Le projet urbain partenarial: les risques d`une réforme inaboutie

CHRONIQUES
Le projet urbain partenarial:
les risques d’une réforme inaboutie
Jean-Philippe Strebler
Pour répondre à un souhait exprimé par les professionnels de l’aménagement d’assouplissement des possibilités
de contribuer à la réalisation d’équipements publics, la loi
du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement a créé
un nouveau régime de contributions conventionnelles d’urbanisme : le projet urbain partenarial. La souplesse de
cette nouvelle forme de contribution ne doit toutefois pas
occulter les risques financiers que courent les collectivités
publiques qui s’écarteraient des principes de lien direct et
de proportionnalité qui encadrent le recours au projet
urbain partenarial.
Dans le prolongement direct de la décentralisation des
compétences en matière d’urbanisme 1, le droit des contributions d’urbanisme avait été profondément réorganisé
par la loi du 18 juillet 1985 2. L’un des objectifs de cette
réforme était notamment de mettre un terme aux abus
constatés dans le régime antérieur où des « négociations »
possibles entre les collectivités publiques et les constructeurs ou aménageurs avaient pu conduire ces derniers à
contribuer au financement d’équipements publics bien audelà des besoins que leurs opérations de construction ou
d’aménagement pouvaient générer ; les « discussions » ne
s’avéraient en effet pas toujours « équilibrées », dès lors
que la collectivité conditionnait la délivrance de l’autorisation d’urbanisme à l’acceptation par son demandeur de
contribuer au financement ou la réalisation de certains
équipements publics.
Le dispositif résultant de la loi de 1985 – dans l’architecture générale duquel s’inscrit encore le droit actuellement
1
Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences
entre les communes, les départements, les régions et l’État.
http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp ?numJO=
0&dateJO=19830109&numTexte=&pageDebut=00215&pageFin=
00230
2 Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise
en œuvre de principes d’aménagement. http://www.legifrance.
gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp ?numJO=0&dateJO=19850719&
numTexte=&pageDebut=08152&pageFin= 08172.
3 Depuis la loi du 18 juillet 1985, les principales adaptations ont
concerné le régime des participations en zone d’aménagement
concerté et en PAE (loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et
des procédures publiques et loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant
diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction) et
des ajouts, suppression ou aménagements de certaines taxes ou participations (loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains : suppression de la participation >
p. 178
en vigueur 3 – fixe dès lors une liste limitative des contributions exigibles et interdit par principe toute contribution
ponctuelle qui ne figurerait pas dans la liste 4, y compris
sous la forme d’offres de concours « spontanées » proposées par les constructeurs ou les aménageurs 5.
Au fil des années, la « rigidité » du régime des contributions d’urbanisme a été critiquée, d’une part par les opérateurs immobiliers qui se voyaient refuser des autorisations
d’urbanisme parce que leurs projets impliquaient la réalisation d’équipements publics que les collectivités publiques
n’étaient pas en mesure de financer et dont elles n’étaient
pas autorisées à mettre à charge ou à accepter une contribution de la part des opérateurs qui n’était pas prévue par
le code de l’urbanisme, mais aussi par les collectivités ellesmêmes qui comprenaient mal qu’il leur soit interdit d’accepter qu’un opérateur contribue aux équipements publics qu’il
se propose de financer voire de réaliser.
Depuis quelques années, l’ordre des géomètres experts
et le Syndicat national des professionnels de l’aménagement et du lotissement (SNAL) ont fait valoir auprès des
autorités de l’État la nécessité de libéraliser le régime actuel
des contributions d’urbanisme afin de permettre la réalisation d’opérations de construction ou d’aménagement bloquées par le cadre juridique en vigueur ; la crise écono-
> pour dépassement du coefficient d’occupation des sols, du versement pour dépassement du plafond légal de densité, de la participation à la réalisation des équipements des services publics industriels
et commerciaux, création de la participation à la création des voies
nouvelles et des réseaux, adaptations concernant la taxe locale
d’équipement, les taxes assimilées et la redevance pour la construction de bureaux ou de locaux de recherche en région d’Île-de-France ;
loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat : transformation
de la participation à la création des voies nouvelles et des réseaux en
participation pour voirie et réseaux ; loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001
relative à l’archéologie préventive, loi n° 2003-707 du 1er août 2003 et
loi n° 2004-808 du 9 août 2004 : création puis transformations de la
redevance d’archéologie préventive).
4 Le caractère limitatif des contributions d’urbanisme tel qu’il est posé
par l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme présente un caractère
d’ordre public que le juge peut soulever d’office et auquel aucune stipulation contractuelle ne peut légalement déroger : CE 20 septembre
1991, Commune de Villard-de-Lans, req. n° 79682 ; CE 4 février 2000,
Établissement public d’aménagement de La Défense, req. n° 202981 ;
CE 10 octobre 2007, Commune de Biot, req. n° 268205.
5 Jean-Philippe Strebler, « Financement des équipements urbains :
autorisations d’urbanisme et offres de concours », BJDU 2/2004,
p. 82 à 85 ; CE 21 mars 2008, Commune d’Ammerschwihr, req.
n° 294039.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
CHRONIQUES
mique, le souci de relancer le marché de la construction ont
eu raison des dernières réticences et la loi de mobilisation
pour le logement 6 a été l’occasion d’adopter un dispositif
plus libéral de contribution à la réalisation d’équipements
publics : le projet urbain partenarial.
Ce nouveau dispositif constitue une innovation – pour ne
pas dire une révolution – dans le droit des contributions
d’urbanisme en vigueur depuis 1985 : il crée une possibilité
« négociée » de participation « individuelle » à la réalisation
d’équipements publics, proche du régime applicable en
zone d’aménagement concerté (ZAC) mais dégagé des
contraintes procédurales de la ZAC. Il paraît important de
préciser les objectifs attendus du projet urbain partenarial
(I), afin de mieux appréhender les caractéristiques de ce
régime de participations conventionnelles (II), dont il
convient pourtant de souligner certaines insuffisances et les
risques contentieux qu’il comporte (III).
I. Les objectifs assignés
au projet urbain partenarial
Assouplir les contraintes juridiques en matière de financement des équipements publics et faciliter ainsi la réalisation d’opérations d’aménagement et de construction de
logements en particulier ont été les arguments développés
par les professionnels, le gouvernement et les parlementaires pour justifier la création législative du projet urbain
partenarial.
A. Les attentes des professionnels
L’ordre des géomètres experts estime que, pour créer
l’abondance foncière, accroître l’offre de logements et
contribuer à la production immobilière, le projet urbain partenarial permettra de lutter contre la rétention foncière et
de fluidifier le marché : tous les maires, surtout en milieu
rural ou dans les petites villes, pourront lancer facilement
des opérations d’intérêt général et les financer en partenariat public-privé 7.
Il faut cependant souligner que, pour les géomètres
experts, le projet urbain partenarial devait constituer une
démarche participative des propriétaires au processus
décisionnel d’urbanisme – avec une phase réglementaire
d’adaptation du document d’urbanisme et de définition
d’orientations d’aménagement, d’un calendrier prévisionnel des travaux et de préconisations opérationnelles, puis
une phase opérationnelle de mise en œuvre du projet –,
éventuellement dans le cadre d’une association foncière
6
Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement
et la lutte contre l’exclusion (article 43). http://www.legifrance.gouv.fr/
jopdf/common/jo_pdf.jsp ?numJO=0&dateJO=20090327&
numTexte=1&pageDebut=05408&pageFin=05445.
7
Programme de travail de l’ordre des géomètres experts 2007-2008.
http://www.geometre-expert.fr/content/file/pdf/programme20072008.pdf.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
urbaine 8. Le projet urbain participatif devait donc être bien
plus qu’un simple dispositif de participation financière
contractuelle à la réalisation d’équipements publics. Pour
le SNAL, le projet urbain partenarial offrira un cadre juridique pour réaliser des équipements publics sur des terrains privés, en évitant de passer systématiquement par
une ZAC et ses insécurités juridiques 9.
B. Les objectifs du gouvernement
Dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et
la lutte contre l’exclusion déposé au Sénat le 23 juillet
2008 10, le gouvernement indiquait que le projet urbain partenarial devait « permettre le développement de l’urbanisme opérationnel d’initiative privée » : la ZAC étant mal
adaptée aux opérations purement privées, et le programme d’aménagement d’ensemble (PAE) étant complexe et source d’insécurité pour les aménageurs et les
communes, ce PAE devait être remplacé par un nouveau
dispositif purement contractuel calqué sur les ZAC : une
convention signée entre la commune et les propriétaires,
aménageurs ou constructeurs devait fixer le programme
des équipements publics nécessaires à la satisfaction des
besoins des usagers des nouvelles constructions et préciser les conditions de leur prise en charge par les cocontractants.
L’État entend, par cette procédure contractuelle, favoriser l’émergence de « ZAC privées », permettant de renforcer les interventions publiques d’aménagement, en particulier pour réaliser des maisons en accession sociale à la
propriété 11.
C. L’analyse sénatoriale
Dans le rapport qu’il a remis le 8 octobre 2008 au nom
de la commission des affaires économiques du Sénat,
M. le sénateur Dominique Braye relevait les difficultés
engendrées par la procédure de PAE 12 : selon les données
ministérielles, il n’y aurait que 57 PAE mis en place en
8
Xavier Prigent, Le PUP, un outil pour démocratiser la participation
des propriétaires au processus décisionnel d’urbanisme : GéoCongrès, Québec, 5 octobre 2007. http://www.geometre-expert.fr/
content/file/anne/XP.pdf
9
« Le projet urbain partenarial va dans le bon sens », entretien avec
Dominique de Lavenère, président du SNAL – Le Moniteur des travaux publics, 11 juillet 2008. http://www.snal.fr/tl_files/pdf/presse/
MONITEUR_DES_TRAVAUX_PUBLICS.pdf.
