Comite d`Agitation Publique

Comite d’Agitation Publique
Les impôts négatifs
Introduction :
En 2000, l’administration Jospin a demandé à l’économiste Jean Pisani-Ferry de
lui faire un rapport sur la situation économique et les mesures qu’il serait rationnel de prendre
dans le futur proche. Or une de mesures phares préconisée par l’économiste dans son rapport
Les chemins du plein emploi était relative à l’instauration d’« impôts négatifs »
Le concept d’impôt négatif est très largement rattaché au nom de l’économiste
libéral américain Milton Friedman. Cet impôt négatif sur le revenu est une méthode de
réforme des impôts qui vise à marquer la continuité qu’il y a entre les impôts qui sont payés
aux pouvoirs publics et les transferts que les citoyens en reçoivent. L’impôt négatif existe
quand un contribuable reçoit plus de transferts qu’il ne paye de contributions.
Ce système pose cependant de nombreux problèmes, comme celui de maintenir
l’incitation au travail pour les travailleurs dont le revenu n’est que très légèrement supérieur
au minimum garanti.
C’est ainsi que dans un premier temps nous allons nous intéresser aux principes
théoriques de l’impôt négatif, à ses limites théoriques. Nous verrons ensuite l’exemple concret
de projet d’allocation universelle et ses limites, puisque c’est le type même du principe de
l’impôt négatif. Nous verrons enfin les différentes politiques d’impôts négatifs ayant été mises
en œuvre dans les pays industrialisés développés.
II) Les principes théoriques et les limites du système d’impôts négatifs :
1) Principe de l’impôt négatif :
Les prémisses du concept d’impôt négatif ont été inventés par Juliet Rhys-Williams
dans les années 40. Inspirée des réflexions des économistes américains Milton Friedman et
Daniel Moynihan et de certaines expériences britanniques, la théorie de l’impôt négatif,
recouvre une méthode permettant de répartir une fraction du produit national, prélevé sur la
population active, au profit des travailleurs à faibles revenus et des personnes inaptes au
travail. Les principes de l’impôt négatif ont été introduits en France, en particulier par Lionel
Stoléru.
Le principe de l’impôt négatif consiste à subventionner le travail faiblement
rémunéré. Les subventions sont accordées sous forme de réduction d’impôt. Leur barème peut
être conçu de manière à ce que la subvention dépasse le montant de l’impôt qui aurait dû être
acquitté. L’administration fiscale verse alors directement la différence à la personne
concernée (d’où l’expression « impôts négatifs »).
Dans son principe général, l’impôt négatif a pour but d’unifier le système fiscal et
le système social, puisqu’il consiste à remplacer les différentes aides de l’État aux familles
les plus défavorisées, celles qui ont atteint le seuil de pauvreté, par le versement annuel d’une
subvention calculée, comme en matière fiscale, d’après le revenu.
En pratique, les personnes entrant dans le champ d’application de cet impôt négatif,
c’est-à-dire celles dont les revenus n’atteignent pas un minimum garanti, produisent une
déclaration qui fait apparaître l’intégralité des ressources dont elles disposent. À partir de
cette déclaration, l’État fixe le montant de l’allocation destinée à compléter les revenus
perçus pour que soit atteint le minimum légal.
Cette recherche du pragmatisme conduit toutefois à envisager des solutions d'impôt
négatif basées sur le système actuel de transferts, c’est-à-dire des solutions passant par
l'intégration au monde du travail.
Un « impôt négatif sur le revenu » règlerait de nombreux problèmes actuels de nos
systèmes économiques. Selon ses partisans, cela résoudrait la question de l'assistance sociale
(« welfare trap » en anglais) et du revenu minimum. Si cela est souvent considéré comme
une méthode de réduction du temps de travail, cela peut également être considéré comme une
subvention pour l'emploi ayant pour principal résultat de réduire les coûts salariaux, en
particulier pour les emplois les moins qualifiés. De ce point de vue, cette méthode peut être
considérée comme la plus bénéfique à l'égard des tâches les plus asservissantes, et moins à
celles plus directement relatives aux capitaux.
