le passage du nord-ouest - Revue militaire canadienne

LE GRAND NORD
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Le passage du Nord-Ouest et ses couloirs d’approche.
LE PASSAGE DU NORD-OUEST
par Andrea Charron
L
e but du présent article est de clarifier et
de replacer dans son contexte le débat sur
le passage du Nord-Ouest qu’ont relancé les
prévisions des scientifiques concernant le
réchauffement de la Terre. Les études indiquent
que la glace fondra, du moins en partie, beaucoup plus
vite qu’on ne l’avait imaginé. Le passage du Nord-Ouest
pourrait alors devenir la voie de navigation commerciale
dont le monde rêve depuis longtemps, puisqu’il représente
un raccourci de 7 000 kilomètres par rapport à la route
empruntée actuellement entre l’Europe et l’Asie, celle du
canal de Panama.
Bien que d’autres parties, dont les autres États
circumpolaires et les communautés du Nord canadien,
s’intéressent à ce passage, le contrôle que veut exercer le
Canada fait l’objet d’un litige avec les États-Unis. Cette
situation a créé une impasse juridique.
Les impasses juridiques ne posent pas forcément
problème. Le présent article montrera que, en dépit de
cette impasse, le gouvernement canadien a fait des
choix politiques si ingénieux qu’ils méritent d’être
soulignés. La critique est facile, mais les louanges sont
rares. Allant à contre-courant, l’auteure présentera
des idées novatrices dignes d’être remarquées et
encouragées.
Le présent article présente les positions du Canada
et des États-Unis vis-à-vis du passage du Nord-Ouest.
Les deux pays avancent des arguments basés sur des
décisions de la Cour internationale de Justice. Tout
indique qu’une solution purement juridique est peu
probable. Tandis que certains groupes et individus
soulignent l’urgence d’une action immédiate et définitive,
le gouvernement canadien a adopté au fil des ans des
solutions de rechange visant à protéger les communautés
et l’environnement du Nord, à faciliter les rapports
entre les deux pays et à renforcer l’identité du Nord
Hiver 2005 – 2006
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Revue militaire canadienne
canadien. Toutes les politiques n’ont certes pas été
efficaces ou populaires, mais il faut reconnaître qu’elles
ont été créatives.
Dans un premier temps, il convient toutefois de se
pencher sur la signification du terme souveraineté et
sur l’usage abusif de ce substantif.
La souveraineté
L
e terme souveraineté est souvent décrié et employé
à tort et à travers. Il est utilisé comme un antidote
contre ceux qui pensent qu’un État ne devrait pas détenir
l’autorité absolue sur son territoire. Cependant, il a de
nombreux sens et a profondément évolué au cours
de l’histoire 1. Il est donc déraisonnable de le brandir
comme un bouclier de protection invisible.
La souveraineté, qui est l’attribut d’un État reconnu
par la communauté internationale, comporte deux aspects :
l’autorité et le territoire. D’après sa définition la plus
étroite, c’est l’autorité suprême exercée au sein d’un
territoire 2. L’État détient-il alors l’autorité suprême sur
toutes les questions? Normalement, le droit international
couvre les questions qui ne relèvent pas de la souveraineté
d’un État. Les États peuvent décider si une question est
du ressort de leur souveraineté ou du droit international.
L’Europe en est le meilleur exemple. Ainsi, la France a
autorité sur ses politiques de défense mais pas sur ses
politiques commerciales, puisqu’elle a choisi d’entrer
dans l’Union européenne. Invoquer le droit international
n’équivaut donc pas nécessairement à un abandon de
souveraineté; c’est simplement déléguer son autorité.
Le Canada, notamment, a prôné l’application du droit
international pour faire régner l’ordre mondial, ce qui a
Andrea Charron prépare un doctorat en études sur la conduite
de la guerre au Collège militaire royal du Canada.
41
P h o t o g l a c e _ 0 0 3 _ 2 0 0 3 . w w w. m a r. d f o - m p o . g c . c a / s c i e n c e / o c e a n / s e a i c e / p u b l i c . h t m l D S C _ 0 6 5 4
universellement reconnu.
Un problème se pose lorsque
le détroit comprend les
eaux territoriales (ou toute
autre zone maritime) d’un
État côtier, comme c’est
le cas du passage du
Nord-Ouest. Dans de telles
situations, Martin Dixon,
un éminent spécialiste
en droit international, se
demande s’il existe un
droit à la navigation et
si un État côtier peut
restreindre ce droit 4 . Ces
questions s’appliquent à
de nombreux détroits,
dont le pas de Calais
dans la Manche et les
Dardanelles, entre l’Europe
et l’Asie. Les États-Unis
ont
toujours
affirmé
qu’il existe un droit de
navigation; le Canada
a toujours soutenu le
contraire, surtout dans
le cas du passage du
Nord-Ouest.
La mer de Beaufort prise dans les glaces.
renforcé sa souveraineté à bien des égards. Ainsi, nous
le verrons, la loi qu’il a promulguée sur la prévention de la
pollution dans l’Arctique est à l’origine de l’article 234 de
la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer,
qui protège les milieux arctiques fragiles du Canada et des
autres États. Bien que certains États pensent ne pas être
assujettis à la loi canadienne, ils reconnaissent l’article 234.
