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Intervention de Monsieur Louis GAUTIER
pour l’ouverture des sessions
de l’IHEDN et de l’INHESJ.
11 octobre 2016
Mme la présidente, chère Nicole Gnesotto,
M. le président, cher Jacques Buisson,
Mon général,
M. le préfet, cher Cyrille Schott,
Mme et MM. les officiers généraux,
Mme et MM. les auditeurs des différentes sessions de l’IHEDN et de l’INHESJ,
Parlementaires, fonctionnaires, officiers, cadres, universitaires, journalistes, experts, vous
venez d’horizons différents de la société et de plusieurs pays, et, à un moment clé de votre
carrière, à la veille d’embrasser de nouvelles responsabilités, vous vous trouvez ici réunis pour
participer à l’une des sessions de l’IHEDN ou de l’INHESJ. C’est une occasion formidable qui
vous est ainsi offerte de vous pencher sur les enjeux de défense et de sécurité de notre pays, et
au-delà sur la place de la France dans le monde et la situation de notre société.
Aujourd’hui, la formule de Fustel de Coulanges selon laquelle l’état social et politique d’une
nation est toujours en rapport avec la nature et la composition de ses armées ─ et j’ajouterai, de
ses forces de sécurité ─ continue effectivement de faire sens. L’exemple du projet de garde
nationale, appelé à être prochainement étudié en conseil des ministres, en atteste. Formule
inédite, qui va mêler à la fois des militaires, des gendarmes et des policiers, cette force nouvelle
constitue la réaction d’une société agressée qui cherche à mobiliser ses citoyens au service de
la sécurité de la Nation. Elle témoigne du renouvellement du lien entre défense, sécurité et
société.
Tout au long de cette année, vous aurez la chance de pouvoir approfondir l’étude de cette
interrelation en croisant vos points de vue, en acquérant des connaissances, en mettant vos
réflexions en commun. Je ne saurais trop vous conseiller à cet égard, pour guider vos travaux,
de vous astreindre à l’humilité des faits, au retour d’expérience. De Frontin à John Boyd en
passant par Clausewitz, la réalité têtue des faits constitue en effet le fondement de l’analyse
stratégique ; comme l’a souligné un jour Mao Zedong, « le fondement de la théorie, c’est la
pratique ».
Mobilisez donc l’expérience que vous avez déjà acquise ; elle vous sera indispensable pour
comprendre votre environnement stratégique et un monde en mutation accélérée. La situation
géopolitique actuelle est en effet plus que jamais instable. En raison des risques accrus de la
puissance, dont les interventions russes en Crimée, mais aussi chinoises en mer de Chine du
Sud, sont les témoins. En raison de l’extension des menaces liées à la faiblesse, celle du système
international, mais aussi des nombreux Etats qui ne parviennent pas à faire face aux défis de
sécurité qui sont les leurs. En raison ensuite de l’émergence de nouvelles formes ou de nouvelles
dimensions de conflictualité, en particulier dans le domaine cyber. En raison enfin, du
renouvellement de la guerre sous l’effet de l’hybridation des conflits, de l’affirmation des
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stratégies obliques, de la dématérialisation des technologies ou encore de l’« ensauvagement »
de la violence engendrée par le terrorisme.
Dans ce contexte tourmenté, un renouvellement des concepts est nécessaire, et ce plus
spécifiquement en Europe, habituée depuis la fin de la guerre froide à voir la perspective des
conflits s’éloigner. 2013 et 2014, avec la crise ukrainienne et la prise de Mossoul, avaient
brutalement démenti cette fausse perspective, mettant en évidence la proximité nouvelle des
théâtres de guerre aux pourtours des frontières de l’Union européenne. 2015, pour notre pays
confronté à sa première véritable crise de sécurité nationale depuis cinquante ans, est venue
mettre en évidence le lien entre le terrorisme de guerre à l’extérieur et la lutte contre le
terrorisme intérieur. Cette situation inédite nous invite à une réflexion que le contexte politique
favorise au demeurant. 2017 sera marquée en France par la tenue des élections présidentielles
et législatives. Elles constituent traditionnellement l’un des rares moments où la question
militaire est pleinement traitée, alors que le consensus politique tend d’ordinaire à gommer le
débat en matière de défense. Les mois à venir offriront donc pleinement l’occasion de se
pencher sur les événements que nous avons vécus depuis janvier 2015 et les solutions adoptées
ou préconisées pour y répondre.
