connaissance des territoires

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connaissance des territoires
EVALUATION DE LA
CONNAISSANCE
TERRITORIALE
DANS 5 DDE
DE RHONE ALPES
Septembre 2004
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5 DDE enquêtées … Ardéche, Drôme, Isére, Rhône,
Haute Savoie…
• 40 personnes interrogées parmi les…
… directions (adjoints),
… chefs de services habitat, urbanisme-aménagementenvironnement,
…responsables de cellules études générales,
environnement, risques, déplacements,
… chargés de mission et chargés d’études
aménagement, risques, observation, responsables SIG…
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Questionnements
La connaissance territoriale est partout dans les services (et
ailleurs), plus ou moins formalisée
Niveaux
DDE
Type de connaissance territoriale
Direction
informelle
stratégique
Services
Formalisée
terrain
Informelle
territorialisée
Géopolitique
managériale
Insee Géokit
technique
procédurale
Technique
Stratégique locale
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Quatre questions
Finalement ces 4 champs d’interrogation se sont imposés
peu à peu et vont structurer le développement qui suit :
• Quelle stratégie du service en matière de connaissance
territoriale?
• Quelle organisation du service en matière de
connaissance territoriale?
• Quelle production propre de connaissance territoriale?
• Rôle joué par la connaissance territoriale dans les
positionnements de la DDE (à l’occasion des démarches de planif et de
projet ?)
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5 types de connaissance territoriale à
mettre en synergie (instances, agents…)
• celle des PAC, servitudes UP en cours de numérisation, au détriment
de l’étude. Peu stratégique, réglementaire. échelle locale. associe les
cellules EG et SIG.
• La connaissance métier des services, habitat, déplacement, trafic,
transports, risques, sécurité… légitime fortement la DDE dans le
local. Eclatée et difficilement réutilisable dans sa forme brute ; échelle
variable.
• La connaissance informelle et géo stratégique, celle du subdi ou de
l’agent de terrain est faite de d’informations locales et
professionnelles. « Politique » et stratégique. Jamais formalisée elle
devrait entrer dans le champ de la connaissance élaborée…
• La connaissance élaborée, c’est celle des études. Elle court le risque
de ne pas être utile au débat local si elle ne rencontre pas les
préoccupations des acteurs ou si aucun acteur ne peut se saisir de ses
conclusions. Présente ds 2 DDE (production d’études) car agents
expérimentés
• L’observation : on l’a trouvée presque partout la meilleure et la pire
des choses.. Elle doit être partenariale et asservie à un objectif donné.5
La stratégie en matière de CT
• Les cellules EG sont les portes d’entrée de « la » CT. leur
positionnement, leur rôle, leur équipement et effectifs sont
variables ; en fonction des profils des personnels et des
commandes elles se positionnent sur tout ou partie des 5 formes
de connaissance.
• dans les DDE aux services aménagement territorialisés elles
trouvent difficilement leur place.
• Dans les les DDE aux services aménagement et urbanisme
unitaires elles jouent un rôle central de recueil, gestion,
diffusion de l’information stat et carto, gérent et développent les
outils, l’observation, la production d’études. Supports des
stratégies des DDE en matière de CT. Question du rôle et de
l’articulation des EG avec les exigences de l’association et d’une
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connaissance plus asservie aux débats locaux à venir.
La stratégie en matière de CT
• Les SIG mal positionnés et inefficaces dans les
départements éclatés en plusieurs services U et A
• …Quand réflexion préalable et stratégie précise
concernant toute la DDE : essaimage à partir d’un
pôle central…Pb de maîtrise et diffusion…
• … Opacité (Drôme) ou inefficacité (Isére) ; l’outil
ne produit pas grand chose et on ne sait ce qu’on
peut en attendre
• La fonction étude liée au SIG n’est pas développée
sauf exception car non maitrisée.
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La stratégie en matière de CT
• Les POM font une place de choix à la CT au
sein de la stratégie des DDE et affichent des
orientations et des stratégies précises, au moins
dans la lettre en s’appuyant sur les cellules EG,
l’observation, les SIG,
• la CT est le moyen de légitimer son action et sa
position dans les débats locaux pour la DDE.
• On se pose peu la question de la gestion ultérieure
de la CT. Le champ de la validation de la
connaissance, de ses différentes formes et de leur
synergie n’est pas posée.
