la decentralisation en france et le role de l`etat

LA DECENTRALISATION EN FRANCE
ET LE ROLE DE L'ETAT
Jean FREBAULT
colloque franco-hongrois, Budapest 31 mars 2003
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LA DECENTRALISATION EN FRANCE
ET LE ROLE DE L’ETAT
Bref Historique
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1789 : l’héritage jacobin
1950-70 (période des « 30 glorieuses »): naissance de l’aménagement du territoire et de la
planification urbaine
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1981 : la première décentralisation
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1999-2000 : renouveau des politiques territoriales
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2002-2003 : décentralisation, acte II
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1. L’HERITAGE JACOBIN
1789-90 Le nouveau découpage territorial de la France issu de la Révolution :
- 83 départements (à la place des provinces et généralités)
- 44.000 communes (anciennes paroisses)
- Les « Jacobins » l’emportent sur les « Girondins » « la République est Une et
Indivisible » (constitution de 1990)
1800
Napoléon : création des Préfets, chargés de l’administration, exécutifs
départementaux, désignent ou proposent les maires
1871-84 Communes et Départements deviennent des collectivités territoriales
(assemblées élues), sous tutelle.
Pendant 2 siècles, un double héritage :
- Pays centralisé
- Morcellement communal, stabilité institutionnelle. Aujourd'hui :
36.000 communes (record d’Europe)
95 départements.
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2. NAISSANCE DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
ET DE LA PLANIFICATION A LA FRANCAISE
(Années 50-60)
Le contexte : les 30 glorieuses, forte croissance démographique et urbaine, en région parisienne
et dans les métropoles province
« Paris et le Désert Français » (J.F. Gravier 1947)
1950
Premières aides au développement régional
1963
Création de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action
Régionale : la DATAR
1964
Création de 21 Préfets de Région
les CODER (commissions de développement économique régional, consultatives)
Mise en place des OREAM (organismes d’études des aires métropolitaines)
1966
Création de 8 communautés urbaines obligatoires.
1955-75 Politique ambitieuse de délocalisation de 400 000 emplois vers
la province.
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1966
Création du Ministère de l’Equipement
(fusion travaux publics – Transports - Construction).
- Services territoriaux : création des DDE (Directions Départementales de
l’Equipement), et des GEP (groupe d'études et de programmation)
1967
La LOF (Loi d’Orientation Foncière).
- Les SDAU (schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme), au niveau intercommunal
les POS (plan d'occupation des sols), au niveau communal
- L’élaboration conjointe ( entre l'Etat et les collectivités locales)
- Les premières agences d’urbanisme d'agglomération
- L’aménagement opérationnel : les ZAC ( zones d'aménagement concerté)
1965
Le
premier
Schéma
Directeur
de
la
Région
Parisienne
1969
Echec du Référendum de De Gaulle sur les Régions et le Sénat.
(District,
Paul Delouvrier, l’institut d'aménagement et d'urbanisme de la région parisienne).
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3. LE PREMIER CHANTIER DE LA DECENTRALISATION
1981-83 Les lois de décentralisation (lois Mauroy – Deferre).
-
-
Libre administration des collectivités: suppression de la tutelle a priori, création
du contrôle de légalité ; séparation exécutif départemental/Etat
Les régions deviennent collectivités territoriales, les contrats de plan Etat/Région
- Transferts de compétence et de moyens financiers
Communes : Documents de planification (POS, SDAU), Permis de construire
Départements : Action sociale
Routes départementales
Reconnaissance de l’action économique des collectivités locales
-
Loi PLM (création de conseils d’arrondissements à Paris – Lyon – Marseille)
-
Renforcement du rôle des Préfets
- Un rendez-vous manqué : l’intercommunal
1992
Loi ATR – relance de la coopération intercommunale : Communautés de
Communes, Communautés de villes.
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4. LES GRANDS CHANTIERS LEGISLATIFS
SUR LES POLITIQUES TERRITORIALES
Juin 99 LOADDT (Loi Voynet ) - Loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire
Les schémas de service nationaux (transports intermodaux, espaces naturels ruraux, santé...) Qui se
- Le développement durable et les agendas 21
- Les agglomérations et les pays
- Les projets de territoires (agglomérations, pays) et les contrats territoriaux entre
l’Etat et les Collectivités Locales
- Les conseils de développement
Les SRADT (schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire), et
les DTA ( directives territoriales d'aménagement), issus de la loi Pasqua 1995
Juil. 99 Loi sur l’Intercommunalité (Loi Chevènement).
- Généralisation et simplification des structures intercommunales
Communautés urbaines (> 500.000 hb)
Communautés d’agglomération (> 50.000 hb)
Communautés de communes (zones rurales)
- Forte incitation financière (majoration de la dotation globale de fonctionnement)
- TPU (taxe professionnelle unique) obligatoire pour CU et CA
- Conseils élus au 2è degré (pas encore d’élection au suffrage universel)
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Déc. 2000 Loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU).
