Dcision no 691

DÉCISION Nº691
11 septembre 2007
sur l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 4
alinéa (3) de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement nº159/1999
concernant la création de la Compagnie Nationale „Loteria Română” –
S.A. et de l’article 26 alinéa (2) de la Loi du cadastre
et de la publicité immobilière nº7/1996
Publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie,
Partie Iè, nº668 du 1 octobre 2007
Ioan Vida
Nicolae Cochinescu
Aspazia Cojocaru
Acsinte Gaspar
Petre Ninosu
Ion Predescu
Puskás Valentin Zoltán
Tudorel Toader
Augustin Zegrean
Ion Tiucă
Mihaela Senia Costinescu
– président
– juge
– juge
– juge
– juge
– juge
– juge
– juge
– juge
– procureur
– assesseur
Au rôle général de la Cour se trouve la solution de l’exception
d’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 4 alinéa (3) de
l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement nº159/1999 sur la création de la
Compagnie Nationale „Loteria Română” – S.A. et de l’article 28 alinéa (2)
de la Loi nº7/1996 regardant le cadastre et la publicité immobilière,
exception soulevée par O.B. dans le Dossier nº3.223/110/2006 du Tribunal
de Bacău – la Section civile.
A l’appel nominal a répondu le représentant de la Compagnie
Nationale „Loteria Română” – S.A. de Bucarest, le conseiller juridique
Ş.D.B., représentant de l’autre partie, étant absent; envers celui-ci, la
procédure de citation a été légalement accomplie.
Le représentant de la Compagnie Nationale „Loteria Română” – S.A.
demande le rejet de l’exception, en déposant en ce sens des observations
écrites.
Le représentant du Ministère Public conclut en faveur de l’admission
de l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 4 alinéa (3)
de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement nº159/1999, en soulignant que
le passage de certains biens, qui étaient gérés par la Régie Autonome
„Loteria Naţională”, dans sa propriété respective, contrevient aux
dispositions constitutionnelles relatives à l’assurance de la garantie à l’égard
de la propriété privée. En ce qui concerne la critique portant sur les
prévisions de l’article 28 alinéa (2) de la Loi nº7/1996, devenu comme suite
de la republication l’article 26 alinéa (2), les conclusions du Ministère Public
visent le rejet de l’exception comme non fondée.
LA COUR,
vu les actes et les papiers du dossier, retient ce qui s’en suit:
Par le Jugement avant dire droit du 2 mars 2007, prononcé dans le
Dossier nº3.223/110/2006, le Tribunal de Bacău – la Section civile a saisi la
Cour Constitutionnelle de l’exception d’inconstitutionnalité des prévisions
de l’article 4 alinéa (3) de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement
nº159/1999 sur la création de la Compagnie Nationale „Loteria Română” –
S.A., ainsi que de l’article 28 alinéa (2) de la Loi du cadastre et de la
publicité immobilière nº7/1996, exception soulevée par O.B.
Afin de motiver l’exception d’inconstitutionnalité, son auteur
allègue que les dispositions légales contestées créent un régime privilégié en
faveur de certaines institutions publiques, faisant tort au propriétaire de droit,
personne physique, et portant atteinte à son droit de propriété, droit acquis
par l’observation des conditions légales.
Le Tribunal de Bacău – la Section civile estime que l’exception
d’inconstitutionnalité est sans fondement.
En conformité avec les prévisions de l’article 30 alinéa (1) de la Loi
nº47/1992, le jugement avant dire droit de saisine a été communiqué aux
présidents des deux Chambres du Parlement, au Gouvernement et à l’Avocat
du Peuple, pour que ceux-ci expriment leurs points de vue sur l’exception
d’inconstitutionnalité.
Le Gouvernement apprécie qu’il faille interpréter les dispositions de
l’article 4 alinéa (3) de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement
nº159/1999 corrélativement avec les autres alinéas de l’article en débat,
celles-ci représentant un couronnement de l’alinéa (2), et non pas une
dérogation par rapport à l’alinéa mentionné. Ainsi, la propriété de la
Compagnie Nationale „Loteria Română” n’inclura que les biens se trouvant
en propriété de la Régie Autonome „Loteria Naţională”, dont elle assume le
patrimoine, et non pas les biens possédés par cette dernière à un autre titre.