Pour apporter une pierre à ces débats, comme à vos futures réflexions, je voudrais revenir pour
ma part sur l’indispensable travail qui doit permettre de renforcer notre vision prospective dans
le domaine stratégique, d’actualiser nos concepts de sécurité, d’adapter nos outils et de mieux
définir les missions et les moyens de nos armées.
Les attentes des Etats en matière de théorisation et de prévision stratégique sont anciennes. Elles
ont conduit à la constitution progressive d’institutions et d’instruments dédiés depuis, en ce qui
concerne la France, la création du dépôt de la guerre par Louvois en 1688 dont les fonctions,
largement développées depuis lors, sont à présent assumées par le centre de planification et de
conduite des opérations (CPCO), chargé de la conduite des opérations, l’état-major des armées,
chargé d’établir la doctrine d’emploi et de programmer les équipements militaires, ou encore le
SGDSN, qui agrège et coordonne au niveau interministériel les données nécessaires à la
détermination de l’action militaire et sécuritaire de la France. Ces attentes ont également
entraîné l’élaboration d’instruments spécifiques qui cadrent ces options ou ces orientations : les
livres blancs de la défense et de la sécurité nationale, les lois de programmation militaire et les
lois de finance pluriannuelles qui inscrivent dans les budgets les moyens nécessaires à la
réalisation des missions fixées.
Les livres blancs sur la défense et la sécurité nationale occupent de ce point de vue une place
particulière. Ils visent à réduire l’incertitude stratégique tout en dégageant les axes, les choix de
la politique de défense et de sécurité de notre pays. Cette pratique, au regard des exercices de
révision périodique de la posture militaire et stratégique aux Etats-Unis ou en Grande Bretagne,
est relativement récente. La France a longtemps vécu sur l’héritage du premier livre blanc de
1972, dont l’enjeu était moins prospectif que rétrospectif, l’exercice étant destiné à graver dans
le marbre les éléments de la doctrine d’indépendance nationale fixée par le général de Gaulle,
notamment en matière de dissuasion nucléaire au début des années 1960. Il faut ainsi attendre
1994, soit plus de quatre ans après la chute du mur de Berlin, pour que paraisse le deuxième
livre blanc sur la défense qui entérine, après le choc culturel et géostratégique que constitue
pour la France la guerre du Golfe, le basculement d’une armée de garde face à l’Est vers une
armée de projection appelée à s’engager dans un nombre croissant d’interventions extérieures.
A sa suite, les livres blancs de 2008 et de 2013 ont conforté cette orientation nouvelle et l’idée
d’un primat de l’action hors de nos frontières, tout en reliant impératifs de défense et enjeux de
sécurité nationale. D’une certaine manière, les livres blancs de 1994, 2008 et 2013 sont venus
consacrer la priorité de la mission de projection et d’intervention à l’extérieur, relativisant
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beaucoup la fonction de protection territoriale des armées, primordiale au temps de la guerre
froide.
La séquence que nous venons de vivre depuis 2015 donne ─ tout au moins superficiellement ─
l’impression d’un retour de cycle marqué par le réinvestissement des armées sur le territoire
national. La violence de guerre que le livre blanc de 2008 situait en Afghanistan, quand elle
s’approchait déjà des rives de la Méditerranée, et que le livre blanc de 2013 localisait en Afrique
et au Proche-Orient, alors qu’elle s’annonçait à notre porte, s’est en effet rapprochée de nous.
Sous la pression des attentats, le territoire national est redevenu un théâtre quotidien
d’intervention pour nos armées avec le déploiement de l’opération Sentinelle qui mobilise de
l’ordre de 7 à 10 000 hommes depuis janvier 2015. La dimension de projection n’a pas perdu
pour autant sa dimension structurante, mais elle est désormais étroitement liée à la lutte contre
le terrorisme comme en témoignent les opérations Chammal, en Irak-Syrie, et Barkhane, au
Sahel.