La coexistence de lois nationales et du droit international
pose problème au Canada et aux États-Unis en ce qui a trait
au passage du Nord-Ouest. Le Canada estime que tout ce qui
concerne ce passage relève de sa souveraineté; les États-Unis
considèrent que le passage en transit3 est du domaine du
droit international. L’exemple de la France, où il existe une
différence de compétence entre les politiques de défense et
les politiques commerciales, est certes clair et représentatif.
Pourtant, nombre de personnes affirment qu’il ne peut pas
s’appliquer directement au passage du Nord-Ouest, car la
France a volontairement choisi de soumettre ses politiques
commerciales à l’autorité de l’Union européenne, alors que
le Canada subit des « pressions » pour abandonner sa
souveraineté. Mais est-ce vraiment le cas? Le pays a-t-il été
pris en otage? Les pressions exercées par les États-Unis, pour
qui le passage du Nord-Ouest est un détroit international,
l’ont-elles forcé à mener des politiques contre son gré?
L’auteure n’en est pas convaincue. Ce passage a beau susciter
des réactions passionnées, il y a toujours un argument
juridique que l’on peut résumer ainsi :
Si un chenal navigable d’un détroit international
se trouve en haute mer, rien n’empêche les États
d’y naviguer, la liberté de navigation étant un droit
42
Les positions juridiques
P
récisons qu’on ne remet pas en cause le fait que le
passage du Nord-Ouest appartient au Canada. La
question est plutôt de savoir si le Canada a le droit de décider
quels navires peuvent emprunter ce passage. Le Canada
prétend que ce passage fait partie de ses « eaux intérieures
historiques 5»; pour les États-Unis, il s’agit d’un détroit
international. Si ce passage se situe dans ses eaux intérieures,
le Canada a le droit exclusif de décider quels navires peuvent
ou non le traverser; s’il s’agit d’un détroit international,
il existe un droit de passage, « comme dans le cas du
cap Horn et du détroit de Singapour dans l’archipel
indonésien 6 ». Commençons par examiner la position
du Canada.
En 1946, Lester Pearson, alors ambassadeur du Canada
aux États-Unis, a déclaré que l’Arctique canadien
comprenait « non seulement la région continentale
du Nord canadien mais les îles et la mer glacée au
nord du continent, entre les méridiens de ses frontières
orientale et occidentale, jusqu’au pôle Nord7 ». Toutefois,
le Canada a mis un certain temps à promulguer
une loi pour revendiquer officiellement ses droits
sur le passage du Nord-Ouest. Selon D. M. McRae,
professeur de droit international à l’université de la
Colombie-Britannique, cette lenteur s’explique par le fait
qu’une telle jurisprudence, notamment la distinction entre
la souveraineté territoriale et la souveraineté sur les eaux,
était alors jugée radicale 8. À cette époque, les hommes
politiques canadiens n’étaient pas certains d’avoir compétence
sur les eaux de l’Arctique. Ainsi, en 1957, lorsqu’on
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Hiver 2005 – 2006
« Monsieur le Président, la réponse est
que toutes les îles situées au nord de la
région continentale du Canada, qui
constituent l’archipel arctique, font bien sûr partie du
Canada. Cependant, au nord des limites de l’archipel,
des caractéristiques géographiques inhabituelles
compliquent la situation. [...] Par conséquent,
les règles normales du droit international peuvent
s’appliquer ou non. Avant de prendre une décision sur
le statut que le Canada pourrait vouloir accorder
à cette zone, le gouvernement examinera tous les
aspects de la question en tenant dûment compte
de l’intérêt du pays et du droit international9. »
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La traversée du passage du Nord-Ouest par le Polar Sea
en 1985 est à l’origine du Décret sur les coordonnées
géographiques pour la mer territoriale (région 7) 18, dans
lequel le Canada, en 1986, calculait les coordonnées du
passage du Nord-Ouest en fonction de lignes de base droites,
qui définissaient officiellement les limites extérieures de
ses eaux intérieures historiques. Seulement, l’utilisation
de lignes de base droites pour délimiter un archipel côtier
P h o t o d e P O C o u r s _ 0 0 4 _ 2 0 0 2 . w w w. m a r. d f o - m p o . g c . c a
De même, « la réaction qu’auraient probablement
les États-Unis si le Canada déclarait officiellement
que les eaux de l’archipel arctique font partie de ses
eaux territoriales a découragé toute action précipitée 10. »
Cela a rapidement changé lorsque le Manhattan, un
superpétrolier américain, a traversé une partie du passage
du Nord-Ouest à deux reprises11, en 196912.
Réalisant l’importance des
faits, le Canada a eu peur que
d’autres navires commerciaux
suivent l’exemple du Manhattan,
ce qui pouvait compromettre
gravement la souveraineté qu’il
revendiquait. Si d’autres navires,
américains ou autres, empruntaient
ce passage, « les États pourraient
prendre l’habitude de naviguer
dans [l’archipel canadien] 13. »
Au lieu d’être considérée comme
une possibilité de coopération
bilatérale et d’exploration du
passage du Nord-Ouest, la
première traversée du Manhattan
a incité le Canada à déclarer
officiellement qu’il avait des
droits sur ce passage. Peu de temps
après cette traversée, dans le
discours du trône du 23 octobre
1969, le gouvernement a dévoilé
son projet d’adopter une loi
contre la pollution de l’Arctique.