La mise à l’œuvre erronée de la loi ne constitue pas une question concernant
la constitutionnalité, mais une relative à l’interprétation, à la compétence des
cours judiciaires.
Si la volonté du législateur visait le passage spontané des biens en se
trouvant en gérance de la régie autonome dans la propriété de la Compagnie
Nationale „Loteria Română”, en étant déconsidéré le droit de propriété du
titulaire, le Gouvernement allègue que les dispositions en discussion
porteraient atteinte au droit de propriété garanti et protégé par la Constitution,
en étant transgressées les limites raisonnables quand ce dit droit pourrait être
entravé. Lors d’une semblable situation, l’exception est bien fondée.
Quant aux prévisions de l’article 28 alinéa (2) de la Loi nº7/1996, qui
établissent expressément l’égalité de traitement entre l’État, ses institutions et
toute personne physique ou légale, le Gouvernement apprécie que la
réglementation mentionnée n’engendre pas un régime différencié entre les sujets
de droit respectifs, l’exception d’inconstitutionnalité étant sans fondement.
L’Avocat du Peuple estime comme non fondée l’exception
d’inconstitutionnalité, en soulignant que les dispositions légales critiquées ne
comprennent pas de normes contraires au principe de l’égalité en droits, en
étant conformes à l’article 44 alinéa (1) de la Constitution, selon lequel le
contenu et les limites du droit de propriété sont établis par la loi.
Les Présidents des deux Chambres du Parlement n’ont pas
communiqué leurs avis portant sur l’exception d’inconstitutionnalité soulevée.
LA COUR,
en analysant le jugement avant dire droit de saisine, les points de vue du
Gouvernement et de l’Avocat du Peuple, le rapport rédigé par le jugerapporteur, les allégations de la partie présente, les conclusions du procureur,
les dispositions légales critiquées, rapportées aux prévisions de la
Constitution, ainsi que la Loi nº47/1992, retient ce qui s’en suit:
La Cour Constitutionnelle a été légalement saisie et, en accord avec les
dispositions de l’article 146 lettre d) de la Constitution, ainsi que de l’article 1
alinéa (2), des articles 2, 3, 10 et 29 de la Loi nº47/1992, elle est compétente de
trouver une solution à l’exception d’inconstitutionnalité soulevée.
L’objet de l’exception d’inconstitutionnalité est représenté par les
dispositions de l’article 4 alinéa (3) de l’Ordonnance d’urgence du
Gouvernement nº159/1999 sur la création de la Compagnie Nationale
„Loteria Română” – S.A., publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de
la Roumanie, Partie Iè, nº515 du 25 octobre 1999, validée par la Loi
nº288/2001, publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie,
Partie Iè, nº303 du 8 juin 2001, dispositions qui stipulent que „Les autres
biens se trouvant en gérance de la Régie Autonome «Loteria Naţională»
passent dans la propriété de Loteria Română à la date de son
immatriculation à l’office du registre commercial”, ainsi que par les
dispositions de l’article 28 alinéa (2) de la Loi nº7/1996 regardant le cadastre
et la publicité immobilière, devenu l’article 26 alinéa (2), comme suite de la
republication au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie
Iè, nº201 du 3 mars 2006, selon lesquelles „Dans des conditions identiques
[en l’absence de l’inscription au registre foncier] sont opposables aussi, par
rapport aux tiers, les droits réels acquis par l’Etat ou par toute autre
personne, par l’effet de la loi, comme suite de l’expropriation ou des
décisions judiciaires”.
L’auteur de l’exception soutient que les stipulations légales contestées
violent les dispositions constitutionnelles de l’article 44 regardant le droit à
la propriété privée, de l’article 52 censé entériner le droit de la personne
lésée par une autorité publique, de l’article 53 concernant la limitation de
l’exercice de certains droits ou de certains libertés et de l’article 136
relatives à la propriété.