On assiste ainsi à un réagencement conceptuel qui conduit à substituer à la juxtaposition d’une
double préoccupation « sécurité intérieure » / « sécurité extérieure » une approche
compréhensive désormais globalement conçue en termes de sécurité nationale. Par ailleurs, la
donne stratégique décrite par le livre blanc de 2013 suppose également une actualisation, pour
tenir compte du positionnement de certains des principaux acteurs internationaux. Avec le
déplacement de leur pivot stratégique vers l’Asie, les affres et les aléas de l’aventure irakienne,
la paralysie de leur diplomatie causée par la proximité de leur élection présidentielle, les EtatsUnis font preuve d’une retenue, voire d’une passivité, notamment sur le dossier syrien, qui
s’inscrit dans une logique plus large de retrait du Proche-Orient problématique pour cette région
mais aussi pour l’Europe. L’interventionnisme russe dans cette zone, ou encore sur la frontière
est de l’Union européenne, n’en ressort que davantage, alimenté par l’ambition de Moscou de
retrouver sur la scène internationale une position dont l’ex-URSS s’estime avoir été dépossédée.
Réintégré dans le jeu des puissances par l’accord de Vienne du 14 juillet 2015, l’Iran entend
bien pour sa part s’imposer à nouveau comme une puissance régionale, tandis que la Turquie
mêle, non sans ambiguïté, la question kurde et la lutte contre Daech.
Confrontée à la fragilisation de sa périphérie immédiate, l’Union européenne se retrouve ainsi
esseulée du fait de l’effacement de son principal allié et bousculée par l’activisme accru de
puissances régionales voisines, et ce au moment même où sa cohésion est fortement ébranlée
par l’accumulation des crises. Car si l’effondrement un temps redouté de la zone euro semble
avoir perdu de son actualité ─ il faut s’en réjouir ─, la pression migratoire, la menace terroriste
et surtout le Brexit constituent autant de défis pour la sécurité de l’Union. En matière de défense,
les Européens sont ainsi aujourd’hui à la croisée des chemins. L’abstentionnisme stratégique
dont ils ont jusqu’à présent fait preuve ne saurait plus longtemps tenir. Faute de choix conscient,
celui-ci se fera par défaut et à leur détriment.
Les inflexions géostratégiques constatés par rapport à la situation analysée par le livre blanc de
2013 montrent les limites d’un tel exercice qui s’effectue dans une logique de continuité et
peine à intégrer à ses projections les effets de la surprise stratégique, que furent par exemple la
conquête de la Crimée en février-mars 2014 ou la prise de Mossoul par Daech en juin 2014. En
outre la confection d’un livre blanc pose aussi la question du réglage à trouver entre vision
stratégique et expertise, affirmations doctrinales et nécessités politiques, tendances de fond et
contingences.
Les défis qui se présentent au moment de la rédaction d’un document comme le livre blanc sont
alors nombreux. Comment intégrer en effet l’ensemble des facteurs géopolitiques d’un monde
en pleine mutation pour définir les enjeux de notre politique de défense et de sécurité tout en
étant capable de hiérarchiser missions et moyens, de préciser les responsabilités stratégiques de
notre pays, au plan national, mais aussi international.
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La France occupe, en effet, en Europe et dans le monde une place particulière. Membre
permanent du conseil de sécurité, bientôt seule puissance nucléaire de l’Union européenne, pays
doté de capacités de projection peu communes ─ en particulier sur le plan aéronaval ─, elle
doit, au-delà de sa propre sécurité, se poser la question de ses responsabilités internationales.
Mais la France, grand pays, n’est pas une grande puissance à l’égal des Etats-Unis ou de la
Chine. Ses moyens économiques et technologiques sont plus justement dimensionnés.
Dès lors, comment concilier, du point de vue budgétaire, le financement des différentes
missions de projection et de protection des armées ? Comment procéder au nouvel arbitrage
entre les capacités de défense et un besoin croissant de sécurité intérieure ? Comment traduire
ce double objectif au cœur de contrats opérationnels des armées qui ne prévoyaient pas, en 2013
comme aujourd’hui, la possibilité d’un déploiement dans la durée d’une force militaire de 7000
à 10 000 hommes à l’intérieur de nos frontières. Comment intégrer dans cette équation
l’impératif de modernisation de la dissuasion nucléaire, avec à l’horizon 2035 le lancement de
nouveaux sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ?
Toutes ces questions renvoient à l’autre défi que constitue la définition du budget de l’armée.