Cette loi et d’autres mesures
avaient pour but de permettre au
Canada d’exercer une souveraineté
fonctionnelle sur le passage du
Nord-Ouest14. La seconde traversée
du Manhattan, qui a commencé
le 1 er avril 1970, s’est déroulée
selon des règles beaucoup plus
strictes. La Humble Oil a dû se
prêter à des vérifications antipollution,
et le ministère des Transports a exigé
d’inspecter la coque du navire. Le capitaine
du brise-glace canadien chargé d’accompagner le navire détenait la responsabilité
suprême et pouvait mettre fin au voyage,
si nécessaire. Un représentant du Canada
était à bord du Manhattan 15. La Humble
Oil a accepté les conditions, a déposé
une caution et a laissé au Canada le contrôle suprême de la
traversée16. Cependant, à la suite des mesures imposées à
la Humble Oil, le gouvernement américain a affirmé que
le passage du Nord-Ouest était un détroit international.
Il a réduit de 20 % les importations de pétrole canadien.
Qui plus est, le jour où le Manhattan a commencé sa seconde
traversée, le Congrès a approuvé la construction du Polar
Sea, le brise-glaces à propulsion non nucléaire le plus
puissant du monde 17. Les États-Unis se préparaient sans
doute à briser tous les obstacles, aux sens propre et figuré.
« La souveraineté [...]
est l’attribut d’un
État reconnu par
la communauté
internationale ».
LE GRAND NORD
a demandé à l’honorable Alvin Hamilton,
ministre du Nord canadien et des
Ressources nationales, si les eaux s’étendant
jusqu’au pôle Nord étaient canadiennes,
celui-ci a répondu en hésitant :
Un environnement fragile. Ours polaires sur la banquise.
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P h o t o d e P O C p h o q u e s _ 0 0 1 _ 2 0 0 1 . w w w. m a r. d f o - m p o . g c . c a
professeur de droit international,
soutient qu’un détroit peut toujours
être international même si, d’après
le tracé des lignes de base droites,
il fait partie des eaux intérieures30.
Selon l’alinéa 35(a) de la Convention
des Nations Unies sur le droit
de la mer :
« Aucune disposition de la
présente partie n’affecte : a) les
eaux intérieures faisant partie
d’un détroit, sauf lorsque le
tracé d’une ligne de base droite
établie conformément à la
méthode décrite à l’article 7
inclut dans les eaux intérieures des eaux qui n’étaient
pas précédemment considérées
comme telles [c’est nous qui
soulignons]31. »
Phoque de l’Arctique.
est « problématique19 ». Le passage du Nord-Ouest est une
zone difficile à classer parce qu’il ne s’agit pas simplement
de terres ou d’eaux et que la jurisprudence sur les eaux n’est
pas claire, surtout en ce qui concerne les eaux arctiques
lointaines envahies par les glaces 20. Les États-Unis ne
contestent pas la souveraineté du Canada sur les îles situées
dans le secteur canadien de l’Arctique21, mais ils soutiennent
que la position canadienne n’est pas conforme aux lois
régissant les eaux internationales. Le gouvernement canadien
reste imperturbable et invoque constamment la décision
rendue en 1951 par la Cour internationale de Justice dans
l’affaire des Pêcheries (Royaume-Uni c. Norvège)22, qui tient
lieu « d’orientation en ce qui concerne la compétence des
États sur les eaux adjacentes à leurs côtes23 ». Ce jugement a
été particulièrement important pour le Canada parce qu’il
reconnaît l’existence d’un droit historique sur les eaux
côtières et qu’il permet de calculer les eaux territoriales
d’après le tracé des lignes de base droites, méthode que le
Canada préfère et qui a été utilisée sept ans plus tard
lors de la première Conférence des Nations Unies sur le droit
de la mer24. La méthode plus traditionnelle25 suit le contour de
la masse continentale; celle des lignes de base droites permet
à un pays qui possède des îles ou dont les côtes sont très
irrégulières de calculer ses eaux territoriales à partir de lignes
droites tirées d’un point de la côte jusqu’aux îles ou d’île en
île26. Puis, on relie les points : les eaux situées en deçà de la
ligne sont considérées comme les eaux intérieures; celles qui
se trouvent au-delà de la ligne et qui partent vers le large sont
considérées comme les eaux territoriales. D’où l’expression
ligne de base droite. Selon cette méthode 27, la superficie
des eaux considérées comme intérieures et dépendant de
l’autorité suprême de l’État côtier est plus grande.
L’inclusion du passage du Nord-Ouest dans ces lignes de
base « peut se justifier en vertu du principe de la domination
de la propriété terrestre sur la mer adjacente28 ». Cependant,
il reste à déterminer si cela « mettra automatiquement fin au
droit de passage des navires étrangers29 ». Si le gouvernement
canadien estime avoir le droit de promulguer des lois
interdisant le trafic maritime, Bing Bing Jia, un éminent
44
Une question se pose : le passage du Nord-Ouest
était-il considéré comme une partie des eaux intérieures du
Canada avant l’application de la méthode des lignes de base
droites? Le Canada répondrait clairement par l’affirmative.
S’il avait officiellement appliqué cette méthode au passage
du Nord-Ouest avant 1958 au lieu d’attendre jusqu’en 1986,
il aurait pu renforcer sa position. Certes, les lois se prêtent à
diverses interprétations et le Canada continue de soutenir que
les lignes de base droites tracées autour de l’archipel arctique
constituent les limites extérieures de ses eaux intérieures32.
