Le principe de légalité et la hiérarchie des normes

Préparation au concours d’attaché territorial
Fiche de Synthèse
Le principe de
légalité
et la hiérarchie
des normes
Droit administratif - Avril 2011
Droit administratif - Contrôle de légalité et hiérarchie des normes
Fiche de Synthèse
Préparation au concours d’attaché territorial
Le principe de légalité, ou principe de juridicité, constitue l’un des fondements du droit administratif. Il
s’est progressivement construit autour de l’idée de conditionner l’action de l’administration au respect
d’un ensemble de règles de droit afin d’éviter l’arbitraire.
En France, la toute puissance du monarque a donc peu à peu laissé la place à un encadrement toujours
perfectible de l’action administrative.
À NOTER
L’acclimatation du principe de légalité s’est faite avec la mise en place
de l’État de droit, concept d’origine allemande, dont il résulte que
l’État, s’il produit des normes juridiques, accepte également de circonscrire son intervention au respect de ces normes.
Si l’acclimatation du principe de légalité est étroitement liée à la mise en place de l’État de droit, c’est également grâce au juge administratif que le principe est devenu effectif.
ð
Le Conseil d’État a su faire la preuve de son indépendance en sanctionnant les normes issues de
l’administration qui contrevenaient à des normes dites "supérieures".
C’est ici qu’intervient la notion de "hiérarchie des normes", dont Hans Kelsen a su parfaitement montrer
l’intérêt. Selon cet auteur, une norme "supérieure" dans l’ordre de la production conditionne la validité
d’une norme "inférieure". Il en résulte que "toute règle est aussi l’exécution d’une autre et toute exécution est
aussi une production». Au regard du pouvoir normatif dont dispose l’administration, il revient au juge d’en
déterminer la place dans l’ordre juridique au nom de cette hiérarchie des normes.
Important
Au regard de la finalité de toute l’action administrative, les autorités administratives sont soumises à une légalité différente de celle des particuliers. Il s’agit en effet d’une légalité spécifique dans la mesure où la préservation de l’intérêt général prime sur toute autre considération.
Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011
1/4
Droit administratif - Contrôle de légalité et hiérarchie des normes
Fiche de Synthèse
Préparation au concours d’attaché territorial
LES SOURCES DE LA LEGALITE DANS L’ORDRE ADMINISTRATIF
• les sources écrites
- Les règles constitutionnelles : Constitution du 04/10/1958 + «bloc de constitutionnalité» (L. Favoreu) : Préambule de la Constitution de 1958 ; Préambule de la Constitution du
27/10/1946 ; D.D.H.C. du 26/08/1789 ; Charte de l’environnement ; P.F.R.L.R. ; principes et
objectifs de valeur constitutionnelle (dégagés par le Conseil constitutionnel).
- Les conventions internationales et les normes européennes :
ž pour les traités, respect des conditions de ratification, de publication, et reconnaissance de l’effet direct,
ž pour les normes européennes, distinction entre les directives (nécessité d’une transposition en droit interne au terme d’un délai fixé par la directive - décision n°2004-496
du 10/06/2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique : "la transposition en
droit interne (…) résulte d’une exigence constitutionnelle») et les règlements communautaires (applicables dès leur publication au J.O.U.E.).
- Les lois organiques (Art. 46 C).
- Les lois et règlements (Art. 34 C., 37 C. et 37-1 C).
- Les ordonnances (Art. 38 C).
• les sources non écrites
- La jurisprudence : «la jurisprudence fait plus qu’interpréter, elle supplée les silences de la loi et
crée des règles juridique» (M.-C. Rouault).
Attention !
Le système français est différent du système anglo-saxon : absence de
«common law», technique du précédent, …
- Les P.G.D. issus du Conseil d’État : découverts dans l’arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier de
1944 et Aramu de 1945.
LA HIÉRARCHIE DES NORMES
• la Constitution est la norme suprême
4Article 54 C. : obligation de réviser la Constitution si un traité contient des stipulations
contraires à celle-ci. En conséquence, la supériorité de la Constitution est admise puisque le
constituant n’est jamais contraint de procéder à une révision constitutionnelle.
4Pour le Conseil d’État, arrêt Sarran, Levacher et autres (C.E., Ass., 30/10/1998) : valeur infraconstitutionnelle des traités.
Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011
2/4
Droit administratif - Contrôle de légalité et hiérarchie des normes
Fiche de Synthèse
Préparation au concours d’attaché territorial
4Pour la Cour de cassation, arrêt Delle Fraisse (C. Cass., Ass. plen., 02/06/2000).
Attention !
Théorie de la «loi-écran» : un acte réglementaire pris en application
d’une loi est légal, même si cette loi est contraire à la Constitution (C.E.,
Sect., 06/11/1936, Arrighi).
• importance de l’article 55 C. «Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à
celle des lois, sous réserve de leur application par l’autre partie». 4 Primauté du traité sur la loi :
- Primauté acceptée en ce qui concerne les lois antérieures au traité.
- Primauté plus difficilement admise en ce qui concerne les lois postérieures au traité (idée
de primauté de la dernière expression, qui plus est souveraine) : primauté admise pour la
Cour de cassation dès 1975 (C. Cass., Ch. Mixte, 24/05/1975, Sté des cafés Jacques Vabre) mais seulement
en 1989 pour le Conseil d’État (C.E., Ass., 20/10/1989, Nicolo). Le «contrôle de conventionnalité»
est donc exercé par les juridictions ordinaires devant le refus historique du Conseil constitutionnel de procéder à ce contrôle (cf. problème de compétence) : déc. I.V.G. du 15/01/1975.
4 Primauté de la loi sur les normes issues de l’administration.
4 Primauté des P.G.D. sur les normes issues de l’administration mais pas sur la loi (C.E., Sect., 26/06/1959, Synd.
des ingénieurs-conseils).
4 Primauté des actes réglementaires sur les décisions individuelles.
LES ATTEINTES (OU ATTÉNUATIONS) AU PRINCIPE DE LÉGALITÉ
• les atténuations prévues par les textes
4 Art.16 C. : «la dictature républicaine».
Le recours à l’article 16 C. est un acte de gouvernement insusceptible de recours contentieux (C.E., Ass.,
02/03/1962, Rubin de Servens). En revanche, les actes pris dans le domaine réglementaire pendant la durée
d’application de l’article 16 C. peuvent être contrôlés par le juge administratif.
4 Art. 36 C. : «l’état de siège».
Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011
3/4
Droit administratif - Contrôle de légalité et hiérarchie des normes
Fiche de Synthèse
Préparation au concours d’attaché territorial
4 L. 03/04/.1955 : "l’état d’urgence".
• les atténuations jurisprudentielles : les « circonstances exceptionnelles »
C.E., 16/06/1918, Heyriès et C.E., 28/02/1919, Dames Dol et Laurent : situation de crise qui permet à l’administration de s’affranchir de certaines contraintes.
En l’espèce, cas de la Première Guerre mondiale, mais situation reconnue dans d’autres circonstances (éruption volcanique,
trouble de l’ordre public ou de la paix sociale, …).
• le cas particulier des actes de gouvernement
Ils échappent à tout contrôle juridictionnel. Si le mobile politique a été abandonné dès 1875 (arrêt Prince
Napoléon du 19/02/1875), ils interviennent encore dans le domaine des actes pris par l’exécutif dans ses
rapports avec le Parlement et dans le domaine des relations avec les puissances étrangères ou les organismes internationaux.
Si cette catégorie d’actes tend à se réduire, elle reste cependant très critiquée par la doctrine.
Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011
4/4