrain Informelle territorialisée Géopolitique managériale Insee Géokit technique procédurale Technique Stratégique locale 3 Quatre questions Finalement ces 4 champs d’interrogation se sont imposés peu à peu et vont structurer le développement qui suit : • Quelle stratégie du service en matière de connaissance territoriale? • Quelle organisation du service en matière de connaissance territoriale? • Quelle production propre de connaissance territoriale? • Rôle joué par la connaissance territoriale dans les positionnements de la DDE (à l’occasion des démarches de planif et de projet ?) 4 5 types de connaissance territoriale à mettre en synergie (instances, agents…) • celle des PAC, servitudes UP en cours de numérisation, au détriment de l’étude. Peu stratégique, réglementaire. échelle locale. associe les cellules EG et SIG. • La connaissance métier des services, habitat, déplacement, trafic, transports, risques, sécurité… légitime fortement la DDE dans le local. Eclatée et difficilement réutilisable dans sa forme brute ; échelle variable. • La connaissance informelle et géo stratégique, celle du subdi ou de l’agent de terrain est faite de d’informations locales et professionnelles. « Politique » et stratégique. Jamais formalisée elle devrait entrer dans le champ de la connaissance élaborée… • La connaissance élaborée, c’est celle des études. Elle court le risque de ne pas être utile au débat local si elle ne rencontre pas les préoccupations des acteurs ou si aucun acteur ne peut se saisir de ses conclusions. Présente ds 2 DDE (production d’études) car agents expérimentés • L’observation : on l’a trouvée presque partout la meilleure et la pire des choses.. Elle doit être partenariale et asservie à un objectif donné.5 La stratégie en matière de CT • Les cellules EG sont les portes d’entrée de « la » CT. leur positionnement, leur rôle, leur équipement et effectifs sont variables ; en fonction des profils des personnels et des commandes elles se positionnent sur tout ou partie des 5 formes de connaissance. • dans les DDE aux services aménagement territorialisés elles trouvent difficilement leur place. • Dans les les DDE aux services aménagement et urbanisme unitaires elles jouent un rôle central de recueil, gestion, diffusion de l’information stat et carto, gérent et développent les outils, l’observation, la production d’études. Supports des stratégies des DDE en matière de CT. Question du rôle et de l’articulation des EG avec les exigences de l’association et d’une 6 connaissance plus asservie aux débats locaux à venir. La stratégie en matière de CT • Les SIG mal positionnés et inefficaces dans les départements éclatés en plusieurs services U et A • …Quand réflexion préalable et stratégie précise concernant toute la DDE : essaimage à partir d’un pôle central…Pb de maîtrise et diffusion… • … Opacité (Drôme) ou inefficacité (Isére) ; l’outil ne produit pas grand chose et on ne sait ce qu’on peut en attendre • La fonction étude liée au SIG n’est pas développée sauf exception car non maitrisée. 7 La stratégie en matière de CT • Les POM font une place de choix à la CT au sein de la stratégie des DDE et affichent des orientations et des stratégies précises, au moins dans la lettre en s’appuyant sur les cellules EG, l’observation, les SIG, • la CT est le moyen de légitimer son action et sa position dans les débats locaux pour la DDE. • On se pose peu la question de la gestion ultérieure de la CT. Le champ de la validation de la connaissance, de ses différentes formes et de leur synergie n’est pas posée. 8 La stratégie en matière de CT • Les cadres…volontaristes dans les services porteurs d’une stratégie claire, où ils n’ont pas d’hésitation à affirmer une politique de CT à en les reliant fortement aux objectifs du service … • …ou orphelins … des services où cette stratégie est inexistante, illisible, informelle, hésitante…en attente d’impulsions centrales qui ne viennent pas, avec le sentiment que les initiatives sont un peu vouées à l’échec par manque de soutien et de crédits 9 L’organisation autour de la CT • Des DDE (69, 38) où la CT se joue autour du PAC des PLU au détriment des études et de la connaissance élaborée aux échelles larges… la CT est très asservie aux exigences régaliennes. L’organisation des services est donc très orientée par cet objectif. La cellule EG voit son rôle limité à la production de données statistiques et à la collecte des avis des services de l’Etat. • Divorce entre la CT locale et la CT globale : ces services se trouvent marginalisés dans l’association aux SCOT, car les cellules EG sont impuissantes à les aider sur ce point. 10 L’organisation autour de la CT • D’autres DDE, (07, 26 , 74) en référence à leurs territoires à enjeux …agglo, pays, massifs, axes, littoraux font d’emblée de la connaissance élaborée une mission centrale des cellules EG • On se met dans la perspective les SCOT et la cellule EG joue un rôle central de synthèse des connaissances. Les études occupent une part essentielle de l’activité de ces cellules EG. • En revanche elles ne trouvent pas forcément à leur service un luxe de BD numérisées ou des SIG très performants. 