1 Cyberloi, mise en place d`une administration électronique et

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Cyberloi, mise en place d'une administration électronique et benchmarking.
Professeur Jean-Jacques Lavenue1
Directeur de l'IREENAT2
Université de Lille II3
Sommaire
I- Discours sur le benchmarking, la réforme de l'Etat et l'e-administration.
A – Réforme de l'Etat et benchmaring.
a) Adaptation du service public et réduction du périmêtre de l'Etat.
b) Le benchmarking comme instrument d'une politique de réforme appliqué à
l'administration.
B - Culture administrative et culture de gestion
a) Pour une gestion entrepreneuriale de l'administration.
b)Vers une gestion de l'administration au profit de l'usager.
II- Benchmarking juridique et mise en place d'une e-administration.
A- Exemples d'apports du benchmarking dans le temps
a) Benchmarking des infrastructure structures du secteur public (GB et OCDE).
b) L'incidence de la mise en oeuvre du benchmarking sur le statut du fonctionnaire.
B- Leçons de l'expériences dans la mise en place de l'e-administration;
a) La politique communautaire de mise en place de l'e-administration.
b) Processus nationaux de mise en place de l'e-administration.
*
Si l'on appelle droit du cyberespace le droit prenant en considération l'incidence des technologies de
l'information et de la communications sur un ordonnancement juridique donné, on appelera cyberlois
les lois, ou textes normatifs, élaborés à l'occasion de la mise en place des TIC dans les sociétés qui y
font appel. En cela, sauf à régir de véritables activités nouvelles et spécifiques, la cyberloi n'aura rien
1
2
3
http://www2.univ-lille2.fr/droit/enseignants/lavenue /
http://ireenat.univ-lille2.fr/
http://193.51.139.83/w3/
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de très différent au fond de la loi ordinaire. L'intrusion sur internet, le vol sur (ou par) internet, restent
juridiquement des vols et des intrusion régis et punis par la loi.
Pas plus qu'il n'a existé de vides juridiques lorsqu' internet est apparu, il n'y aura de différence de
fond entre loi et cyberloi. Ce que l'on appelle cyberloi correspond le plus souvent à un droit
d'adaptation aux spécificités du net: son instentanéité et son ubiquïté.
La problématique qu'il nous a été demandé d'évoquer aujourd'hui est celle de la “cyberloi, de la
mise en place d'une administration électronique et de la mise en place d'un benchmarking juridique”. Il
s'agit de savoir, finalement, si le benchmarking peut d'une certaine manière permettre de déterminer
quel serait le meilleur processus juridique susceptible de conduire à la mise en place d'une
administration électronique. De savoir par exemple s'il serait plus approrié de faire comme les EtatsUnis, le Danemark ou la Suède4 qui sont aujourd'hui les Etats les plus avancés en ce domaine?
Ma réponse sera que la question est mal posée. Si le benchmarking est une technique intéressante, si
l'étude comparée des processus juridiques mis en oeuvre pour instaurer un e-administration peuvent
être plein d'enseignements, la véritable réponse au problème se situera ailleurs. Il importera certes
d'analyser ce que font les autres mais, quitte à faire un référence philosophique, je dirai qu'il importe en
réalité d'avantage de se connaître soi même lorsque l'on envisage de mettre en place une eadministration.5Pour que la mise en place d'une e-adminisitration soit autre chose que l'installation
d'ordinateurs dans les différents services de l'Etat, pour qu'elle devienne effectivement “une
administration électronique intégrée au service du citoyen”, celle-ci doit saisir l'occasion de la
réorganisation qu'elle implique pour procéder à une véritable réingénierie de ses procédures et de la
mise en oeuvre de ses services publics.
Un tel processus implique des choix de différents types. Il est possible d'en citer un certain nombre
à titre d'exemples:
- choix sur le rôle que l'on entend faire jouer à l'Etat (dispensateur d'e-administration ou régulateurs de
prestations fournies par des infomédiaires privés? );
- choix budgétaires en fonction de ses caractéristiques propres (le Burkina n'est pas le Maroc, la
Roumanie n'est pas l'Allemagne);
- choix relatif au développement de technologies spécifiques et aux nécessités de l'indépendance
nationale (software national ou technologie d'une entreprise multinationale?);
- choix relatif aux priorités de mise en oeuvre de l'administration électronique (e-commerce, e-santé, elearning ?);
- choix relatif, enfin, aux modalités juridiques et au calendrier de la mise en oeuvre concrète de l'eadministration, de ses réseaux, de la formation des personnels etc...Par quoi commencer (signature
électronique, téléprocédures) et comment le faire..(régie directe, marchés publics, PPP)?
D'un Etat à un autre , de la manière dont auront été placés les curseurs sur l'”equalizer” du projet
4
Etats les plus avancés en matière d'e-administration dans le monde. En Europe le Danemark est au premier rang en 2007
et la France 5 ème.
5
Ainsi que l'observait, par exemple l'OCDE en mars 2001 (PUMA note de synthèse n°8):”L’incapacité des gouvernements
à gérer de grands projets publics d’informatisation risque de mettre à bas tous les efforts d’instauration de l’administration
en-ligne. La plupart des pays membres de l’OCDE ont formulé d’ambitieux plans d’informatisation de leurs
administrations.Il s’agit de faire migrer la prestation des services sur le World Wide Web, d’améliorer
l’information fournie aux citoyens et de rationaliser les administrations, pour le plusgrand bénéfice de tous :
citoyens, responsables politiques et fonctionnaires.
Si les administrations n’apprennent pas à gérer les risques liés aux grands projets informatiques publics, ces
belles idées risquent de se muer en cauchemars électroniques. Il est crucial queles pouvoirs publics partent sur de bonnes
bases s’ils veulent concrétiser le potentielconsidérable de l’administration en ligne.”
3
“Administration électronique” découlera une épure différente, une spécificité qui permettra de
comprendre et d'analyser l'e-administration d'un pays par rapport à un autre.
Ces choix induiront alors l'élaboration dans chaque Etat d'une véritable politique législative dont la
finalité sera double:
- mettre en place les moyens matériels d'une véritable e-administration par des lois portant des mesures
structurelles nécessaires (installation des réseaux et infrastructures) d'une part et, d'autre part,
- prendre en compte la spécificité du phénomène de dématérialisation à travers la mise en place de lois
particulières (signature électronique, preuve électronique, contrôle de légalité dématérialisée,
dématérialisation des marchés publics, saisie en ligne etc...).
A de nombreux niveaux, dans ce processus, le benchmarking (étalonnage, analyse compartive),
l'idée d'une recherche des meilleures solutions associée à une perspective de performance, de
rendement, de progrès , de compétition, aura sans doute un rôle à jouer, dans l'aide à la détermination
des choix opérationnels.
Mais, à supposer que l'on distingue une approche macro analytique et une approche micro dans
l'analyse de la mise en place d'une e-administration, je ne pense pas que le benchmarking puisse avoir
un véritable rôle au niveau général. A ce niveau le choix ne peut être que politique, le plus souvent
budgétaire, et dépendra des priorités qui auront été fixées par l'Etat en fonction de ses caractéristiques
et de ses moyens. Encore une fois les Etats, comme les individus ne sont pas égaux devant les TIC. En
termes de Benchmarking Hercule était sans doute beaucoup plus efficace que le reste de ses
contemporains, Goliath aussi d'une certaine manière, mais comme nous le savons cela n'est pas
toujours suffisant.
Sous l'angle d'une approche “micro analytique” du phénomène, par contre, celui de la recherche de
solutions ponctuelles ou de politiques spécifiques (création de titres d'identités electroniques, cartes de
vie quotidienne, système des tiers de confiance etc..) une fois établis les critères d'une politique
nationale de développement d'une e-administration, le benchmarking pourra indiscutablement avoir un
rôle à jouer. Les choix et les limites, en quelque sorte pré posés, permettront de ne comparer que ce qui
est comparable et d'adopter des solutions adaptées aux cractéristiques de la réalité nationale.
Le benchmarking doit être un instrument au service d'une forme de rationalisation des choix
(budgétaires par exemple) et ne doit pas être confondu avec un discours opportuniste s'appuyant sur le
concept de benchmarking pour réclamer des solutions « customisées» ou « up to date » au profit de
telle administration ou de tel fournisseur de l'administration. Ainsi que le soulignait par exemple le
Medef dans son livre Blanc sur l'Administration électronique, en 2004, la nécessité de prendre en
compte la durée dans la mise en place de l'Administration électronique doit conduire à renoncer à tout
effet d'annonce.
Je suis donc réservé, vous l'avez compris, sur l'usage intempestif de l'expression
« benchmarking », fut-elle à la mode, comme instrument ou mode de solution de tous les problèmes
pôsés par la mise en place d'une e-administration électronique. Le problème est beaucoup plus
complexe. S'il est très utile de savoir comment fait le voisin, il importe bien plus de se connaître soi
même, de savoir ce que l'on cherche, et de bien mesurer où risque de mener l'opération envisagée en
termes de Service Public et d'intérêt national (ex: solutions microsoft, indépendance, sécurité et
souveraineté). La mise en place d'une e-administration doit être définie sur place, programmée et mise
en oeuvre nationalement, et ne peut pas reposer uniquement sur des modèles importés. Cela va sans
dire bien sur, mais comme le disait Talleyrand, cela va encore mieux en le disant6.
6
http://pagesperso-orange.fr/dinoutoo/histo/tal1.htm
4
I- Discours sur le benchmarking, réforme de l'Etat et e-administration.
Le benchmarking7, technique de marketing, de gestion de la qualité utilisée dans les entreprises, et
l’administration , sont deux termes que l’on n’aurait pas associé il y a encore quelques années .
Identifié à la performance, au rendement, au progrès, à la compétition, le concept n'était pas censé aller
de pair avec l’administration traditionnelle. Mais l'Etat, confronté, dans les faits et dans le discours
(notament libéral) à de nouveaux défis (tic, caractère transnational des activités, de Gutenberg à
Negroponte ) s'est vu proposer le benchmarking comme instrument du contre exemple. Comme une
sorte de panacée universelle susceptible de guérir l'Etat de tous ses maux supposés. A l'occasion, il a
fait le bonheur de nombreux conseillers en communication et de cabinets d'expertises (les experts de
l'Etat, ses grands corps, étant par hypothèse considérés comme hors jeux et objets du processus
d'évaluation compétitive).
L'Administrateur jusqu'alors supposé se comporter en “bon père de famille” allait être désormais
sommé de se comporter en “en bon entrepreneur”. Dans le contexte dominant d'une idéologie libérale
pour laquelle l' Etat n'est pas la solution mais le problème8, le benchmarking allait permettre de
conforter l'idée de la nécessité de réduire le périmêtre d'activité de l'Etat au profit d'un secteur privé
supposé meilleur gestionnaire, modèle d'efficacité et de rationalité économique.
La crise qui vient de se produire et qui a provoqué de nombreux appels à un retour nécessaire de
l'Etat, expliquera la prudence opposée à un enthousisame excessif en ce domaine.
A- Réforme de l'Etat et Benchmarking
Tout le monde connait dans le domaine qui nous concerne, depuis le rapport Carcenac9, le débat sur
le “mieux” et le “moins” d'Etat. Nous n'y reviendrons pas. Retenons simplement que les laudateurs du
benchmarking pensent en général que les trois vont ensembles, que le mieux d'Etat passe par le moins
d'Etat10, et que le benchmarking peut y aider en montrant comment, ailleurs, on sait faire mieux à
moindre coût et à personnel réduit, par exemple. Je n'évoquerai ici à titre d'illustration que quelques
éléments du discours généralement repris.
a) Adaptation du service public et réduction du périmêtre de l'Etat.