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La stratégie en matière de CT
• Les cadres…volontaristes dans les services porteurs
d’une stratégie claire, où ils n’ont pas d’hésitation à
affirmer une politique de CT à en les reliant
fortement aux objectifs du service …
• …ou orphelins … des services où cette stratégie
est inexistante, illisible, informelle, hésitante…en
attente d’impulsions centrales qui ne viennent pas,
avec le sentiment que les initiatives sont un peu
vouées à l’échec par manque de soutien et de crédits
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L’organisation autour de la CT
• Des DDE (69, 38) où la CT se joue autour du
PAC des PLU au détriment des études et de la
connaissance élaborée aux échelles larges…
la CT est très asservie aux exigences régaliennes.
L’organisation des services est donc très orientée
par cet objectif. La cellule EG voit son rôle limité
à la production de données statistiques et à la
collecte des avis des services de l’Etat.
• Divorce entre la CT locale et la CT globale : ces
services se trouvent marginalisés dans
l’association aux SCOT, car les cellules EG sont
impuissantes à les aider sur ce point.
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L’organisation autour de la CT
• D’autres DDE, (07, 26 , 74) en référence à leurs
territoires à enjeux …agglo, pays, massifs, axes,
littoraux font d’emblée de la connaissance
élaborée une mission centrale des cellules EG
• On se met dans la perspective les SCOT et la
cellule EG joue un rôle central de synthèse des
connaissances. Les études occupent une part
essentielle de l’activité de ces cellules EG.
• En revanche elles ne trouvent pas forcément à
leur service un luxe de BD numérisées ou des SIG
très performants.
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L’organisation autour de la CT
• L’observation dans les services urbanisme est
handicapée par l’absence de données numérisées
(observation foncière, suivi des PLU…) • L’observation est le fait des services habitat parce
qu’ils s’insérent dans des systémes conventionnels,
centrés sur la connaissance des marchés, des loyers, de
la demande de logement, des flux des quartiers, des
plus démunis…Ces données « métiers » sont peu
valorisées dans les notes d’enjeux. On touche ici au pb
de l’exploitation des connaissances métiers dans des
diagnostics urbains 12
L’organisation autour de la CT
• agréger tous les types de CT : le fait des hommes plus que des
structures…On n’a pas senti que ces CODIR, revues de projet,
réunions d’aménagement…pouvaient réaliser le saut qualitatif
d’une collection de points de vue métier à un véritable diagnostic
territorial, ou a une formalisation de jeux d’acteurs en véritable
CT
• … On n’a pas senti non plus ces instances apporter de véritables
validations aux productions stratégiques des services urbanisme
et cellules EG… • En revanche on a rencontré qq agents expérimentés susceptibles
d’assurer personnellement des synthèses, d’orienter une recherche,
de traduire des données en hypothèses, en diagnostics et enjeux…
certains croient à la connaissance amont et aux études ou
observatoires… d’autres ont adopté un pragmatisme salutaire et
abordent les débats locaux avec les moyens du bord, …mais ne
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misent pas sur les programmes d’études…
L’organisation autour de la CT
• Les études : en a t-on besoin ? faut –t-il en faire ou en
commander ? La capacité à produire ou à commander des études
divise les stratégies…
• certains pensent qu’il faut aux échelles intercommunales s’investir
dans la production ; d’autres estiment qu’on n’a pas les moyens et
qu’une bonne conduite d’étude est préférable à une production mal
maitrisée ; • De nombreux chargés de mission ont appris à se passer d’études.
Manque de crédits, faible réactivité, ou modestie de l’Etat …mais
aussi commodité d’un prêt à penser SRU qui permet de définir a
priori les enjeux de tout territoire… • Paradoxe entre ce pragmatisme des chargés de mission qui ont une
stratégie de connaissance raisonnée et parfois minimaliste, et
l’investissement massif dans l’observation et la CT de la plupart des
POM, le tout sur fond de d’interrogation…de quoi a t-on vraiment
besoin dans l’association aux SCOT ?
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les productions des DDE et la CT
• les documents d’association dans les PLU : la
difficulté à réaliser des diagnostics locaux et à
proposer un document qui se démarque vraiment
du PAC faute de connaissances exploitables à
cette échelle.