11 L’organisation autour de la CT • L’observation dans les services urbanisme est handicapée par l’absence de données numérisées (observation foncière, suivi des PLU…) • L’observation est le fait des services habitat parce qu’ils s’insérent dans des systémes conventionnels, centrés sur la connaissance des marchés, des loyers, de la demande de logement, des flux des quartiers, des plus démunis…Ces données « métiers » sont peu valorisées dans les notes d’enjeux. On touche ici au pb de l’exploitation des connaissances métiers dans des diagnostics urbains 12 L’organisation autour de la CT • agréger tous les types de CT : le fait des hommes plus que des structures…On n’a pas senti que ces CODIR, revues de projet, réunions d’aménagement…pouvaient réaliser le saut qualitatif d’une collection de points de vue métier à un véritable diagnostic territorial, ou a une formalisation de jeux d’acteurs en véritable CT • … On n’a pas senti non plus ces instances apporter de véritables validations aux productions stratégiques des services urbanisme et cellules EG… • En revanche on a rencontré qq agents expérimentés susceptibles d’assurer personnellement des synthèses, d’orienter une recherche, de traduire des données en hypothèses, en diagnostics et enjeux… certains croient à la connaissance amont et aux études ou observatoires… d’autres ont adopté un pragmatisme salutaire et abordent les débats locaux avec les moyens du bord, …mais ne 13 misent pas sur les programmes d’études… L’organisation autour de la CT • Les études : en a t-on besoin ? faut –t-il en faire ou en commander ? La capacité à produire ou à commander des études divise les stratégies… • certains pensent qu’il faut aux échelles intercommunales s’investir dans la production ; d’autres estiment qu’on n’a pas les moyens et qu’une bonne conduite d’étude est préférable à une production mal maitrisée ; • De nombreux chargés de mission ont appris à se passer d’études. Manque de crédits, faible réactivité, ou modestie de l’Etat …mais aussi commodité d’un prêt à penser SRU qui permet de définir a priori les enjeux de tout territoire… • Paradoxe entre ce pragmatisme des chargés de mission qui ont une stratégie de connaissance raisonnée et parfois minimaliste, et l’investissement massif dans l’observation et la CT de la plupart des POM, le tout sur fond de d’interrogation…de quoi a t-on vraiment besoin dans l’association aux SCOT ? 14 les productions des DDE et la CT • les documents d’association dans les PLU : la difficulté à réaliser des diagnostics locaux et à proposer un document qui se démarque vraiment du PAC faute de connaissances exploitables à cette échelle. • Les données factuelles de différentes sources et disciplines ont du mal à s’agréger ce qui donne à ces documents un caractére de 1000 feuilles peu stratégiques. • S’ensuivent des recommandations peu motivées et la répétition sans nuance des injonctions « passe partout » de la loi SRU surdéterminent des enjeux de maîtrise. 15 les productions des DDE et la CT • l’association dans les SCOT : des cultures étroites et des incertitudes de positionnement • C’est le nouveau chantier de la CT ; On se référe aux travaux existants, (DTA, débats Bianco.…) • Les SIG si utiles pour l’étude ne sont pas maîtrisés. • Les statistiques classiques peinent à démontrer l’occurrence des constats SRU devenus la caution d’une culture urbaine imprégnée par les catégories d’ordre, d’harmonie d’équilibre… • les points aveugles du raisonnement sont l’économie territoriale, les dynamiques de la société civile, les jeux d’acteurs, la prospective... • Les points forts sont les connaissances « métier » et les dires d’expert lorsqu’on a pris la peine de les agréger dans un discours fédérateur, et les projets d’infrastructures utilisés comme opportunités d’amélioration qualitative et fonctionnelle d’un espace perçu globalement comme désordonné et déséquilibré. • Dans leur ton, ces documents ont du mal à arbiter entre les divers positionnements de la DDE : l’informatif, l’hypothètique, le concertant, l’autoritaire régalien. 16 SCOT et association … des schémas mentaux inspirent les analyses aux échelles d’agglomération, basés sur l’éloge de la proximité et du mélange social constat diagnostic enjeu Ségrégation résidentielle Étalement urbain Déficit foncier Mixité sociale densification Saturation Voies Accr offre TC Déficit Mixité emploi et urbaine commerces objectif politique Locatif social Intermédiaire Proche des TC Renforcement des bourgs centres Intermodalité 17 les productions des DDE et la CT Etudes hors procédures : une capacité d’étude en reconstitution, des investissement CT à évaluer… • Deux études quantitatives montrent une bonne maitrise des sources, données, outils, méthodes, des outils de traitement statistiques voire du SIG (seul cas de SIG d’étude, à Lyon)…une capacité à problématiser et interpréter. • Deux études « urbaines » expriment des enjeux forts mais risquent de manquer leur cible pour des raisons méthodologiques. • Deux études « métier » posent la question de leur usage, l’une trop générale, l’autre trop « du point de vue de la DDE ». Ces productions renvoient à plusieurs sortes de difficulté : – – – – – Pb de l’interprétation et du choix des données statistiques Pb de l’agrégation des divers types de connaissance Pb du rôle et de la maitrise graphique Pb de la territorialisation des enjeux notamment sur le logement Pb de l’utilité de certaines études faites du seul pt de vue de l’Etat 18 Postures et CT • La légitimité de la DDE à s’exprimer n’est pas remise en cause ; elle est attendue et pas que dans le rural. • Le probléme se pose avec aux échelles supra locales … qui éloignent la DDE de son champ de légitimité communal . • A cette échelle la CT est toujours apparue comme l’instrument d’une nouvelle légitimité qui ne se fonde plus sur le droit mais sur l’expertise. • Or la rentabilité des investissments, particulièrement dans des dispositifs d’observation, n’est pas évidente • De surcroît une reconnaissance unilatérale des enjeux du territoire par une DDE nécessite de la pédagogie pour être recevable par les acteurs locaux. • Plus que de crédibilité de l’analyse, c’est de partage du diagnostic qu’il faut parler comme préalable à une démarche de 19 projet. Postures et CT Deux attitudes coexistent souvent au sein d’un même service, représentatives de deux ambitions contradictoires aux échelles supra communales … • anticiper par la CT pour se postionner avantageusement le moment venu sur tout territoire départemental…vs • repli sur la connaissance acquise ou disponible et la connaissance informelle en faisant face aux besoins locaux et stratégiques. • Ce n’est pas forcément dans des investissement considérables et généraux que se situent les besoins de CT mais dans des approches localisées 20 et stratégiques.