Selon les partisans, liberaux ou ultraliberaux, de la réduction du périmêtre de l'Etat et de
l'externalisation des prestations administratives la mentalité des citoyens a évolué. Devant se
conformer à des rythmes de travail accélérés et à des exigences accrues de la part de leurs employeurs.
Leur temps et leur emploi du temps ne serait plus celui des procédures administratives. L'
administration doit se retrouver ainsi dans l'obligation d' évoluer pour s’améliorer, mieux satisfaire les
besoins des administrés, leurs attentes, et leurs demandes. D'autre part, la libéralisation des marchés, la
mobilité des capitaux, des personnes et des biens, instaurant une forme de concurrence entre les Etats,
les gouvernements sont dans l'obligation de mieux contrôler les dépenses publiques, et d'améliorer
leur efficacité11. Ce qui conduit la plupart des pouvoirs publics à s'interroger sur les méthodes jusque
là employées, et à envisager une réingénierie des procédures administratives pour les rendre plus
efficace en terme d'objectif à atteindre . Le respect des critères d'endettement des Etats, fixés par le
traité de Maastricht, comme argument en faveur du recours aux Partenariats publics-Privés, en est un
7
8
9
10
11
Robert Camp, “Le benchmarking”, juin 1992, éditions Organisation.
Boutade célèbre de Ronald Reagan à l'occasion de son discours d'investiture du 20 janvier 1981.
“Pour une administration électronique citoyenne”, rapport au Premier Ministre, La documentation Française, avril 2001.
cf. le “il faut dégraisser le mamouth” du ministre Claude Allègre, le 24 juin 1997.
La Grande-Bretagne, par exemple, a inscrit la modernisation de sa fonction publique en tête de ses priorités, en vue de
la modernisation de l’Etat ; en Australie, le gouvernement a décidé de dresser tous les ans un rapport sur « l’état de la
fonction publique ».
5
exemple.12
L’administré « devenu client »13, réagissant aux rythmes considérés comme insuffisants des
fonctionnaires, aux files d’attente qui lui sont imposées, aux horaires d’ouverture, à l’interminable
bureaucratie14 se retrouverait à nouveau au centre d'une gestion améliorée des services publics partagée
avec les entreprises privée et créatrices de valeurs ajoutées pour le plus grand bonheur de tous. Le
benchmarking apparaitra alors comme l'instrument de la démonstration.
Je ne suis pas du tout certain que cette utilisation libérale du benchmarking soit absoluement
probante, mais il s'agit d'une autre histoire: celui des services publics à plusieurs vitesses.
La mise en œuvre d’une administration électronique pour simplifier la relation citoyen
/administration fait partie naturellement des solutions envisagées un peu partout dans le monde, et
pour cela l’utilisation du benchmarking peut être opportune. Il peut être appliqué à l'intérieur des
administrations publiques elles-mêmes. Il peut aussi l'être aux modalités législatives de mise en oeuvre
de la réforme. Mais il faut se souvenir qu'il ne doit pas être dissocié de la finalité qui lui est assignée.
Et que lorsque cette méthode est évoquée, il importe toujours de se poser les questions classique
du « qui parle? » et « d'où parle-t-il? ».
b) Le Benchmarking comme instrument d'une politique de réforme appliquée à
l'Administration;
La définition du mot « benchmark », donnée par le dictionnaire Webster, précise : « c’est un
repère de géomètre marquant une position et utilisé comme point de référence, norme d’après laquelle
quelque chose peut être mesuré ou évalué».
Le benchmarking permet d’analyser une situation, un cas, et leur environnement, pour pouvoir
déterminer quelles sont les mesures les plus appropriées à prendre, pour atteindre un palier supérieur,
ou fournir un meilleur résultat. Le benchmarking consiste ainsi à faire des comparaisons entre un
processus utilisé dans une organisation et le même processus utilisé dans une organisation plus
performante, le but étant de fixer de nouveaux objectifs15. Est-il applicable à l'administration, aux
modalités de mise en oeuvre de la mise en place d'une e-administration? Sans doute, puisqu'il s'agit de
comparer l'existant en vue d'atteindre une meilleure performance. Mais encore faut-il comparer ce qui
est comparable. Et c'est là, à mes yeux que se pose le problème.
L' « European Benchmarking Code of Conduct »16, véritable condensé de la conception anglo12
C'est dans cette perspective que l'on doit observer le mise en place par certains Etats de formes décentralisation en
faveur des administrations locales, de transfert d’une partie de leurs responsabilités à de nouveaux organismes publics ou
d'externalisations d'une partie de leurs activités. Tel a été le cas en Europe, par exemple, pour le secteur de l’électricité et du
gaz, le secteur des télécommunications, les transports, ou bien même la poste. Ces évolutions rentrent dans le cadre de la
réforme des Etats, et de leurs services publics
13
DUPUY (Fr.), lors d’une conférence de l’OCDE ayant pour thème « Government of the future »(en anglais dans le
texte), les 14 et 15 septembre 1999.
14
Mode de travail, de fonctionnement segmenté des fonctionnaires, qui reprend le modèle de la chaîne de travail de
TAYLOR, où chaque individu n’est responsable que d’une seule tache, qu’il exécute à son rythme, sans collaboration
réelle avec les autres, et où finalement, personne n’est véritablement responsable du « produit fini » qui aurait été mal
fini.
15
PITARELLI (E.) et MONNIER (E.), op.cit. (University of Geneva and Centre for European Evaluation and Expertise).
16
Ce Code de Conduite est le produit d'une consultation et d'un processus de mise en place coordonné par le Performance
Improvement Group with l'aide de l' Eurocode Working Group. L' Eurocode Working Group comprend des directeur du
Benchmarking et des représentants des organisations suivantes and legal representatives : BT , Department of Trade and
Industry (UK), European Foundation for Quality Management ,IFS International, KPMG Peat Marwick (USA) ,Shell
International ,Siemens ,The Benchmark Network ,The Post Office. Des contributions ont été également reçues de la part
d': American Productivity and Quality Center , Quality Foundation Prudential Assurance, Swedish Institute of Quality,
6
saxonne du benchmarking, se sert du terme « organisations »17, sans faire de distinction entre le privé
et le public quant à l’utilisation de la technique du benchmarking. On peut considérer qu'il s'agit d' un
outil, d'un moyen pour se comparer et tirer les enseignements de ces comparaisons, que ce soit au sein
d’une entreprise ou au sein d’un service public donné18, il tend à améliorer la qualité et la performance
de l'objet ou du service auquel il est appliqué. Dans le domaine d'action de l'administration, les lois de
Rolland19, et en particulier le principe d'adaptabilité (ou de mutabilité) des services public qui
considére que l’administration doit sans cesse rechercher le meilleur moyen pour fournir ses services
aux administrés, en « assurant l’exécution des lois et le fonctionnement continu des services
publics »20, peuvent conduire à voir dans le benchmarking un instrument utile à l'amélioration de son
efficacité. Le comparaison parallèle de la mise en oeuvre de ce processus dans les deux secteur peut
alors être tentante.
Le benchmarking utilisé par les entreprises privées, leur a permis de se fixer plusieurs objectifs,
parmi lesquels figurent la comparaison permanente des fonctions et processus les plus performants sur
le marché, la recherche de nouvelles approches pour améliorer leur rendement, mais aussi la
rectification des déficiences et des carences dans leurs stratégie et action. Ce contrôle des résultats, et
des bénéfices, la prise de conscience de l’existence de méthodes particulièrement performantes et leur
recherche constante, pourraient aussi aider l’administration à mieux s' adapter à l'évolution de la
société d’aujourd’hui. L'argument libéral de la nécessité de gérer l'administration comme une
entreprise justifiera doublement le recours à ce type de démarche. Le benchmarking sera alors utilisé
par l’Etat pour mieux contrôler les dépenses publiques, pour faire mieux avec moins de moyens21, dans
une perspective de réforme de l’administration publique et d'un redéploiement que les tenant de
l'ultralibéralisme présenteront comme vertueux22. Dans les deux secteurs, public et privé, l’objectif
affiché est le même : s'améliorer pour le plus grand profit des usagers, des citoyens, des clients et des
prestataires.
Partant du principe entrepreneurial que toute organisation doit, pour survivre, tendra dans son
domaine l’excellence, et que celui-ci doit être purement et simplement transposé à l'administration,
celle-ci devra disposer de points de repères23, de références issues des meilleures pratiques du marché.
Le benchmarking y pourvoira. Il existe en effet plusieures façons de mettre en oeuvre le benchmarking,
en fonction de l’objet de l’analyse à faire, du type de partenaire à affronter –si partenaire il y a-, des
objectifs à atteindre, et du temps et des ressources disponibles. Et il est des circonstances où certains
types de benchmarking seront plus appropriés que d’autres. On pourra ainsi distinguer:
Strategic Planning Institute, The Benchmarking Centre UK ,The Benchmarking Club Italy ,The Law Society The
Quality Network .
17
“Benchmarking – the processus of identifing and learning from best practices in the other organisations- is a powerful
tool in the quest for continuous improvement and performance breakthroughts”.
18
A l’origine du concept « Benchmarking», se trouve un ingénieur américain du nom de Robert C. CAMP. Il a été à la tête
de la division logistique de la Xerox Corporation où il a mis sur pied le programme du benchmarking. Celui-ci a été conçu
par ces industriels américains pour contrer et riposter à la supériorité japonaise dans les années 80’. Les Américains se sont
inspirés des méthodes de travail de leurs concurrents japonais, ainsi que du résultat obtenu de la sorte, et se sont fixés
comme objectif de procéder de la même façon pour atteindre le même niveau que ceux-ci, et tenter même de les dépasser.
Selon David Kearns, directeur général de la Xerox corporation, « le benchmarking est un processus continu d’évaluation de
nos produits, services, et méthodes par rapport à ceux des concurrents les plus sérieux ou des entreprises reconnues comme
leaders ».Le benchmarking est donc, tout comme l’administration un outil, et un moyen.
19
http://prepena.over-blog.com/article-7280576.html
20
Cornu(G.), « Vocabulaire juridique », Paris, PUF, coll. « Quadrige », 2003.
21
Par l’adoption de mécanismes de gestion semblables à ceux du privé.
22
« Les Français ont tout à gagner d’une amélioration de l’efficacité de l’immense sphère étatique qu’ils financent avec
leurs impôts. Et ce sont en réalité les gestionnaires du système, fonctionnaires et politiques, qui refusent de consentir les
efforts d’adaptation que les salariés du secteur concurrentiel ont acceptés depuis longtemps. », op.cit. ROSA (J.J.), in
« Redéployer l’Etat, est-ce impossible ? », Le Figaro, 19 mai 2000.
23
« benchmarks ».
7
−
−
−
−
−
−
−
Le « benchmarking stratégique »24
Le « benchmarking compétitif (ou des performances) », 25
Le « benchmarking des processus »,26
Le « benchmarking fonctionnel ou générique », 27
Le « benchmarking interne », 28
Le « benchmarking externe », 29
Le « benchmarking international », 30
Mutatis mutandis, ces différents outils peuvent être appliqués à l'administration et à ses services.