• Les données factuelles de différentes sources et
disciplines ont du mal à s’agréger ce qui donne à
ces documents un caractére de 1000 feuilles peu
stratégiques.
• S’ensuivent des recommandations peu motivées et
la répétition sans nuance des injonctions « passe
partout » de la loi SRU surdéterminent des enjeux
de maîtrise.
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les productions des DDE et la CT
• l’association dans les SCOT : des cultures étroites et des incertitudes de
positionnement
• C’est le nouveau chantier de la CT ; On se référe aux travaux existants, (DTA,
débats Bianco.…) • Les SIG si utiles pour l’étude ne sont pas maîtrisés.
• Les statistiques classiques peinent à démontrer l’occurrence des constats SRU
devenus la caution d’une culture urbaine imprégnée par les catégories d’ordre,
d’harmonie d’équilibre… • les points aveugles du raisonnement sont l’économie territoriale, les
dynamiques de la société civile, les jeux d’acteurs, la prospective...
• Les points forts sont les connaissances « métier » et les dires d’expert lorsqu’on
a pris la peine de les agréger dans un discours fédérateur, et les projets
d’infrastructures utilisés comme opportunités d’amélioration qualitative et
fonctionnelle d’un espace perçu globalement comme désordonné et
déséquilibré.
• Dans leur ton, ces documents ont du mal à arbiter entre les divers
positionnements de la DDE : l’informatif, l’hypothètique, le concertant,
l’autoritaire régalien.
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SCOT et association
… des schémas mentaux inspirent les analyses aux échelles
d’agglomération, basés sur l’éloge de la proximité et du
mélange social
constat
diagnostic enjeu
Ségrégation
résidentielle
Étalement
urbain
Déficit
foncier
Mixité
sociale
densification
Saturation Voies Accr offre
TC
Déficit
Mixité
emploi et
urbaine
commerces
objectif
politique
Locatif social
Intermédiaire
Proche des TC
Renforcement
des bourgs
centres
Intermodalité
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les productions des DDE et la CT
Etudes hors procédures : une capacité d’étude en reconstitution, des
investissement CT à évaluer…
• Deux études quantitatives montrent une bonne maitrise des sources, données,
outils, méthodes, des outils de traitement statistiques voire du SIG (seul cas de
SIG d’étude, à Lyon)…une capacité à problématiser et interpréter.
• Deux études « urbaines » expriment des enjeux forts mais risquent de manquer
leur cible pour des raisons méthodologiques.
• Deux études « métier » posent la question de leur usage, l’une trop générale,
l’autre trop « du point de vue de la DDE ».
Ces productions renvoient à plusieurs sortes de difficulté :
–
–
–
–
–
Pb de l’interprétation et du choix des données statistiques
Pb de l’agrégation des divers types de connaissance
Pb du rôle et de la maitrise graphique
Pb de la territorialisation des enjeux notamment sur le logement
Pb de l’utilité de certaines études faites du seul pt de vue de l’Etat
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Postures et CT
• La légitimité de la DDE à s’exprimer n’est pas remise en cause ;
elle est attendue et pas que dans le rural.
• Le probléme se pose avec aux échelles supra locales … qui
éloignent la DDE de son champ de légitimité communal .
• A cette échelle la CT est toujours apparue comme
l’instrument d’une nouvelle légitimité qui ne se fonde plus sur
le droit mais sur l’expertise.
• Or la rentabilité des investissments, particulièrement dans des
dispositifs d’observation, n’est pas évidente
• De surcroît une reconnaissance unilatérale des enjeux du
territoire par une DDE nécessite de la pédagogie pour être
recevable par les acteurs locaux.
• Plus que de crédibilité de l’analyse, c’est de partage du
diagnostic qu’il faut parler comme préalable à une démarche de
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projet.
Postures et CT
Deux attitudes coexistent souvent au sein d’un
même service, représentatives de deux ambitions
contradictoires aux échelles supra communales …
• anticiper par la CT pour se postionner
avantageusement le moment venu sur tout
territoire départemental…vs
• repli sur la connaissance acquise ou disponible et
la connaissance informelle en faisant face aux
besoins locaux et stratégiques.
• Ce n’est pas forcément dans des investissement
considérables et généraux que se situent les
besoins de CT mais dans des approches localisées
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et stratégiques.