Présentation de l`étude - Association pour la Prévention de la

Intégration des préoccupations
environnementales préconisées par la Loi
sur l'Air dans les Plans de Déplacements
Urbains
ETUDE
APPA Nord - Pas de Calais
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Intégration des préoccupations
environnementales préconisées par la Loi sur
l'Air dans les Plans de Déplacements Urbains
Ce travail a été mené dans le cadre de PRIMEQUAL /
PREDIT de mars 1998 à septembre 2001 et a fait l’objet
d’une collaboration entre le Comité Régional Nord-Pas
de Calais de l’APPA et le département Socio économie
des Transports et de l’Aménagement (TRACES) de
l’Institut National de Recherche sur les Transports et leur
Sécurité (INRETS) situé à Villeneuve d’Ascq.
La Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie du 30 décembre 1996 a repris la procédure
issue de la Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs de 1982 qui instituait le Plan de
Déplacements Urbains. Initialement facultative, la procédure devient obligatoire pour toutes les
agglomérations incluses dans des Périmètres de Transports Urbains de plus de 100 000 habitants. En
outre, le texte législatif lui assigne aujourd’hui une dimension environnementale et sanitaire absente
à l’origine. Cette recherche a pour objet d’analyser comment les collectivités locales prennent en
charge cette nouvelle thématique dans les réflexions menées sur la gestion des déplacements. Elle
porte sur la perception des évolutions qui marquent l’élaboration des plans et la participation des
acteurs du fait de la préoccupation environnementale.
Pour cela, l’analyse porte sur les PDU de deux agglomérations de la région Nord-Pas de Calais : Lille
et Valenciennes. Un troisième site extérieur à cette région, Rennes, a fait l’objet d’une attention
particulière en terme de comparaison. Ainsi, à partir de ces exemples, il s’agit de déterminer quelle
peut être l’influence du contexte local et en particulier comment les cultures techniques prennent en
charge une nouvelle thématique. Le projet est centré à la fois sur les procédures et les processus
d’élaboration et non uniquement sur l’analyse de contenu.
Les deux PDU étudiés prennent corps dans des contextes géo-institutionnels contrastés avec à Lille,
un schéma intercommunal unifié, alors qu’il est éclaté à Valenciennes. Pourtant, les processus
d’élaboration sont uniformes et standardisés adoptant la même démarche technicisée par une
panoplie d’outils identiques (charte, …).
Autorité organisatrice
Date de création de l'AO
Nombre de communes
Surface de PTU
Population de PTU
Configuration intercommunale
LILLE
Communauté Urbaine
1967
87
611 km2
1 068 000 hab
unifiée
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VALENCIENNES
SIVU Transports
1976
65
529 km2
340 000 hab
éclatée
Ainsi, malgré des contextes locaux très différents entre les sites, on observe la même difficulté à
répondre aux objectifs fixés par la loi tant sur le versant de la mobilité que sur celui des
préoccupations liées à la qualité de l’air. Dans les deux PDU étudiés, aux éléments de diagnostic sur
la gestion des déplacements, les réponses apportées par les collectivités se découpent selon une
logique modale. Mais on aboutit parfois à une juxtaposition de projets sans hiérarchie, plutôt qu’à
une stratégie de coordination et d’articulation entre eux. Parallèlement, la qualité de l’air est peu
abordée, les documents produits l’abordent de manière très succincte.
Les éléments d’explication sont de différentes natures.
Parmi ceux-ci, le manque d’expertise et d’outils locaux en matière de qualité de l’air semble
important comparé au domaine de la mobilité pour lequel il existe aujourd’hui des éléments de
diagnostic précis. Le deuxième type d’explication relève des systèmes organisationnels dans lequel
domine la culture des acteurs des transports et de la mobilité, alors que celle de l’environnement n’a
pas encore été intégrée.
