La coopération internationale dans le nouveau contexte

Transcription

Distr.
GÉNÉRALE
LC/G.2440(SES.33/11)
13 mai 2010
FRANÇAIS
ORIGINAL: ESPAGNOL
LA COOPERATION INTERNATIONALE DANS LE NOUVEAU CONTEXTE
MONDIAL: REFLEXIONS DE L’AMÉRIQUE LATINE ET DES CARAÏBES
Note du Secrétariat
2010-224
2
SOMMAIRE
Page
Introduction...........................................................................................................................................
A.
B.
C.
3
LA COOPÉRATION SUD-SUD ET LA COOPÉRATION TRIANGULAIRE:
COMPLEMENTS INCONTOURNABLES DE LA COOPÉRATION
TRADITIONNELLE DANS LE SCÉNARIO POST-CRISE ....................................................
5
1. Des informations plus nombreuses et meilleures ................................................................
2. Coordination du débat et des tâches .....................................................................................
8
8
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES FLUX TRADITIONNELS D’AIDE PUBLIQUE
AU DÉVELOPPEMENT ...........................................................................................................
9
LOGIQUE D’ATTRIBUTION DE L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ET
CONSÉQUENCES POUR L’AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES.............................. 11
1. Canalisation de l’aide publique au développement vers les économies à bas revenus......... 11
2. Conséquences pour l’Amérique latine et les Caraïbes en qualité de bénéficiaires
de l’aide publique au développement ................................................................................... 15
D.
NOUVELLES POSSIBILITÉS DE FINANCEMENT: MÉCANISMES INNOVANTS .......... 19
E.
DÉFIS FUTURS ......................................................................................................................... 23
Bibliographie......................................................................................................................................... 25
3
INTRODUCTION
Ces prochaines années, la dynamique de la coopération internationale au développement subira les
conséquences de la récente crise financière sur le devenir de l’économie mondiale.
Du point de vue des pays donateurs, la baisse des niveaux d’activité économique ajoutée, dans
certains cas, aux énormes trains de mesures de sauvetage fiscales et monétaires pour faire face à la crise
s’est traduite par une détérioration considérable des finances publiques1, ce qui pourrait restreindre la
capacité des pays donateurs à augmenter leur aide au développement.
En ce qui concerne les pays d’Amérique latine et des Caraïbes, la crise économique et financière
mondiale entraîne une baisse des sources, internes et externes, de financement pour le développement.
D’une part, en 2010 la région sera confrontée à une conjoncture fiscale plus serrée et elle aura, dès lors,
plus de difficultés à mobiliser des ressources internes2. D’autre part, les flux financiers privés et les
transferts de fonds des migrants vers l’Amérique latine et les Caraïbes sont fortement touchés et l’on
ignore encore quand ils reprendront3. Il se peut aussi que la participation de la région aux flux totaux
d’aide publique au développement (APD), qui affichait déjà une tendance à la baisse avant la crise, recule
encore davantage: la logique généralement suivie dans l’attribution de l’APD donne priorité aux pays à
bas revenus par rapport à ceux qui ont un revenu moyen, et relègue ainsi au second plan de nombreux
pays de la région, même si ceux-ci présentent d’importants besoins non couverts et des secteurs très
vulnérables. Cette logique d’attribution selon le critère des pays à revenus moyens est la raison pour
laquelle l’Amérique latine et les Caraïbes reçoivent traditionnellement une part très réduite et décroissante
du total des flux d’APD vers les régions en développement et pourrait être le motif pour lequel cette perte
de participation s’accentue encore davantage lors d’une réduction des ressources plus grande encore
qu’au cours des périodes antérieures.
Dans ce contexte, divers facteurs clés apparaissent pour renforcer le système de coopération
internationale après la crise.
Premièrement, pour l’Amérique latine et les Caraïbes, il est essentiel de modifier les politiques et
les priorités d’attribution actuellement adoptées par l’aide au développement. Celle-ci devrait être
attribuée en tenant compte des besoins spécifiques des pays et de leurs populations vulnérables, au lieu de
se baser sur une logique d’attribution selon le critère des pays à revenus moyens, parce que ce groupe de
pays recèle une grande diversité de situations, dont il faut tenir compte pour fixer les priorités en matière
d’attribution de l’aide publique.