L’objectif premier d’une entreprise, ou de l’administration à l’heure actuelle est sans aucun doute
d'essayer de faire mieux. Les unes et les autres affichent dans leur communication leur quête de la
qualité31 et ainsi, par exemple, dans de nombreux pays la rémunération des fonctionnaires a été liée à la
qualité de leurs prestations ou de leur implication dans le service. On peut donner quelques exemples:
−
24
La rémunération des fonctionnaires pourra ainsi être en partie liée aux résultats de leur travail
(travailler plus pour gagner plus de Sarkozy). En Finlande les hauts-fonctionnaires qui sont sous
contrat à durée indéterminée depuis 1994, sont chaque année soumis à un entretien d’évaluation
des résultats par rapport aux objectifs qui leur avaient été assignés. Si les écarts par rapport à ce qui
leur avait été demandé sont trop importants, les fonctionnaires sont passibles d’avertissement(s), du
gel de leur promotion, du retrait de certaines de leurs responsabilités, et même de licenciement. Ce
qui désormais, revient à comparer le sort d’un fonctionnaire à celui d’un salarié au sein d’une
entreprise. En France on pourra aussi évoquer un certain nombre de situations de préfets
recemment convoqués pour inefficacité en matière de reconductions aux frontières32, de policier ne
utilisé pour définir une nouvelle stratégie, qui à long terme permettra d’obtenir de meilleurs résultats. Cela implique
d’abandonner des stratégies, des pratiques « périmées » par rapport à l’évolution de besoins, de procédures, d’innovations
(par exemple, le développement de nouveaux produits, ou la mise en place d’une administration électronique pour
remplacer une administration papier, archivage électronique). Les changements résultants de ce type de benchmarking
peuvent être difficiles à mettre en place, et prendre du temps avant de porter leurs fruits.
25
Il sert à diminuer les écarts de performances, entre des organisations ayant la même activité. Toutefois, les sociétés qui
entreprennent ce type de benchmarking, le font par le biais d’associations professionnelles, pour éviter que les informations
ne soient divulguées.
26
Il implique la production de cartes de processus par des organisations jouissant des meilleures pratiques, pour faciliter le
travail d’analyse et de comparaison à faire, pour obtenir des résultats à court terme.
27
Il vise à améliorer des activités ou des services pour lesquels il n’existe pas d’organisations homologues, pour pouvoir
faire des comparaisons constructives. Ainsi, ces services recherchent des « partenaires » dans des secteurs d’activités
différents, et tentent d’élaborer des processus de travail similaires.
28
Il implique la recherche de partenaires au sein d’une même organisation; c’est à dire que dans le cas d’unités
commerciales appartenant à un même groupe, il peut y avoir échange de bonnes pratiques, ou d’informations et de données.
Celles-ci sont confidentielles, et ne peuvent être communiquées à des organisations externes au groupe, même si leurs
activités sont communes. Moins de temps et de ressources sont nécessaires dans ce cas, mais à long terme, les données
n’étant pas « recyclées » par l’extérieur, risquent de ne plus être efficaces.
29
Il suppose de la part de l’organisation une continuelle recherche des entreprises externes réputées comme étant les
meilleures dans un domaine précis. Plus de temps et de ressources, sont nécessaires en l’occurrence, et l’adaptation de ces
nouvelles pratiques -recueillies « ailleurs »-, à une organisation n’est pas facile.
30
C'est celui auquel on a recours pour rechercher des partenaires dans d’autres pays, soit parce qu’il existe peu
d’établissements homologues dans le même pays, soit parce que les « leaders » du dit secteur se trouvent à l’étranger. C’est
aussi un moyen pour atteindre un statut d’envergure mondiale. C’est un procédé qui coûte cher, qui peut prendre du temps,
et qui suscite une étude du spécimen -qui sert de modèle- plus attentive, du fait qu’il peut y avoir des différences nationales
entre les deux.
31
Y compris, pourra-t-on remarquer, à l'occasion des grèves où les grévistes mettront en avance la défense de la qualité
du service public quand ceux qui les subiront se pleindront de la dégradation de cette qualité.
32
http://tempsreel.nouvelobs.com/actualites/3_questions_a/20070912.OBS4588/les_mauvais_elevessont_convoques.html
8
remplissants pas leur quotas de contraventions etc...
−
Un prix est décerné au Danemark par le gouvernement danois33 à ses fonctionnaires, l’appréciation
reposant sur neuf critères ( qualité de la direction, gestion du personnel, orientation et stratégie,
ressources, procédures, satisfaction des salariés, satisfaction du client, incidence sur la société,
résultats commerciaux) . Ce prix s’inspire de la notion de « modèle d’excellence », ou même de la
notion de « best in class » -meilleur en classe-toutes deux caractéristiques du benchmarking.
−
On peut également rapprocher de cela la gestion par objectif (y compris budgétaire) qui pourra
conduire à fermer des maternités (faute d'actes medicaux suffisants), des gares, des services
postaux, des dispensaires, des brigades de gendarmerie, des commissariats..actes de bonne gestion
économique dont on pourra se demander parfois s'ils correspondent à une bonne gestion sociale des
services publiques.
−
On atteint là peut être une des limite du benchmarking et de la logique de gestion appliquée aux
services publics qui ne feraient pas de la solidarité et de la répartition des critères du benchmarking
mis en place ou de la qualité recherchée: celle de la finalité et du rôle de l'Etat précisément.
−
Par comparaison à un modèle reconnu comme ayant bien fonctionné, l’administration comme les
entreprises peuvent vouloir trouver, et adopter les méthodes les plus adaptées (« good practices »),
pour obtenir un résultat de qualité. C’est de l’auto évaluation dont il sera ici question, pour évaluer
le niveau du produit fabriqué, ou du service rendu, par rapport à un niveau standard requis en
matière de qualité. L’objectif « qualité », peut-être atteint par le biais d’outils comme le
management, la communication, l’entraînement, et le benchmarking. Tous ces outils sont englobés
sous l’intitulé général de « quality management » (TQM), management ayant pour but d’obtenir la
qualité34 35. On le retrouvera par exemple en France dans la mise en place et le développement de
ces services dans le cadre de la réforme des universités .
−
L'application de mesures de ce type est naturellement transposable à la mise en place d'une
administration electronique. On peut d'ailleurs considérer que le développement de l'administration
électronique, en soi, la dématérialisation des marchés publics par exemple sont un effet du
benchmarking et de la recherche des meilleures solutions envisageable pour l'adaptation de
l'administration36. Pour autant, l’amélioration ne se fait pas de façon égale partout et pour pouvoir
se comparer à des systèmes administratifs plus perfectionnés, encore faut-il être plus ou moins sur
un pied d’égalité à tous les niveaux.
33
« Prix de la qualité du secteur public ».
Le « Deming Prize », est le prix remis par l’« Union of Japanese Scientists and Engineers » (JUSE), tous les ans depuis
1950, aux sociétés et entreprises qui se sont fait remarquer pour leur souci continu des standards de qualité les plus hauts.
Ce prix est devenu synonyme de qualité. Les standards en matière de qualité doivent vérifier des critères identiques à
échelle internationale.Ces prix qui au départ ont été crées pour être attribués à des entreprises, se voient de plus en plus
souvent aussi décernés à des services publics (hôpitaux, municipalités, etc.). L’administration prétend donc de nos jours à
améliorer qualitativement ses services.
35
La qualité de l’innovation, le bon ciblage de la clientèle, l’investissement personnel, ou bien encore le management des
processus utilisés, sont quelques uns des aspects récompensés, par le « European Quality Award » tous les ans. Ce prix est
la preuve de l ‘excellence même dans un certain domaine. Il est attribué à toute organisation en Europe qui excelle dans un
domaine, que se soit du point de vue « résultat », ou du point de vue « méthode ». Les organisations lauréates, sont aussi en
34
droit d’utiliser le logo de ce prix sur leur papier à lettres, cartes de visites, et publicités en tout genre.
36
En France, dès le 6 février 2002, le ministre de la fonction publique remettait les « électrophées » de l’administration,
destinées à récompenser les meilleures initiatives prises par le service public pour exploiter le potentiel des nouvelles
technologies, au profit des usagers. La consécration d’une telle cérémonie s’est faite pour encourager les collectivités
locales à utiliser ces technologies pour améliorer leurs prestations. Dans le même ordre d'idées les Etats européens ont mis
en place en 2007 les trophés européen e-administration.
9
Le fait pour l’administration d’utiliser cette analyse de compétitivité, est assimilé à une volonté de
réformer le système administratif. Elle s’exprimera aussi dans la signature d’arrangements
administratifs entre les ministères de la fonction publique, et de l’intérieur de certains pays, pour
favoriser leur collaboration dans le domaine de la fonction publique et de la réforme de l’Etat37. Le
« développement de méthodes d’évaluation et la mise en place d’indicateurs de performance », ainsi
que la « relation de travail dynamique, fondée sur le partage de l’expérience et des connaissances
professionnelles des fonctionnaires, l’échange des meilleures pratiques et expériences nationales de
modernisation » figurent parmi les objectifs que se fixent la France, et de nombreux pays européens
dans des accords de collaboration au niveau de leurs administrations mutuelles 38ou dans le cadre
européen avec le rôle joué par le groupe de l'article 29 39par exemple. On peut y voir des formes d'
application du benchmarking.
Des « indicateurs de gestion »40 sont également pris en compte par l’administration, pour évaluer
les diverses charges et coûts qui lui incombent. On parlera alors pour l'administration de nécessité de
changement de mentalité, de comportement, de changement de culture.
B- Culture administrative et culture de gestion
a) Pour une gestion entrepreneuriale de l'Administration.
Pourquoi la simple application des règles administratives ne suffit-elle plus à satisfaire les
administrés ? Pourquoi devoir faire appel à des méthodes traditionnellement privilégiées par les
entreprises privées pour tenter de mieux les satisfaire ? Comment éviter la frustration des agents de
l’administration qui ont le sentiment de faire de leur mieux, avec les faibles moyens mis à leur
disposition ? Les tenants de l'application au secteur public des modes de gestion du secteur privé
mettent en avant l'idée que l’ensemble des pratiques récurrentes des agents de l’administration forme
une « culture » administrative à part entière qui consisterait en l’application d’un corps de règles
donnant priorité à la protection des membres de l’administration, sur tout autre objectif possible
( qualité des services, ou réduction des coûts).
Le recours au benchmarking serait l'occasion de mettre à jour et d'éliminer, pour le plus grand bien
de tous, la nature « bureaucratique » des organisations publiques. Le propos est sans aucun doute
excessif même si la nécessité d'adaptation ne peut être niée41. Le recours aux modes de gestion pratiqué
par les entreprises, qu'il s'agisse de la gestion des ressources humaines ou du management pourrait
permettre d'essayer de réformer le fonctionnement de l'administration et de réaliser une ouverture vers
l’extérieur. Des sources extérieures au cercle de l’administration peuvent l’inspirer, lui permettre de
faire des comparaisons, et éventuellement de changer de fonctionnement et/ou d’organisation.
L’échange d’informations entre organisations à finalité comparable ou similaire, est une
application du benchmarking. C’est une première phase dans l’amélioration des services rendus. Savoir
comment s’y prend quelqu’un d’autre, qui réussit bien, peut instaurer un esprit de compétition, et donc
37
38
39
40
41
cf. l’Arrangement administratif entre le ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat de la République
française, M. M. SAPIN, et le ministre de l’intérieur, de l’administration publique et de la décentralisation de la
République hellénique, Mme. V. PAPANDREOU, signé à Athènes le 14 février 1997, visant notamment des échanges
d’informations et de bonnes pratiques en matière administrative.
En mai 2008 s'est ainsi tenue la 50 eme réunion des Directeurs généraux de l'Administration publique dans l'Union
Européenne http://www.eu2008.si/fr/News_and_Documents/Press_Releases/May/0522MJU_Eupan.html
http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/edps/site/mySite/lang/fr/pid/91
Exemple Ministère des finances 2008: http://www.minefi.gouv.fr/performance/expert/circpdf/1BLF-071808/Annexe12-1BLF-07-1808.pdfs
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/revues/cahiers-francais/2008/346/administration-chantier.shtml
10
de concurrence, amenant l’agent administratif à se dépasser.
Le secteur public, adoptant une nouvelle culture, s’inspirera des modes de gestion des entreprises
privées, pour réduire les coûts, et améliorer l’efficacité des relations administration/usager, qui forment
un enjeu considérable. Gagner du temps et donc de l’argent, rendrait l’administration plus compétitive.
