Un intérêt général important qui s`attache au

Le contentieux des nuisances aéroportuaires
Eléments de présentation
Depuis maintenant plusieurs décennies, en France, les pouvoirs publics ont pris
conscience de la nécessité de lutter contre les nuisances, en particulier sonores, causées par
le fort développement du trafic aérien.
La législation et la réglementation ont ainsi été progressivement renforcées afin de
limiter l’urbanisation des zones les plus proches des aérodromes et de contraindre les
compagnies aériennes :
d’une part, à utiliser des modèles d’aéronefs moins bruyants ;
d’autre part, à respecter certaines plages horaires pour les phases de
décollage et d’atterrissage afin, en particulier, de limiter les nuisances subies la nuit
par les riverains des aéroports ;
enfin, à se conformer à des trajectoires de vol, à proximité des
aéroports, qui minimisent ces nuisances, en évitant autant que possible le survol des
zones les plus densément peuplées.
Le Conseil d’Etat s’est, assez tôt, penché sur cette problématique, saisi le plus souvent
par des associations de riverains d’aéroports contestant les décrets ou arrêtés pris en la
matière.
C’est ainsi que, dès les années 1970, on trouve quelques décisions, assez isolées à
l’époque et d’une portée relativement modeste, relatives aux nuisances sonores subies par les
riverains des aéroports parisiens.
A partir du début des années 1980, la jurisprudence devient un peu plus nourrie sur la
question.
Ainsi, s’agissant des procédures et trajectoires de décollage et d’atterrissage, une
décision du 30 mars 1981, Ville de Longjumeau, n° 18472, aux Tables, relève que la décision
par laquelle le ministre chargé des transports définit ces procédures et trajectoires, quelles que
soient les formes dans lesquelles elle est prise, présente un caractère réglementaire et relève
en conséquence de la compétence de premier et dernier ressort du Conseil d’Etat. Cette même
décision juge que le contrôle exercé par le juge administratif en la matière est un contrôle
restreint, c’est-à-dire un contrôle qui se limite à censurer les erreurs manifestes
d’appréciation. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs eu l’occasion de rappeler qu’il ne lui appartenait
pas de se prononcer en opportunité sur les choix opérés en termes de trajectoires.
Durant cette période, le Conseil d’Etat s’est également prononcé, à plusieurs reprises,
sur les contrariétés invoquées devant lui par les requérants entre les dispositions
réglementaires qui lui étaient déférées et les dispositions législatives applicables, relatives à la
protection de l’environnement ou au droit de propriété. Voir en particulier 25 janvier 1989,
Liblin et autres, n° 89237, aux Tables.
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Par ailleurs, le Conseil d’Etat avait, depuis très longtemps, admis que les riverains des
aérodromes puissent engager la responsabilité des exploitants des installations devant le juge
administratif pour l’indemnisation des nuisances sonores qu’ils subissaient, dans la mesure où
ces installations constituent des ouvrages publics (15 juillet 1953, Secrétaire d’Etat aux
Forces armées c/ consorts Pellenc et de Robien, au Recueil ; 19 novembre 1954, Compagnie
Air Maroc, au Recueil). La responsabilité de l’exploitant de l’aérodrome était dès lors
engagée sans faute à l’égard des tiers dans le cadre de la théorie des dommages permanents de
travaux publics. Voir Section, 20 novembre 1992, Commune de Saint-Victoret, n° 84223, au
Recueil.
Mais c’est vraiment au cours de la décennie suivante, plus précisément, à partir de la
seconde moitié des années 1990 que s’est réellement développé le contentieux des nuisances
aéroportuaires.
Sur le plan institutionnel, en France, une réflexion a été engagée sur les structures
administratives chargées d’appliquer la réglementation des nuisances sonores, dans un
contexte de fortes tensions avec les riverains des aéroports d'Orly et de Paris-Charles de
Gaulle. Le projet d'extension de l'aéroport Paris-Charles de Gaulle, avec la création de
deux pistes supplémentaires, en 1997, avait en particulier suscité de telles réticences à
cette époque que les pouvoirs publics s’étaient engagés, en contrepartie, à mieux encadrer
les nuisances sonores.