1
2
3
Le déficit fiscal des pays développés du Groupe des vingt (G-20) s’élèvera à 9,7% du PIB en moyenne, en 2009,
d’après les estimations du Fonds monétaire international (FMI). En 2010, il se situera aux alentours de 8,7% du
PIB. La dette publique brute de ces pays, quant à elle, atteindra 98,9% du PIB à la fin de 2009 et en 2010, elle se
situera aux alentours de 106,7% du PIB (FMI, 2009).
La baisse du niveau d’activité —le PIB régional aurait chuté de 1,8% en 2009—, ajoutée à l’augmentation des
dépenses publiques pour la mise en œuvre de politiques fiscales contre-cycliques, s’est traduite par une
détérioration du solde primaire de la région, qui est passé d’un excédent de 1,4% du PIB en 2008 à un déficit de
1% en 2009 (CEPALC, 2009).
Pour 2010 et 2011, on espère une augmentation minime du flux des transferts de fonds des migrants vers la
région, de 0,5% et de 3,5%, respectivement (Banque mondiale, 2009).
4
À l’échelle mondiale, par exemple, le niveau moyen des revenus par habitant du groupe des pays
dits ‘à revenus moyens-bas’ pour les années 2000 à 2008 allait d’un minimum de 1 943 dollars à un
maximum de 9 077 dollars. Le taux de pauvreté de ce groupe de pays, quant à lui, se situait entre un
minimum de 2 et un maximum de 81%4. On observe la même disparité dans le groupe des pays à revenus
moyens-élevés, où les revenus par habitant s’élevaient à un minimum de 4 100 dollars et un maximum de
19 547 dollars et où le taux de pauvreté variait entre un minimum de 2% et un maximum de 43%. Compte
tenu de cette hétérogénéité, ainsi que des disparités au sein de chaque pays, les priorités d’attribution de
l’aide devraient être fixées sur la base d’un ensemble plus vaste d’indicateurs qui reflètent les
particularités concrètes des pays et permettent de déceler où se situent les principaux besoins dans chaque
cas. Pour que ce soit possible, les pays bénéficiaires devraient disposer d’informations suffisamment
détaillées pour déterminer quels sont les domaines prioritaires et déceler les besoins de financement non
couverts dans chacun de ces domaines. Cela servirait non seulement à identifier avec exactitude les
principales demandes de chaque pays, mais également à pallier certaines carences de coordination entre
les bénéficiaires et les donateurs, à cause desquelles, souvent, certains domaines qui souffrent de moins de
lacunes de financement finissent par recevoir des volumes d’aide plus grands en termes relatifs que
d’autres qui souffrent de pénuries plus grandes dans un même pays.
Deuxièmement, pour les pays de la région, le scénario d’après-crise constitue une occasion
importante pour intensifier les mécanismes de coopération Sud-Sud et triangulaire. À moyen terme en
tout cas, le monde se caractérisera par un dynamisme des économies émergentes supérieur à celui des
économies développées et, dans ce contexte, les deux formes de coopération doivent se renforcer. De ce
fait, les pays émergents ayant un dynamisme et un développement relatif plus grands sont appelés à
renforcer leur leadership dans le système de coopération internationale en fournissant des biens publics
régionaux et mondiaux, en créant des externalités technologiques et productives, en favorisant
l’intégration commerciale et financière, ainsi que la viabilité de l’environnement, notamment.
Troisièmement, dans le contexte actuel il est impérieux que les pays donateurs s’efforcent
réellement d’augmenter les flux d’aide, dans une proportion nettement supérieure à la tendance passée, et
renouvellent leur engagement à porter le montant de l’APD à l’objectif de 0,7% de leur revenu national
brut (RNB). Les modes de coopération Sud-Sud et triangulaire doivent être considérés comme des
compléments et non des substituts des formes traditionnelles d’aide au développement. Les pays
donateurs doivent avoir conscience que la détérioration des indicateurs sociaux est non seulement un
problème pour ceux dont les besoins sont insatisfaits actuellement, mais peut aussi avoir des
conséquences à plus long terme, dont les effets peuvent se prolonger dans le temps et affecter plusieurs
générations5. Les pays donateurs doivent tenir compte de cette réalité au moment de décider de donner la
priorité à leurs propres finances publiques ou aux besoins accrus des pays en développement.
Enfin et également pour augmenter le volume des ressources mises à la disposition du
financement pour le développement, la communauté internationale doit continuer à étudier des modalités
de financement supplémentaires et novatrices, en plus de celles qui sont utilisées actuellement, qui
apporteraient des ressources fraîches face à une conjoncture de pénurie générale de financement comme
c’est le cas aujourd’hui.