2) Limites
Mais l'impôt négatif sur le revenu est critiqué aussi car revenant à une subvention
d'État donnée aux employeurs d'ouvriers non qualifiés, qui peuvent ainsi réduire leurs
dépenses en n'ayant pas à rémunérer convenablement leurs employés. Il peut donc dévier la
revendication de hausse des salaires du patronat vers l'État.
L'inconvénient principal est le même que pour n'importe quel système d'impôt sur le
revenu : il nécessite des démarches onéreuses de vérification et de supervision afin d'éviter
les fraudes. Le coût qu’il supposerait aussi pour la société, les fonds qu’il faudrait lever pour
le mettre en place, semblent aussi être un obstacle majeur à sa mise en œuvre. Cependant, la
critique majeure qui est faite à ce système d’impôt négatif, est le possible effet de « trappe »
qu’un revenu minimum universel causerait..
Les « trappes à chômage », ou « trappe à pauvreté », exemple de la France
A l’aube de l’industrialisation de l’Angleterre, au début du 19ème siècle, Malthus
encourageait l’application des Lois sur les pauvres britanniques (Poor Laws), qui réduisaient
le versement d’une aide aux pauvres. Il disait que des aides créaient les pauvres qu’elle avait
mission d’assister.
Dans la lignée de Malthus, de nombreux économistes libéraux, font remarquer que
les revenus sociaux issus des impôts négatifs constituent une « trappe à pauvreté », c'est-àdire qu'ils n'incitent pas ceux qui en bénéficient à obtenir un travail qui leur permettrait de
gagner moins d’argent, du fait de la suppression des avantages liés aux impôts négatifs.
On peut donc considérer l’effet « trappe à chômage » ou « trappe à pauvreté »
pour le cas de la France :
Exemple : En pratique, un chômeur en France est susceptible d'être titulaire de trois
types d'indemnités qui sont cumulables:
- le RMI ou à défaut l'Allocation Sociale de Solidarité (ASS), pour les chômeurs en
fin de droits
- l'Allocation Parent Isolé (API) et les Allocations Logement (ALS, APL).
Le cumul de ces allocations fait que le retour à l'emploi n'est pas toujours très
avantageux pour un chômeur puisque celui-ci ne peut cumuler son salaire et ses allocations
que s'il exécute un forfait d'heures de travail annuel inférieur à 750 heures ou s'il signe un
Contrat Emploi Solidarité (CES)).
A défaut, les allocations disparaissent progressivement en même temps que le salaire
augmente (principe de l'allocation différentielle).
Chiffres concrets : une personne allocataire du RMI à qui l'on propose un CDD avec
une rémunération nette égale au SMIC verra, s'il accepte l'offre, ses prestations du trimestre
suivant diminuer d'au moins de moitié (taux marginaux de 50%), s'il était en plus bénéficiaire
d'une allocation logement c'est 70% du gain qui disparaît.
Cette vision des impôts négatifs comme vision de trappe à chômage est cependant à
nuancer, en effet, limiter un emploi à la simple dimension coûts-avantages est fausse, voire
dangereuse. En effet, un emploi procure bien plus au travailleur qu’un simple chiffre sur une
fiche de paye, il lui permet d’avoir un véritable rôle dans la société et permet de mieux s’y
insérer. Il y a toute une nuance psychologique et sociologique à insérer dans la prise en
compte de ce phénomène de trappe à chômage par rapport aux effets négatifs économiques
qu’impliquerait le système d’impôts négatifs..
Dans tous les cas, l'effet de subvention aurait probablement pour cause une réduction
à long terme du chômage, mais en l'absence de salaire minimum, n'aurait pas d'effet à long
terme sur les salaires fixes : les employeurs compenseraient ainsi en abaissant le salaire brut.
II) Une forme concrète d’impôt négatif : L’idée d’une allocation universelle.
1) Le principe de l’allocation universelle.