De plus, les Inuits occupent et empruntent ce passage
« depuis des temps immémoriaux », ce qui constitue un
autre argument en faveur de la revendication du Canada.
Malheureusement, la fonte de la calotte glaciaire pourrait
rendre cet argument moins convaincant.
La position américaine
D
eux précédents, l’un d’ordre géographique, l’autre basé
sur l’usage, pourraient étayer l’argumentation des
États-Unis, selon laquelle le passage du Nord-Ouest est un
détroit international.
Si l’on peut démontrer que ce passage est une voie
navigable, laquelle « doit relier une zone de haute mer à une
autre 33 », la condition géographique est remplie. Puisque
les sept chenaux de ce passage relient les détroits de Davis
(haute mer) et de Beaufort (haute mer), la première condition
est respectée, même si deux des chenaux ne sont pas jugés
assez profonds pour la navigation commerciale34. En outre,
les États-Unis ont toujours défendu le droit de passage en
transit dans les eaux internationales. Ainsi, ils n’ont pas
accepté la revendication de la Libye, selon laquelle le golfe
de Syrte est entièrement situé dans ses eaux intérieures.
Ainsi, en 1986, leur croiseur Yorkton et leur destroyer Caron
ont pénétré dans la mer Noire « en suivant délibérément
une route qui traversait les eaux territoriales de l’Union
soviétique, dans la limite des 12 milles [19 kilomètres]
acceptée à l’échelle internationale35 » afin de prouver que les
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Hiver 2005 – 2006
LE GRAND NORD
États ne doivent pas restreindre l’accès à un
Fondamentalement, le Canada et les
« Les États-Unis se
détroit international. Même durant la guerre
États-Unis sont en désaccord sur des
froide, à une époque où la politique de
principes juridiques, mais, comme le
préparaient sans doute
la corde raide exposait le monde à un
droit n’est qu’un instrument, il est
à briser tous les
cataclysme nucléaire, ils ont toujours jugé
possible de débloquer la situation. Les
obstacles, aux sens
primordial d’établir le droit de passage. Selon
juristes estiment que, si les deux pays
le Comité canadien des ressources arctiques36,
continuent de se fonder uniquement sur
propre et figuré. »
les intérêts maritimes des États-Unis dans le
des arguments juridiques, ils aboutiront
monde empêchent le gouvernement américain
probablement à une impasse44. Cependant,
d’accepter la position du Canada à l’égard du passage du
cette impasse a donné au gouvernement canadien
Nord-Ouest. Les États-Unis ont généralement évité les ententes
l’occasion de se montrer créatif afin de préserver un
et les alliances « contraignantes ». Ils continueront de démontrer
certain nombre de ses intérêts vitaux, tels la protection
leur puissance dans les détroits et les chenaux et de protéger les
de l’environnement et des communautés du Nord, le
voies commerciales essentielles dans le monde. Et ils n’ont pas
resserrement de ses relations avec les États-Unis et
l’habitude de demander la permission avant d’agir...
le renforcement de l’identité du Nord canadien. Ce qui suit
illustre l’originalité d’une politique qui évite l’impasse
En ce qui concerne la seconde condition, les juristes se
juridique et sert les intérêts du Canada.
rapportent à la décision de la Cour internationale de Justice,
qui a conclu, dans l’affaire du détroit de Corfou (RoyaumeLa protection de l’environnement
Uni c. Albanie 37), que le trafic maritime international,
et des communautés du Nord
même s’il est plutôt rare, est suffisant pour que le chenal
soit considéré comme un détroit38. Bien que le trafic dans le
a Loi sur la prévention de la pollution des zones des
passage du Nord-Ouest soit relativement faible en raison des
eaux arctiques contiguës au continent et aux îles
glaces, les sous-marins étrangers non réglementés pourraient
de l’Arctique canadien 45 permet au Canada d’exercer
compter parmi les usagers 39. Donat Pharand, un juriste
des pouvoirs fonctionnels sur la navigation dans le
canadien spécialisé dans le droit maritime, estime que cette
passage du Nord-Ouest afin de protéger le milieu
condition n’a pas encore été remplie40. Cependant, si la glace
marin de l’Arctique, mais elle ne modifie pas la position
fondait, il serait tout à fait possible que la condition
du Canada en ce qui concerne sa souveraineté sur
d’« usage » soit remplie. Bien que les chercheurs ne
ce passage 46.
s’entendent pas sur l’effet qu’aura le réchauffement
planétaire sur ce passage, imaginez ce qui arriverait si le
À l’époque de la première traversée du Manhattan,
canal de Panama était fermé en été. La pression pour faire
le peuple, les médias et l’opposition ont crié au scandale
emprunter aux navires le passage du Nord-Ouest serait très
et demandé au gouvernement de prendre des mesures
forte. Selon les États-Unis, le Canada aurait donc intérêt
pour protéger la souveraineté du Canada. Le premier
à se préparer à une telle éventualité.
ministre Trudeau a résisté aux pressions au nom
de l’internationalisme. La Loi sur la prévention de la
Un autre argument que les États-Unis et le Canada n’ont
pollution des eaux arctiques était jugée vitale pour
pas avancé et qui est lié au critère de l’usage, est la nécessité
la protection du mode de vie des communautés du
du commerce 41. Le commerce maritime est le
facteur décisif dans l’établissement du statut
international d’un passage ou d’un détroit.