Dans cette perspective la mise en place une e-administration, et l’usage des téléprocédures,
déchargeront les agents de l’administration en leur faisant gagner du temps, et, réduisant les circuits de
prise de décision, d'envisager une réduction de ses personnels. A cette fin l’utilisation du
benchmarking par l’administration traduira le passage d’une culture administrative, à une culture de la
gestion.
Adopter une « culture de gestion » consisterait à mieux répartir les tâches, supprimer les tâches
inutiles, externaliser certaines prestations, et rationaliser. Les entreprises privées, grâce aux
nouvelleselles technologies permettent un meilleur accès à l’information, à moindre coût, et plus
rapidement. Le secteur public pour plus de transparence, devra moderniser aussi ses structures et
permettre à la société civile de s’impliquer d’avantage dans les processus de prise de décisions. On se
référera utilement sur ce point aux déclarations faites par le Medef, le 14 janvier 2004, dans son livre
blanc « Propositions et recommandations en matière d'Administration électronique »42: « Pour éviter
que l’entreprise ne soit le "maillon faible" de la chaîne et ne gère en bout de parcours la complexité et
les éventuelles contradictions des projets de e-administration, le MEDEF souhaite que les entreprises
soient consultées le plus en amont possible en tant que maîtrise d’ouvrage secondaire sur les
spécifications et en tant qu’utilisateurs finaux des services.
“Des discussions ouvertes entre le Gouvernement, les Administrations et les entreprises aideront à
trouver les solutions qui respecteront les impératifs de chaque parti tout en étanten ligne avec les
réalités des entreprises.”43
Réaliser des économies en ressources financières et en personnel, revient à adhérer à une culture de la
performance. Le fait de prendre des engagements vis-à-vis des usagers-clients, et de récompenser au
mérite (selon les résultats) ses agents, rendrait plus transparente la fonction publique. Ainsi que
l'écrivait l'OCDE en 2001: « La réforme doit viser un changement à long terme du comportement des
pouvoirs publics en changeant la culture des organisations. Il est indispensable d'inclure dans les
initiatives de réforme, des mesures incitatives qui récompense les employés de l'administration pour
leurs actions et pour leurs résultats lorsqu'ils vont dans le sens des objectifs de la réforme.»44
'
b) Vers une administration au profit de l'usager.
Les administrations sont de plus en plus souvent appelées à mieux faire en utilisant moins de
ressources, et surtout en agissant différemment; dans cet aspect de la réforme du secteur public
viennent se développer les « contrats de performance » ou « contrats d’objectifs » ou « contrats de
rendement ». Ils visent à améliorer l’efficacité et l’efficience de celui-ci, tout en réduisant ses coûts
globaux45.
Dans une tentative de s’auto évaluer, l’Etat a d’abord évalué la qualité des prestations qu’il
fournissait aux usagers de la fonction publique. Il s’est posé la question de savoir dans quelle mesure
les prestations fournies correspondaient à leurs attentes.
Les ressources-humaines vont aussi utiliser le benchmarking. Leur mission au sein d’une entreprise
consiste à élaborer une stratégie en terme de gestion des personnels qui permette d’atteindre ses
42
http://www.medef.fr/medias/upload/59718_FICHIER.pdf
Livre Blanc, p. 40.
44
http://www.oecd.org/dataoecd/46/5/35063896.pdf ;note PUMA n°9, p.4.
43
,
45
Extrait d’un rapport de synthèse de l’OCDE, suite à un colloque de septembre 1999, ayant pour sujet « Construire
l’administration de demain ».
11
objectifs.
Le premier exemple de benchmarking dans les ressources-humaines appliqué à l'administration, est
lié à la rémunération. Inspirés du secteur privé, les services publics commencent à évaluer les fonctions
de leurs agents. Ils procèdent à une comparaison de l’importance des différentes fonctions entre elles,
mènent une enquête pour évaluer les salaires perçus en fonction des prestations fournies, et des
responsabilités de chacun des agents. En résulte une remise en cause du statut des fonctionnaires et de
la gestion des carrières et de la rémunération des agents de l'administration.
Prenant comme norme la performance des activités de production au sein d’une entreprise, l’Etat
réfléchit en termes de management,de coût total pour le traitement d’ensemble de questions
administratives . Au cours des dernières années, les organisations du secteur public du monde entier
ont commencé à utiliser le benchmarking pour évaluer leurs services et leur qualité s’inspirant du
monde des entreprises .
II- Benchmarking juridique et mise en place de l'e-administration.
Les remarques que nous avons faites au début de notre exposé soulignaient qu'il ne saurait y avoir
de benchmarking juridique global pour la mise en place d'une e-administration. Tout au plus, rappelant
l'origine anglo-saxonne, du procédé, pourra-ton donner quelques exemples suceptibles de faire
comprendre l'esprit qui présidait à sa mise en oeuvre dans le contexte d'idéologie libérale tatchérienne
et en observervle mécanisme. Cela pourra permettre de comprendre que le benchmarking n'est pas une
solution absolue en soi et que l'on doit l'envisager en tenant compte des spécificités nationales de sa
mise en oeuvre. Nous évoquerons ensuite, comme dans un processus de benchmarking juridique,
précisément, quelques exemple des politiques de mise en place de l'e-administration dans le cadre
communautaire, et dans des cadres nationaux ((France et Tunisie)
A- Exemples d' apports du Benchmarking dans le temps.
Les premières manifestations de mise en oeuvre du benchmarking dans le secteur public en Europe
furent anglo-saxonnes et se sont inscrites dans la logique de la revolution conservatrice et de la réforme
libérale de l'Etat mise en place par Margareth Thatcher de 1979 à 199046. On peut évoquer à titre
d'exemple l'utilisation du benchmarking pour l'examen des infrastructures publiques (Grande Bretagne
et OCDE) et pour l'incidence de leur modification sur la réforme envisagée de la fonction publique.
a) Benchmarking des infrastructures du secteur public en Grande Bretagne et OCDE
1) Le Service de Benchmarking du Secteur Public (PSBS)
Ce service créé en novembre 200047 a pour objectif de promouvoir des procédures d' analyses
comparatives entre les organisations publiques et privées. Il tend à faire partager les bonnes pratiques
relevées au sein du secteur privé, dans le secteur public en mettant à la disposition de ceux qui
travaillent dans le secteur public des informations leur permettant de mettre en place de telles
procédures48. A cette fin il collabore avec l’IDeA (Improvement and Development Agency) créée en
1998.49
Ils pourront ainsi travailler ensemble pour aider les autorités à offrir leurs services aux prix les
46
47
48
49
http://fr.wikipedia.org/wiki/Margaret_Thatcher
Public Sector Benchmarking Service (PSBS).
http://archive.cabinetoffice.gov.uk/servicefirst/2000/benchmarking.htm
http://www.idea.gov.uk/idk/core/page.do?pageId=1
12
plus compétitifs; créer des référenciels aux services permettant de définir un objectif à atteindre, ;
définir des niveaux qualité, des prix de vente de leurs services, pour rester compétitifs. Ils se fondent
sur le concept de « best value » 50 51, appliqué aux administrations.
Le PSBS se propose d’analyser des données dans le cadre d’une étude benchmarking pour le
compte de toute organisation, sur simple demande. Un service d’assistance est disponible en ligne,
pour aider les autorités locales à tout moment. Elles peuvent ainsi trouver par l’intermédiaire de
l’Internet toute information nécessaire pour élaborer sa stratégie, ou pour compléter sa comparaison.
L’IDeA collectionne des informations sur les projets de benchmarking des autorités locales, et sur
les réseaux qui se forment. Une multitude de partenaires de benchmarking potentiels est proposée.
Ceux-ci peuvent provenir du gouvernement local, du gouvernement central, mais aussi d’organisations
commerciales. Un vaste échantillonnage des activités prises en charge par les diverses organisations est
mis en ligne. Pour pouvoir avoir accès à cette banque de données, encore faut-il s’inscrire comme
membre du service d’assistance du PSBS. Une collaboration active
avec, et entre les utilisateurs du benchmarking qui permet une divulguation des données et
informations. Les membres de ce service s’engagent tacitement à respecter le European Benchmarking
Code of Conduct, et sa déontologie.
2) Les action du Public Management Service dans le cadre de l'OCDE 52
C'est un état d'esprit similaire que l'on retrouve dès 1998 dans la politique menée par le Service de
la Gestion Publique (PUMA) de l'OCDE. Il ressort du« Guide des meilleures pratiques à suivre pour
l'évaluation édité en 1998 et de différentes notes de synthèses du PUMA en mars et juin 200153. Ainsi
que le souligne le guide des meilleures pratiques, dans la mise en place des réformes engagées dans le
secteur public des pays de l'OCDE : « L'évaluation est importante dans un environnement privilégiant
l'obtention de résultats parce qu'elle offre un retour d'informations sur l'efficience, l'efficacité et les
performances des politiques publiques, et peut présenter une importance essentielle pour
l'amélioration de ces politiques et l'innovation dans ce domaine. Elle contribue donc
fondamentalement à une gestion publique responsable. »54La mise en place d'une administration
électronique permettra des gains de productivité et l'efficience rechrchée sera accrue55.
Les pays membres proposent une analyse de la marche à suivre, découpée en trois phases. En
premier lieu, il s’agit de voir comment l’administration électronique peut aider les services publics à
être plus réceptifs aux usagers. C’est une première phase de benchmarking. Etudier les apports d’une
innovation correspond à la phase d’analyse et de planification d’une étude de benchmarking. Dans un
deuxième temps, ils se proposent d’examiner ce que pourrait faire changer une e-administration; les
aspects qui peuvent évoluer, s’améliorer par une réforme, correspondent aux nouveaux objectifs à
atteindre.
Appliquant correctement le concept du benchmarking, le projet se pose la question de savoir ce
qu’attend le citoyen de l’e-administration. Il met en place alors, une stratégie pour que l’administration
électronique soit correctement mise en place. Cela correspond au stade de l’action en termes de
50
http://www.communities.gov.uk/localgovernment/performanceframeworkpartnerships/bestvalue/bestvalue/
Meilleures pratiques en vigueur.
52
http://www.oecd.org/dataoecd/11/57/1902973.pdf
53
Notes de synthèses n°8 et 9 du PUMA.
54
http://www.oecd.org/dataoecd/11/57/1902973.pdf
55
Les membres de l’OCDE ont fait une liste de questions à étudier. Elles portent sur l’ensemble des activités des autorités
et administrations publiques (livraison de services, prise de décisions, structures administratives, processus administratifs,
capacité de gestion etc.). L'objectif sera d’identifier les stratégies et solutions de l’administration (électronique) pour
parvenir à une « bonne gouvernance adaptée à l’ère de l’information ». Le fait de chercher à identifier la stratégie la mieux
adaptée à un service, d’une part, et la plus efficace, d’autre part, correspond à une approche de benchmarking.
51
13
benchmarking56.
Mais, ainsi que l'écrit l'OCDE, il n'existe pas d'ensemble figé de solutions possibles: « les
réformateurs doivent se poser les questions pertinentes pour définir des solutions adaptées au contexte
national et aux objectifs de leur réforme. Mettre l'accent sur des objectifs communs de réforme peut
aider les participants à abandonner certains intérêts catégoriels pour viser des résultats qui profitent
à l'ensemble des collectivités publiques et à la société tout entière. Les pouvoirs publics de demain
apprendront ainsi à mieux répondre à l'évolution de la société, sans perdre leur rôle directeur sur la
voie des objectifs publics communs ».
Derrière ces phrases se trouve au premier rang l'idée libérale selon laquelle la construction de
l'administration de demain n'ira pas sans une remise en causedu statut de ses fonctionnaires.
b) Le sort du statut de « fonctionnaire ».