C’est dans ce contexte qu’a été mis en place un système de sanctions administratives,
par le décret n° 97-534 du 27 mai 1997, lequel s’est substitué à l’ancien système
d’amendes contraventionnelles relevant du juge pénal, trop peu appliqué pour être dissuasif.
Le pouvoir de sanction était exercé, sur le fondement de ce décret, par le ministre de
l'aviation civile, sur proposition d’une instance administrative collégiale, la Commission
nationale pour la prévention des nuisances (CNPN).
En parallèle, le décret n° 97-284 du 27 mars 1997 a créé une institution indépendante
chargée du contrôle des nuisances sonores dans les aéroports de Paris-Charles de Gaulle et
d'Orly.
Mais le gouvernement français a souhaité aller plus loin et, après plusieurs
missions de concertation avec les riverains des aéroports, a décidé de créer une autorité
administrative indépendante spécifiquement dédiée à la lutte contre les nuisances sonores.
C’est ainsi qu’est née l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires
(ACNUSA), devenue en 2010, sous le même acronyme, l’autorité de contrôle des nuisances
aéroportuaires, créée par la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999, qui exerce des attributions
consultatives et normatives et détient un pouvoir de sanction à l’encontre des transporteurs
aériens qui ne respectent pas la réglementation relative aux nuisances aéroportuaires.
La composition et les compétences de cette autorité, qui figuraient auparavant au sein
du code de l’aviation civile ont été substantiellement modifiées et font désormais l’objet des
articles L. 6361-1 à L. 6361-15 du code des transports.
Les membres de l’ACNUSA sont nommés pour un mandat de 6 ans et ne sont ni
renouvelables, ni révocables dans leurs fonctions.
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L’ACNUSA dispose de 3 types de pouvoirs :
- Un pouvoir de recommandation, tout d’abord :
L’autorité a un pouvoir de recommandation sur toute question relative aux nuisances
environnementales engendrées par le transport aérien sur et autour des aéroports, qu’il
s’agisse du bruit ou de la pollution atmosphérique. Pour les nuisances sonores, ces
recommandations sont relatives à la mesure du bruit, notamment via la définition d'indicateurs
de mesures adéquats, la détermination des prescriptions techniques applicables ainsi que la
mise en place de procédures de moindre bruit au décollage et à l'atterrissage. Les indicateurs
et les prescriptions élaborés par l’autorité font ensuite l’objet d’une homologation par arrêté
des ministres chargés de l'environnement et de l'aviation civile. Dans le domaine de la
pollution atmosphérique engendrée par l'aviation, l'autorité intervient un peu moins
directement en formulant des propositions d'études pour améliorer les connaissances dans ce
domaine et en diffusant ces études auprès du public.
-
Un pouvoir d’alerte :
L’autorité a un pouvoir d’alerte sur les manquements aux règles édictées en matière de
protection de l'environnement sonore.
-
Un pouvoir d’investigation :
L’autorité a un pouvoir d'investigation sur le bruit lié aux aéroports et aux trajectoires
de départ, d'attente et d'approche. Elle peut se faire communiquer tous les renseignements et
documents utiles, procéder elle-même ou faire procéder à des vérifications sur place.
Par ailleurs, l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires a des compétences
encore plus poussées sur les principaux aéroports nationaux, pouvant rendre divers avis,
notamment sur les projets de textes réglementaires concernant notamment les élaborations et
modifications des procédures de départ, d'attente et d'approche ainsi que les textes
susceptibles de donner lieu à des amendes administratives ou encore assurer des missions de
médiation.
En ce qui concerne ses pouvoirs de sanction, qui sont évidemment au cœur de son
activité et autour de l’exercice desquels s’est développée la jurisprudence du Conseil d’Etat,
l’ACNUSA s’est longtemps déterminée, selon une construction très originale, sur proposition
d’une autre instance collégiale, distincte, la Commission nationale pour la prévention des
nuisances (CNPN).