L'allocation universelle est la forme la plus « pure » d'impôt négatif. L'idée consiste
à verser à tout individu, de la naissance (certains proposent à partir de l'âge de 20 ans) à la
mort, sans condition d'emploi ou de revenu ni contrepartie, un revenu de base permettant de
couvrir ses besoins essentiels. Seul le nombre et de l'âge des enfants à charge permet de
moduler ce revenu. Cette allocation, encore appelée revenu d'existence ou revenu de
citoyenneté (« basic income »). Elle est donc accordée aux citoyens quelque soit leur statut
(actif ou non). Elle trouve sa contrepartie normale dans un impôt à taux unique au premier
Euro (flat tax) et prélevé à la source sur tous les revenus d'activité et du patrimoine. Ce
système présente de nombreux avantages.
Pour Milton Friedman, dans son ouvrage Capitalism and Freedom, le revenu
d'existence permet de combler les inégalités en capital humain produites par l'environnement
socio-éducatif, il évite tout phénomène de « stigmatisation » et de « disqualification sociale »
induits par le système de redistribution actuel et enfin il est un outil approprié dans une
société où le travail est une valeur en voie de disparition.
L. Stoleru dans Vaincre la pauvreté dans les pays riches (1977) ou P. Van Parijs
avec Real Freedom for all : what can justify capitalism ?(1995) sont les principaux partisans
du revenu d'existence ainsi conçu. Ces auteurs insistent sur le fait que le revenu d'existence
permet tout à la fois de lutter contre les trappes à pauvreté et à chômage et de rétablir un
partage de la Valeur ajoutée plus équitable.
2) Le système de l'allocation universelle soulève toutefois deux objections propres
aux impôts négatifs en général :
- Le coût :
Il est difficile à évaluer, mais semble toutefois rendre le projet irréaliste. Deux
économistes, F. Bourguignon et A. Chiappori dans un rapport (Fiscalité et redistribution)
effectuent une évaluation chiffrée du système qu'il préconise. Un scénario qui aurait pour base
une allocation de l'ordre de 5000 € par an et par adulte (équivalent du RMI) aurait un coût
total de 140 milliards d’€ déduction faîte des prestations actuellement versées ce qui
conduirait à l'instauration d'un impôt supplémentaire de 30% des revenus nets. Selon eux,
dans un tel système, tous les ménages qui touchent à l'heure actuelle moins de 1500 € par
mois seraient gagnants. Un deuxième scénario plus réaliste est cependant envisagé, avec une
allocation à 2500 € par an et par adulte mais cette fois avec maintien du RMI (et
compensation éventuelle avec l'allocation universelle). Ce scénario conduirait à un
prélèvement supplémentaire de 17% des revenus nets qui cette fois-ci se substituerait à
l'impôt sur le revenu. Ce scénario pose cependant un problème, puisqu'il ne permet pas de
« remotiver », les personnes qui touchent déjà le RMI et qui ne verraient ainsi leur situation
en rien modifiée.
- Effet de « trappe à chômage » (désincitation à travailler) et la solution qui lui est
apportée.
En plus du problème précédent, l'impôt négatif dont ne bénéficierait seulement
qu'une tranche de la population, génère des effets de seuil et est dès lors susceptible de
renforcer les trappes à pauvreté existantes. Certains individus dont le revenu est
particulièrement bas auraient ainsi intérêt à s'arrêter de travailler pour bénéficier d'une aide.
Pour contrer ce risque les partisans du revenu d'existence proposent d'introduire un
"taux modérateur d'oisiveté" ce qui revient à accompagner l'impôt négatif de mesures
d'incitation au travail.
Le principe est simple : une partie seulement du revenu primaire reçu viendra en
déduction de la prestation étatique. Supposons que le minimum garanti soit fixé à M (en
Euros par an) et que le contribuable bénéficie d'un revenu primaire égal à P, le taux
d'imposition sur ce revenu sera fixé à un niveau inférieur à 100% de sorte que l'agent
économique bénéficiera d'un revenu égal à R=M +(1-t)P. Le paramètre (1-t) peut être
considéré comme un taux modérateur d'oisiveté. La prestation versée par l'Etat sera quant à
elle égale à S=M-tP. On voit que S=M pour P=0 et S=0 pour P=M/t. La prestation publique
devient donc nulle à partir d'un seuil critique de revenu primaire égal au quotient du minimum
garanti par le taux d'imposition en vigueur. Avec un tel système, les familles continuent de
percevoir l'impôt négatif bien au-delà du minimum garanti
Ainsi, pour éviter l’écueil, on a considéré que l’allocation ne devait pas diminuer en
fonction directe de l’accroissement des ressources, mais que le montant de l’allocation devait
diminuer plus lentement que n’augmentent les gains.