10
Projet de loi n° 497 déposé le 23 juillet 2008 au Sénat – exposé
des motifs (article 12). http://www.senat.fr/leg/pjl07-497.pdf
11
Dossier de présentation du projet de loi de mobilisation pour le
logement et la lutte contre l’exclusion – ministère du Logement et de
la ville. http://www.logement.gouv.fr/IMG/pdf/Presentation_ public_
P2L_cle049d3a.pdf.
12
Rapport n° 8 fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi (urgence déclarée) de mobilisation pour
le logement et la lutte contre l’exclusion, par M. Dominique Braye,
sénateur, annexé au procès-verbal de la séance du 8 octobre 2008,
p. 127 et s. http://www.senat.fr/rap/l08-008/l08-0081.pdf.
p. 179
CHRONIQUES
décembre 2006 13, adaptés aux opérations purement privées, et le PAE étant complexe et source d’insécurité pour
les aménageurs et les communes, ce PAE devait être remplacé par un nouveau dispositif purement contractuel calqué sur les ZAC : une convention signée entre la commune
et les propriétaires, aménageurs ou constructeurs, fixe le
programme des équipements publics nécessaires à la
satisfaction des besoins des usagers des nouvelles
constructions et précise les conditions de leur prise en
charge par les cocontractants. Le « faible succès » des
PAE s’expliquerait par l’obligation pour la collectivité d’assurer le préfinancement des équipements, par l’interdiction
de financer des équipements qui ne seraient pas directement induits par les besoins du secteur d’aménagement,
par la difficulté de déterminer avec précision les coûts des
équipements et leur répartition entre les catégories de
constructions. Le rapport souligne qu’en Grande-Bretagne
ou en Belgique, l’urbanisation des terrains dans les zones
définies par les autorités publiques est prise en charge par
les propriétaires ou les aménageurs, qu’en Espagne ou en
Suisse, les propriétaires s’organisent en assemblée pour
réaliser ensemble l’urbanisation de leurs terrains, tandis
qu’aux Pays-Bas, en Allemagne ou en France, la puissance publique réalise et organise seule l’urbanisation ou
prend l’initiative, le contrôle et approuve les projets d’urbanisation des investisseurs privés.
Pour la commission des affaires économiques du Sénat,
le projet urbain partenarial constituera un outil de relance
de l’urbanisme opérationnel : selon le Conseil national de
l’habitat, depuis 2001, les opérations organisées seraient
bloquées dans les secteurs périurbains tandis que la
construction diffuse aurait explosé ; une « certaine faillite
de l’urbanisme opérationnel » trouverait notamment son
origine dans la complexité d’utilisation des PAE. Le projet
urbain partenarial devrait assouplir les contraintes des
communes en matière de délai et les inciter à recourir à
cet outil.
II. Le dispositif adopté
Le projet urbain partenarial constitue une nouvelle forme
de participation privée à la réalisation d’équipements
publics. Il vient s’inscrire de façon tout à fait spécifique dans
le droit des contributions d’urbanisme : en effet, si les nouveaux articles consacrés au projet urbain partenarial 14 ont
été insérés dans la section II du code de l’urbanisme consacrée aux « participations à la réalisation d’équipements
publics exigibles à l’occasion de la délivrance d’autorisations de construire ou d’utiliser le sol », d’une part, la
convention de projet urbain partenarial peut être conclue
13 On peut raisonnablement douter que ce chiffre corresponde à la
réalité, dès lors que ce ne sont pas moins de 67 PAE qui, entre 1993
et 2008, ont fait l’objet d’arrêts des cours administratives d’appel ou
du Conseil d’État : on peut présumer que seule une minorité de PAE
a donné lieu à des contentieux d’appel ou de cassation !
14 Articles L. 332-11-3 et L. 332-11-4 du code de l’urbanisme.
p. 180
indépendamment de toute autorisation d’urbanisme, tant
avec les propriétaires de terrains qu’avec des aménageurs
ou des constructeurs, et d’autre part, même lorsque la
convention est conclue avec des aménageurs ou des
constructeurs, les autorisations d’urbanisme qui leur sont
accordées ne constituent pas le fait générateur de la participation. L’article 43 de la loi du 25 mars 2009 a donc créé un
objet juridique nouveau : la participation conventionnelle à la
réalisation d’équipements publics.
Après en avoir précisé le champ d’application territorial,
il conviendra de préciser quels équipements peuvent faire
l’objet d’un projet urbain partenarial, puis les modalités de
sa mise en œuvre sous la forme d’une convention ; il faudra, enfin, préciser les garanties accordées aux cocontractants, qu’il s’agisse des rapports avec les autres contributions d’urbanisme, de la transparence et du droit à
répétition de l’indu.
A. Le champ d’application territorial
du projet urbain partenarial
Mis en œuvre lorsqu’une ou plusieurs opérations
d’aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d’équipements publics dont tout ou partie du financement serait pris en charge par les propriétaires des terrains, les aménageurs ou les constructeurs, le projet
urbain partenarial est réservé aux zones urbaines ou à
urbaniser délimitées par les plans locaux d’urbanisme
(PLU) 15.
Il s’agit donc d’une différence importante avec la plupart
des participations d’urbanisme 16, en particulier avec le
PAE : le projet urbain partenarial est réservé aux seules
communes dotées d’un PLU 17 et, dans ces communes,
aux seules zones urbaines ou à urbaniser délimitées par
ces documents d’urbanisme ; la participation en PAE, la
participation pour voirie et réseaux, ou encore la participation pour raccordement à l’égout ou la cession gratuite
de terrain sont, quant à elles, possibles dans toutes les
communes – qu’elles soient ou non dotées d’un PLU – et
dans toutes les zones 18.
Le Sénat avait souhaité que toutes les communes
– qu’elles soient ou non dotées d’un PLU – puissent recou15
Ou aux documents d’urbanisme en tenant lieu : plan d’occupation
des sols ou plan de sauvegarde et de mise en valeur.
16
Seule la participation à la réalisation de parcs publics de stationnement prévue par l’article L. 123-1-2 du code de l’urbanisme ne
peut être mise en œuvre qu’en présence d’un plan local d’urbanisme puisque cette contribution est exigée pour la réalisation de
places publiques de stationnement correspondant aux besoins
« réglementaires » de stationnement fixés par le règlement du plan
local d’urbanisme et non satisfaits par le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme.
17
Si les plans d’occupation des sols ou les plans de sauvegarde et
de mise en valeur permettent le recours au projet urbain partenarial,
celui-ci est exclu tant en présence d’une carte communale qu’en
l’absence de tout document d’urbanisme.
18 Même si l’intérêt d’un tel programme d’aménagement d’ensemble
ou d’une participation pour voirie et réseaux est sans doute très
limité pour des zones agricoles ou naturelles et forestières…
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
CHRONIQUES
rir au projet urbain partenarial. En effet, près de la moitié des
communes françaises 19 se trouvent de facto exclues de la
possibilité de mettre en œuvre un projet urbain partenarial.
Le gouvernement et l’Assemblée nationale ont souhaité
que le projet urbain partenarial soit réservé aux seules communes dotées d’un PLU, dans la mesure où elles « ont effectivement élaboré une stratégie urbaine préalable, qui est indispensable pour utiliser un outil tel que le PLU » 20. M. le député
Michel Piron, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du
territoire de l’Assemblée nationale, s’est rangé aux mêmes
arguments, le projet urbain partenarial ayant vocation « à être
mis en œuvre par des communes, en zones urbaines, ayant
déjà réfléchi à l’orientation globale qu’elles souhaitent donner
à leur politique d’aménagement et d’urbanisme, orientations
qui se traduisent logiquement dans les PLU » 21 ; il estime
notamment que, dans la mesure où le PAE a été conservé, les
communes sans PLU peuvent tout à fait recourir au PAE sans
avoir à disposer du projet urbain partenarial.
Pourtant, à supposer qu’il ait fallu maintenir le PAE 22 malgré les difficultés qu’engendre cette procédure et que soulignait M. le sénateur Dominique Braye 23, il faut souligner
que le juge administratif a eu, à de nombreuses reprises,
l’occasion de déclarer illégaux des PAE, compte tenu de
leur caractère trop « limité », faute d’un véritable « projet
d’aménagement » 24. Or, s’il est probablement des communes où la définition de véritables PAE est difficile – et
donc juridiquement fragile –, il s’agit bien de ces milliers de
communes qui ne se sont pas dotées d’un PLU : les priver
de la possibilité de projets urbains partenariaux pour les renvoyer aux PAE paraît peu réaliste… sauf à ce qu’il s’agisse
d’une incitation voilée à l’élaboration de PLU dans ces
petites communes.
19
Au 1er janvier 2008, près de 3 500 communes s’étaient dotées
d’une carte communale et près de 2 900 autres communes avaient
engagé l’élaboration d’une telle carte communale ; quelque 12 000
communes ne disposent d’aucun document d’urbanisme et n’en
ont pas engagé l’élaboration ; ces communes rassemblent pourtant
à peine 8 % de la population française…
20
Compte rendu intégral de la séance du lundi 20 octobre 2008,
Sénat, Journal officiel, 21 octobre 2008, p. 5704. http://www.senat.fr/
seances/s200810/s20081020/s20081020.pdf.
