Bourgogne structuration - Gestion et Finances Publiques

Bourgogne structuration - Gestion et Finances Publiques

articulation des acteurs
La LOLF, un pas
vers un véritable
outil de pilotage
des politiques publiques
à travers le budget de l’Etat
Pascale HUMBERT
Ingénieure en chef du Génie rural, des Eaux et Forêts
Directrice régionale de l’environnement de Bourgogne
Après avoir travaillé au ministère de l’Agriculture,
dans le domaine du soutien aux industries agricoles
et alimentaires et aux filières de qualité,
a rejoint le ministère de l’Environnement lors de la création
des directions régionales de l’environnement.
Elle y a exercé successivement
les fonctions de chef de service,
puis d’adjointe au directeur (Alsace),
avant d’être nommée directrice en Bourgogne,
puis responsable du pôle régional
« environnement et développement durable »
Quelques enseignements
de l’expérimentation de préfiguration
conduite en 2005
par la Direction régionale de l’environnement
de Bourgogne
L
a région Bourgogne a été choisie par le ministère
de l’Ecologie et du Développement durable pour
préfigurer la LOLF en 2005, sur les titres 2, 3, 5 et
6, hors paye des personnels titulaires et contractuels. Pas moins de 18 ordonnateurs secondaires délégués intervenaient alors dans l’exécution budgétaire en
région, ce qui rendait nécessaire un pilotage d’une
extrême rigueur. En 2005, la DIREN a partagé le rôle de
RBOP avec la DRIRE. Depuis 2006, elle est l’unique RBOP
pour les crédits du MEDD en région.
De nombreux enseignements, utiles à la mise en œuvre
définitive, ont été tirés de cette expérimentation.
Dotation
AE
(Me)
Dotation
CP
(Me)
Prévention des risques et
lutte contre les pollutions .
1,8
2,1
DIREN, 4 DDE, 4 préfectures.
NB : la DRIRE et les 4 DDSV
avaient un BOP particulier
sur le même programme,
piloté par la DRIRE.
Gestion des milieux et biodiversité ...............................
2,3
2,1
DIREN, 4 DDAF.
Soutien aux politiques environnementales et développement durable ..................
1,5
1,2
DIREN, 4 DDAF.
Total .........................
5,6
5,4
BOP
Christophe POUPARD
Ingénieur en chef du Génie rural, des Eaux et Forêts
Directeur adjoint de la DIREN Bourgogne
A exercé différentes responsabilités
à l’Office national des forêts, sur des postes de terrain,
puis de management
(adjoint du directeur du service départemental de la Meuse).
Depuis 2002, il est directeur adjoint de la DIREN Bourgogne,
où il a piloté plusieurs démarches de projets transversales.
Il a été chef de projet
de l’expérimentation de préfiguration
de la LOLF conduite par la DIREN
UO concernées
Il est à noter que, par ailleurs, un BOP interrégional était mis
en place sur l’ensemble du bassin du Rhône, sous la responsabilité
de la DIREN Rhône-Alpes, pour lequel la DIREN Bourgogne était
unité opérationnelle. Il est apparu à cette occasion qu’il n’était pas
possible, dans le système d’information comptable actuel (NDL),
de distinguer, pour l’OSD DIREN, les CP du BOP régional, ceux du
BOP de bassin et ceux de l’UO DIREN.
Les BOP MEDD Bourgogne
pilotés par la DIREN
Bourgogne
La structuration du BOP
rend lisible l’action de l’Etat
La préfiguration portait sur l’ensemble des crédits du
MEDD gérés à l’échelon déconcentré. Cela ne comprenait pas
la paye, gérée au niveau national, sauf les contractuels occasionnels, souvent appelés abusivement « vacataires », payés localement sur le titre 2. Les 3 BOP étaient organisés de la façon
suivante :
structuration
L’organisation du budget en BOP a fait passer le nombre de
lignes budgétaires à gérer en région de 22 à 4, ce qui constitue
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articulation des acteurs
en soi un progrès non négligeable, surtout au regard des faibles
sommes en jeu. De plus, la structuration de chaque programme
en actions et sous-actions, organisées d’une manière logique,
facilite incontestablement la lecture du budget, même pour le
non-initié. Vis-à-vis des agents qui contribuent à sa réalisation,
y compris les personnels techniques, l’appropriation en est
grandement facilitée : le budget « parle » et chacun voit aisément
de quelle manière il y contribue dans son travail au quotidien.
De même, la présentation au préfet devient beaucoup plus
pertinente.
dans la mise en œuvre des BOP. Dans ce contexte organisationnel
complexe, le renforcement du pilotage régional de l’action déconcentrée est un enjeu majeur pour l’efficacité de la mise en œuvre
des politiques de l’écologie et du développement durable. La création du pôle régional « environnement et développement durable »
est l’une des pièces de ce renforcement, que la mise en place d’un
véritable budget régional de l’environnement, sous la responsabilité de la DIREN, chef de pôle, a vivement contribué à consolider : définition d’objectifs communs, de priorités, répartition des
moyens sur une base claire et comprise par tous.