La procédure mise en œuvre dans ce cadre reposait, classiquement, sur
l’établissement d’un procès-verbal de manquement par la direction générale de l’aviation
civile, notifié à la personne physique ou morale concernée, cette dernière étant ensuite
invitée à présenter ses observations.
Intervenait ensuite, ce qui était plus original, un processus de « va et vient » entre
l’ACNUSA et la CNPN. L’autorité saisissait en effet la commission pour que celle-ci lui
fasse une proposition sur les suites à donner à l’affaire et, le cas échéant, sur le montant de
l’amende à prononcer. L’autorité, qui prononçait la sanction à partir de cette proposition,
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n’entendait pas elle-même la personne mise en cause, ce rôle étant dévolu à la seule
commission.
Le caractère très particulier de cette configuration a donné lieu à un contentieux
relativement nourri devant le Conseil d’Etat, lequel était saisi en premier et dernier ressort des
sanctions prononcées par l’ACNUSA jusqu’à la réforme introduite par le décret n° 2010-164
du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions
administratives, qui a transféré cette compétence de premier ressort aux tribunaux
administratifs.
La loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des
transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports a modifié assez
substantiellement la procédure suivie devant l’ACNUSA en supprimant l’intervention dans le
processus de la Commission nationale de prévention des nuisances. Dans l'exercice de son
pouvoir de sanction, l'autorité bénéficie désormais du concours de sept membres associés.
Puis, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement,
dite loi Grenelle 2, a encore étendu les compétences de l’autorité. Puis, pour l'exercice de
son pouvoir
Celle-ci peut, en application de l’article L. 6361-13 du code des transports, infliger des
amendes administratives d’un montant maximum de 1.500 euros pour les personnes
physiques et de 20.000 euros pour les personnes morales.
Sont ainsi susceptibles d’être sanctionnées les personnes qui exercent une activité de
transport aérien, celles au profit desquelles est exercée une telle activité ou encore les fréteurs
lorsqu’ils ne respectent pas les mesures prises par l'autorité administrative sur un aérodrome
fixant des restrictions permanentes ou temporaires d'usage de certains types d'aéronefs en
fonction de leurs émissions atmosphériques polluantes, de la classification acoustique, de leur
capacité en sièges ou de leur masse maximale certifiée au décollage, des restrictions
permanentes ou temporaires apportées à l'exercice de certaines activités en raison des
nuisances environnementales qu'elles occasionnent, des procédures particulières de décollage
ou d'atterrissage en vue de limiter les nuisances environnementales engendrées par ces phases
de vol, des règles relatives aux essais moteurs, enfin, des valeurs maximales de bruit ou
d'émissions atmosphériques polluantes à ne pas dépasser.
A ce jour, près de 6.000 décisions ont été prononcées par l'autorité à l'encontre de 822
compagnies et environ 4.600 manquements ont fait l’objet d’une amende.
Le législateur a prévu que les décisions de l’ACNUSA sont susceptibles de faire
l’objet d’un recours de pleine juridiction.
Le Conseil d’Etat a eu l’occasion, à plusieurs reprises, de se prononcer sur la
procédure de sanction applicable devant l’ACNUSA au regard du respect des droits de la
défense et des stipulations de l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et de libertés fondamentales.
Ainsi, par une décision de Section du 31 janvier 2007, Compagnie Corse Air
International (Corsair), n° 290567, au Recueil, le Conseil d’Etat a jugé que le respect des
droits de la défense imposait que la compagnie susceptible d’être sanctionnée par l’ACNUSA
ait connaissance de la proposition de sanction de la commission pour être en mesure de
présenter, le cas échéant, des observations devant l’autorité.