21
Rapport n° 1357 fait au nom de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire sur le projet de loi
adopté par le Sénat après déclaration d’urgence, de mobilisation
pour le logement et la lutte contre l’exclusion, par M. Michel Piron,
député, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le
18 décembre 2008, p. 251 et s. http://www.assemblee-nationale.fr/
13/pdf/rapports/r1357.pdf
22
Cf. ci-après.
23
Rapport susmentionné n° 8 du 8 octobre 2008, p. 127 et s.
24
CE 15 avril 1996, M. et Mme Maurice, M. Maurice, req. nos 145489
et 146665 ; CAA Lyon 12 novembre 2002, M. Romestin, req. nos
01LY00779 et 01LY00780 (2 arrêts) ; CE 25 juin 2003, Commune de
Saint-Jean-de-Boiseau, req. n° 219661, confirmant CAA Nantes
30 décembre 1999, M. Patrick Périon, req. n° 97NT01744 ; CAA Paris
28 septembre 2004, Département des Yvelines c/ SCI Jeancel, req.
n° 01PA04287 ; CAA Paris 12 mai 2005, Société Soteba, req.
n° 01PA04259 ; CAA Versailles 15 septembre 2005, Commune de
Soisy-sur-Seine, req. n° 02VE01068 ; CAA Marseille 26 janvier 2006,
Commune de Carqueiranne, req. n° 02MA02514 ; CAA Paris 26 avril
2007, Commune de Quincy-Voisins, req. n° 04PA03681 ; CAA Marseille 31 mai 2007, Commune de Carqueiranne, req. n° 04MA02356.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
B. Les équipements publics objets du projet
urbain partenarial
Le projet urbain partenarial a vocation à permettre la
prise en charge financière de tout ou partie des équipements publics que nécessitent des opérations d’aménagement ou de construction. La loi comporte quelques précisions concernant ces équipements :
– les « équipements propres » sont expressément exclus
du champ des projets urbains partenariaux 25. Dès lors que
ces équipements – réalisés dans l’intérêt « exclusif » d’une
opération d’aménagement ou de construction – ne constituent en aucun cas des « équipements publics », il n’y a
effectivement aucune raison pour que leur financement
fasse l’objet d’une convention, d’un accord négocié entre
la collectivité publique et l’opérateur : soit ces équipements
propres sont d’emblée prévus par l’aménageur ou le
constructeur et apparaissent en tant que tels dans son
dossier de demande d’autorisation, soit ils s’avèrent
nécessaires dans le cadre de l’instruction de cette
demande et l’autorisation d’urbanisme les exigera de
façon unilatérale puisqu’ils sont « nécessaires à la viabilité
et à l’équipement » du projet ;
– la contribution résultant d’un projet urbain partenarial ne
peut concerner que les équipements publics « nécessaires »
à une ou plusieurs opérations d’aménagement ou de
construction : ces équipements doivent « répondre aux
besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à
édifier dans le périmètre » du projet urbain partenarial. Il
s’agit du principe de « lien direct », d’application courante en
matière de participations d’urbanisme 26.
De plus, le projet urbain partenarial ne peut permettre de
contribution qu’à hauteur de la proportion dans laquelle la
capacité des équipements programmés correspondra aux
besoins des futurs habitants ou usagers des constructions
prévues. Ce principe de « proportionnalité » est également
affirmé en matière de PAE 27 ou de ZAC 28.
S’il faut respecter le principe de proportionnalité et qu’il
est donc exclu d’imputer un surdimensionnement d’équipements publics en prévision d’une urbanisation ultérieure
dans le cadre d’une convention de projet urbain partenarial, il est possible, dès la première convention 29, de pré-
25
Il s’agit, aux termes de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme
de tous les travaux « nécessaires à la viabilité et à l’équipement de
la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment
en ce qui concerne la voirie, l’alimentation en eau, gaz et électricité,
les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des
eaux et matières usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les
espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés ».
26
C’est notamment le cas pour la participation spécifique pour la
réalisation d’équipements publics exceptionnels (art. L. 332-8), de
la participation dans les secteurs de programme d’aménagement
d’ensemble (art. L. 332-9), de la participation en zone d’aménagement concerté (art. L. 311-4) ou encore de la participation pour voirie et réseaux (art. L. 332-11-1).
27
Article L. 332-9 du code de l’urbanisme.
28
Article L. 311-4 du code de l’urbanisme.
29
Ou le premier programme d’aménagement d’ensemble ou la première zone d’aménagement concerté.
p. 181
CHRONIQUES
voir que le coût des équipements à réaliser pour répondre
aux besoins des futurs habitants ou usagers de constructions réalisées à l’occasion d’opérations successives sera
réparti entre les projets urbains partenariaux, PAE ou ZAC
dont ces opérations feront l’objet 30.
Le projet urbain partenarial constitue une réponse au
financement d’équipements publics que les participations
d’urbanisme (à l’exception des PAE ou des ZAC)
excluaient jusqu’ici. Il s’agit, en premier lieu, de travaux de
voirie, concernant en particulier les voies publiques assurant la desserte de l’opération : carrefours d’accès, élargissement de chaussée, pistes cyclables ou trottoirs notamment s’avèrent souvent nécessaires (ils ne sont réalisés
« que » parce que l’opération d’aménagement ou de
construction doit être réalisée), mais seuls un PAE ou une
ZAC permettait, sous réserve de respecter la règle de proportionnalité, d’en faire supporter tout ou partie du coût à
des aménageurs ou des constructeurs. En effet, dès lors
qu’ils concernent également les usagers des voies
publiques qui assurent la desserte des projets d’aménagement ou de construction et qu’ils tendent donc à en assurer la sécurité, ces travaux ne constituent pas des « équipements propres » des opérations qui les rendent pourtant
nécessaires 31. Par ailleurs, ces aménagements des voies
publiques ne constituent que rarement des « équipements
publics exceptionnels », susceptibles de permettre d’exiger une « participation spécifique » 32.
En second lieu, des travaux concernant des réseaux
d’eau, d’assainissement ou d’électricité notamment, peuvent également figurer dans un projet urbain partenarial, dès
lors qu’ils présentent le caractère d’équipements publics,
qu’ils sont directement nécessaires à l’opération et que leur
coût n’est imputé qu’au prorata de leur usage. Cela pourrait
notamment concerner des renforcements de réseaux ou
des extensions de plus de 100 mètres 33, pour autant que le
30 On peut toutefois regretter que cette possibilité – qui concerne
donc tant les ZAC que les PAE et les PUP – ait été mentionnée dans
un article relatif aux seules zones d’aménagement concerté…
article L. 311-4 (3e al.) du code de l’urbanisme.
31 CE 31 janvier 2001, Commune de Frénouville, req. n° 195599.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=
rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000008038609&fastReqId=
519983771&fastPos=1
32
Ne présentent pas de caractère exceptionnel, l’implantation de
feux tricolores et l’aménagement d’une voie de tourne-à-gauche
pour l’accès à un lotissement de onze lots (CAA Nancy 5 février
1998, Commune de Lezennes, req. n° 94NC01306) ou à un magasin de 975 m2 (CAA Nancy 2 avril 1998, SNC Lidl, req.
n° 95NC00819), ou l’aménagement d’un tourne-à-gauche et le renforcement du chemin rural d’accès à un centre hippique (CAA Douai
3 mars 2005, Commune de Coye-la-Forêt et département de l’Oise,
req. nos 03DA00801 et 03DA00806).
33
La loi Urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 a en effet limité à cent
mètres la longueur maximale des raccordements des opérations aux
réseaux d’eau ou d’électricité (art. L. 332-15) ; au-delà, ces raccordements constituent des équipements publics dont leurs maîtres d’ouvrage doivent assumer la réalisation et le financement, sans pouvoir
systématiquement recourir à la participation à la réalisation d’équipements publics exceptionnels (CAA Nancy 11 octobre 2007, EARL des
Noëls, req. n° 06NC00735 : http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuri
Admin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000017
9999574&fastReqId=624383576&fastPos=1).
p. 182
principe de proportionnalité soit scrupuleusement respecté.
Dans de telles hypothèses, la collectivité ne doit pourtant
pas négliger que le projet urbain partenarial exclut – au
moins temporairement – la perception de la taxe locale
d’équipement (TLE) : il faudrait donc que le montant des
contributions à percevoir au titre du projet urbain partenarial
soit au moins équivalent à celui de la TLE.
Enfin, dès lors que le lien direct est établi et que la proportionnalité est respectée, les équipements dont le projet
urbain partenarial tend à assurer le financement ne sont pas
limités à des équipements d’infrastructure. On peut concevoir que des projets urbains partenariaux permettent des
contributions à la réalisation d’équipements scolaires, sportifs, socioculturels qui doivent répondre aux besoins des
futurs habitants ou usagers des constructions.
En revanche, il doit être clair que seuls des équipements
« futurs » peuvent entrer dans le cadre d’un projet urbain
partenarial qui peut être envisagé « lorsqu’une ou plusieurs
opérations d’aménagement ou de construction nécessitent
la réalisation d’équipements » 34 : cette rédaction implique
que ces équipements n’existent pas encore lorsque le projet urbain partenarial est mis en place.