4
5
Les chiffres ont trait au niveau du PIB par habitant moyen en parité de pouvoir d’achat (PPA) et le taux de
pauvreté se mesure à l’aide du seuil de deux dollars par jour. Les données proviennent de la base de données
Indicateurs sur le développement dans le monde (World Development Indicators – WDI) de la Banque mondiale.
Un exemple en est le capital humain, dont la détérioration à la suite des carences en matière d’alimentation, de
santé et d’éducation constitue une conséquence à long terme qui pèse sur la capacité de développement des pays
très longtemps après l’amorce du rétablissement des indicateurs concrets.
5
Le présent document aborde premièrement les mécanismes de coopération Sud-Sud et
triangulaire en tant que formes de coopération complémentaires des modalités traditionnelles, qu’il
faudrait renforcer dans le scénario post-crise. Deuxièmement, il examine en détail l’évolution générale
des flux d’aide au développement au cours des dernières décennies et souligne la nécessité —accentuée
par le contexte d’après-crise— pour les pays donateurs de s’efforcer réellement d’accroître leurs flux
d’aide au développement et de renouveler leur promesse de porter le montant de l’APD à 0,7% de leur
RNB. La section C expose la logique qui a régi l’attribution de l’aide ces dernières décennies et dans ce
contexte, elle évalue la situation particulière de l’Amérique latine et des Caraïbes en qualité de
bénéficiaires d’aide au développement. Elle met aussi en évidence la nécessité fondamentale, pour la
région, de modifier les politiques et les priorités qui ont régi la logique d’attribution. La section D expose
les nouvelles possibilités de financement pour le développement et souligne la nécessité pour la
communauté internationale de continuer à chercher des mécanismes innovants pouvant apporter des
ressources fraîches face à la conjoncture actuelle. Enfin, la section E propose quelques brèves réflexions
depuis l’Amérique latine et les Caraïbes.
A. LA COOPÉRATION SUD-SUD ET LA COOPÉRATION TRIANGULAIRE:
COMPLÉMENTS INCONTOURNABLES DE LA COOPÉRATION
TRADITIONNELLE DANS LE SCÉNARIO POST-CRISE
La coopération Sud-Sud, qui se définit au sens large comme l’échange de collaborations dans le domaine
technique, politique et économique entre pays en développement, s’est renforcée depuis plusieurs
décennies en guise d’autre modalité de coopération internationale qui opère parallèlement aux
mécanismes traditionnels d’aide publique au développement6.
À partir de l’an 2000, au moment où les pays dits à revenus moyens ont vu baisser leur
participation en qualité de bénéficiaires d’APD (voir section C.1), les actions dans le cadre de la
coopération Sud-Sud ont connu un plus grand essor et ont commencé à faire partie de la stratégie adoptée
par beaucoup de pays pour progresser dans leur processus de développement (SEGIB, 2008). Les pays en
développement qui s’appuient mutuellement par des connaissances, une assistance technique ou des
investissements sont de plus en plus nombreux, ce qui apporte une nouvelle dimension importante dans le
paysage de la coopération internationale. De même, la coopération triangulaire —les actions de
coopération entre pays en développement, qui sont soutenues financièrement par des donateurs du Nord
ou des organismes internationaux— a gagné en importance dans les cas où le maigre financement dont
disposent les pays en développement constitue un obstacle pour certaines actions de coopération Sud-Sud.
De ce fait, la coopération Sud-Sud et la coopération triangulaire se distinguent comme des
facteurs de production précieux et nécessaires pour renforcer l’efficacité de la coopération internationale
au titre du Programme d’action d’Accra, l’accord de septembre 2008 qui consolide les principes de la
Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement: appropriation, harmonisation,
6
La résolution 64/222 de l’Assemblée générale des Nations unies (21 décembre 2009) offre une définition
convenue de ce qu’est la coopération Sud-Sud. Le point 18 stipule: “Nous réaffirmons que la coopération SudSud est une entreprise commune de peuples et pays du Sud, née d’expériences et de sympathies partagées,
fondée sur des objectifs communs et sur la solidarité et régie, entre autres, par les principes de la souveraineté et
de l’appropriation nationales, en l’absence de toute condition. La coopération Sud-Sud ne doit pas être envisagée
comme une forme d’aide publique au développement. C’est un partenariat entre égaux fondé sur la solidarité.”