1. En examinant l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de
l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement nº159/1999 portant sur la création
de la Compagnie Nationale „Loteria Română” – S.A., la Cour observe que
l’acte normatif critiqué régularise la création de Loteria Română, personne
morale roumaine, ayant la forme juridique de société commerciale par actions à
capital intégral appartenant à l’Etat, come suite de la réorganisation de la Régie
Autonome „Loteria Naţională”, dissolue à la date de l’immatriculation à
l’office du registre du commerce de la Compagnie Nationale „Loteria Română”
S.A. A la même date, Loteria Română devient la propriétaire des biens existant
au patrimoine de la Régie Autonome „Loteria Naţională”, d’une part, à
l’exception des biens détenus à un autre titre – l’article 4 alinéa (2) de
l’ordonnance, et d’autre part, des biens se trouvant en gérance de la Régie
Autonome „Loteria Naţională” – alinéa (3) du même article. De la sorte, il y est
constaté que la loi réglemente, lors du premier cas, le rachat au patrimoine de la
nouvelle compagnie nationale des biens détenus à titre de propriété par la régie
autonome, en vertu de la succession universelle des droits et des obligations de
l’ancienne personne morale, tandis qu’en ce qui concerne la seconde situation,
le transfère du droit de propriété des biens se trouvant en gérance de la régie
autonome, du patrimoine de certaines personnes physiques ou morales à celui
appartenant à la compagnie nationale. Donc, la seconde hypothèse consacre le
passage dans la propriété de Loteria Română, à une date ultérieure par rapport à
l’entrée en vigueur de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement nº159/1999,
respectivement, la date de l’immatriculation de la compagnie à l’office du
registre du commerce, des biens détenus par la Régie Autonome „Loteria
Naţională” en gérance, soit, à titre de possesseur précaire.
Or, aucune loi ne saurait accomplir la conversion du droit de gérance
envers certains biens appartenant à l’ancienne régie autonome en droit de
propriété de Loteria Română, par conséquent, le changement du régime
juridique de ces dits biens, dans l’absence d’une cause visant l’utilité
publique, ainsi qu’un juste et préalable dédommagement, selon les exigences
de l’article 44 alinéa (3) de la Constitution.
Aussi, l’article 4 alinéa (3) de l’Ordonnance d’urgence du
Gouvernement nº159/1999, régularisant un transfère forcé de propriété – une
expropriation, transgresse-t-il les stipulations de l’article 44 alinéas (1) et (3)
de la Constitution, ainsi que de l’article 1 du premier Protocole à la
Convention de la Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés
Fondamentales. De la sorte, tel que la Cour européenne des Droits de
l’Homme a aussi décrété par sa jurisprudence, une privation de propriété doit
être prévue par la loi, suivre une cause d’utilité publique, se conformer aux
normes du droit interne et respecter un rapport de proportionnalité entre les
moyens utilisés et le but visé. En outre, la privation de propriété doit
épargner une juste stabilité entre les requêtes portant sur l’intérêt général et
les impératifs fondamentaux de l’individu, en principal par le
dédommagement raisonnable et proportionnel par rapport à la valeur du bien
respectif, octroyé à son possesseur.
En ce qui concerne la légalité de l’expropriation, la Cour européenne
des Droits de l’Homme a décidé que l’existence toute simple de certaines
normes n’était pas suffisante pour légitimer la privation de propriété. Ainsi,
dans l’affaire „Zvolsky et Zvolska contre la République Tchèque”, 2002, a
été statué la nécessité que la loi sur laquelle est fondée une atteinte portée à
l’égard des biens appartenant à une personne soit conforme aux normes de
droit interne spécifiques à l’Etat impliqué, y compris aux dispositions
constitutionnelles pertinentes. En tout cas, il appartient, en principal, aux
autorités nationales internes d’interpréter et d’appliquer ces dites normes et
de se prononcer sur leur constitutionnalité. A propos de la notion „utilité
publique”, la Cour européenne (les affaires „Malama contre la Grèce”,
2001, „Almeida Garret, Mascarenhas Falcao et quelques autres contre le
Portugal”, 2000, „Honecker et quelques autres contre l’Allemagne”, 2001),
a arrêté que celle-ci doit suivre l’achèvement d’une fin légitime, d’un intérêt
général de nature socio-économique, fait susceptible d’octroyer aux Etats
signataires de la Convention européenne des droits de l’homme et des
libertés fondamentales une certaine marge d’estimation, toujours soumise au
contrôle de la Cour. Concernant le dédommagement du titulaire comme suite
de la privation de son droit, la Cour européenne a jugé dans le sens qu’en
l’absence d’une compensation réparatrice, l’article 1 du Protocole nº1 ne
saurait garantir qu’une protection illusoire et pas du tout efficiente du droit
de propriété, en totale contradiction avec les dispositions de la Convention
(l’affaire „James et quelques autre contre la Grande Bretagne”, 1986).