Par conséquent, si des équipements publics sont nécessaires à l’urbanisation d’un secteur urbain plus ou moins
vaste, il faudra soit convaincre l’ensemble des propriétaires,
aménageurs ou constructeurs de tous les terrains sur lesquels des opérations d’aménagement ou de construction
rendront ces équipements publics nécessaires, de signer
une seule convention de projet urbain partenarial, soit
conclure plusieurs conventions avec des propriétaires, aménageurs ou constructeurs, de façon simultanée ou successive, mais la dernière de ces conventions devra être conclue
avant que le premier des équipements publics au financement desquels elle prévoit la contribution soit réalisé 35.
Ce caractère « préalable » doit également s’appliquer par
rapport aux autorisations d’urbanisme : si la convention de
projet urbain partenarial devait être conclue après la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, il faudrait présumer
que les équipements publics dont elle tend à assurer le
financement n’étaient pas rendus nécessaires par l’opération de construction ou d’aménagement puisque celle-ci a
été autorisée sans que cette nécessité ne soit apparue…
Constructeur ou aménageur ne pourrait se voir contraint à
signer une telle convention puisqu’il disposerait de l’autorisation de réaliser son opération ; à supposer qu’il accepte
« spontanément » de conclure une telle convention alors
que rien ne l’y contraint, les possibilités d’action en répétition de l’indu resteraient ouvertes aux acquéreurs successifs
des biens immobiliers concernés 36.
34
1er alinéa de l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme.
Puisque, si la réalisation d’un tel équipement est engagée alors
que la convention de projet urbain partenarial n’est pas encore
conclue, c’est que cet équipement n’est pas « rendu nécessaire »
par l’opération d’aménagement ou de construction.
36 Cf. ci-après.
35
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
CHRONIQUES
C. La convention de projet urbain
partenarial
Le « partenariat » autour d’un projet urbain se concrétise
par la signature d’une convention entre les propriétaires,
aménageurs ou constructeurs et la collectivité publique
compétente en matière de PLU. Il est significatif que la loi
indique que cette convention est conclue par des personnes privées avec une collectivité publique : ainsi que le
relevait Mme Herviaux lors de la discussion au Sénat, « le
projet urbain partenarial développe l’initiative privée » et on
peut donc imaginer que, à l’inverse de tous les autres
régimes de participations, ce soient les opérateurs privés
qui prennent l’initiative de proposer à la collectivité de
conclure une convention de projet urbain partenarial et
non pas cette collectivité qui définisse préalablement les
équipements publics nécessaires à la satisfaction des
besoins générés par une opération d’urbanisme. Il faut
pourtant espérer que les collectivités locales ne s’en
remettent pas systématiquement à l’initiative des opérateurs privés et développent une réflexion préalable pour
définir les équipements publics nécessaires aux opérations d’urbanisme.
D’une part, la convention de projet urbain partenarial est
conclue avec le ou les propriétaires des terrains, le ou les
aménageurs, le ou les constructeurs.
Il était clairement dans les intentions du gouvernement
en présentant ainsi son projet de loi d’ouvrir très largement
le champ des personnes privées susceptibles d’être partenaires d’un projet urbain : s’agissant d’équipements
publics rendus nécessaires par une ou plusieurs opérations d’aménagement ou de construction, il paraît assez
logique que la convention de projet urbain partenarial peut
être conclue par un ou plusieurs aménageurs ou constructeurs, même si cette convention sera conclue de façon
indépendante par rapport à l’autorisation d’urbanisme
dont ces aménageurs ou constructeurs devront bénéficier
par ailleurs pour réaliser leur opération.
Mais la loi envisage aussi que le ou les propriétaires des
terrains concernés par cette ou ces opérations d’aménagement ou de construction puissent également conclure
une telle convention 37. Jusqu’ici et depuis une période
très récente, seule la participation pour voirie et réseaux
était, de façon systématique, mise à la charge des propriétaires des terrains riverains de la voie et des réseaux 38.
Toutefois, l’exercice était bien plus simple s’agissant de
cette participation qui est répartie au prorata de la surface
des terrains inclus dans le « périmètre contributif ». Pour le
projet urbain partenarial, la contribution des propriétaires
37
Des amendements présentés par les députés Jean-Yves Le
Bouillonnec et François Scellier tendaient même à réserver aux propriétaires – et donc à exclure les aménageurs et constructeurs – la
possibilité de conclure des conventions de projet urbain partenarial.
38 « […] Seuls les études, les acquisitions foncières et les travaux à
réaliser, définis par le conseil municipal, sont mis à la charge des
propriétaires […] Le conseil municipal arrête la part du coût mis à la
charge des propriétaires riverains […] » (art. L. 332-11-1).
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
risque d’être autrement plus complexe puisque la loi pose
le principe d’une répartition des contributions en fonction
des besoins d’équipements publics que nécessitent les
projets d’aménagement ou de construction : or, si l’on peut
admettre qu’un propriétaire veuille être partie à un projet
urbain partenarial dès lors qu’il a parfaitement défini le projet qu’il entend réaliser, voir ou faire réaliser sur son terrain,
comment un propriétaire peut-il s’engager ou être engagé
dans un projet urbain partenarial si ce qui pourrait être réalisé sur son terrain n’est pas encore assez précisément
défini ? On peut certes définir, en fonction des règles
locales d’urbanisme, les possibilités « maximales » d’occupation du terrain – encore qu’il puisse sans doute y avoir
plusieurs options envisageables en termes notamment de
destination des constructions : les besoins d’équipements
publics de logements ne sont probablement pas identiques à ceux de bureaux –, mais au moment de la réalisation d’une opération d’aménagement ou de construction, il
n’y a pas d’assurance absolue que ces capacités maximales de construction soient intégralement utilisées et la
convention de projet urbain partenarial conclue antérieurement avec le propriétaire pourra donc avoir mis à sa
charge des contributions dans des proportions excédant
les besoins d’équipement du projet mis en œuvre. Inversement, si la convention de projet urbain partenarial est
calculée en fonction de possibilités de construction qui
n’exploiteraient pas la totalité des droits à construire sur le
terrain, lorsqu’un projet d’aménagement ou d’urbanisme
sera mis en œuvre, il faudra être en mesure d’obtenir un
« complément de contribution » à hauteur de ce que le projet effectif générera comme besoins réels d’équipements
publics… quitte d’ailleurs, dans le cas d’une convention
conclue avec plusieurs propriétaires, aménageurs ou
constructeurs, à ce qu’une partie des contributions versées par d’autres soit restituée pour respecter la répartition
du coût des équipements au prorata des besoins d’équipement de chaque opération d’aménagement ou de
construction.
On le voit, une convention de projet urbain partenarial
avec des propriétaires de terrains comportera des risques
importants dès lors que ces propriétaires n’auraient pas
assez précisément arrêté la nature et l’ampleur des projets
d’aménagement ou de construction qui, seuls, permettent
de déterminer les besoins d’équipements et la répartition de
leurs coûts entre divers propriétaires, aménageurs ou
constructeurs.
Par ailleurs, M. le sénateur Thierry Repentin a proposé
d’offrir aux organismes d’habitations à loyer modéré 39 de
se grouper avec d’autres organismes publics ou privés
– par souscription ou acquisition de parts ou d’actions –
pour conclure des conventions de projet urbain partenarial. La participation d’organismes HLM à de telles structures publiques ou privées est cependant soumise à l’ac-
39
Offices publics de l’habitat, sociétés anonymes d’habitations à
loyer modéré et sociétés anonymes coopératives de production
d’habitations à loyer modéré.
p. 183
CHRONIQUES
cord de sa collectivité de rattachement et du représentant
de l’État dans le département de l’opération ou du projet.
Les articles correspondants du code de la construction et
de l’habitation ont été modifiés en conséquence 40.
D’autre part, la partie « publique » à la convention est la
commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de PLU 41. Il ne s’agit toutefois pas d’une « libre option » : si la commune n’est plus
compétente en matière de PLU, c’est l’établissement public
à qui elle a transféré cette compétence qui est exclusivement compétent en matière de projet urbain partenarial. La
compétence en matière de PLU emporte, de plein droit, la
compétence en matière de projet urbain partenarial.
En revanche, il faut s’interroger sur la possibilité pour une
commune qui n’aurait pas transféré sa compétence en
matière de PLU à un établissement public de coopération
intercommunale, de néanmoins transférer à un tel établissement public sa compétence en matière de projet urbain partenarial dans le cadre d’une compétence statutaire.
En effet, le code de l’urbanisme pose le principe général
selon lequel, lorsqu’une commune fait partie d’un établissement public compétent pour la réalisation d’équipements donnant lieu à une participation d’urbanisme, celleci est instituée par cet établissement public à qui la
participation est alors versée 42. Dès lors que l’article
L. 332-11-3 donne la compétence de principe à la collectivité compétente en matière de PLU, il ne nous paraît possible, si le projet urbain partenarial devait ne concerner
qu’un équipement public spécifique qui relèverait de la
compétence d’un établissement public, de faire prévaloir
la compétence de cet établissement sur la compétence de
la collectivité compétente en matière de PLU : cela reviendrait à admettre la possibilité de conclure, équipement par
équipement, des conventions de projet urbain partenarial
avec chaque établissement compétent pour chaque
équipement. Or, dans l’esprit du texte adopté, il s’agit bien
de conclure « une » convention pour la prise en charge de
tout ou partie des équipements publics nécessaires. Il
n’est donc pas envisageable que le département puisse
conclure une convention de projet urbain partenarial pour
assurer le financement de l’aménagement d’un carrefour
sur une route départementale, ou qu’un syndicat des eaux
signe une telle convention pour le renforcement de
réseaux publics d’adduction d’eau potable.