Le fonctionnaire est-il réfractaire à toute modernisation? Est-il l'obstacle à faire sauter sur le chemin
du progrès ultralibéral? Il n'est pas ici question de se lancer dans ce genre de débat, mais relevont
quand même que ce type de propos, bien souvent injuste, ne manque pas d'être mis en avant dans le
débat sur le mieux d'Etat par le moins d'Etat. Selon les uns la permanence de l'emploi, par exemple
n'inciterait pas à fournir un effort maximum; alors que pour les autres ce serait la modestie du
traitement. Selon l'objectif poursuivi, là encore, le benchmarking pourra être appelé à la rescousse.
Ainsi, pour autant que l'on se penche sur les projets de réforme de l'administration, et en particulier
par la mise en place d'une e-administration qui permettrait de racourcir les circuits administratifs de
prise de décision, la réduction du nombre des fonctionnaires semble relever du lieux commun . On peut
en donner quelques exemples.
1) La Grande Bretagne57, comme on l'a vue, a été le premier Etat en Europe à s'engager dans une
réforme radicale de la fonction publique, dès 1978, sous l'impulsion du gouvernement de M. Thatcher.
La fonction publique a été ramenée de 751 000 en 1976 à 475 400 employés en2000, en équivalents
temps plein 58. Cette réforme a été poursuivie par Tony Blair.Ils sont en 2008 environ 500 000.59
2) En Belgique, tous les ministères ont fait l’objet d’un audit réalisé par des consultants externes. Leur
but était de vérifier s’il n’était pas opportun de fusionner certains services, d’en supprimer d’autres, ou
d’en créer de nouveaux. Le 28 avril 2000 était adopté le plan Copernic 60 basé sur trois points:
amélioration de la structure de l'administration fédérale, introduction d'un système de mandats pour les
fonctionnaires de haut rang et définition d'une nouvelle politique du personnel. C’est à partir
d’entretiens avec les fonctionnaires au sujet de leur travail, qu ont été déterminées étaient les fonctions
les plus importantes au sein de l’administration. Ces fonctions qualifiées de « dirigeantes » allaient être
confiées à des « top-managers » qui disposeront d’un mandat pour une durée déterminée. Les
titulaires de ces postes devront -pendant la durée de leurs fonctions mandatées-concrétiser les objectifs
qui leur auront été fixés. C’est en fonction de ce qu’ils exécuteront, que seront évaluées leurs qualités
56
Le projet PUMA, donnera lieu à une série d’analyses, et d’études, ainsi qu’à une enquête générale des pays membres
pour approfondir le sujet. Il est prévu que ce projet donne à long terme la possibilité à chacun des membres de financer
une étude au cas par cas. En effet, ils pourraient par ce biais évaluer le degré de leur préparation, et définir ce qu’il leur
resterait à faire pour parvenir au summum de leur organisation administrative.
57
http://www.demlib.com/bench/reformeetat/fp/gb.htm
58
Rappel : en 1976, les effectifs atteignaient 751 000 personnes et 566 000 en 1990, soit une baisse de 16,1% sur 10 ans.
me
59
Depuis l'époque de M Thatcher, c'est le Premier ministre qui est également ministre du Civil Service (service public).
Depuis avril 1999, le Office of Public Service (Bureau de la fonction publique) est intégré au Cabinet Office. La première
fonction du Cabinet Office est de concevoir des politiques et de superviser leur mise en oeuvre. Deux de ses directions, la
Public Service Delivery (direction de la prestation des services à la population) et la Civil Service Management Matters
(direction s'occupant des questions de gestion dans le service civil), se consacrent à la gestion de la fonction publique.
60
Http://www.demlib.com/bench/reformeetat/fp/copernic.htm
14
de gestionnaires. Ils disposent d’une grande autonomie pour faire leur travail, en termes de budget, de
personnel, ou d’infrastructure. Seuls les résultats sont pris en compte.
3) La Suisse 61a aussi adopté une loi sur les fonctionnaires de l’administration publique, le 24 mars
200062. L'un de ses principaux points, est l’abolition du statut de fonctionnaire qui concerne environ
100.000 personnes. Appliquée dès le 1er janvier 2001 dans le domaine des finances, elle s’est ensuite
appliquée à la Poste au 1er janvier 2002.
La loi sur le personnel, se fonde sur le droit privé du travail et tend à favoriser la perméabilité entre le
secteur public et le secteur privé. Le salaire tend à être remplacé par une rémunération différenciée et
ne dépend plus de la fonction ou de l’ancienneté. Des critères ont été définis pour la détermination des
prestations proposées par le salarié, qui feront évoluer son salaire.
4) La Nouvelle Zelande est souvent présentée comme un modèle de réforme ultra libérale.
Ainsi que le souligne le Rapport du Sénat français du 1 er juin 1998 63 « La suppression des services
administratifs devenus inutiles du fait de la libéralisation, l'appel au marché pour certaines
prestations (études par exemple) et l'émergence de structures de gestion rigoureuse ont produit des
effets sensibles.
« Les résultats de ces politiques présentent parfois un caractère spectaculaire. L'administration du
ministère des Transports qui comptait 5.000 membres en 1986 n'en employait plus que 50 en 1995.
Une réduction de 100 à 1 ! Ses anciennes fonctions de régulation, d'allocation de fonds ou de gestion
de projets ont toutes été confiées à divers organismes spécialisés, sous contrat avec le ministre des
Transports. » Les cadres administratifs supérieurs sont recrutés par petites annonces nationales ou
internationales.64
Pour expliquer des changements aussi radicaux dans un pays où les traditions étatiques ont longtemps
été très fortes,ainsi que le consigne le rapport, un des interlocuteurs rencontrés par la Délégation
précisait : "Pendant toute une part de notre histoire, nous nous sommes tournés vers l'État pour
résoudre nos problèmes. Longtemps l'État a su répondre aux attentes en assurant la croissance. Puis,
il a commencé à rafistoler les grands équilibres à coup de dépenses publiques de plus en plus
coûteuses. Nous nous sommes petit à petit aperçus que nous étouffions sous le poids des dépenses
publiques. Nous avons alors compris que c'était l'État le principal problème que nous avions à
résoudre. Depuis, nous nous y sommes employés".
Pourtant, ajoute le texte du rapport, “en 1990, les médications travaillistes n'ont pas permis de
résorber le déficit budgétaire. En outre, la dette publique a été presque multipliée par 1,5 depuis 1984.
C'est pourquoi le parti national victorieux aux législatives de 1990 va procéder à des coupes sombres
dans les dépenses collectives”.
B – Leçons de l'expériences dans la mise en place de l'e-administration.
Sous forme de boutade, je serais tenté de dire que celui qui a recours au benchmarking face au
problème de la mise en place d'une e-administration et du développement de ce que l'on appelle la
cyberloi pose la question: « que ferais-tu à ma place? » et que la réponse est inévitablement: « mais je
61
http://www.lexpress.fr/informations/suisse-la-fin-des-fonctionnaires_632582.html
http://www.admin.ch/ch/f/rs/172_220_1/index.html
63
http://www.senat.fr/ga/ga-027/ga-0273.html#toc167
64
Les fonctionnaires d'expérience peuvent y répondre dans les mêmes conditions que les cadres du privé. Ils ne disposent
d'aucune priorité d'embauche. S'ils sont retenus, ils souscrivent également un contrat d'objectifs d'une durée habituelle de
cinq ans. Le renouvellement de ce contrat est exclu si les objectifs ne sont pas atteints. A titre d'exemple, le Directeuradjoint du Trésor que la Délégation a rencontré est d'origine japonaise, a fait ses études aux États-Unis et s'est installé en
Nouvelle-Zélande à la suite de l'obtention de son poste.
62
15
ne suis pas à ta place! ». La problématique, et donc la solution, ne peuvent ressortir que de la
connaissance précise et profonde des éléments du problème. J'en donnerai un exemple. Rien ne sert
d'envisager une loi en faveur du développement de l'e-learning, de l'e-commerce, de l'e-administration,
sur le modèle de tel ou tel pays, si l'on n'a pas pris en compte la réalité matérielle de l'équipement
informatique des écoles, voire tout simplement de l'équipement électrique ou téléphonique du pays en
filaire.
Dès lors, le benchmarking juridique sera peut être moins utile pour fournir des modèles de processus
législatifs particuliers, que pour analyser des processus, définir des calendriers et adapter son
cheminement à sa propre réalité. Sur cette base pourront être observés deux types de démarches
normatives et méthodologiques au niveau communautaire ou au niveau national. Nous en donnerons
certains exemples de manière en quelque sorte impressioniste.
a) La politique communautaire de mise en place de l'e-administration;
Ce n'est ni le lieu, ni le moment ici de revenir sur l'ensemble des programmes et des plans qui ont
structurés une politique communautaire de mise en place de l'e-gouvernement. Elle se caractérise par
deux points essentiels: l'existence d' une planification et la fixation de calendriers. Je me contenterai
d'évoquer ici les caractéristiques de celui qui est actuellement en cours de réalisation, le plan d'action I2010, ainsi que le dernier des rapports publié dans ce cadre en 2007. Nous évoquerons ensuite
brièvement l'existence d' un certain nombre de programmes d'appui à la mise en oeuvre de ce plan
d'action, et d'attirer l'attention sur l'organisation particulière de l'EUPAN, que l'on peut considérer, en
soi, comme une sorte d'organe de benchmaring communautaire en matière de développement de l'eadministration..
1) Le Plan d'action I 2010 pour l'e-gouvernement 65:
Le plan d'action I 2010 pour l’e-gouvernement fait partie intégrante de l’initiative i2010 en faveur
de l’emploi et de la croissance dans la société de l'information66, afin de contribuer de façon
significative à la mise en oeuvre de l'agenda de Lisbonne et d’autres politiques communautaires
européennes67. Il poursuit cinq grands objectifs en matière d’administration en ligne68 dont les résultats
sont attendus en 2010. Je reprendrai là l'énumération faite par les textes officiels.
Ne laisser personne à la traîne en contribuant à l’intégration par l’administration en ligne.
“Les États membres se sont engagés à poursuivre des objectifs d’intégration par l’administration en
ligne afin de faire en sorte que, d’ici à 2010, toute la population, y compris les catégories sociales
défavorisées, bénéficie largement de l’administration en ligne et que les pouvoirs publics européens
fournissent des informations et des services auxquels le public puisse accéder avec plus de facilité et de
confiance, de par une utilisation innovante des TIC, une sensibilisation accrue aux avantages de
l’administration en ligne et une amélioration des compétences et de l’aide fournie à l’ensemble des
65
Communication de la Commission au Conseil, au Parlement Européen, Au Comité Economique et Social Européen et
au Comité des Régions, COM(2006) 173 final du 25/04/2006;'{SEC(2006)511};http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0173:FIN:FR:PDF
66
http://cordis.europa.eu/fp7/i2010_fr.html
67
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_215_fr.pdf
68
Le potentiel de l’administration en ligne sont déjà évidents dans plusieurs pays de l’UE qui comptent parmi les
champions mondiaux. Au Danemark, la facturation électronique permet de faire économiser chaque année 150 millions
d’euros aux contribuables et 50 millions d’euros aux entreprises. Si on l’instaurait dans l’ensemble de l’UE, le total des
économies réalisées annuellement pourrait dépasser les 50 milliards d’euros. En Belgique, les personnes handicapées
peuvent désormais obtenir des allocations par l’internet en quelques secondes alors qu’il fallait 3 ou 4 semaines auparavant.
Écourter et simplifier ainsi les procédures peut devenir la règle générale dans de nombreux services publics et bénéficier à
toute la population en Europe.
16
usagers.”69
Faire de l’efficacité une réalité .