Jusqu’ici, ce critère n’a pas été rempli pour le
passage du Nord-Ouest, et ni le Canada ni les
États-Unis ne souhaitent le faire valoir parce
qu’il affaiblit leurs positions. Il affaiblit la position
canadienne, car la fonte des glaces entraînerait
vraisemblablement une augmentation du commerce
maritime. Il affaiblit la position américaine parce
que le trafic commercial (catégorie dont ne
relèvent pas les sous-marins militaires) est encore
trop faible. Il est intéressant de constater que la
Russie a invité les affréteurs étrangers à profiter
du passage du Nord-Est et à utiliser ses services
(brise-glaces, aide à la navigation, etc.), qu’elle
facture selon différents tarifs. En proposant ces
services, elle a étayé sa revendication selon
laquelle le passage du Nord-Est se situe dans ses
eaux42. Le Canada devrait garder cette situation à
l’esprit. Cependant, dans les deux cas (passages
du Nord-Ouest et du Nord-Est), les États-Unis
Le brise-glace américain Healy dans les eaux arctiques canadiennes.
maintiennent qu’il s’agit d’eaux internationales43.
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Revue militaire canadienne
45
P h o t o d e l ’ u n i v e r s i t é d u D e l a w a r e . w w w. o c e a n . u d e l . e d u
L
Nord. Élaborée par Jean Chrétien, cette
Le resserrement des relations
« Un autre argument
loi n’était pas un prétexte pour faire
bilatérales avec les États-Unis
valoir la souveraineté du Canada 47. Son
que les États-Unis
seul but était de contrôler la pollution
e nombreux accords bilatéraux ont
et le Canada n’ont
dans une zone de 100 milles marins
profité aux deux pays. Le Système
pas avancé [...]
(185 kilomètres), mesurée à partir de
d’alerte du Nord, une version perfectionnée
la terre canadienne la plus proche.
du Réseau d’alerte avancé des années
est la nécessité du
Le Canada imposerait des pratiques de
1950, en est un exemple. L’Accord sur la
commerce. »
navigation respectant l’environnement
coopération dans l’Arctique conclu en
et assurerait la protection du milieu marin.
1988 en est un autre. Cet accord, qui
Il jugeait cette loi nécessaire parce que les pétroliers
s’applique spécifiquement au passage du Nord-Ouest et
risquaient de déverser leur chargement, causant ainsi des
qui témoigne de l’importance de l’étroitesse des rapports
dommages irréversibles à un milieu fragile. On pouvait
entre le président américain et le premier ministre
mettre en doute l’innocence de telles mesures. La limite
canadien 55, vise à faciliter la circulation des brise-glace
de 100 milles marins (185 kilomètres) a été choisie
des garde-côtes américains, y compris ceux de classe
conformément aux normes internationales en matière
polaire56. En fin de compte, il perpétue le statu quo, mais
de pollution par les hydrocarbures 48. Le raisonnement
il a largement contribué à éviter les conflits diplomatiques.
était le suivant : si les États peuvent se défendre contre
Le problème du Canada est qu’il ne dispose pas des
une attaque armée, pourquoi ne peuvent-ils pas riposter
mêmes capacités de déglaçage que les États-Unis 57, qu’il
à une attaque contre l’environnement? À une époque
s’agisse de la capacité de déplacement ou du rendement
où le monde commençait seulement à songer à protéger
mesuré selon la puissance à l’arbre. En outre, alors que les
l’environnement, le concept de cette loi était particulièrement
brise-glace du Canada sont rattachés à la Garde côtière
avant-gardiste49.
canadienne, qui ne relève pas des forces armées mais
du ministère des Pêches et des Océans 58, les brise-glace
Cette loi étant novatrice, le Canada a émis une
américains dépendent de la Garde côtière américaine, qui
réserve auprès de la Cour internationale de Justice afin de
constitue une branche des forces armées et qui est placée
l’exclure de la juridiction obligatoire de la Cour, démarche
sous le commandement de la marine en temps de guerre et du
à laquelle le premier ministre actuel, Paul Martin, s’opposait.
département de la Sécurité intérieure en temps de paix.
Quoique le Canada ait toujours été partisan du droit
L’optique de cet accord semble assez unilatérale, mais c’est
international, dans ce cas, les intérêts nationaux l’ont
la preuve que le Canada n’est pas un simple pion sur
emporté. La réserve émise auprès de la Cour était nécessaire
l’échiquier américain. Afin de ne pas être accusé de
pour que « les arbres ne cachent pas la forêt ». Autrement
candeur ou de naïveté excessives, on doit noter que
dit, s’attendant à l’opposition des États-Unis, le Canada
l’accord de 1988 est entré en vigueur peu de temps après la
ne voulait pas renoncer à cette loi par simple égard pour
publication du Livre blanc sur la défense de 1987, dont le ton
la Cour internationale de Justice. Finalement, il a retiré sa
et l’intention étaient très durs. La décision de permettre
réserve en septembre 1985.
aux brise-glace américains de traverser le passage du
Nord-Ouest profitait largement au Canada. Elle renforçait
Cependant, le Canada savait que sa loi n’aurait pas
les rapports entre les deux pays et, surtout, elle constituait un
de légitimité si la communauté internationale ne la respectait
avertissement pour les Russes.