Structures
intercommunales (élu +
technicien)
Conseil Général
(technicien)
Conseil Régional
(technicien)
CCI
Industriels
DRIRE
DDASS
Environnement et
pollution de l'air
ADEME
Réseau de mesure
Associations
DDE
CETE
Transporteurs
Exploitants de
Transports et
Transports en commun
déplacements urbains
Autorités Organisatrices
de transports urbains
Agence d'Urbanisme
Associations d'usagers
LILLE
VALENCIENNES
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
La participation de ce dernier groupe d’acteurs est souvent marginale. Ensuite, les stratégies
d’acteurs s’exercent souvent au détriment de la qualité de l’air. A Lille, la prégnance des services
communautaires dans le dispositif et un degré de perméabilité limité n’a pas facilité la prise en
compte des problématiques environnementales. A Valenciennes, l’attention des acteurs a été
focalisée sur le Transport en Commun en Site Propre auquel ont été attribuées des vertus salvatrices
en termes de mobilité. Enfin, les éléments qui permettent d’agir sur la qualité de l’air sont abordés à
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la marge. Il en est ainsi de la question du lien entre urbanisme et déplacements, et de celle de la
diminution du trafic automobile. Ainsi, les PDU fournissent des réponses déficientes par rapport aux
objectifs de la loi sur l’air, néanmoins, ils ne sont pas dénués d’apports en regard des scènes d’action
publique locale.
Au sein des agglomérations, l’élaboration du PDU s’inscrit dans la scène d’acteurs locaux comme un
moment de réflexion collective, qui contribue à faire travailler ensemble des acteurs aux cultures
différentes, aux référentiels distincts, qui ne se connaissaient et ne se côtoyaient pas ou peu. Le PDU
permet alors un phénomène d’apprentissage collectif.
Dans les deux cas observés, il semble que le PDU soit un instrument servant d’habillage à l’action
publique locale. Cette mise en visibilité aboutit à Lille comme à Valenciennes à évincer le traitement
des enjeux locaux. Mais en revanche, elle s’opère suivant un procédé différent dans les deux
agglomérations. Le PDU met en pratique ce que Pierre Lascoumes (1994) appelle « la politique de
compromis ». Il ne s’agit pas de trancher des conflits d’intérêts, ni de les concilier par des arbitrages
consécutifs à une mise à plat collective des enjeux, mais de les faire cohabiter en construisant des
arrangements, qui satisfassent la pluralité des intérêts en présence.
Le PDU permet en outre, une évolution et une régulation de l’action publique locale et sa lecture
traduirait alors un moyen de décrypter une évolution des pratiques institutionnelles et d’initier une
démarche se démarquant de celles menées jusqu’alors, - qui se limitaient à une approche technicisée
-, dans lesquelles l’avis de la société civile n’a jamais trouvé place.
Il interroge ainsi la notion de participation citoyenne à travers la procédure d’enquête publique et
plus largement la question de la concertation entre les acteurs. Ainsi à Lille comme à Valenciennes,
les deux autorités organisatrices ont choisi d’inclure dans leur PDU une procédure de concertation
qui ne revêt pas la même forme. L’expérience des deux procédures mises en oeuvre fournit une
réponse en demi-teinte. Le terme de concertation semble en effet, impropre pour désigner les
procédures mises en œuvre, qui mettent en pratique la consultation de la population et la
participation ; mais, ne réussissant pas à dépasser ce niveau, elles ne répondent pas à la définition
donnée de la concertation. Ces procédures montrent néanmoins les prémices d’une évolution, et
constituent de réelles pistes pour un changement des pratiques et pour créer un processus
d’apprentissage entre les acteurs.
La procédure d’enquête publique a donné des résultats variables entre les deux collectivités. Dans les
deux cas, on pourrait dire que la procédure d’enquête publique n’a pas servi le PDU dans son
contenu. A Valenciennes, le déroulement et le résultat de l’enquête publique sont décevants en
raison du faible intérêt qu’ils ont suscité auprès de la population. En revanche, à Lille, l’existence de
la procédure en elle-même a servi tant à la communauté qu’à la population. Elle a permis à la
communauté de mesurer l’intérêt de la population pour le thème des déplacements, que celle-ci
relie directement à la qualité du cadre de vie. Elle a constitué également un moyen pour la
collectivité qui pouvait être fragilisée dans sa légitimité, de renforcer son rôle dans la gouvernance.
Cette position témoigne aujourd’hui de la quête de légitimation d’une instance créée initialement
pour la réalisation d’équipements lourds, qui doit aujourd’hui évoluer davantage vers une gestion
des espaces, nécessitant un nouveau mode de fonctionnement de la structure plus ouvert à la
participation du public. Le PDU constituerait alors un instrument de cette légitimation.
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Plus de la majorité des observations émises se
rapportent directement aux axes du PDU
1/4 des observations ne se rattachent pas
directement aux axes du PDU mais concernent le
thème des déplacements
Seules 10 % des observations sont sans rapport avec
le PDU
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