Pourtant, dès lors que la commune est effectivement
compétente en matière de PLU (et qu’elle n’a donc pas
transféré cette compétence à un établissement public de
coopération intercommunale), aucune disposition législative ou réglementaire ne s’oppose à ce que, dans les
conditions de droit commun définies par le code général
des collectivités territoriales 43, cette compétence commu40
Articles L. 421-2 (4°), L. 422-2 (15°) et L. 422-3 (11°) du code de la
construction et de l’habitation.
41 Lorsque la commune a transféré à un tel établissement public sa
compétence en matière de plan local d’urbanisme.
42 Article L. 332-13 du code de l’urbanisme.
43 Article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.
p. 184
nale en matière de projets urbains partenariaux soit transférée par ses communes membres à un établissement
public de coopération intercommunale : il ne s’agirait dès
lors pas d’une compétence en tant que « collectivité maître
d’ouvrage », mais bien d’un transfert de la compétence
communale à une structure intercommunale.
En cas de réalisation d’équipements publics dont la commune (ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent) ne serait pas maître d’ouvrage, la
convention de projet urbain ne peut être conclue qu’après
que les maîtres d’ouvrage des équipements dont la convention tend à assurer le financement de tout ou partie ont formellement exprimé leur accord pour réaliser ces équipements : la commune ne saurait en effet s’engager à assurer
la réalisation d’équipements publics qui ne relèveraient pas
de sa compétence. Deux solutions peuvent dès lors être
envisagées : la collectivité maître d’ouvrage peut exprimer
son accord formel à la réalisation des travaux ou à la délégation de sa maîtrise d’ouvrage par une décision de son
organe délibérant ; on peut aussi imaginer qu’elle soit directement partie à la convention de projet urbain partenarial, où
elle exprimerait son accord pour réaliser l’équipement
public dont elle est maître d’ouvrage et conviendrait des
modalités selon lesquelles les contributions correspondantes lui seraient versées.
Il faut souligner qu’en cas de compétence communale,
le conseil municipal devra autoriser la signature de chaque
convention de projet urbain partenarial : ni la loi du
25 mars 2009 de mobilisation pour le logement, ni celle du
12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit 44
n’ont envisagé de compléter la liste des délégations susceptibles d’être consenties par le conseil municipal au
maire 45 : en l’état actuel du droit, c’est donc bien au cas
par cas qu’il appartiendra au conseil municipal de se prononcer sur la conclusion de chaque convention de projet
urbain partenarial.
En revanche, en cas de compétence intercommunale, il
n’y a pas d’impossibilité juridique à ce que le conseil communautaire ou le comité syndical délègue au président ou
au bureau la conclusion des conventions de projet urbain
partenarial 46.
Par ailleurs, sur proposition de la commission des affaires
économiques de l’Assemblée nationale 47, la possibilité de
recourir à un projet urbain partenarial a également été
44
Loi n° 2009-529 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification
du droit et d’allégement des procédures. http://www.legifrance.
gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp ?numJO=0&dateJO=20090513&
numTexte=&pageDebut=07920&pageFin=07961.
45 Article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales.
Cet article permet pourtant au conseil municipal de déléguer au
maire la signature de « la convention prévue par le quatrième alinéa
de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme précisant les conditions
dans lesquelles un constructeur participe au coût d’équipement
d’une zone d’aménagement concerté » et de « la convention prévue
par le troisième alinéa de l’article L. 332-11-2 du même code précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire peut verser la participation pour voirie et réseaux » (19°).
46 Article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales.
47 Amendement n° 167.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
CHRONIQUES
ouverte dans le cadre des opérations d’intérêt national 48, où
la compétence de l’État se substitue à celle des collectivités
locales ou de leurs groupements : dans le périmètre de ces
opérations, la convention de projet urbain partenarial est
conclue avec le représentant de l’État.
La convention de projet urbain partenarial prévoit la prise
en charge financière de tout ou partie des équipements
nécessaires à une ou plusieurs opérations d’aménagement
ou de construction et fixe les délais de paiement des contributions financières ou des apports de terrains.
Il est donc indispensable que la convention précise les
engagements mutuels des partenaires au projet urbain :
– la collectivité doit indiquer les équipements publics
qu’elle s’engage à réaliser pour répondre aux besoins des
futurs habitants ou usagers des opérations d’urbanisme qui
seront réalisées ; ces équipements doivent être décrits, leur
coût doit être évalué et leur délai de réalisation doit être
déterminé. À la différence du PAE dans lequel le délai de
réalisation des équipements devait figurer en « valeur absolue » – c’est-à-dire avec des échéances exprimées en
dates 49 –, le projet urbain partenarial pourrait tout à fait
comporter un calendrier de réalisation des équipements en
« valeur relative », c’est-à-dire en fonction de l’avancement
des projets d’aménagement ou de construction, en particulier si l’échéancier de réalisation de ces projets n’est pas
encore arrêté avec précision par les opérateurs lors de la
conclusion de la convention de projet urbain partenarial ;
– d’autre part, les propriétaires, aménageurs ou constructeurs doivent indiquer les opérations qu’ils envisagent de
réaliser (dans la mesure où les équipements publics seront
réalisés pour satisfaire les besoins de ces opérations) et,
dans toute la mesure du possible, les échéanciers de réalisation de ces opérations (puisqu’ils induiront l’échéancier
de réalisation des équipements rendus nécessaires) ; ils doivent également délimiter précisément les limites des terrains
sur lesquels ces opérations seront réalisées et qui sont donc
concernés par le projet urbain partenarial ;
– ces engagements contractuels respectifs permettent dès
lors de fixer dans la convention partenariale les délais de
paiement des contributions aux équipements publics qui
seront réalisés par la collectivité. Tout comme pour l’échéancier de réalisation des équipements, les délais de paiement
pourront être très librement déterminés dans la convention,
soit de façon « absolue » avec des dates déterminées de
48
Il s’agit des vingt-quatre opérations listées par l’article R. 121-4-1
du code de l’urbanisme : les neuf agglomérations nouvelles (CergyPontoise, Évry, L’Isle-d’Abeau, Ouest-Provence, Saint-Quentin-enYvelines, Sénart-en-Essonne, Sénart-Ville Nouvelle, Val d’Europe et
Val Maubuée), le quartier de la Défense, les domaines industrialoportuaires d’Antifer (au Havre), du Verdon (à Bordeaux) et de Dunkerque, les opérations d’aménagement de Fos-sur-Mer, Euroméditerranée (à Marseille), de Nanterre, de Saint-Étienne, de la Plaine du
Var, du Plateau de Saclay, des secteurs du Mantois-Seine aval et
d’Orly-Rungis Seine amont, des aérodromes de Paris-Charles-deGaulle, de Paris-Orly et de Paris-Le Bourget.
49 CAA Paris 21 mars 1996, Commune de Fosses, req. n° 94PA01283.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=
rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000007431318&fastReqId=
2123845279&fastPos=1.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
paiement, soit de façon « relative », en fonction des dates de
démarrage ou d’achèvement des équipements publics ou
des opérations d’aménagement ou de construction ;
– la convention peut prévoir que tout ou partie des contributions peut être acquitté sous la forme d’apports de terrains
bâtis ou non bâtis : un tel apport de biens immobiliers suppose bien évidemment que les deux parties trouvent un
accord, tant sur la consistance de l’immeuble à céder
(auquel la collectivité doit trouver un intérêt) que sur sa
valeur vénale (qui doit correspondre à la valeur de la contribution financière, avec une soulte le cas échéant).
En revanche, ainsi que le rappelait Mme la ministre 50, il
ne saurait être légalement possible que la construction
éventuellement cédée au titre du projet urbain partenarial
soit spécialement édifiée par les aménageurs ou constructeurs en vue de cette cession à la collectivité, ni que le terrain cédé ne soit préalablement et spécialement aménagé
(voirie, espaces publics…) en vue de sa cession : une telle
opération constituerait un marché public au sens du droit
européen qui ne peut donc être mis en œuvre qu’après
consultation 51 ! Pour les mêmes raisons, la possibilité de
s’acquitter des contributions au titre d’un projet urbain partenarial sous la forme de travaux n’a pas été envisagée 52 :
le projet urbain partenarial ne permet pas de mettre à la
charge d’opérateurs privés la réalisation d’équipements
publics qui relève nécessairement d’une maîtrise d’ouvrage publique.
Enfin, dans les communes où la TLE a été instituée, la
convention doit préciser pour quelle durée – qui ne peut
excéder dix ans – les constructions qui seront édifiées dans
le périmètre délimité par la convention seront exclues du
champ d’application de la TLE 53.
Plusieurs amendements ont été présentés tant au Sénat
qu’à l’Assemblée nationale tendant à encadrer la procédure
ou le contenu de la convention de projet urbain partenarial :
ils ont toutefois été systématiquement écartés dans le cadre
de la discussion parlementaire :
– le 20 octobre 2008, M. le sénateur Dominique Braye relevait qu’il « n’apparaît pas utile d’entrer dans le détail de ce
que les conventions passées entre les communes et les
aménageurs pourront prévoir. Il faut faire confiance aux
élus locaux ! C’est à ces derniers qu’incombe la responsabilité de décider du contenu des conventions. Je ne souhaite pas qu’il soit encadré de façon trop stricte », tandis
que Mme Christine Boutin exprimait, au nom du gouverne-
50 Compte rendu intégral de la séance du lundi 20 octobre 2008,
Sénat, susmentionné : p. 5704.