pas. Par l’entremise de nombreuses réunions et conférences
multilatérales, il a défendu son idée de gardiennage. Si de
Le renforcement de l’identité du Nord canadien
nombreux États jugeaient probant l’argument des États-Unis,
selon lequel le passage du Nord-Ouest est un détroit
e Canada a toujours été un ardent partisan des
international et « reconnaissaient que les mesures prises
forums multilatéraux pour résoudre les problèmes. Le
par le Canada servaient ses intérêts50 », ce dernier a obtenu
gouvernement saisit donc toutes les occasions de s’associer
un soutien suffisant, notamment de la part des États
à des pays dont les vues et les situations sont similaires.
circumpolaires, tels que la Suède, la Norvège, l’Islande
Le Canada a joué un rôle prédominant dans l’organisation
et surtout l’Union soviétique, pour que soit accepté son
de rencontres entre les États circumpolaires afin de
régime axé sur le gardiennage et l’exception51. Finalement,
discuter des préoccupations et des menaces communes.
le raisonnement qui sous-tend la Loi sur la prévention
Le Conseil de l’Arctique, créé en 1996, est un forum
de la pollution des eaux arctiques et la reconnaissance
intergouvernemental où sont discutées les questions liées
du caractère unique de l’Arctique ont été repris dans
à l’environnement, au développement durable et aux
l’article 234 de la Convention des Nations Unies sur
préoccupations économiques et sociales. Il compte parmi ses
le droit de la mer (l’exception pour l’Arctique), qui
membres le Canada59, le Danemark (y compris le Groenland
a été adopté le 10 décembre 1982 52. Le Canada n’a
et les îles Féroé), la Finlande, l’Islande, la Norvège,
ratifié le traité que le 7 novembre 2003 53; les États-Unis
la Russie, la Suède et les États-Unis.
ne l’ont pas encore fait, mais il semble qu’ils le feront
prochainement 54. Le Canada a donc réussi à promulguer
Ce conseil a pris un certain nombre de mesures, dont
une loi protégeant l’environnement sans aborder la
la Stratégie de protection de l’environnement arctique 60,
question de la souveraineté. Il faut encourager ce genre
un plan d’action visant à échanger des données scientifiques
de raisonnement créatif.
pour protéger l’environnement et le mode de vie des
D
L
46
Revue militaire canadienne
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Hiver 2005 – 2006
pourraient être repris par d’autres pays, et
le gouvernement canadien pourrait être
forcé d’accepter que des navires étrangers
l’empruntent librement. Une catastrophe
dans le canal de Panama augmenterait
certainement la demande pour un autre
passage international. Cela ne signifie
pas pour autant qu’il faut agir de manière
précipitée. Le Canada sait faire preuve
d’imagination pour défendre ses intérêts.
La Loi sur la prévention de la pollution
des zones des eaux arctiques contiguës au continent et
aux îles de l’Arctique canadien, l’Accord sur la coopération
dans l’Arctique et la participation au Conseil de l’Arctique
en témoignent.
« Le Canada a toujours
été un ardent
partisan des forums
multilatéraux
pour résoudre les
problèmes. »
Outre la recherche, le Conseil soutient
des programmes culturels dans les
communautés du Nord, dont de nombreux
programmes et centres consacrés à l’art pratiqué par les
collectivités nordiques et inuits. Le Canada est le pays
qui dispose du plus grand nombre d’associations, de centres
et de musées 61. Le site Web du Conseil de l’Arctique
(www.arctic-council.org) mérite d’être visité, ne serait-ce
que pour apprécier le dynamisme de la participation
du Canada et le nombre de mesures prises pour promouvoir
les cultures du Nord, au Canada et dans les autres pays
circumpolaires.
Conclusions
Q
uelles conclusions peut-on tirer de ce qui a été présenté?
D’abord, qu’une solution purement juridique est peu
probable. Si le passage du Nord-Ouest est de moins en
moins pris dans les glaces, les arguments des États-Unis
Le Canada et les États-Unis ont une longue histoire
de compromis et de solutions de rechange. Compte tenu du
nombre de problèmes qu’ils doivent affronter ensemble, celui
du passage du Nord-Ouest n’est peut-être pas de ceux sur
lesquels il faut se focaliser et qui exigent une solution
juridique. Parfois, au lieu de poser problème, une impasse
peut donner l’occasion de résoudre d’autres problèmes.
Seulement, c’est toujours plus facile à dire qu’à faire.
NOTES
1.
2.
3.
4.
5.
Pour un résumé clair de l’historique de ce terme,
voir Sohail H. Hashmi (dir.), State Sovereignty.
Change and Persistence in International
Relations, Pennsylvania State University Press,
Pennsylvanie, 1997, p. 15-48.
Ibid., p. 19.
C’est l’exercice de la liberté de navigation et de
survol à la seule fin d’un transit continu et rapide
par le détroit entre une partie de la haute mer ou
une zone économique exclusive et une autre partie
de la haute mer ou une zone économique exclusive
(paragraphe 38(2) de la Convention de 1982 des
Nations Unies sur le droit de la mer). Bien qu’un
État côtier puisse promulguer des lois à diverses
fins (article 42), le droit de passage en transit ne
peut être suspendu (article 44). À cet égard, passage
en transit a un sens plus large que passage inoffensif
parce qu’il inclut le trafic aérien. Comme le passage
en transit n’est pas encore un droit coutumier, le
passage inoffensif régira les détroits des eaux territoriales des pays non membres de la Convention
et continuera de s’appliquer aux détroits non régis
par un traité ou un passage en transit. Voir Martin
Dixon, Textbook on International Law, 4e édition,
Blackstone Press, Londres, 2000, p. 222-229.