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Par cette décision, la Section du contentieux a annulé une sanction prononcée
par l’autorité à l’encontre d’un transporteur aérien, relevant que la société sanctionnée, si elle
avait été entendue par la Commission nationale de prévention des nuisances, n’avait pas eu
communication de la proposition de sanction formulée par celle-ci et n’a pas été mise en
mesure de présenter ses observations lors de la réunion au cours de laquelle l’Autorité de
contrôle des nuisances sonores aéroportuaires avait statué sur la sanction contestée.
Dans la ligne de cette jurisprudence, en en précisant les contours, une décision du 19
mai 2010, Compagnie Majestic Executive Aviation AG, n° 327255, aux Tables, a jugé que la
procédure de sanction proprement dite ne commençait qu’avec la notification du procèsverbal. La circonstance que la compagnie requérante n’aurait pas été préalablement informée
des conséquences s’attachant aux demandes d’explications qui lui avaient été adressées
antérieurement à l’établissement de ce procès-verbal n’entache donc pas d’irrégularité la
procédure.
Une décision importante du 23 avril 2009, Compagnie Blue Line, n° 314918,
également aux Tables, a par ailleurs jugé que, quand elle est saisie d'agissements pouvant
donner lieu au prononcé de sanctions, l’Autorité de contrôle des nuisances sonores
aéroportuaires doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière
pénale au sens des stipulations de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales.
De façon générale, le Conseil d’Etat a été conduit, à plusieurs reprises, à annuler des
sanctions prononcées par l’ACNUSA sur ce fondement, estimant que la procédure suivie
devant l’autorité n’avait pas permis une correcte expression des droits de la défense. Voir,
notamment, 19 janvier 2009, Société Air France SA, n° 315886-315888, aux Tables,
s’agissant d’une décision de l’autorité d’anticiper la décision par rapport à la date annoncée à
la société sans informer cette dernière du changement.
Sur le fond, le Conseil d’Etat exerce également un contrôle particulièrement exigeant
des sanctions prononcées par l’autorité.
Par une décision du 23 avril 2009, Société Air France, n° 312824, aux Tables, il a été
jugé qu’il appartenait au juge de plein contentieux de la sanction infligée par l’ACNUSA de
contrôler sa proportionnalité. Par cette décision, le Conseil d’Etat s’est reconnu le pouvoir de
réformer le montant des amendes décidées par l’autorité, statuant tout d’abord sur le bienfondé de la sanction et ensuite sur son montant et décidant, dans le cas de l’espèce, de
diminuer de 10.000 à 5.000 euros le montant de l’amende prononcée par l’ACNUSA à
l’encontre de la société Air France pour avoir méconnu les dispositions d’un arrêté interdisant
tout mouvement d’avions à partir ou à destination de l’aéroport Paris-Charles de Gaulle entre
minuit et 5 heures du matin, pour les aéronefs les plus bruyants.
De manière générale, le Conseil d’Etat s’est montré très exigeant s’agissant des faits
invoqués par les sociétés sanctionnées (problèmes météorologiques, mouvements sociaux,
considérations économiques et commerciales, nécessité de débarquer un passager etc.) pour
justifier la nécessité dans laquelle elles estimaient s’être trouvées de ne pas respecter les
règles posées, en particulier celles concernant l’absence de mouvements d’avions autour des
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aéroports entre minuit et 5 heures du matin. Voir notamment les treize décisions rendues le 7
mai 2008, Société Air France, 305814 à 305826.
Le Conseil d’Etat a également été amené à statuer, saisi par la voie de l’exception, sur
la légalité de certains arrêtés limitant les mouvements d’aéronefs à proximité des aérodromes.