51 CJCE 12 juillet 2001, Ordine degli Architetti delle Province di
Milano e Lodi, aff. C-399/98 (dit « Scala de Milan »).
http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=fr&Submit=
Rechercher&alldocs=alldocs&docj=docj&docop=docop&docor=
docor&docjo=docjo&numaff=C -399/98&datefs=&datefe=
&nomusuel =&domaine=&mots=&resmax=100
52 D’ailleurs, cette possibilité mentionnée dans le cadre des PAE ne
devrait plus pouvoir être mise en œuvre et devrait être supprimée de
l’article L. 332-10 du code de l’urbanisme, afin d’être conforme au
droit européen.
53 Article L. 332-11-4 du code de l’urbanisme – cf. ci-après.
p. 185
CHRONIQUES
ment, un avis défavorable aux propositions tendant « à
supprimer la souplesse contractuelle que ce projet de loi
cherche à introduire » 54 ;
– le 4 février 2009, MM. les députés Jean-Yves Le Bouillonnec et François Scellier proposaient de préciser que les
opérations d’aménagement ou de construction qui
feraient l’objet d’un projet urbain partenarial soient compatibles avec les orientations d’aménagement définies par
le PLU ; Mme Christine Boutin estimait quant à elle que le
fait de « lier les participations financières aux orientations
d’aménagement […] peut fragiliser ces participations,
notamment en cas de contentieux sur ces orientations et
entraîner des risques de remboursement ultérieur » ; les
amendements – rejetés et retirés – ne proposaient toutefois pas de lier les contributions aux orientations d’aménagement, mais mentionnaient simplement (de façon
superfétatoire, il est vrai) la compatibilité imposée entre
les opérations de construction et d’aménagement et ces
orientations 55 ;
– M. le député Philippe Folliot proposait qu’une « étude
préalable analyse les conséquences des opérations de
construction ou d’aménagement en matière d’équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des
futurs habitants des zones concernées » ; M. le député
Michel Piron relevait que, dans la mesure où le maître
d’ouvrage et le maître d’œuvre de cette étude ne sont pas
précisés, pas plus que son ou ses destinataires, son
caractère public ou non, ou encore sa portée, l’amendement avait été repoussé par la commission : même si une
telle étude n’est pas imposée par la loi, « on peut supposer que les collectivités prendront leur décision après
mûre réflexion » 56.
Même s’il s’inscrit dans le cadre d’une relation strictement
conventionnelle, le projet urbain partenarial comporte un
certain nombre de garanties apportées par la loi :
– si la TLE est en vigueur dans la commune, les constructions réalisées sur les terrains compris dans le périmètre
du projet urbain partenarial sont, en principe, exclues du
champ d’application de cette taxe. La loi prévoit que la
durée de cette exclusion est fixée par la convention, sans
pouvoir excéder dix ans à compter de la conclusion de la
convention. À cet égard, on peut imaginer que, pour inciter à la réalisation rapide des constructions qui rendent les
équipements publics nécessaires, la durée d’exonération
de la TLE fixée dans la convention soit inférieure à dix ans.
L’article L. 332-11-4 du code de l’urbanisme ne prévoit toutefois l’exclusion des constructions que dans les communes où la TLE a été instituée avant la conclusion de la
convention de projet urbain partenarial : si la TLE n’est pas
en vigueur au moment de la signature de la convention et
qu’elle est instituée par la suite, la loi n’a pas envisagé que
les constructions réalisées sur des terrains compris dans
le périmètre d’un projet urbain partenarial soient exclues
du champ de la TLE nouvellement instituée. Il nous semble
pourtant que si la TLE devait être instituée après la conclusion de la convention de projet urbain partenarial, une exonération temporaire devrait également être prévue par la
convention : il paraîtrait en effet très contestable qu’une
collectivité s’engage dans un projet urbain partenarial et
qu’elle impose ensuite la TLE en sus du PUP alors que si
la TLE avait été antérieurement en vigueur, ses cocontractants en auraient été légalement exonérés ! Le 4 février
2009, MM. les députés Jean-Yves Le Bouillonnec et François Scellier proposaient par ailleurs de préciser que le
montant des contributions au titre d’un projet urbain
partenarial soit au moins égal au montant de la TLE que
les communes auraient perçue ; l’Assemblée a rejeté cet
amendement en se rangeant aux arguments de Mme
Christine Boutin, qui relevait qu’il n’était pas possible de
« prévoir que la participation demandée sera au moins
égale à la TLE puisque, à la date de signature de la convention, la surface hors œuvre nette du projet de construction
ne sera pas encore connue » 57 ;
– temporairement exclues du champ d’application de la
TLE, les constructions réalisées dans le périmètre d’un projet urbain partenarial ne sont pas exonérées des autres
taxes d’urbanisme qui peuvent être en vigueur lors de la
conclusion de la convention ou être instituées ultérieurement : taxes départementales des espaces naturels sensibles ou pour le financement des dépenses des conseils
d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement, taxe spéciale d’équipement de la Savoie ou taxe complémentaire à
la TLE en région d’Ile-de-France, redevances d’archéologie
préventive ou pour la création de bureaux ou de locaux de
recherche en région d’Île-de-France, ou encore versement
pour dépassement du plafond légal de densité restent exigibles en sus du projet urbain partenarial.
Par ailleurs, les six participations d’urbanisme mentionnées aux 2° et 3° de l’article L. 332-6-1 58 sont exigibles de
la part des aménageurs ou des constructeurs en sus des
contributions exigées ou versées au titre d’un projet urbain
partenarial, à condition toutefois que ces participations ne
correspondent pas au financement d’équipements publics
qui sont pris en compte au titre du projet urbain partenarial : il convient donc d’être particulièrement attentif aux
54
Compte rendu intégral de la séance du lundi 20 octobre 2008,
Sénat, susmentionné : p. 5704.
55 Compte rendu intégral de la 2e du mercredi 4 février 2009, Assemblée nationale, Journal officiel, 5 février 2009 : p. 1236. http://
www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/cri/2008-2009/20090151.pdf.
56 Compte rendu intégral de la 2e du mercredi 4 février 2009, Assemblée nationale, susmentionné : p. 1237.
57
Compte rendu intégral de la 2e du mercredi 4 février 2009, Assemblée nationale, susmentionné : p. 1236.
58 Participation pour raccordement à l’égout, participation destinée
à la réalisation de parcs publics de stationnement, participation spécifique pour la réalisation d’équipements publics exceptionnels, participation pour voirie et réseaux, cessions gratuites de terrains, et
participation des riverains en Alsace-Moselle.
D. Les garanties apportées aux propriétaires,
aménageurs ou constructeurs
p. 186
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
CHRONIQUES
dispositions de la convention de projet urbain partenarial 59
et plus précisément aux équipements publics au financement desquels la convention tend à assurer une participation. Contrairement à la TLE dont l’exigibilité n’est que temporairement écartée, les participations d’urbanisme sont
« définitivement » écartées si une convention de projet
urbain partenarial a permis de financer des équipements
dont ces participations auraient elles-mêmes eu vocation à
assurer le financement. Ce principe est expressément rappelé s’agissant de la participation pour voirie et réseaux
qui n’est pas due pour les voies et réseaux qui sont compris dans le programme des équipements publics d’une
convention de projet urbain partenarial 60 ;
– à défaut d’un « affichage » global de la répartition du financement des équipements publics concernant un même secteur géographique entre des propriétaires, aménageurs ou
constructeurs à travers plusieurs conventions de projets
urbains partenariaux, la loi impose que les contributions
prescrites dans le cadre de projets urbains partenariaux
soient inscrites sur le registre des contributions d’urbanisme
qui est mis à la disposition du public en mairie 61.
Au-delà de la transparence minimale que garantit cette inscription au registre des contributions d’urbanisme (transparence à laquelle contribue sans doute bien plus encore la
délibération du conseil municipal autorisant la signature de
la convention de projet urbain partenarial 62), l’inscription au
registre des contributions d’urbanisme a pour effet majeur
de faire courir la prescription quinquennale à l’égard des
actions en répétition que peuvent engager les acquéreurs
successifs de biens situés dans une zone couverte par une
convention de projet urbain partenarial 63 ;
– à l’instar des autres contributions d’urbanisme, le droit à
répétition est en effet ouvert si la convention de projet urbain
partenarial correspond à des contributions illégales – qu’il
s’agisse de vice de forme (défaut ou irrégularité de la délibération de l’organe délibérant…) ou de fond (non-respect
des principes de lien direct et de proportionnalité…) – : les
contributions ainsi obtenues sont réputées sans cause et les
sommes versées ou correspondant à des prestations fournies sont sujettes à répétition.
Une telle action est ouverte aussi bien aux propriétaires,
aménageurs ou constructeurs qui, au titre d’une convention de projet urbain partenarial illégale, auraient versé des
contributions ou fourni des prestations, mais aussi aux
acquéreurs successifs de biens situés dans la zone couverte par une convention de projet urbain partenarial. Pour
les premiers – propriétaires, aménageurs ou constructeurs –, cette action se prescrit par cinq ans à compter du
dernier versement ou de l’obtention de prestations indûment obtenues ; pour les seconds – acquéreurs successifs –, l’action en répétition se prescrit par cinq ans à
compter de l’inscription au registre municipal des contributions d’urbanisme attestant que le dernier versement a
été opéré 64.
Malgré ces garanties, le projet urbain partenarial constitue un outil « inachevé », présentant des risques juridiques
auxquels il appartiendra aux collectivités susceptibles de
recourir au projet urbain partenarial de prêter une attention
particulière.