Ibid., p. 222. La Convention des Nations Unies
sur le droit de la mer renferme des dispositions
traitant du cas où un détroit international traverse
des eaux territoriales. Le Canada est lié par ce
traité, puisqu’il l’a ratifié. La question devient
alors : le passage du Nord-Ouest est-il un détroit
international ou non?
Les eaux de surface sont généralement divisées en
trois catégories : les eaux intérieures, les eaux
territoriales et la haute mer. Les eaux intérieures
s’étendent du territoire de l’État jusqu’à la base ou
la limite intérieure de ses eaux territoriales. Les
eaux territoriales couvrent la limite extérieure
Hiver 2005 – 2006
●
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13.
des eaux intérieures jusqu’à la haute mer. Le reste
forme la haute mer. Les États exercent un pouvoir
absolu sur leurs eaux intérieures (comme sur leur
territoire). Ils règnent sur leurs eaux territoriales
mais dans certaines limites; notamment, les navires
étrangers ont des droits de passage en transit. La
haute mer est accessible à tous. Voir Gordon W.
Smith, « Sovereignty in the North: The Canadian
Aspect of an International Problem », dans The
Arctic Frontier, R. St. J. MacDonald (dir.),
University of Toronto Press, Toronto, 1966,
p. 227-228.
Citation de J. Ashley Roach, juriste au département
d’État des États-Unis, extraite de James Brooke,
« Arctic Shortcut Worries Canadians », New York
Times, le 29 juillet 2000. [TCO]
L. B. Pearson, « Canada Looks ‘Down North’ »,
Foreign Affairs, vol. 24, no 4, juillet 1946,
p. 638-639. [TCO]
D. M. McRae, « The Negotiation of Article 234 »,
dans Politics of the Northwest Passage, Franklyn
Griffiths (dir.), McGill-Queen’s University Press,
Kingston, 1987, p. 99-100.
Débats de la Chambre des communes du Canada,
le 27 novembre 1957, vol. II, p. 1159, cité dans
Smith, op. cit., p. 223. [TCO]
McRae, op. cit., p. 100. [TCO]
McRae (op. cit., p. 285) note que la traversée
effectuée en 1958 par le Nautilus américain sous
la calotte polaire a également incité le Canada à
réfléchir à sa compétence. Il ne fait aucun doute
que, durant la guerre froide, d’autres sous-marins
ont navigué sous la glace, mais le présent article
se limite aux bâtiments de surface.
John Kirton et Don Munton, « The Manhattan
Voyages and their Aftermath », dans Griffiths,
op. cit., p. 70-73.
McRae, op. cit., p. 100. [TCO]
Revue militaire canadienne
14.
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20.
21.
22.
23.
24.
25.
Kirton et Munton, op. cit., p. 80.
Ibid., p. 91.
Ibid., p. 93.
Ibid., p. 93.
Gazette du Canada, partie II, vol. 119, no 20, le
10 septembre 1985, p. 3996. Le Canada affirmait
qu’il avait autorisé cette traversée, ce que niaient les
États-Unis. Voir Bing Bing Jia, The Regime of Straits
in International Law, Londres, Clarendon Press,
1996, p. 7. Ni les États-Unis ni l’Union européenne
ne reconnaissent la validité de ce décret. Voir J. A.
Roach et R. W. Smith, United States Responses to
Excessive Maritime Claims, 2e édition, Martinus
Nijhoff, Dordrecht, 1996, p. 117-121.
Voir Canadian Yearbook of International Law,
no 25, 1987, p. 406 et no 26, 1988, p. 314-315.
McRae, op. cit., p. 98.
Oran R. Young, « Arctic Shipping: An American
Perspective », dans Griffiths, op. cit., p. 119. C’est
surtout dû au fait que la jurisprudence en matière de
souveraineté et de compétence territoriale est plus
abondante et que les gardes forestiers, le ministère
de la Défense et les postes scientifiques avancés
maintiennent une présence sur ce territoire.
Compte rendu no 116 de la Cour internationale
de Justice, 1951.
McRae, op. cit., p. 99. [TCO]
Ibid. Le Canada n’a ratifié Convention que le
7 novembre 2003, ce qui donne une idée des
« contraintes » ou de la « protection » qu’il attend
des accords multilatéraux.
La méthode traditionnelle, que les États-Unis
utilisent et préfèrent toujours, consiste à faire le
calcul à partir d’une ligne de base ne dépassant pas
12 milles marins (19 kilomètres) depuis la laisse
de basse mer. La ligne de base correspond donc
exactement au littoral, mais compte 12 milles en
mer (19 kilomètres).
47
LE GRAND NORD
populations autochtones. Il a aussi
créé le Programme de surveillance et
d’évaluation de l’Arctique afin d’étudier
les sources anthropiques de pollution.
Ces recherches auxquelles participent
tous les États circumpolaires sont vitales
et doivent se poursuivre.
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53.
54.
Ibid., p. 52. Voir P. D. Barabolya, Manual of
International Maritime Law, département de la
Marine, Washington, 1968, p. 273.
Roach et Smith, op. cit., p. 340.
Friedrich Kratochwil, Paul Rohrlich et Harpreet
Mahajan, Peace and Disputed Sovereignty:
Reflections on Conflict Over Territory, University
Press of America, Boston, 1985, p. 118-119.