A titre d’illustration, sur l’un des trois programmes du
MEDD :
Jusqu’à présent, au plan budgétaire, le circuit des délégations
ne permettait pas cette vision régionale : CP délégués directement du ministère aux services, AP déléguées via le préfet de
région, sur la base d’une enveloppe régionale au contenu peu
formalisé. La pièce maîtresse de ce pilotage est, bien entendu, la
charte de gestion du BOP, qui définit le rôle de chaque acteur
dans la mise en œuvre opérationnelle du budget.
. Organisation du programme « prévention des risques
et lutte contre les pollutions » :
– action 11 : prévention des risques technologiques ;
– action 12 : prévention des risques naturels ;
– action 13 : prévention des dommages liés aux inondations ;
– (action 14 : gestion des déchets et évaluation des produits) ;
Au cœur du pilotage :
l’opération
– action 15 : lutte contre les pollutions de l’eau et des milieux
aquatiques ;
– (action 16 : lutte contre le changement climatique) ;
o p é r a t i o n
Toutes actions fongibles entre elles.
Entre parenthèses : actions qui ne figurent pas au BOP, car portées par
le niveau national uniquement.
La LOLF précise qu’un BOP doit contenir des objectifs et des
moyens. Certes, mais de quelle manière assure-t-on le lien entre
les deux ? En d’autres termes, de quelle manière vais-je atteindre
mes objectifs avec les moyens dont je dispose ? A travers ces
questions, on comprend aisément que la partie comptable n’est
qu’un aspect, même s’il est important, de l’exécution budgétaire.
A tout moment, le responsable de BOP doit faire le lien entre les
moyens budgétaires qu’il met en œuvre et les réalisations ainsi
permises. Ce lien est établi au sein de la rubrique élémentaire
d’exécution du budget : l’opération. Une opération comporte
nécessairement les éléments suivants :
– descriptif technique du projet (qu’il s’agisse d’une commande de l’Etat ou d’une subvention) ;
– coût prévisionnel du projet ;
– nom du maître d’ouvrage ;
– plan de financement ;
– échéancier de réalisation.
. Nomenclature « ordonnance 59 » dans le même champ
de politiques, au niveau déconcentré, à titre de comparaison :
– 34-98-09 : moyens de fonctionnement des services - inspections des installations classées ;
– 34-98-40 : moyens de fonctionnement des services - politique de l’eau ;
– 34-98-60 : moyens de fonctionnement des services - prévention des pollutions et des risques ;
– 44-10-37 : interventions publiques - gestion des eaux et des
milieux aquatiques ;
– 44-10-80 : interventions publiques - prévention des pollutions et des risques ;
– 57-20-30 : investissements exécutés par l’Etat - police et
gestion des eaux et des milieux aquatiques, réseaux d’annonce
des crues ;
– 57-20-50 : investissements exécutés par l’Etat - prévention
des pollutions et des risques ;
– 67-20-20 : subventions d’investissement accordées par
l’Etat - protection des lieux habités contre les inondations en
métropole et outre-mer ;
– 67-20-30 : subventions d’investissement accordées par
l’Etat - gestion des eaux et des milieux aquatiques ;
– 67-20-40 : subventions d’investissement accordées par
l’Etat - prévention des pollutions et des risques, nuisances
urbaines, écoproduit et bruit.
Aucune fongibilité entre lignes.
Ainsi, l’opération décrit en quoi le montant engagé contribue
à la réalisation des objectifs du BOP.
Elle est toutefois pluriannuelle par nature. C’est particulièrement vrai pour les subventions. Ainsi, une opération consommant
des AE lors de l’exercice N peut-elle se terminer lors de l’exercice
N + 2, consommant au passage des CP des exercices N, N + 1
et N + 2. Mais alors, a-t-elle contribué aux objectifs de l’année N,
N + 1 ou N + 2 ? Le principe d’annualité budgétaire résiste difficilement à une approche dans l’esprit de la LOLF : les exercices
budgétaires ne sont pas indépendants, dès lors que l’on considère
que les objectifs de performance font partie du budget lui-même.
Toutefois, la nomenclature d’exécution 2006 du MEDD, qui
présente une tendance à la segmentation risque à nouveau de
faire perdre de vue le sens de l’action de l’Etat, en introduisant
dans l’approche analytique propre à la LOLF (ce que l’on fait) une
approche comptable (ce que l’on achète) qui devrait, à notre
sens, rester disjointe.