Car si chacun s’accorde à reconnaître que l’effort de défense doit atteindre les 2% du PIB, la
date de mise en œuvre de cet objectif reste encore à fixer. Mais c’est aussi à la place du citoyen
dans le dispositif de défense et de sécurité nationale à laquelle il convient de réfléchir, alors
qu’une garde nationale destinée à regrouper 84 000 hommes est sur le point de voir le jour et
que la réserve opérationnelle des armées doit être portée à 40 000 hommes d’ici 2019.
Enfin l’actualisation de notre livre blanc de la défense et de la sécurité nationale suppose de
reconsidérer comment doit s’effectuer la conjonction de notre outil de défense avec ceux de nos
alliés et partenaires européens, notamment pour assurer une meilleure sécurité collective du
Vieux continent et la promotion d’une défense autonome de l’Union qu’appellent l’adoption du
nouveau concept stratégique de l’Union européenne, les déclarations récentes des ministres de
la Défense et de l’Intérieur franco-allemand et les conclusions du sommet de Bratislava.
Face à la superposition des problématiques, la tentation peut être forte de considérer que « qui
trop embrasse, mal étreint » et d’en rester là. C’est en effet une gageure que de penser
« réduire » tous les défis de sécurité dans un seul document. Et quels sont par ailleurs les
horizons d’un livre blanc ? Plus qu’un document « canonique » comme celui de 1972, ne fautil pas envisager à l’instar des Anglo-saxons que l’exercice soit surtout « adaptable » ? Sa
validité politique paraît en outre plus limitée dans le temps, puisque sa périodicité semble
s’aligner désormais sur la durée des mandats présidentiels. Quel doit être au demeurant le
« cadre de production » d’un livre blanc : strictement national comme aujourd’hui ou davantage
européen et interconnecté avec ceux de nos principaux partenaires européens, britanniques et
allemands notamment ? Comment envisager en effet que l’on puisse résoudre
« nationalement » la plupart des enjeux de défense et de sécurité de l’espace européen ? Enfin
quel sera le prisme dominant du futur livre blanc de la défense et de la sécurité nationale ? Celui
des armées et de la défense qui continue d’en orienter principalement le contenu ou un
rééquilibrage en faveur d’autres dimensions non militaires de notre sécurité ? Le
renseignement, le cyber sont à cet égard bien évoqués dans les livres de 2008 et 2013, mais ils
ne font pas l’objet d’une déclinaison en mesures concrètes comparables par exemple à la
fixation des contrats opérationnels prévus pour les armées.
Le livre blanc n’est-il dès lors pas le bon outil ? La critique apparaît paradoxale au moment où
un nombre croissant de pays européens se rallie à l’exercice, comme l’Allemagne, qui publie
cette année, dix ans après le précédent, un nouveau livre blanc, ou comme l’Angleterre, qui
vient de réviser sa Strategic Defense and Security review parue en 2015. De fait, surtout en
l’absence d’un livre blanc de la défense et de la sécurité européenne, la production d’un
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document national reste nécessaire à condition de perfectionner l’exercice, ce qui implique de
trancher préalablement certaines questions.
Doit-on rester sur le principe d’une réactualisation au coup par coup décidée par le politique ou
souscrire au modèle anglo-saxon qui prévoit la parution d’un nouveau livre blanc tous les cinq
ans afin de répondre à l’évolution rapide du contexte stratégique ? Face à la perspective d’un
renouvellement fréquent de ce document, est-il par ailleurs pertinent de consacrer une année à
sa préparation ?
La composition de la commission chargée de la rédaction du livre blanc sur la défense et la
sécurité nationale doit-elle avoir pour ambition d’être « représentative » ou bien chercher à se
professionnaliser ? Comment concilier en son sein l’expertise et l’ouverture utile à des membres
de la société civile ?
Enfin quels sont les objectifs visés ? Ceux-ci vont en effet de l’évaluation de la menace à
l’optimisation des capacités, en passant par la recherche d’un compromis de soutenabilité
financière ou encore celle d’une meilleure articulation entre les ministères ─ principalement
l’Intérieur et la Défense ─ ainsi qu’entre acteurs publics et privés (forces de sécurité privées,
industriels, citoyens).
Dans cette entreprise, le SGDSN du fait de sa position en soutien de l’Exécutif et de sa fonction
de coordination interministérielle dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale est
naturellement appelé à jouer un rôle déterminant.