III. Les insuffisances
du nouveau régime
et ses risques juridiques
59
Il serait d’ailleurs tout à fait possible que l’autorité compétente en
matière d’autorisations d’urbanisme – et donc pour prescrire les
éventuelles participations exigibles – puisse ne pas avoir été informée de la conclusion d’une convention de projet urbain partenarial
avant l’instruction de la demande d’autorisation d’urbanisme, dès
lors qu’aucune autre mesure de publicité ou d’information que l’inscription au registre des participations d’urbanisme n’a été prescrite
par le code de l’urbanisme. D’autre part, l’article R. 423-52 du code
de l’urbanisme prévoit que l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme « consulte, en tant que de besoin, les autorités
et services publics habilités à demander que soient prescrites les
contributions prévues au 2° de l’article L. 332-6-1 ou à l’article
L. 332-9 » : en l’état actuel, rien n’impose la consultation de la collectivité compétente en matière de PLU en tant qu’elle aurait pu
conclure une convention de PUP susceptible d’interdire d’exiger
certaines participations d’urbanisme…
60 e
5 alinéa de l’article L. 332-11-1 du code de l’urbanisme.
61
Article L. 332-29 du code de l’urbanisme : « Les contributions
prescrites par les actes mentionnés à l’article L. 332-28 ainsi que
celles exigées dans le cadre de la réalisation des zones d’aménagement concerté ou des projets urbains partenariaux sont inscrites
sur un registre mis à la disposition du public en mairie […] ». Les
modalités d’application de cette obligation légale sont déterminées
par les articles R. 332-41 et R. 332-42 qui précisent notamment les
différentes informations que doit comporter le registre ainsi que les
autorités et services tenus de communiquer les informations nécessaires au maire.
62 Sachant qu’en cas de compétence intercommunale, l’organe délibérant peut déléguer au président ou au bureau la signature des
conventions de projet urbain partenarial qui peuvent donc être
conclues sans délibération spécifique du conseil communautaire ou
du comité syndical – cf. ci-avant.
63 2e alinéa de l’article L. 332-30 du code de l’urbanisme.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
Le projet urbain partenarial, envisagé pour relancer l’urbanisme opérationnel d’initiative privée, devait, selon le
projet de loi gouvernemental, se substituer au PAE, dont la
commission sénatoriale soulignait, avec le gouvernement,
toutes les difficultés et les risques juridiques. Pour autant,
le Sénat lui-même décidait qu’il fallait maintenir le PAE 65,
tandis que le projet urbain partenarial n’est lui-même pas
exempt des risques qui ont été mentionnés s’agissant du
PAE !
D’ailleurs, les premiers avis de la doctrine expriment un
regard plutôt critique à l’égard du projet urbain partenarial :
Arnaud Droal s’interrogeait sur cette « boîte de Pandore »
qui pouvait libérer les acteurs du carcan que constituait le
régime des participations d’urbanisme, tout en prenant simplement en compte « une certaine pratique » 66 ; Gilles Godfrin soulignait que le projet urbain serait « sans doute parte-
64
Article L. 332-30 du code de l’urbanisme.
Il s’agissait « non seulement d’assurer le maintien des PAE existants, mais aussi de ne pas priver les communes d’un outil qui, utilisé à bon escient, peut s’avérer efficace dans certains cas ». Rapport susmentionné n° 8 du 8 octobre 2008, p. 127 et s.
66 Arnaud Droal, « Un pas vers la contractualisation », Gazette des
Communes, n° 1949, 22 septembre 2008, p. 64-66.
65
p. 187
CHRONIQUES
narial, mais pas un projet urbain » et « qu’une telle souplesse, si inhabituelle en droit de l’urbanisme, séduit mais
effraie un peu » 67.
A. Une intégration inaboutie dans le droit
des contributions d’urbanisme
L’intention du gouvernement comme du Parlement était
clairement d’ouvrir très largement le champ du projet urbain
partenarial dont les conventions peuvent être conclues tant
avec les constructeurs et les aménageurs qu’avec les propriétaires, indépendamment donc, le cas échéant, de toute
opération d’aménagement et de construction.
Dès lors, le projet urbain partenarial – pourtant intégré
aux dispositions relatives aux « participations à la réalisation d’équipements publics exigibles à l’occasion de la
délivrance d’autorisations de construire ou d’utiliser le
sol » – n’est pas mentionné à l’article L. 332-6-1 du code
de l’urbanisme qui dresse la liste exhaustive des contributions aux dépenses d’équipements publics qui, seules,
sont exigibles des « bénéficiaires d’autorisations de
construire ». Or, dès lors que la convention de projet urbain
partenarial n’est pas signée avec les propriétaires mais
avec des aménageurs ou des constructeurs, elle consiste
bien pour ceux-ci en une « contribution aux dépenses
d’équipements publics » qui ne sera pas prescrite par l’autorisation d’urbanisme 68 : cette contribution sera obtenue
alors que l’article L. 332-6 ne mentionne cette possibilité
que de façon indirecte en excluant le cumul de financements pour les mêmes équipements publics ; or, selon l’article L. 332-30, les contributions obtenues en violation des
dispositions des articles L. 311-4 ou L. 332-6 sont réputées
sans cause et sujettes à répétition 69 !
Cette ambiguïté résulte probablement dans le fait que
l’article L. 332-11-3 a laissé la possibilité de conclure une
convention de projet urbain partenarial à des personnes
qui, du point de vue des procédures d’urbanisme, ne se
trouvent pas dans la même situation : d’une part, les propriétaires n’ont a priori engagé aucune démarche tendant
à la réalisation d’un projet d’urbanisme et acceptent simplement de contribuer aux dépenses d’équipements
publics dont leurs terrains bénéficieront ; d’autre part, les
constructeurs ou aménageurs sont en passe de réaliser
des opérations d’urbanisme pour lesquelles ils sollicitent
67
Gilles Godfrin, « Participations d’urbanisme contractualisées : la
fin d’un tabou ? », Construction-Urbanisme, 2008, repère 9.
68
Très logiquement, l’article L. 332-29 ne mentionne pas la participation au titre d’un projet urbain partenarial au nombre des contributions
prescrites par les autorisations d’urbanisme, qui n’en constituent pas
le fait générateur et qui n’ont pas à en fixer le montant puisque c’est la
convention de projet urbain partenarial qui en constitue le fait générateur et en précise le montant et les modalités d’exigibilité.
69 Article L. 332-30 du code de l’urbanisme : « Les taxes et contributions de toute nature qui sont obtenues ou imposées en violation des
dispositions des articles L. 311-4 et L. 332-6 sont réputées sans
cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût de
prestations fournies sont sujettes à répétition. […] ».
p. 188
l’obtention des autorisations correspondantes. À l’instar de
la participation pour voirie et réseaux, on aurait pu concevoir que la contribution des aménageurs et des constructeurs à un projet urbain partenarial figure dans l’autorisation d’urbanisme ou que la convention y soit annexée…
Dans la mesure où l’État entendait permettre un partenariat public-privé pour assurer des contributions privées à la
réalisation d’équipements publics, il aurait sans doute été
nécessaire de modifier plus profondément la rédaction des
articles organisant le régime des contributions d’urbanisme,
afin de distinguer plus clairement les taxes, les participations unilatérales et les contributions conventionnelles.
Mais, peut-être ce toilettage législatif sera-t-il intégré à la
réforme des contributions d’urbanisme annoncée dans le
projet de loi portant engagement national pour l’environnement 70 dont l’article 13 prévoit que le gouvernement serait
autorisé à procéder par ordonnance à une nouvelle rédaction du code de l’urbanisme afin d’en clarifier, « à droit
constant », la rédaction et le plan, en particulier pour, « à produit constant, regrouper et simplifier les régimes des taxes et
participations d’urbanisme » 71.
B. Le manque de lisibilité et le risque
de conventions « individuelles »
Il faut relever la contradiction qui réside dans le maintien
du PAE – dont le projet de loi prévoyait la suppression –
alors même que M. le sénateur Dominique Braye 72 exprimait, au nom de la commission sénatoriale, de sérieuses
critiques à son encontre : si effectivement le PAE est si
imparfait et si risqué, pourquoi l’avoir maintenu – en particulier pour des communes qui n’ont pas même pris la
peine d’une réflexion sur leur développement urbain – dès
lors que le PUP est précisément censé corriger les faiblesses du PAE ?
En tout état de cause, la plupart des critiques adressées
au PAE n’ont pas vraiment trouvé de solution avec le PUP :
si, dans le cadre d’un PAE, il est difficile de déterminer avec
précision les coûts des équipements et leur répartition entre
les catégories de constructions, il y a peu de raisons pour
que l’estimation des coûts d’équipement soit nécessairement plus simple dans le cadre d’un PUP ! En revanche, la
nécessité d’un préfinancement public des équipements qui
résulte d’un PAE se trouve effectivement assouplie avec un
PUP qui peut « librement » déterminer un calendrier – éventuellement « relatif » – de réalisation des équipements et
ainsi limiter les préfinancements publics.
70
Dit « Grenelle 2 », Projet de loi n° 155, déposé le 12 janvier 2009
au Sénat, p. 118-119. http://www.senat.fr/leg/pjl08-155.pdf
71 Le 27 mai 2009, lors de l’examen du rapport et du texte proposé par
la commission des affaires économiques du Sénat, la commission a
adopté l’amendement n° 287 présenté par M. Dominique Braye, rapporteur, refusant au gouvernement l’autorisation de modifier par
ordonnance les règles des taxes et participations d’urbanisme…
72 Rapport susmentionné n° 8 du 8 octobre 2008, p. 127 et s.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
CHRONIQUES
Mais une telle solution aurait aussi pu être mise en œuvre
en modifiant le régime du PAE et en admettant que l’échéancier de réalisation des équipements publics puisse être
défini en fonction de l’avancement des opérations d’aménagement ou de construction.