”Les États membres attendent de l’administration en ligne qu’elle contribue, d’ici à 2010, à accroître
la satisfaction des usagers des services publics et à alléger substantiellement les charges
administratives pesant sur les entreprises et les particuliers. En outre, le secteur public doit parvenir,
d’ici à 2010, à réaliser des gains d’efficacité considérables ainsi qu’à accroître la transparence et la
responsabilité par une utilisation innovante des TIC”70;
Mettre en oeuvre des services clés à fort impact destinés aux particuliers et aux
entreprises. D’ici à 2010, 100 % des marchés publics devront être accessibles – et 50 %
effectivement passés – par voie électronique;
Mettre en place des outils clés permettant aux particuliers et aux entreprises de bénéficier,
d’ici à 2010, d’un accès authentifié, pratique, sûr et interopérable aux services publics à
travers l’Europe;
Renforcer la participation et le processus démocratique de décision en faisant la
démonstration d’outils facilitant un débat public effectif et la participation au
processus démocratique de décision.
La mise en oeuvre du plan d’action repose en grande partie sur la coopération avec les États
membres et les autres parties intéressées. Au niveau de l’UE, le plan d’action est notamment étayé par
des programmes comme Modinis, eTEN, IDABC et le futur CIP (programme-cadre
Compétitivité et Innovation)28.
2) Programmes d'appui à I 2010 pour l'e-gouvernement:
- Modinis:71(MOnitoring du plan eEurope, diffusion, Dissemination des bonnes pratiques et
amélioration de la sécurité des réseaux et de l’information, Improvement of Network and Information
Security ) tend à assurer le suivi du plan d'action e-Europe 200572 au moyen de la diffusion des bonnes
pratiques, d'une comparaison des performances des États membres, et du soutien des actions de
sensibilisation destinées à renforcer la sécurité des réseaux et de l'information. Il s'agit de: « suivre les
performances accomplies par et dans les États membres, les comparer avec les meilleures
performances mondiales en utilisant autant que possible les statistiques officielles;
•
•
•
soutenir les efforts accomplis au niveau national, régional ou local par les États membres dans
le cadre du plan d'action eEurope en analysant les bonnes pratiques et en mettant en place un
mécanisme d'échange d'expériences;
analyser les effets économiques et sociaux de la société de l'information afin de favoriser des
débats d'orientation, notamment en ce qui concerne la compétitivité des entreprises, la cohésion
et l'inclusion sociale;
préparer la mise en place de la structure qui sera chargée au niveau européen des questions de
sécurité des réseaux et de l'information.”73
Ce programme fournit également un cadre commun à l'interaction du niveau europén et des divers
69
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0173:FIN:FR:PDF ; p.6
id. p.7.
71
http://europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/all_about/modinis/
72
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l24226.htm
73
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l24226c.htm
70
17
niveaux nationaux, régionaux et locaux.
- eTEN74: S'inscrivant dans le cadre de la politique des réseaux transeuropéens de l'Union européenne
(UE), le programme eTEN (formellement "TEN-Telecom" pour Trans-european Telecommunications
Networks) soutient la mise en place et le déploiement transeuropéen de services et d'applications
électroniques. Fortement centré sur les services publics, eTEN stimule l'utilisation novatrice de
services en lignes, tout en contribuant à établir un modèle économiquement viable pour ce type de
services. eTen est un instrument essentiel du plan d'action eEurope 2005 qui vise à encourager le
développement de services, d'applications et de contenus électroniques et à accélérer le déploiement
d'un accès large bande sécurisé à l'Internet.
- IDABC (2005-2009)75:Le programme IDABC (Interoperable Delivery of Pan-European
eGovernment Services to Public Administrations, Business and Citizens) vise à fournir des services
administratifs pan-europeéns en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens.
L'objectif est d'améliorer l'efficacité des administrations publiques européennes et la collaboration
entre elles. Il succède au programme IDA (Interchange of Data between Administrations), avec un
champ d'action plus large. Il couvre les objectifs du programme IDA mais a également pour but de
créer des services administratifs électroniques pan-européens à l'intention des entreprises et des
citoyens.
Le programme IDABC tend à soutenir et promouvoir la mise au point de services pan
européens d'administration en ligne ainsi que les réseaux télématiques interopérables qui les
sous-tendent.
Le programme à également pour objectif:
•
•
•
•
permettre l'échange d'informations entre les administrations publiques, ainsi qu'entre ces
administrations et les institutions communautaires;
faciliter la fourniture de services pan-européens aux entreprises et aux citoyens en tenant
compte de leurs besoins;
parvenir à l'interopérabilité entre les différents domaines d'action, notamment en se basant sur
un cadre d'interopérabilité européen;
promouvoir la diffusion de bonnes pratiques et encourager l'élaboration de solutions
télématiques innovantes dans les administrations publiques.
- CIP 2007-2013):76 Le programme-cadre pour la compétitivité et l’innovation (CIP) promeut la
compétitivité des entreprises européennes. Il est principalement destiné aux petites et moyennes
entreprises (PME) et soutient l'innovation (notamment l'éco-innovation), améliore l'accès au crédit et
fournit des services d'appui en faveur des entreprises dans les régions. Il encourage le recours aux
technologies de l'information et de la communication (TIC) et aide au développement de la société de
l'information. Il incite également à une utilisation plus large des énergies renouvelables et au
renforcement de l'efficacité énergétique.
Il est composé de trois programmes opérationnels:
- Programme pour l'innovation et l'esprit d'entreprise (PIE)
- Programme d'appui stratégique en matière de technologies de l'information et de la communication
(TIC);
-Energie intelligente Europe (EIE).
3) Le groupe « e-gov » de l' EUPAN:
74
75
76
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l24226e.htm
http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/l24147b.htm
http://ec.europa.eu/cip/index_fr.htm
18
Le Réseau européen des administrations publiques (European Union Public Administration
Network), EUPAN77 rassemble les ministères en charge des questions de fonction publique et de
modernisation de l’Etat des vingt-sept pays membres de l’Union européenne et leurs directions
générales compétentes. Il s’agit d’un réseau de coopération intergouvernementale dans lequel la
Commission européenne a un statut d’observateur. Il permet aux responsables des administrations
nationales d’échanger des bonnes pratiques afin d’améliorer la qualité et l’efficacité des
administrations de l’UE.78Ce groupe de travail informel contribue à la réalisation du plan d'action i2010, adopté par le Conseil en 2006, en favorisant l'édiction de recommandations pour renforcer la
coordination entre les Etats membres.
Ainsi que le précise le site de la présidence française de l'UE 79“Ce réseau de coopération
intergouvernementale permet aux responsables des administrations nationales d'édicter des
recommandations d'organisation et opérationnelles et d'échanger des bonnes pratiques afin
d'améliorer la qualité et l'efficacité des administrations de l'Union pour gérer le marché intérieur et
developper des services innovants pour les usagers”.
Le réseau EUPAN a été consolidé sous la présidence française en novembre 2008 par la création ou
la confirmation de quatre groupes d'experts : Gestion des Ressources Humaines, administration
électronique (eGov), Services Publics Innovants et qualité réglementaire. Ce dernier a été dissous et a
été remplacé par le groupe des directeurs et experts de la qualité réglementaire.
L'un des objectifs du "groupe eGov" sous présidence française est de veiller à la réalisation des actions
décidées par les ministres à Lisbonne en 2007 80avec principalement :
•
•
L'interopérabilité transfrontalière des systèmes d'information des administrations de l'Union
européenne.
La réduction du fardeau administratif qui pèse sur les citoyens et les entreprises.
Le travail effectué au sein du "groupe eGov" s'organisera autour des thématiques suivantes:
- Améliorer la coopération administrative entre États membres notamment en ce qui concerne :
•
•
•
•
Le travail collaboratif entre différentes administrations
La reconnaissance mutuelle des données de référence entre les Etats membres
L'interopérabilité des répertoires publics nationaux d'entreprises
L'adoption de standards communs pour l'échange et le traitement des pièces justificatives sous
format électronique .
- Poursuivre les travaux initiés dans le Learning Team, groupe spécifique consacré à l'utilisation des
Technologies de l'Information et de la Communication pour réduire les fardeaux administratifs pesant
77
http://www.fonction-publique.gouv.fr/article1292.html
Ce réseau EUPAN est constitué de groupes d’experts : Gestion des ressources humaines (HRWG), Services publics
innovants (IPSG), Administration électronique (eGOV), Réseau des directeurs et écoles d’administration publique
(DISPA) et un groupe Dialogue social (SD) créé en 2008 pour une période expérimentale de deux ans.
Les ministres responsables de l’administration et de la fonction publique décident des orientations
stratégiques qui seront mises en oeuvre sous l’autorité des directeurs généraux. Les directeurs généraux fixent également
des objectifs spécifiques pour le réseau et orientent les travaux des groupes d’experts sur la base des programmes de travail
et des résolutions proposés par les groupes précités.Les réunions de la Troïka élargie permettent d’assurer la continuité et la
cohérence des différentes activités du réseau. Elles réunissent la Présidence en cours, les deux pays qui l’ont précédée et les
deux qui lui succéderont.
78
79
80
http://www.ue2008.fr/PFUE/lang/fr/accueil/PFUE-09_2008/PFUE11.09.2008/reunion_du_groupe_de_travail_sur_l_administration_electronique
http://www.eu2008.si/fr/News_and_Documents/Council_Conclusions/June/0612_TTE-Mid-term.pdf
19
sur le citoyen.81
b) Expériences nationales
Nous évoquerons brièvement l'expérience française et l'expérience tunisienne.
1) L'expérience française
Fin 2007, à l'issue de la 4 ème conférence ministérielle sur l'e-gouvernement qui s'était tenue à
Lisbonne du 19 au 21 septembre 2007 Eric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la
Fonction publique, s'est félicité des performances de la France en matière d'e-administration qui se
trouvait dans le peloton de tête selon le septième rapport annuel sur les services publics en ligne. publié
par la Commission européenne à l'occasion de la quatrième conférence ministérielle sur « l'egovernement », qui s'est tenue du 19 au 21 septembre dernier à Lisbonne. Selon ce document 70 % des
démarches administratives peuvent être réalisées par Internet
En 2007 le Ministère Français du budget à également mis en place un site comparatif de veille sur les
meilleurs modes de gestion publique 82 qui peut être considéré comme un exemple de benchmarking en
action.
α) Partant de l'idée que pour réussir la nécessaire modernisation de l’État, l’administration
électronique constitue un levier essentiel trois objectifs sont assignés:
•
Tout d’abord, réaliser des gains de productivités importants. Le secteur bancaire, qui a
connu une importante mutation depuis vingt ans a déjà tracé la voie. Son exemple devra
être suivi.
•
Offrir de nouveaux services plus adaptés aux modes de vie des Français : une plus
grande disponibilité et réactivité à leurs demandes. Le 24h/24 et le 7jours/7 vont devenir
une demande de plus en plus fréquente à laquelle il devra être répondu
•
Transformer, enfin, le service offert aux Français en substituant le lien dématérialisé au
contact de guichet, ce qui permet notamment de réduire les fractures territoriales.
Dans son discours, le ministre du budget à illustré son propos par l'exemple :
81
•
Pour la recherche de productivité : la Grande-Bretagne (mais ce n’est pas le seule
modèle) où le premier Ministre s’est fixé l’objectif de diminuer les effectifs de
l’administration anglaise de 100 000 personnes dans le back-office et d’en redéployer
plusieurs dizaines de milliers sur les fonctions de front office. Cette mutation repose
beaucoup sur le recours aux nouvelles technologies de l’information.
•
Pour un nouveau type de relation avec l’usager-client : Le cas de la Suède et de son
administration « à visage humain » où l’administration électronique est devenu un outil
incontournable. L’information et les services doivent être accessibles quels que soient
l’heure et le lieu ; le maximum de service doit être délivré par la voie électronique ; les
Dans sa configuration “E-gov”, le groupe de travail s'est réuni à Paris le 11 septembre 2008 pour traiter du renforcement
de la coopération entre les Etats membres par le recours intensif aux TIC et la réduction des charges administratives pour le
citoyen. L'objectif était d'examiner et de débattre des instruments de l'interopérabilité entre les systèmes d'information des
administrations nationales.