Les individus sont incités à travailler, puisque leurs ressources sont égales à la
somme de leurs revenus et des allocations.
III) Applications concrètes dans les pays industrialisés
La proposition de Friedman a fait naître dans les années 1970 un premier débat
circonscrit toutefois aux pays anglo-saxons. En 1974, l'OCDE a publié une revue sur L'impôt
négatif sur le revenu. En 1968, le parti conservateur britannique a inscrit dans son programme
électoral la proposition de Friedman. Le candidat démocrate aux présidentielles aux Etats
Unis, la même année, a développé toute sa campagne sur le thème de l'allocation universelle
en proposant un taux marginal d'imposition unique de 33,3% des revenus (qui de toute
évidence était insuffisant pour financer le transfert envisagé). Enfin des expériences d'impôt
négatif ont été lancées dans certains États des Etats-Unis à la fin du gouvernement Johnson.
- Les Etats-Unis ont mis en place depuis 1975 un impôt de ce type appelé Earned
Income Tax Credit (EITC). Il est ciblé sur les foyers à bas revenus dans lesquels au moins
une personne travaille et concerne à peu près un foyer sur cinq.
- Le Royaume-Uni a aussi expérimenté l’impôt négatif depuis la fin des années 70.
La dernière réforme importante, introduite en 1999, est le Working Families Tax Credit
(WFTC). Il s’agit d’un crédit d’impôt octroyé aux foyers avec enfants, dont le plus jeune a
moins de 19 ans et où au moins une personne travaille. Les conditions d’éligibilité et le mode
de calcul des sommes versées sont assez complexes. Ce crédit s’avère très important pour les
foyers les plus défavorisés. Il peut être nettement supérieur au salaire direct.
- La prime pour l’emploi (PPE) a été instituée en France par une loi du 30 mai
2001. Elle s’accorde un crédit d’impôt au profit des personnes dont les revenus d’activité sont
compris entre 0,3 et 1,4 fois le SMIC. Cela concernerait ainsi statistiquement environ un foyer
sur quatre. Cette mesure a été saluée par des libéraux comme Alain Madelin. Elle vient en
déduction de l'IRPP et peut donc aboutir, si cette remise est supérieure à l'impôt, à la remise
d'un chèque au contribuable.
Conclusion :
Les impôts négatifs sont donc un cadre théorique de renouvellement du système de
prélèvement et de subventions, qui est d’actualité, dû moins dans les prévisions de réforme.
Malgré les obstacles que constituent son coût et les possibles effets de « trappe »,
des solutions à ces problèmes sont envisageables et le principe des impôts négatifs semble
donc relativement applicable.
Bien que la notion ait été répandue chez les économistes, il n'a jamais été possible
politiquement de l'appliquer directement. Ceci est dû en partie à la haute complexité et la
nature immobile des codes des impôts actuels dans la majorité des pays. Ces codes qui, pour
être conformes à un système d'impôt négatif sur le revenu, devraient être réécrits, dans
l’optique d’y introduire certains des principes de base des impôts négatifs.
Bibliographie :
Pierre Cahuc et André Zylberberg, La microéconomie du marché du travail, Repères, 2003
Bernard Gazier, Economie du travail et de l’emploi, Précis Dalloz, 1992
Mokhtar Lakehal, Dictionnaire d’économie contemporaine, Vuibert, 2002.
Gérard Cormier, Milton Friedman : Vie, œuvres, concepts, Ellipses, 2002
Samuelson et Nordhaus, Economie , Economica, 2005, chapitres 16 et 19
Joseph E.Stiglitz, Carl E Walsh, Principes d’Economie moderne, 2ème édition, De Boeck, 2004, chapitres 22 et
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