Le traitement de l’information
est indispensable au pilotage
de l’exécution budgétaire
Le pilotage régional :
un enjeu fort pour la mise en œuvre
des politiques de l’écologie
et du développement durable
L’opération est donc au cœur de l’exécution budgétaire au
sens de la LOLF : consommer des moyens pour atteindre des
objectifs. Encore faut-il disposer de l’outil adapté à la gestion de
la masse d’opérations générées annuellement. Ainsi, pour notre
modeste budget, 137 opérations nouvelles ont été créées par
l’ensemble des UO en 2005.
p i l o t a g e
Le pilotage exige que le RBOP ait accès à toutes les données concernant ces opérations et puisse les organiser de
manière à en tirer les informations utiles à ses tableaux de
bord. Les outils comptables classiques, NDL et INDIA, ne peuvent
De nombreux services, régionaux et départementaux, dépendant, à l’exception de la DIREN, de plusieurs ministères, interviennent
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articulation des acteurs
– les cofinancements venus en renfort du financement de
l’Etat, par action ou programme ;
– les maîtres d’ouvrages qui ont bénéficié des subventions de
l’Etat ;
– pour un maître d’ouvrage donné, la liste des opérations que
l’Etat lui finance et l’avancement de leur réalisation ;
– à l’heure du bilan de fin d’année, la liste des opérations financées par sous-action et leur degré de réalisation...
y suffire (du moins avec leur fonctionnement actuel) : pas de base
unique des maîtres d’ouvrage, pas d’approche par sous-action,
pas de plan de financement, pas d’échéancier de réalisation, pas
de descriptif technique de l’opération. On n’y gère, et c’est bien
leur objet, que des montants d’AE et de CP.
Ainsi sous l’impulsion du SGAR, avons-nous testé l’utilisation du
logiciel Présage, employé pour la gestion des fonds européens.
Couplé à l’infocentre du même nom géré par la DGCP, il nous
permet de tenir à jour la base de données des opérations en cours
et d’en tirer toutes les informations utiles au pilotage :
– le montant de CP nécessaire par programme ;
– la réalisation effective des opérations arrivant à échéance ;
L’ensemble de ces informations permet au responsable de BOP
de prendre les décisions utiles au bon avancement de l’exécution
des opérations, donc de l’exécution du budget dont il a la charge.
Elle lui donne, de plus, une véritable vision pluriannuelle.
Exemple d’utilisation de l’infocentre Présage
Budget MEDD en Bourgogne : engagements 2005 par maître d’ouvrage
Les 10 premiers bénéficiaires de subventions
Bénéficiaire de subvention
Engagement 2005 (e)
PARC NATUREL RÉGIONAL DU MORVAN ..................................................................................................
Conseil général de Saône-et-Loire ..........................................................................................................
Conservatoire des sites naturels bourguignons ....................................................................................
Syndicat mixte de valorisation du grand site de Solutré-Pouilly-Vergisson .........................................
OBSERVATOIRE RÉGIONAL DE L’ENVIRONNEMENT DE BOURGOGNE .......................................................
Syndicat intercommunal « La réalisation de travaux d’aménagement de la vallée de l’Armançon » .
SYNDICAT MIXTE SAÔNE ET DOUBS ..........................................................................................................
Société d’histoire naturelle d’Autun .......................................................................................................
Conseil général de la Nièvre ....................................................................................................................
Conseil général de la Côte-d’Or ...............................................................................................................
Somme ....................................................................................................................................................
421 706
302 750
216 841
124 990
120 000
117 683
88 750
69 868
68 752
67 440
1 598 779
Autre exemple d’utilisation de l’infocentre Présage :
Budget MEDD Bourgogne 2005 : mobilisation des cofinancements sur l’action 24
24 - INCITATION A LA GESTION DURABLE DU PATRIMOINE NATUREL
Lib Financeur Fonds
Mt Programmé
DÉPARTEMENT
(9,80 %)
AUTRES COLLECTIVITÉS
AUTRES PUBLICS
AUTRES COLLECTIVITÉS
(8,70 %)
DÉPARTEMENT
ÉTAT
FONDS PRIVÉS
AUTRES PUBLICS
(11,27 %)
UE
(11,18 %)
ÉTAT
(39,58 %)
RÉGION
RÉGION (18,40 %)
UE
FONDS PRIVÉS (1,06 %)
Somme :
En conclusion... provisoire !
l’ordonnateur, qui vont bien au-delà du simple aspect comptable.
Il s’agit également de mettre en place une véritable comptabilité
analytique, notamment pour piloter les temps de personnels,
consacrés à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, comme les crédits des autres titres. Il s’agit enfin de bâtir
le système d’indicateurs apte à qualifier la performance des politiques environnementales, dont on sait qu’elles sont bâties pour
le long terme. Il reste donc des défis de taille à relever pour tirer
tout le bénéfice de la LOLF !
conclusion
Pour un service tel que la DIREN, chef d’un pôle régional aux
multiples composantes, chargé de l’animation de services de l’Etat
variés, la mise en pratique de la LOLF est indéniablement une
aide précieuse pour le pilotage des politiques dont elle a la
charge. Cela repose sur la qualité des systèmes d’information pour
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86e année - nº 7 - juillet 2006