82
http://www.audits.performance-publique.gouv.fr/performance/ci.php?REC=ocde&p=&r=&t=
20
citoyens et les entreprises ne devraient pas avoir à refournir une information dès lors
qu’ils l’ont déjà communiquée une fois à une administration.
•
Pour l’utilisation du lien dématérialisé pour remplacer le contact au guichet : le Canada
confronté à un territoire immense (cinq fuseaux horaires), a fait de l’e-administration à
la fois un outil banalisé des relations usagers/administrations mais aussi un moyen pour
permettre à tous les canadiens d’accéder aisément à leurs administrations malgré
l’immensité de leurs territoires. C’est aujourd’hui le pays le plus développé en matière
d’e-administration selon le classement fait chaque année par Accenture.
β) De manière plus générale le programme AdEle lancé en 2004 reposait sur ces mêmes trois
leviers et doit nous permettre d’atteindre l’objectif de productivité que s'est donné l'Etat.
L'objectif est fixé à 2% de « gains de productivité » supplémentaires chaque année, sur une
assiette d’environ 100 Md€ (les salaires + les dépenses de fonctionnement de l’État).
Trois exemple permettront d'illustrer ce processus :
1er exemple : L’administration électronique a permis d’améliorer la productivité de
l’administration fiscale et a rendu possible la diminution de 5.000 emplois à la DGI entre 2004
et 2007. Parmi les mesures concernant cette administration, on peut notamment indiquer :
•
la déclaration en ligne de l’impôt sur le revenu (TeleIR). Celle-ci a concerné 1,2
millions de télédéclarants début 2004 et 7,4 millions en 200883.
•
La déclaration et le paiement en ligne de la TVA (TéléTVA) : 54% de la TVA a été
collectée en ligne depuis début 2004.
•
La création prochaine d’un compte fiscal professionnel. Il permettra la consultation en
ligne des avis et données de paiement des entreprises qui se seront abonnées.
2ème exemple : La dématérialisation des marchés publics. Depuis le1er janvier 2005, les
administrations publiques ne peuvent plus refuser les offres remises par les entreprises par voie
électronique.
Les gains induits par cette dématérialisation sont de plusieurs natures :
•
Des gains financiers directs liés à la réduction du coût des procédures, pour les collectivités
publiques comme pour les entreprises.
•
Une réduction des délais, de publicité, de transmission des offres et de sélection. La gestion du
temps a aujourd’hui un coût, pour les entreprises, mais aussi pour l’administration qui doit
apprendre à agir pluvite.
•
Mais également des gains indirects, car cette dématérialisation constitue une bonne occasion
pour moderniser l’ensemble de ses méthodes d’achats : définition des besoins, massification
éventuelle, professionnalisation des équipes et création d’un vrai métier « d’acheteurs publics ».
3ème exemple : L’administration électronique permet également de développer de nouveaux services
sans grever pour autant les comptes de l’État.
Le changement d’adresse84en est un exemple.
83
84
http://www.impots.gouv.fr/portal/dgi/public/particuliers?pageId=particuliers&espId=1&sfid=10
https://www.changement-adresse.gouv.fr/changementAdresse/jsp/index.jsp?acceptJs=1
21
•
Le déménagement, parcours administratif du combattant pour 6 millions de Français chaque
année, se trouve facilité grâce au service unique de changement d’adresse.
•
A partir d’un site unique, l’usager bénéficie d’un choix à la carte qui lui permettra de
sélectionner les administrations qu’il souhaite informer de ce changement.
•
Ce service ouvert en mars 2005 pour la résidence principale, concerne actuellement une
vingtaine de services.
Parmi les autres chantiers actuellement en cours en France dans le cadre de la mise en place de
l'Administration électronique on citera pour mémoire:
- Le compte Mon Service public.fr85 actuellement en phase de test
−
Les titres d'identité électroniques: Carte d'identité, Passeports electronique et biométriques86. La
carte d'identité électronique devrait être mise en production d'ici la fin 2009, selon le plan France
numerique2012. Le passeport biométrique est en cours de distribution depuis l'automne 2008.
−
Les cartes de vie quotidienne:87a fini sa phase d'expérimentation et depuis 2006 est en vigueur.
−
La carte Vitale288: plus sécurisée est en distribution depuis 2007
−
L'importante législation sur la sécurité quotidienne, la lutte contre le terrorisme et les politiques
sécuritaires.
γ) Le 28 octobre 2008 était proposé le Plan France Numérique 201289.
Ce plan propose plus de 150 actions, articulées autour de quatre priorités fortes:
•
•
•
•
Permettre à tous les Français d'acceder aux réseaux et aux services numériques, par
développement de l'accès à l'internet haut débit fixe.
Développer la production et l'offre de contenus numériques, en améliorant la diffusion des
contenus audiovisuels, audiovisuels et musicaux; jeux; usages de la simulation numérique;
Accroître et diversifier les usages et les services numériques dans les entreprises, les
administrations, et chez les particuliers. Renforcement de la confiance numérique; garantie de
la protection des données personnelles, lutte contre la cybercriminalité.
Moderniser notre gouvernance de l'économie numérique: développement du commerce
electronique, de l'administration electronique, e-santé etc...
2) L'expérience Tunisienne.
A son rythme, le processus mis en oeuvre par le gouvernement tunisien s'inscrit dans une épure du
même type que celle de la mise en place de l'administration électronique en France, en Italie et, plus
généralement, en Europe. Il se concrétise dans la réalisation d'un programme qui repose sur des préalables
et des choix stratégiques.
Dans une intervention faite en janvier 2002 lors du colloque organisé par l'Université Paris 1
Mohamed Jebali,90 à l'époque Directeur Général de la Réforme Administrative en Tunisie a rappelé le
processus qui a présidé à la mise en place dans son pays de l'administration electronique. Sa présentation
apporte une illustration des deux temps nécéssaires à la mise en place de l'e-administration: la mise à
85
86
87
88
89
90
http://www.service-public.fr/monservicepublic/index.html
http://www.cnil.fr/index.php?id=2505&news[uid]=574&cHash=bf9d5c6380
http://www.01net.com/editorial/292268/la-carte-de-vie-quotidienne-prete-a-entrer-au-service-du-public/
http://www.sesam-vitale.fr/divers/vitale2/carte_vitale2.asp
http://francenumerique2012.fr/
http://droit-internet-2002.univ-paris1.fr/pdf/fr/Jebali.pdf
22
niveau du sous bassement structurel sur lequel on va construire, et le choix des réalisations
technologiques à entreprendre.
Ainsi qu'il le rappelait :”Au lendemain de la crise de la balance des paiement du milieu des
années 80, un Plan d'Ajustement Structurel a été mis en place par les autorités tunisiennes. Parmi les
orientations de ce Plan se dégage une volonté de : recentrer le rôle de l'ETAT.(et) conférer plus d'
efficacité aux services administratifs.
“ Plus tard, la signature de l'accord de partenariat avec l'Union Européenne, a permis de réaliser
que la mise à niveau de l'économie ne pouvait se faire sans celle de l'administration et des choix
stratégiques. Un PLAN de MISE à NIVEAU de l'Administration (PMNA) a donc été conçu et appliqué
à partir de 1996.
“ La quasi-totalité des composantes de ce plan participe de la volonté d'une reconversion de
l'Administration tunisienne en vue d'en faire un soutien au développement dans un cadre marqué par
une concurrence internationale de plus en plus vive.
“ La compétitivité requiert une efficience Administrative rendue possible grâce au recours aux
Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC) . En outre, les NTIC
facilitent justement l'évaluation des performances de l'Administration dans la recherche d'un équilibre
entre la qualité du service et son coût.”
α) Furent ainsi entreprises des 1996 91une série de réalisations considérées comme préalables:








programme d'informatisation de l'Administration regroupant un certain nombre de projets
nationaux;
révision des textes législatifs et règlementaires en vigueur(codification, statut, sécurité sociale)
réformes relatives à l'amélioration de la relation entre administration et usager;
programme d'informatisation de chaque ministère,
programme de formation des fonctionnaires notament en informatique;
identification des activités à transférer au secteur privé; simplification des procédures;
mise en place d'un management de la qualité
mise en place des structures pour assurer le suivi des différentes actions 92
Outre le cadre juridique spécifique à chaque grande application destinée à fournir un service
administratif particulier, l’introduction des NTIC dans les relations de l’Administration avec le citoyen
et les entreprises a rendu nécessaire la mise en place d’un cadre juridique général.
Durant les différentes phases par lesquelles elle est passée, l’Administration tunisienne a ainsi pu
mettre en place
plusieurs grandes applications informatiques, qui ont permis d’entrer dans l’ère de l’informatique dont
on peut citer:
ADEB (Aide à la Décision Budgétaire) : une application pour la gestion des dépenses de l’Etat
qui permet le suivi de l’exécution du Budget.
� AMEN (Sécurité): une application pour le suivi du travail gouvernemental. Elle permet la gestion de
la programmation des conseils des ministres, des conseils ministériels restreints et des conseils
interministériels ainsi que le suivi des décisions qui y sont prises.
� INSAF (équité): réseau intranetpour la gestion des affaires administratives du personnel relevant de
la fonction publique.
�
91
Decret n°96-49 du 16 janvier 1996. JORT n°7 du 233 janvier 1996 p.206
Secrétariat d'Etat à la Réforme Administrative au Premier Ministère; Secrétariat d'Etat à l'informatique et à l'internet;
Comité des Stratégies des programmes, des Projets et des Budgets Informatiques; Commission Nationale de Normalisation
et d'enregistrement des Imprimés administratifs.
92
23
RACHED : une application pour le suivi de la gestion des missions à l’étranger du personnel de
la fonction publique et des entreprises publiques.
� RAFIC (Rationalisation des Actions Fiscales et Comptables) : Ce système permet l’identification
du contribuable, la liquidation et le recouvrement de l’impôt et prend en charge toutes les
opérations de la recette en reliant le bureau de contrôle et la recette des finances.
� SINDA (Système d’Information et de Dédouanement Automatisé) : Ce système prend en charge
les dossiers des opérateurs économiques depuis l’instruction de leurs dossiers et permet la
gestion des dossiers de dédouanement .
� SIADE (Système d’Information Automatisé de la Dette Publique) : Il permet la gestion de la dette
extérieure en assurant le suivi de l’échéancier depuis l’accord de prêt jusqu’à la liquidation
� Le système de trésorerie générale de Tunisie : Ce système prend en charge toutes les opérations
comptables relatives à l’exécution du Budget.
� Le système de la paierie générale : Ce système prend en charge toutes les opérations de paierie .
� SIB (Système d’Information Budgétaire) : Ce système sert à la préparation du Budget. Tous les
départements y sont connectés.
�SADEC (Système d’aide à la décision et au contrôle) : Ce système permet le recoupement des
informations fiscales dans un but de transparence.
� La Télécompensation : l’automatisation du traitement des opérations bancaires qui touchent
principalement les échanges entre tous les établissements et la Banque Centrale de Tunisie pour
les virements et les prélèvements.
� Le schéma directeur informatique qui vise à compléter les efforts déployés pour informatiser les
activités de l’Administration.93
�
Ainsi que l'écrit le Directeur Général de la réforme Administrative :”Outre les efforts déployés pour
mettre en place une infrastructure à même de permettre l’assimilation des NTIC, il fallait développer
une culture informatique. Pour ce faire, l’Etat a adopté une stratégie ayant pour but de vulgariser
l’outil informatique et de faciliter l’accès à internet se basant sur le développement d’un certain
nombre de projets pilotes à grand impact en attendant la généralisation du recours aux NTIC dans la
gestion des relations de l’Administration avec son environnement.”