En considérant les aspects sus mentionnés, la Cour observe que la
mesure de l’expropriation, entérinée par les stipulations de l’article 4 alinéa
(3) de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement nº159/1999 sur la création
de la Compagnie Nationale „Loteria Română” – S.A., ne remplit pas les
exigences prévues par le droit interne – la Constitution de la Roumanie et la
Loi nº33/1994 regardant l’expropriation pour une cause d’utilité publique,
dans les conditions de l’inexistence d’aucune cause d’utilité publique censée
justifier l’adoption de cette dite mesure et aussi de l’inexistence d’aucune
prévision visant un dédommagement équitable et préalable, dont le but serait
la compensation de la perte du droit de propriété envers le bien exproprié.
Un argument supplémentaire à l’appui de l’allégation relative à
l’inconstitutionnalité des dispositions de l’article 4 alinéa (3) de l’Ordonnance
d’urgence du Gouvernement nº159/1999 est représenté par la jurisprudence de
l’instance nationale de contentieux constitutionnel, qui, par la Décision
nº227/2007, publiée au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie,
Partie Iè, nº283 du 27 avril 2007, a admis l’exception d’inconstitutionnalité
visant les prévisions de l’article 65 alinéa (1) de l’Ordonnance du
Gouvernement nº39/2005 portant sur la cinématographie, en retenant comme
motivations ce qui s’en suit: „… il existe la possibilité que les immeubles
prévus à l’annexe nº1 de l’Ordonnance du Gouvernement nº39/2005 se
retrouvent aussi dans la propriété des personnes physiques ou morales ou dans
celle des communes, des villes, des municipalités et des départements.
En stipulant in terminis que tous ces dits immeubles, indifféremment
du titulaire du droit de propriété, appartiennent à la propriété privée de
l’Etat, il y est réalisé un transfère forcé de propriété, censé agir du
patrimoine des personnes physiques, des personnes morales ou des unités
administratives-territoriales envers l’Etat, ce qui constitue une violation des
dispositions de l’article 44 alinéa (1) de la Constitution.”
Si par rapport à la situation respective existait uniquement la
possibilité que les immeubles, susceptibles de former l’objet de la
réglementation, fussent dans la propriété de certaines autres personnes que
l’Etat, ce qui avait exigé l’admission de l’exception d’inconstitutionnalité,
d’autant plus une solution analogue s’impose à l’égard de cette affaire, aussi
; car, ainsi qu’on a révélé au préalable, le droit de propriété vis-à-vis des
biens se trouvant en gérance de la Régie Autonome „Loteria Naţională”
appartenait, à la date de la validation de l’ordonnance, au patrimoine de
certaines autres personnes physiques ou personnes morales.
2. En ce qui concerne l’exception d'inconstitutionnalité des prévisions de
l’article 26 alinéa (2) de la Loi nº7/1996, la Cour retient que celles-ci régularisent
une exception par rapport à la règle instituée par les dispositions de l’article 25
alinéa (1) de la même loi, selon lesquelles „Les inscrits du Registre foncier
produiront leurs effets envers des tiers à partir de la date de l’enregistrement des
requêtes; l’ordre de l’enregistrement des requêtes décidera le classement des
inscriptions”. De la sorte, quant aux droits réels, ceux-ci sont opposables par
rapport aux tiers, sans aucune inscription au registre foncier, s’ils sont acquis par
l’Etat ou par n’importe quelle autre personne, comme suite de l’effet de la loi,
par expropriation ou par des arrêts judiciaires.
La raison pour laquelle le législateur n’a pas estimé comme nécessaire
l’inscription au registre foncier des droits réels, dans le but d’assurer
l’opposabilité de ceux-ci, acquis par le biais des trois modalités, réside dans
les effets engendrés, sous l’aspect de leur opposabilité envers les tiers, par
les actes qui permettent la conquête de ces droits au-dessus mentionnés.