McRCrae, op. cit., p. 100.
Ibid., p. 100-101.
Bien entendu, l’autre interprétation est que cette
loi était une manière détournée de revendiquer la
souveraineté sur le passage du Nord-Ouest.
Kirton et Munton, op. cit., p. 91.
Le Canada a aussi fait passer ses eaux territoriales
de 3 à 12 milles marins (de 5 à 19 kilomètres), ce
qui lui a permis d’inclure les deux entrées du
passage du Nord-Ouest (les détroits de Barrows
et du Prince-de-Galles). Voir Elizabeth B.
Elliot-Meisel, « Still Unresolved after Fifty Years:
The Northwest Passage in Canadian-American
Relations, 1946-1998 », American Review of
Canadian Studies, vol. 29, no 3, automne 1999,
p. 412.
Kirton et Munton, op. cit., p. 95.
Ibid., p. 95.
Pour un meilleur résumé de ce processus, voir ibid.,
p. 98-114. Une remarque sur ce livre s’impose.
Écrit pendant la guerre froide, il ne donne pas à
cette guerre une place prédominante, ce qui
est rare pour un ouvrage sur le passage du
Nord-Ouest dans les années 1980.
Voir le site Web des Nations unies sur les océans
et le droit de la mer à l’adresse [www.un.org/
french/law/los/index.htm].
Thomas Graham fils et Ben Friedman, « Law of the
Sea Opponents Hurt US Security », International
Herald Tribune, le jeudi 21 avril 2005.
55.
56.
57.
58.
59.
60.
61.
Il a été signé le 11 janvier 1988 par Joe Clark et
George P. Schultz et serait le fruit des rapports
étroits qu’entretenaient Brian Mulroney et
Ronald Reagan.
La technologie du dernier brise-glace américain de
classe polaire, le USCGC Healy, est impressionnante. Voir Department of Transportation, U.S.
Coast Guard, Statement of Rear Admiral Ernest R.
Riutta on the Coast Guard Icebreaking Program
before the Subcommittee on Coast Guard and
Maritime Transportation, the Committee on
Transportation and Infrastructure and the U.S.
House of Representatives, le 29 mars 2000,
[en ligne]. [www.house.gov/transportation/
cgmt/hearing/03-29-00/riutta.html] (le 21 septembre 2005).
Ou que la Russie. Dans les années 1980, la Russie
disposait en théorie d’un plus grand nombre de
brise-glace que les États-Unis. Voir Kim Richard
Nossal, « Polar Icebreakers: The Politics of
Inertia », dans Griffiths, op. cit., p. 230.
Pour en savoir plus sur l’histoire des brise-glace
canadiens, voir Thomas E. Appleton, Historique
de la Garde côtière canadienne et des Services de la
Marine, dans le site Web du ministère des Pêches
et des Océans, [en ligne]. [www.ccg-gcc.gc.ca/
usque-ad-mare/chapter08-08_f.htm] (le 19 septembre 2005).
Affaires étrangères Canada, Volet nordique
de la politique étrangère du Canada, [en ligne].
[ w w w. d f a i t - m a e c i . g c . c a / c i r c u m p o l a r /
sec02_nfp-fr.asp] (le 10 février 2005).
Voir le site Web du Conseil de l’Arctique à
l’adresse [www.arctic-council.org/files/infopage/
74/artic_environment.pdf] (le 7 octobre 2004).
Pour de plus amples renseignements, visiter
l’adresse
[www.arctic-council.org/en/main/
infopage/74/] (le 21 septembre 2005).
CMJ collection
39.
40.
41.
McRae, op. cit., p. 99.
Cette méthode influencerait également le calcul
des eaux intérieures des côtes est et ouest.
Les décrets n’ont établi ces limites qu’en 1967
et en 1969, respectivement. Voir McRae, op. cit.,
p. 100.
Jia, op. cit., p. 6. [TCO]
Ibid., p. 7. [TCO]
Ibid., p. 6-9.
Convention des Nations Unies sur le droit de la
mer, le 10 décembre 1982, [en ligne]. [www.un.org/
french/law/los/unclos/closindx.htm].
Conseil privé, Décret sur les coordonnées
géographiques pour la mer territoriale (région 7),
Ottawa, 1985, p. 2739.
John Honderich, Arctic Imperative: Is Canada
Losing the North?, University of Toronto Press,
Toronto, 1987, p. 47. [TCO]
Ibid., p. 41.
Ibid., p. 41. [TCO]
Voir son rapport très pragmatique et impartial,
« The Question of Sovereignty », extrait tiré de
Independence and Internationalism, p. 127-135,
[en ligne]. [www.carc.org/pubs/v14no4/6.htm]
(le 13 septembre 2005).
Compte rendu de la Cour internationale de
Justice, le 9 avril 1949.
Il y a eu 3 000 traversées en 21 mois. En revanche,
selon Donat Pharand (The Northwest Passage:
Arctic Straits, volume VII, Martinus Nijhoff
Publishers, Dordrecht, 1984, p. 120-121),
en 80 ans, seuls 11 navires étrangers ont
emprunté le passage du Nord-Ouest, et tous
avec « le consentement ou l’acquiescement,
express ou tacite, du Canada »
Honderich, op. cit., p. 48.
Pharand, op. cit., p. 102.
Jia, op. cit., p. 34-36.
Fleurs de la toundra.
48
Revue militaire canadienne
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