β) Les principaux projets pilotes tunisiens.
 MEDENIA : Ce projet vise la mise en place d’un réseau informatique reliant les différentes
municipalités en vue de permettre à tout citoyen d’avoir les documents d’état civil dans
n’importe quelle mairie du territoire. La réglementation a été révisée afin de supprimer la
compétence territoriale et permettre à n’importe quel officier de d’état civil exerçant dans une
municipalité de signer les actes d’état civil de n’importe quelle autre municipalité. Cette
application permettrait également aux institutions qui demandent fréquemment les documents
d’état civil, telles que les caisses de sécurité sociale, les établissements d’enseignement, de
disposer de ces documents en ligne sans avoir à les demander aux intéressés.

93
b) LA GALERIE COMMERCIALE (WWW.ecom.Tn) : le projet s’insère dans le cadre du
projet national de commerce électronique. Cette galerie regroupe la société commerciale des
produits de l’artisanat (SOCOPA), le Centre de Promotion des Exportations (CEPEX) pour
l’exportation de certains produits (les produits de l’artisanat, des dattes, la poterie, le prêt à
porter, l’huile d’olive et les produits des industries mécaniques), l’Office National de la Poste
pour la vente des timbres Postaux, l’office National du Tourisme (ONTT) pour la promotion
des services du tourisme saharien, un groupe touristique du secteur privé et un groupe
Il comprend huit applications :la gestion du courrier, la gestion du parc auto,la gestion des marchés publics, la gestion
des stocks, la gestion du mobilier, la gestion des affaires juridiques et du contentieux, la gestion des dossiers d’inspection,
la gestion des établissements sous tutelle.
24
cybershop pour la vente des équipements et des logiciels informatiques.

SICAD : ( Système d’Information et de Communication Administrative) renseigne sur
l’ensemble des prestations rendues par l’administration à l’usager. Pour chaque prestation, les
données relatives aux formalités administratives, aux pièces requises, aux délais de leur
obtention, et aux références législatives et réglementaires sont présentées . Actuellement, ce
système est mis en ligne. Un site lui est réservé, des formulaires administratifs liés à ces
prestations sont également inclus dans ce site. Une application en workflow est en cours de
développement pour couvrir tous les circuits et procédures d’actualisation entre les différents
intervenants dans SICAD.

RAKMIA: ( Numérique) Le Xème Plan à prévu de « développer un réseau administratif de
services intégrés comprenant d’une part un réseau gouvernemental et administratif (Rakmia 1)
spécifique aux services orientés vers le travail gouvernemental et à la gestion administratives
horizontale comme AMEN, INSAF, ADAB et les banques de données économiques et sociales,
et d’autre part un réseau (Rakmia 2) couvrant tous les services administratifs destinés au
public reliant le portail principal adminstratif aux portails sectoriels »94

SIGER :(Système de gestion des requêtes) ce système assure la gestion des requêtes déposées
par le citoyen dans tout bureau des relations avec le citoyen ouvert dans les ministères, les
sièges de gouvernorat, les municipalités, les établissements publics à grande fréquentation par
le public. Ce système prend en charge les requêtes et permet leur suivi.

Le salon virtuel de l’Agence de Promotion de l’Industrie : Ce site offre des informations
concernant:

LA TELEDECLARATION FISCALE : Ce projet est l’un des projets pilotes visant à mettre
en ligne certains services. Il s’agit de la mise en ligne de la déclaration mensuelle qui comprend
11 impôts . Ce service offre trois niveaux de consultation :
- Un service de consultation et de requête;
- Un service de simulation du calcul du montant de l’impôt à payer,
- La demande de recouvrement de l’impôt.
Afin de monter ce projet, on a dû faire face à plusieurs problèmes :
-D’ordre technique ou sécuritaire à cause des risques d’intrusion ou de bourrage.
-Ayant trait au paiement, quant au choix de la structure à assurer le prélèvement. C’est la poste
qui a été retenue pour le moment pour remplir cette mission.
-D’ordre environnemental car il s’est avéré que :
Le citoyen et l’entreprise n’ont pas le réflexe de recourir systématiquement à l’internet
essentiellement par manque d’habitude ou de confiance.
La dématérialisation de la quittance n’est pas encore acceptée par quelques administrations.
Un manque de formation est assez notable chez le personnel.
LE « E DINAR » :Il s’agit d’une monnaie virtuelle permettant d’effectuer un paiement à
distance auprès :
� de l’administration pour certaines prestations telles que l’inscription à l’université,
l’abonnement au transport en commun, les dons au Fonds National de Solidarité,
� de services publics pour les factures de l’électricité, du gaz, du téléphone et d’autres produits
postaux,
� de galeries commerciales virtuelles.

94
- X ème Plan, vol II, p.122.
25
Ce mode de paiement populaire est hautement sécurisé et facile à utiliser. L’utilisateur doit répondre à
une question sous forme d’une réponse-indice qu’il a lui même stockée dans le système et ce à partir
de n’importe quel poste relié à internet. Les différents montants du dinar électronique sont équivalents
à 13 - 15 -20 - 35 - 65 - 130 et 350 euros. Ce compte virtuel peut être alimenté à tout moment par des
cartes disponibles sur le marché comportant un code secret . Il semble que dans la pratique le coût
d'achat de la carte dissuade les utilisateurs qui y voient une surcharge par rapport au paiement habituel.

LA LIASSE UNIQUE La liasse Unique 95et le réseau TradeNet constituent les nouveaux outils
de facilitation des échanges et de la simplification des procédures liées aux opérations du
commerce extérieur. La liasse Unique a été créée par le décret n°97-2470 du 22 décembre
199796, elle est opérationnelle depuis février 2002.
Il s’agit d’abord d’une refonte des anciens formulaires du commerce extérieur qui sont
remplacés par des documents normalisés faciles à traiter sous forme de liasse.Il s’agit aussi de
mettre en place un centre serveur EDI (Réseau TradeNet) qui permet auximportateurs/
exportateurs de soumettre, à partir de leurs systèmes d’information, toutes les déclarations
relatives à leurs transactions du commerce extérieur exigées par les lois et règlements. Le
centre serveur assure la diffusion et le routage électronique des différents formulaires ou
documents électroniques soumis par le déclarant auprès des différents intervenants, recueille à
son tour les réponses de ceux-ci sur les dossiers soumis et les fait porter à la connaissance des
opérateurs concernés. Le centre serveur joue ainsi le rôle de Guichet Unique Virtuel des
formalités de commerce extérieur, bancaires et de transport .L’activité principale de la société
TTN97, dans une première phase, est l’intermédiation documentaire pour l’échange des
documents de la liasse unique et du manifeste entre les intervenants dans les procédures du
commerce extérieur en Tunisie :
Les documents traités électroniquement sont au nombre de quatre : Le Titre du Commerce
Extérieur, la Déclaration Détaillée des Marchandises, le Document du Contrôle Technique
et le Manifeste.
Par ailleurs, TTN se propose de :
assurer des missions de formation sur son service dans son centre de formation TRADENET
Forum ou en association avec tout organisme agréé ,
offrir l’accès à une base info-centre (données statistiques sur le commerce extérieur, sur le
transport international,…),
gérer une application d’aide à la décision pour le contrôle technique à l’importation,
fournir une assistance technique à tout utilisateur ou partenaire qui sollicite son concours
pour l’interfaçage EDI,
commercialiser des logiciels en relation avec son activité (logiciels de messageries X400,
traducteur EDIFACT),
fournir des prestations d’ingéniérie informatique,
commercialiser la solution Liasse Unique à l’étranger,
développer de nouveaux services comme extension de la Liasse Unique ainsi que des
relations de commerce électronique (relation : entreprises-entreprises, et entreprises-banques)
L'INPDC:
Sans avoir le statut d'autorité administrative indépendante de la CNIL (Commission Nationale
Informatique et Liberté) française, l'INPDCP (Instance Nationale de Protection des Données à

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97
http://www.webmanagercenter.com/management/article.php?id=308
JORT du 30-31 décembre 1997, n°104, p.2595
http://www.tradenet.com.tn/
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Caractère Personnel)98 tunisienne est une autorité administrative composée de 15 membres99 qui
dispose d'un statut propre, de la personnalité morale et de l'autonomie financière lui permettant
d'assurer des missions similaires. Ses missions consistent à:
« - Accorder les autorisations, recevoir les déclarations pour la mise en oeuvre du traitement des
données à caractère personnel, ou les retirer dans les cas prévus par la présente loi;
« - Recevoir les plaintes portées dans le cadre de la compétence qui lui est attribuée en vertu de la
présente loi;
« - Déterminer les garanties indispensables et les mesures appropriées pour la protection des données à
caractère personnel;
« - Accéder aux données à caractère personnel faisant l'objet du traitement afin de procéder à leur
vérification, et collecter les renseignements indispensables à l'exécution de ses missions ».
Toutes choses qui se feront en tenant compte naturellement des dispositions spécifiques concernant les
conditions de création des fichiers100, de mise en oeuvre du principe de finalité 101, d'interdiction de
constitution 102, de communication 103, d'obligation de destruction104 prévus par la loi et que d'autres ne
manqueront pas de préciser dans leurs études.
On retrouve dans la loi tunisienne, comme dans la loi française, mais plus marquée la différence
de régime entre règlementation des traitements de données effectués par les personnes publiques et les
personnes privées non seulement lorsqu'il s'agit de sécurité publique mais, semble-t-il, au delà.
*
Nous avons au cours de cet exposé évoqué la notion de benchmarking et fait, d'une certaine
manière, un exercice de benchmarking appliqué à divers processus de mise en place de
l'administration électronique dans un contexte de réforme de l'Etat. Quel enseignement en tirer sinon
que, comme toute technique, il peut être le pire et la meilleure des choses?
Je pense en ce qui me concerne qu'il ne doit pas être prétexte à fixer des objectifs et à la mise en
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Créée par la loi organique du 27 juillet 2004.
-Un Président choisi parmi les personnalités compétentes dans le domaine.
−
Un membre choisi parmi les membres de la Chambre des députés.
−
Un membre choisi parmi les membres de la Chambre des conseillers.
−
Un représentant du Premier ministère.
−
Deux magistrats du troisième grade.
−
Deux magistrats du tribunal administratif.
−
Un représentant du Ministère de l'intérieur.
−
Un représentant du Ministère de la Défense.
−
Un représentant du Ministère chargé des Technologies de la Communication.
−
Un chercheur du Ministère chargé de la Recherche Scientifique/
−
Un médecin du Ministère chargé de la Santé Publique.
−
Un membre du Comité supérieur des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales.
−
Un membre choisi parmi les experts en matière de technologies de la communication.
Le Président et les membres de l'Instance sont désignés pour trois ans, par décret; son budget est rattaché au
budget du Ministère des Droits de l'homme.
100
- Chapitre 2 de la loi organique.
101
- Art. 8 § 3; art. 11; art.12; art. 31 § 3; 62 § 2...
102
- Art. 13 et 14 § 1.
103
- art. 47.
104
- Art. 45.
99
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oeuvre de moyens sans rapport avec la réalité du pays. Il doit être programmé, budgétisé et faire l'objet
d'un calendrier adapté au rythme d'évolution que l'on doit suivre. L'”intégration” qui a été évoquée à
l'occasion de ce forum doit se concevoir dès l'origine du projet. La mise en place de l'e-administration
doit être conçue dans un contexte de prise en compte de choix fondamentaux opérés sur le rôle de
l'Etat et la conception du service public. Ces choix sont politiques , budgétaires, sociaux. Ils
dépendront de l'Etat, de ses options culturelles, économiques, technologiques et de son projet de
société. Le benchmarking juridique sera alors remis à sa juste place: celui d'un simple instrument
d'information.