- Les SCOT (schémas de cohérence territoriaux), les PLU (plans locaux d'urbanisme)
- L’incitation à des SCOT à périmètres larges, sur les « aires urbaines » (périurbain
inclus)
- La planification stratégique, les concepts de cohérence et de projet (le « projet
d'aménagement et de développement durable » préalable au document juridique)
- La mixité sociale, l’obligation d’un pourcentage minimum de logements sociaux
dans chaque commune
- Renforcement des obligations de concertation avec les habitants
- L’association de l’Etat, des Régions et du Département.
Fév. 2002 Loi « Démocratie de Proximité ».
- Création des « conseils de quartiers » (villes de plus de 80.000 hb)
- Renforcement du rôle de la « commission nationale du débat public »
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5. NOUVELLE ETAPE DE LA DECENTRALISATION
ACTE II (Raffarin-Sarkozy)
2002-03 Débat national.
Les assises des libertés locales
Trois objectifs : proximité, responsabilité, efficacité
Réforme de la constitution (2003).
« L’organisation de la république est décentralisée »
La Région reconnue dans la constitution
Droit à l’expérimentation
Référendum décisionnel d’initiative locale
Principe d’autonomie financière des collectivités, et dispositif de péréquation
Non-tutelle des collectivités les unes sur les autres, mais possibilité de collectivité
« chef de file » dans les co-financements
Nouveaux transferts de compétence (projet de loi 2003).
- Les Régions : formation professionnelle, santé, aménagement du territoire
- Les Départements : le social (RMI, personnes âgées …) ; une partie importante
des Routes Nationales
- Les agglomérations : chef de file politique locale du logement.
Concerne : 150.000 fonctionnaires d’Etat, et 10 Mds € de crédits d’intervention.
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Commune
Intercommunal Département
Aménagement
du Territoire
(Association aux
DTA)
Région
Etat
SRADT et
Schémas de
association aux
service
DTA
DTA
Contrats de Plan Contrats de Plan
Action économi-que
Actions DATAR
et formation
Aides régionales
professionnelle
Urbanisme
(Association aux
SCOT)
Fonds européens Fonds européens
(Association aux « Porter à
connaissance » et
SCOT)
Permis de
construire
SCOT
PLU
(PLU)
association aux
SCOT. Coordination
des périmètres.
Droit de
préemption
foncière
ZAC, urbanisme
opérationnel
Opérations d'intérêt
national
Patrimoine urbain,
secteurs
sauvegardés,
application lois
littoral-montagne
ZPPAUP, et
participation aux
secteurs
sauvegardés
Mises à disposition
gratuite auprès de
petites communes
Politique de la
Ville
Social Renouvellement
Economique
urbain
(contrats de ville) contrats de ville
Social
Formation
Insertion
Coordination
interministérielle
DIV
Contrats de ville
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Commune
Logement
Intercommunal
PLH (programmes
Département
Région
Etat
Aides à la personne
locaux de l’habitat)
Aides à la
construction, et
logement des plus
démunis
Logement social - idem et étudiant par
convention avec
l’Etat*
Déplacements
et transport
urbains
Grandes
infrastructures
Réglementation PDU (plans de
déplacements
et pouvoirs de
police circulation urbains)
et stationnement
Autorités
organisatrices
des Tr Urbains
Voiries
d’agglomération
La majorité des
voiries
nationales*
(d’intérêt local)
Cadrage national
répartition régionale
des financements*.
Transports
ferroviaires
suburbains
Politique
incitative pour les
transports en
commun
Ports et
aéroports et
canaux d’intérêt
régional*
Autoroutes et
grands itinéraires
routiers d’intérêt
nationaux
Ports et
aéroports
d’intérêt national
*
Hypothèses sur le nouvel étape de décentralisation
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6. DES QUESTIONS ENCORE OUVERTES
Problème : 7 niveaux qui se superposent.
L’Europe
L’Etat
La Région
Le Département
La structure intercommunale
La commune
Le quartier
( en gras : niveaux hérités de l'histoire ; en italiques : niveaux émergents comme la région qui n’existe que depuis 1982, ou
les structures intercommunales d'agglomération depuis 1992 ou 1999 )
et la tradition française d’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre
La place encore fragile des agglomérations
et la question en suspens de l’élection au suffrage universel.
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La réforme de l’Etat ?
- Recentrage de l’Etat sur ses missions essentielles (sécurité et prévention des
risques, développement structurant du territoire, solidarité sociale et territoriale,
cohésion nationale, promotion du développement durable)
- Diversification des « postures » de l’Etat : l’Etat régalien, stratège, acteur
territorial partenaire des collectivités, producteur de connaissances et
« éclaireur », ou prestataire (ingénierie pour le compte des collectivités)
- Développement d’une « culture de projets », plutôt que de « procédures »
- Réorganisation des services territoriaux (rééquilibrage au profit du niveau
régional, renfort de l'interministériel)
- Nouvelles pratiques budgétaires (application de la LOLF)
- Mobilisation du réseau de compétences et savoir-faire de l’Etat au service de
l’ensemble de la nation.
Et les attentes des citoyens ?