Le PAE présente en effet le grand avantage par rapport
au projet urbain partenarial d’afficher les équipements
publics auxquels les différentes opérations d’aménagement ou de construction qui seront réalisées dans le périmètre délimité devront contribuer. En effet, on peut imaginer (ou espérer) que l’ensemble des aménageurs, des
constructeurs voire des propriétaires d’un secteur dont
l’urbanisation imposera la réalisation d’équipements
publics s’entendent pour proposer à la collectivité qu’elle
réalise les équipements publics qui leur sont nécessaires
et au financement desquels ils contribueront et concluent
ensemble à cet effet une convention unique de projet
urbain partenarial avec la commune. Mais, l’hypothèse de
conventions séparées avec chacun des opérateurs semble
beaucoup plus probable : chaque propriétaire, chaque
aménageur et chaque constructeur a son propre échéancier pour mener à bien son ou ses projets et ne sera intéressé par un projet urbain partenarial qu’au moment où luimême en verra l’utilité, c’est-à-dire lorsque sa contribution
aux équipements publics lui permettra d’obtenir l’autorisation d’urbanisme qui lui est nécessaire. D’ailleurs, « l’initiative privée » a été largement mise en avant dans le projet
de loi et lors de la discussion parlementaire.
Il est donc très probable – puisque rien ne s’y oppose –
que les conventions de projet urbain partenarial soient
conclues au cas par cas, au fur et à mesure de l’émergence des projets d’aménagement et de construction. Les
textes relatifs à la ZAC mentionnent cependant la « possibilité » (mais non pas l’obligation), lorsqu’un équipement
public doit être réalisé pour répondre aux besoins des
futurs habitants ou usagers des constructions à édifier
dans plusieurs opérations devant faire l’objet de ZAC, de
conventions de projet urbain partenarial ou de PAE, de
prévoir la répartition du coût de cet équipement dès la première opération 73.
Dans le cadre juridique actuel, il semble toutefois difficile
de contraindre par la suite des constructeurs ou aménageurs à conclure des conventions de projet urbain partenarial dès lors que les équipements publics auront été réalisés : un refus d’autorisation d’urbanisme ne pourrait donc
plus être fondé sur l’inexistence ou l’insuffisance des équipements publics et aucune disposition ne permet à la collectivité d’imposer unilatéralement un projet urbain parte-
73
3e alinéa de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme. On ne peut
que regretter que cette possibilité, d’une part, ne constitue pas une
obligation, et, d’autre part, soit exprimée dans le cadre des dispositions relatives aux zones d’aménagement concerté – une disposition identique figure à l’article L. 332-9 concernant les PAE, mais
sans que les projets urbains partenariaux y aient été ajoutés –, au
lieu d’un article « générique » qui aurait été applicable, par principe,
aux ZAC, aux PAE et aux PUP, voire – au moins – d’une mention
dans les articles relatifs au projet urbain partenarial.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009
narial… Le dispositif législatif gagnerait probablement à
être complété, à l’instar de ce qui a été introduit par la loi
SRU pour les constructions réalisées sur des terrains en
zone d’aménagement concerté mais qui n’ont pas été
acquis auprès de l’aménageur de la zone 74.
C. Le risque de contributions « abusives »
Une large part du contentieux des PAE – et des motifs de
leur annulation – réside dans le contenu du programme
d’équipements publics au financement duquel le PAE doit
permettre de faire contribuer les aménageurs ou les
constructeurs : à plusieurs reprises, le juge a relevé que les
équipements publics qu’il s’agissait de financer n’étaient
pas directement rendus nécessaires par l’urbanisation du
secteur ou que le financement mobilisé auprès des opérateurs excédait les besoins d’équipements générés par l’urbanisation 75.
Par ailleurs, on peut raisonnablement s’interroger sur la
possibilité de déterminer les besoins d’équipements publics
à satisfaire lorsque la convention de projet urbain partenarial est signée avec un ou plusieurs propriétaires si ceux-ci
n’ont pas encore déterminé les opérations d’aménagement
ou de construction qui pourraient être réalisées sur leurs terrains : or, seule la part des équipements publics rendus
nécessaires et répondant aux besoins des habitants ou usagers des constructions peut être intégrée au dispositif
conventionnel. À l’instar des décisions contentieuses en
matière de PAE, il serait en tout état de cause exclu de
répartir le coût des équipements en fonction de la seule surface des terrains 76.
Dès lors que la convention serait conclue avec un ou des
propriétaires, il sera indispensable que ces propriétaires
s’engagent sur la nature des projets d’aménagement ou de
construction dont ils envisageraient la réalisation, de
manière à ce que le montant de leur participation aux équipements publics que réalisera la collectivité soit proportionnel au besoin d’équipement de ces projets. La convention
devra également envisager le cas où les projets qui seront
autorisés ne correspondent pas à ceux qui étaient mention-
74
4e alinéa de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme.
CAA Versailles 5 juillet 2005, Société Syle, req. n° 02VE03643 ;
CAA Paris 28 mars 2006, Commune de Neuilly-sur-Seine, req. n°
02PA00086 ; CAA Marseille 21 février 2007, Commune de Carqueiranne, req. n° 04MA02319 ; CE 21 décembre 2007, Commune de
Verneuil-l’Étang, req. n° 282580 : programme d’équipements publics
qui ne correspondaient pas aux besoins des habitants actuels ou
futurs du secteur et n’étaient pas rendus nécessaires par les projets
d’urbanisation.
76
CAA Marseille 9 décembre 2004, Commune de Clapiers, req.
n° 03MA01992 ; CE 13 juillet 2006, Commune de Montady,
req. n° 266093 ; CAA Marseille 27 novembre 2003, M. André Lopez,
req. n° 00MA01558 ; CAA Marseille 26 janvier 2006, SCI Metacha,
req. n° 02MA01315 ; CAA Marseille 26 janvier 2006, Commune de
Perols, req. n° 04MA02421 ; CAA Marseille 30 avril 2008, Mme Christine Lambert, req. n° 06MA00425 : illégalité des contributions calculées en fonction de la seule surface de terrain, et donc sans proportionnalité avec le besoin d’équipement des habitants ou usagers des
constructions.
75
p. 189
CHRONIQUES
nés dans la convention de projet urbain partenarial : si ces
projets sont moins importants, la collectivité devra restituer
une partie des sommes versées par ces propriétaires ; inversement, si ces projets sont plus importants, le montant des
contributions devra être majoré.
Au-delà des incertitudes qui peuvent exister à l’égard des
contributions des propriétaires, c’est sans doute à l’égard
des aménageurs et des constructeurs que le risque d’abus
est le plus grand. Le projet urbain partenarial constitue en
effet un retour aux pratiques qui avaient été dénoncées
avant la loi Aménagement du 18 juillet 1985 :
– d’une part, les collectivités publiques à qui incombe, par
principe, la réalisation des équipements publics sont en
« position de force » à l’égard des aménageurs ou des
constructeurs pour imposer leur contribution à des équipements publics, faute de quoi les autorisations d’urbanisme
qu’ils sollicitent leur seraient refusées. Ce type de « chantage » ou de « marchandage » à la délivrance des autorisations est particulièrement tentant pour des collectivités dont
les charges sont en permanente augmentation ;
– d’autre part, les opérateurs eux-mêmes – c’était d’ailleurs
tout le sens de leur engagement en faveur du projet urbain
partenarial – peuvent souhaiter contribuer aux équipements
publics dès lors que cette contribution leur permet d’obtenir
l’autorisation qui leur est nécessaire pour réaliser leur opération d’aménagement ou de construction, et dès lors que,
même si leur contribution excède les besoins d’équipements de leur opération voire ne concerne pas des équipements rendus nécessaires par leur opération, la charge
financière que représente cette contribution peut être intégrée au prix de cession de leur opération.
p. 190
En fait, ce sont les acquéreurs des constructeurs qui
devront assumer, au final, les conséquences financières de
cet intérêt convergent des collectivités et des opérateurs
puisque ces derniers répercuteront le montant des contributions versées aux collectivités publiques dans le prix de
vente des biens immobiliers. L’action en répétition de l’indu
ouverte aux acquéreurs successifs de biens situés dans une
zone couverte par une convention de projet urbain partenarial prend dès lors tout son sens.
Pourtant la possible convergence des intérêts des collectivités et des opérateurs pour mettre en fin de compte à la
charge des acquéreurs de biens immobiliers le coût de réalisation d’équipements publics ne « profitera » qu’aux seuls
opérateurs immobiliers puisque seule la collectivité
publique devra, si le projet urbain partenarial s’écarte des
principes de lien direct et de proportionnalité et que des
acquéreurs des biens immobiliers mis à contribution engagent une action en répétition de l’indu, supporter la « sanction » financière que constituera le remboursement des
contributions indûment obtenues, les sommes portant intérêt au taux légal majoré de cinq points 77. Jean-Philippe STREBLER*
Maître de conférences associé à l’Université de Strasbourg
77 e
3 alinéa de l’article L. 332-30 du code de l’urbanisme.
* Auteur de l’ouvrage Taxes et participations d’urbanisme, EFE,
2e édition, juillet 2008.
BULLETIN DE JURISPRUDENCE DE DROIT DE L’URBANISME – 3/2009