Les multiples travaux qu’il conduit ─ réflexion autour de l’opération Sentinelle, participation à
l’élaboration du plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme (PART) et du plan national
d’orientation du renseignement (PNOR), élaboration et mise en œuvre du plan Vigipirate,
finalisation et adaptation de la loi de programmation militaire… ─, ont déjà été et sont
l’occasion pour lui de contribuer au nécessaire décloisonnement des milieux et des cultures en
favorisant le dialogue entre les ministères, mais aussi entre les pouvoirs publics et la société
civile (opérateurs d’importance vitale, académies, citoyens…).
Cette action lui confère aujourd’hui une légitimité particulière pour aborder les questions
croisées de la défense et de la lutte contre le terrorisme, et orchestrer les réflexions sur
l’intégration de nos actions et de nos outils de défense, de sécurité, de renseignement mais aussi
de notre politique judicaire, autour de la notion désormais centrale de « sécurité nationale ».
Ce travail qui implique un fort décloisonnement de l’action des armées et des divers acteurs en
charge de la sécurité suppose également la recherche de nouveaux équilibres, la mise en œuvre
des mécanismes de check and balance.
Si l’idée de continuum sécurité-défense est désormais actée, la séquence ouverte en janvier
2015 pose cependant la question de la conciliation sur le long terme de la protection du théâtre
national et du maintien d’une capacité d’intervention extérieure satisfaisante. La résolution de
cette tension inéluctable passe par l’augmentation des moyens alloués. L’actualisation de la
LPM en 2015 et la fin de la déflation des effectifs militaires ont été dans ce sens. Mais d’autres
approches doivent également être envisagées, afin d’éviter de faire peser une demande
démesurée sur les seules finances publiques et le seul budget de l’Etat (mobilisations des
nouvelles technologies, appel à des forces de sécurité privées, contribution des polices
municipales…).
Les mesures adoptées ces dernier mois ont par ailleurs passablement remodelé le rapport entre
sécurité et liberté au profit de la recherche d’une plus grande efficacité (lois renseignements,
état d’urgence, loi renforçant la lutte contre le terrorisme…). Faut-il encore incliner un peu plus
la balance du côté de la sécurité ? Dans ce débat, il faut cependant ne pas oublier l’essentiel, la
sauvegarde des fondements de la démocratie. Le renforcement des mesures de sécurité doit
s’accompagner d’une réflexion sur les moyens d’en contrôler les effets. C’est ce qui a été fait
par exemple dans le domaine du renseignement quand l’extension des procédés autorisés pour
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nos services s’est accompagnée de la création de la Commission nationale de contrôle des
techniques de renseignement.
Dans le rapport entre souveraineté et supranationalité, là encore, un équilibre doit être trouvé.
Dans un contexte de crise migratoire, de recrudescence du terrorisme et de Brexit, les ministres
français et allemand ont affiché la volonté de nos pays respectifs d’aller de l’avant en matière
de coopération de sécurité et de défense. Mais comment y parvenir concrètement ?
D’importants succès ont été plus largement enregistrés en matière de coopération bilatérale.
L’application de l’article 42.7 a ainsi donné lieu à une aide bilatérale en faveur de la France au
Sahel, au Levant, en Centrafrique (Allemagne, RU, Belgique, Suède). Mais tout le monde
s’accorde à trouver ces progrès très insuffisants. La défense européenne est aujourd’hui encore
un horizon d’attente.
Enfin, dans le rapport entre temps long et temps court, s’il convient naturellement de s’occuper
de la menace présente, il n’est pas moins indispensable d’anticiper les risques futurs. Les
contraintes fortes en matière d’effectif et d’équipement ne doivent pas conduire à négliger un
effort de recherche et de développement indispensable au maintien d’une base industrielle et
technologique française et européenne indispensable à la sécurisation de nos
approvisionnements militaires.
Nous vivons une époque d’inflexion stratégique. Il en découle une instabilité relative source
d’incertitudes donc d’inquiétudes. Mais cette situation doit plutôt être considérée comme
l’occasion de relever un formidable défi, de repenser concepts et modèles d’action de notre
système militaire et de sécurité.
Je vous souhaite, auditeurs de l’IHEDN et de l’INHESJ, de pleinement tirer parti de cette année
pour vous emparer de tous ces sujets, de toutes ces problématiques, et j’attends avec intérêt les
fruits de vos réflexions. Je vous remercie.
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