Il a, le plus souvent, confirmé la légalité de ces arrêtés. Par une décision du 3 mars 2009,
Société Air France, n° 310603, aux Tables, il a toutefois censuré une erreur de droit pour
méconnaissance de la règle lex specialis commise par l’autorité dans l’application combinée
de deux arrêtés réglementant les mouvements d’aéronefs sur l’aéroport de Paris-Charles de
Gaulle. Le Conseil d’Etat a relevé que, si les dispositions applicables permettaient d’édicter
des règles de restriction, spécifiques à un aérodrome, tenant tant à l’usage de certains types
d’aéronefs en fonction de la classification acoustique qu’aux nuisances sonores que peuvent
provoquer certaines activités (ce qui correspond aux deux types d’arrêtés existants, les arrêtés
dits « bruit » et « nuit »), les aéronefs les plus bruyants ne pouvaient se voir appliquer que le
seul l’arrêté « bruit », qui prévoit des dispositions nocturnes spécifiques pour eux et non
l’arrêté « nuit », lequel concerne les autres aéronefs.
Enfin, on relèvera que cette sévérité va de pair avec une attention toute particulière
accordée au respect des principes de continuité et de sécurité du trafic aérien.
C’est précisément la prise en compte de ces principes et de l’atteinte particulièrement
grave à l’intérêt général que signifierait leur méconnaissance, qui a justifié de renouveler
l’approche de la procédure de référé en admettant que le juge des référés puisse ne pas
prononcer la suspension d’un acte administratif alors même que les conditions posées par les
dispositions applicables, en l’espèce l’article L. 554-12 du code de justice administrative, se
trouvaient réunies. Voir Section, 16 avril 2012, Commune de Conflans-Sainte-Honorine et
autres et collectif inter-associatif du refus des nuisances aériennes et Houbart, n°s 355792355867, au Recueil.
En l’espèce, dès lors que le retour aux trajectoires d'approche de l'aérodrome de ParisCharles de Gaulle, en vigueur avant l'intervention des arrêtés qui étaient contestés devant le
juge et dont la légalité était effectivement sujette à caution, n’était possible qu'après la
réalisation d’études et de simulations complexes nécessitant des délais de mise en œuvre
particulièrement longs, le Conseil d’Etat a estimé que la suspension de l'exécution des arrêtés
contestés compromettrait la continuité et la sécurité du trafic aérien et porterait ainsi à l'intérêt
général une atteinte d'une particulière gravité. Il a, pour ce motif, rejeter les requêtes tendant à
cette suspension.
Le Conseil d’Etat a enfin été conduit à connaître du contentieux des nuisances
aéroportuaires par le biais des décisions qu’il a rendues à propos des plans d’exposition au
bruit, élaborés sur le fondement des articles L. 147-1 à L. 147-8 du code de l’urbanisme.
Ces dispositions prévoient qu’au voisinage des aérodromes, les zones exposées au
bruit sont classées, via les plans d’exposition au bruit, en trois catégories : A et B pour les
zones de bruit fort, C pour les zones de bruit plus modéré. Et l’article L. 147-5 encadre
strictement les formes d’urbanisation envisageables à l’intérieur de ces zones.
A plusieurs reprises, le Conseil d’Etat s’est ainsi trouvé saisi de contestations portant
sur les restrictions mises en œuvre par ces plans. Voir, notamment, 15 janvier 1989, Liblin,
Roudier, Comité de défense des riverains de l’aéroport de Paris-Nord, Association SOS
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Villeneuve-Saint-Georges et Verger, n°s 89237-89418-89503, aux Tables ou encore 29
décembre 2000, Mme Grele, n° 206685, aux Tables également. Il a notamment été conduit à
annuler des permis de construire délivrés en méconnaissance des règles du code de
l’urbanisme relatives aux zones de bruit des aérodromes (voir 25 mars 1994, Stern, n°
117991, aux Tables) et à retenir une approche assez restrictive des dérogations prévues par le
législateur à l’interdiction d’implantation, dans les zones de bruit fort, d’équipements publics
et collectifs (voir 28 mars 2011, Groupement des usagers de l’aérodrome de Saint-Cyrl’Ecole, n° 312282, aux Tables).
Ainsi, de manière générale, il apparaît que le contentieux des nuisances aéroportuaires
a eu, au sein de la jurisprudence du Conseil d’Etat, un assez grand retentissement et a permis
de trancher des questions de procédure et des questions de fond d’une réelle acuité.
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