Ainsi, dans la première hypothèse, le droit réel est acquis, en vertu de
la loi, acte normatif publié au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la
Roumanie, qui entre en vigueur, et, par conséquent, engendre des effets
juridiques erga omnes, à partir du troisième jour de sa publication ou à une
date ultérieure prévue dans son texte.
La seconde hypothèse, exposée par le texte de loi critiqué, vise la
manière d’acquérir le droit de propriété par l’Etat par le biais de
l’expropriation. En accord avec la Loi nº33/1994 portant sur l’expropriation
pour cause d’utilité publique, la solution des requêtes relatives à
l’expropriation incombe à la compétence du tribunal où est arrondi
l’immeuble proposé d‘être exproprié, ainsi que l’instance, en examinant si
les conditions exigées par la loi sont remplies, établira le quantum des
dédommagements, tout comme le montant adéquat revenant aux
propriétaires, aux possesseurs, aux autres titulaires de droits réels ou à
n’importe quelles autres personnes connues, censées justifier un intérêt
légitime envers les immeubles proposés d’être expropriés. La cour se
prononce sur la demande d’expropriation par décision, qui est soumise aux
voies d’attaque, prévues par la loi. Dans ce cas, pareillement à la situation
prévue par la 3è hypothèse de l’article 26 alinéa (2) de la Loi nº7/1996, le
titre de propriété est constitué par l’arrêt judiciaire. Malgré le fait que celuici ne puisse engendrer des droits et des obligations à l’égard des tiers, les
derniers ne représentant pas des parties du litige tranché par l’arrêt, pourtant,
ils/elles ne sauraient ignorer l’existence d’une nouvelle situation juridique,
créée par le jugement et entérinée par l’arrêt. Par conséquent, l’arrêt
judiciaire doit être reconnu et observé par tous, en étant donc opposable à
tous, même s’il n’engendre des effets qu’à l’égard des parties.
En tenant compte des faits mentionnés, la Cour retient que tant la loi,
que les arrêts judiciaires, en tant que moyens d’obtenir le droit de propriété
ou certains autres droits réels, représentent des actes juridiques opposables
envers des tiers, par eux-mêmes, sans être nécessaire de remplir la formalité
supplémentaire portant sur l’inscription des droits acquis, par cette voie, au
registre foncier.
Ainsi, si l’identité de raisons impose une identité d’issues, ce qui,
essentiellement, est entériné par l’article 16 alinéa (1) de la Constitution, et,
per a contrario, les différentes raisons imposent, nécessairement, des
différentes solutions, le régime juridique différencié, institué par le
législateur par la réglementation contestée, n’est pas arbitraire, et, donc,
discriminatoire, mais, au contraire, pour les motifs étalés, ne fait
qu’exprimer le principe constitutionnel prétendu être transgressé.
Vu les considérants mentionnés, en vertu de l’article 146 lettre d) et de
l’article 147 alinéa (4) de la Constitution, ainsi que de l’article 1–3, de
l’article 11 alinéa (1) lettre A.d) et de l’article 29 de la Loi nº47/1992,
LA COUR CONSTITUTIONNELLE
Au nom de la loi
DÉCIDE:
1. Elle admet l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de
l’article 4 alinéa (3) de l’Ordonnance d’urgence du Gouvernement
nº159/1999 concernant la création de la Compagnie Nationale „Loteria
Română” – S.A., exception soulevée par O.B. dans le Dossier
nº3.223/110/2006 du Tribunal de Bacău – la Section civile, et constate que
les prévisions du texte légal sont inconstitutionnelles dans la mesure où elles
sont appliquées aux biens gérés par la Régie Autonome „Loteria Naţională”,
biens représentant la propriété des personnes physiques ou morales ou celle
des communes, des villes, des municipalités et des départements.
2. Elle rejet l’exception d’inconstitutionnalité des dispositions de l’article
26 alinéa (2) de la Loi du cadastre et de la publicité immobilière nº7/1996,
exception soulevée par O.B. dans le même dossier de la même cour.
Définitive et généralement obligatoire.
Rendue en la séance publique du 11 septembre 2007.
LE PRÉSIDENT DE LA COUR
CONSTITUTIONNELLE,
Prof. Dr IOAN VIDA
Assesseur,
Mihaela Senia Costinescu