6
alignement, résultats et responsabilité mutuelle (www.southsouth.info)7. L’inclusion des deux
mécanismes de coopération dans le Programme d’action d’Accra leur a donné un nouvel élan pour les
intégrer dans le dynamisme qui marque l’agenda de l’efficacité de l’aide. Dans le cadre du Comité d’aide
au développement (CAD), un groupe de travail sur la coopération Sud-Sud a ainsi été instauré. Sous la
direction de la Colombie, il devrait mener à bien les mandats du Programme d’action et créer un espace
important pour l’apprentissage mutuel et l’articulation avec les donateurs conventionnels (Sanín
Betancourt et Schulz, 2009).
Quelques mois plus tard, fin 2008, la Déclaration de Doha sur le financement du développement
aussi a énoncé l’appui à la coopération Sud-Sud et à la coopération triangulaire et les a reconnues comme
des formes de coopération complémentaires et non substitutives au mode traditionnel de coopération
Nord-Sud8.
En fait, le scénario d’après-crise mondiale qui prévaudra constitue une occasion pour donner aux
deux formes de coopération un élan nouveau et renforcé.
Le monde d’après la crise se caractérisera, à moyen terme du moins, par des taux de croissance
mondiaux inférieurs à ceux d’avant la crise et un dynamisme moins grand des économies développées.
Cette absence d’essor des économies développées pour relancer la croissance économique mondiale,
quant à elle, sera compensée en partie par un rôle plus actif des économies émergentes, qui seront
essentielles en tant qu’entités de dynamisation de la reprise.
Dans ce contexte, au sein du groupe des économies en développement, celles à revenus moyens qui
affichent un plus grand dynamisme et disposent d’espaces de financement plus vastes sont appelées à
accroître leur leadership dans le système de coopération internationale et à renforcer les mécanismes de
coopération Sud-Sud et triangulaire en complément des mécanismes traditionnels d’aide au développement
et de coopération Nord-Sud. Ces économies possèdent des connaissances théoriques et pratiques qui
peuvent être utiles à d’autres dont le développement est relativement moins grand. En outre, elles peuvent
contribuer de façon significative à la fourniture de biens publics régionaux et mondiaux, notamment aux
efforts destinés à maintenir la paix et la stabilité financière, à générer des externalités technologiques et à
favoriser l’intégration commerciale et la viabilité de l’environnement (CEPALC, 2008).
Le deuxième rapport du Secrétariat général ibéro-américain (SEGIB) concernant la coopération
Sud-Sud dans les pays ibéro-américains établit que plusieurs pays de la région ibéro-américaine sont des
acteurs pertinents en termes de coopération Sud-Sud. Pour 2007, ce rapport constate un total de
1 480 actions de coopération horizontale bilatérale —une des modalités de la coopération Sud-Sud— par
19 pays ibéro-américains à revenus moyens (SEGIB, 2008). Dans ces actions, tous les pays ont joué à un
moment donné le rôle d’associé bénéficiaire et celui d’associé offrant. Les plus actifs ont été Cuba (avec
près de 45% des actions enregistrées), le Mexique (15%), l’Argentine, le Chili et la République
bolivarienne du Venezuela (un tiers du total à eux trois), le Brésil et la Colombie (qui, ensemble,
représentent plus de 10% des actions finales). D’autres pays, comme le Costa Rica, l’Équateur, le
Honduras, le Panama, le Pérou et l’Uruguay ont offert au moins une action de coopération (SEGIB,
2008). Outre le relevé du nombre d’actions, le rapport indique que les pays ibéro-américains, à quelques
7
8
En particulier, l’article 19 du Programme d’action d’Accra fixe les mandats suivants pour la coopération SudSud: se référer aux principes d’efficacité, promouvoir l’apprentissage réciproque et assurer la complémentarité
avec la coopération Nord-Sud. L’article 19 appelle aussi à encourager la coopération triangulaire (voir le
Programme d’action d’Accra, 2008).
Voir la Déclaration de Doha sur le financement du développement (2008).
7
exceptions près, ne disposent toujours pas de systèmes leur permettant de mesurer à combien s’élèvent les
ressources financières mobilisées en appui de ces actions9. En ce qui concerne les secteurs où les activités
se sont concentrées, le rapport met en évidence les domaines de l’éducation et de la santé, l’agriculture, la
production et la distribution d’énergie, le renforcement institutionnel et la protection de l’environnement.
Le sens dans lequel ces échanges ont eu lieu répondait à des schémas divers selon le cas. Le
Mexique, par exemple, a concentré son offre de coopération sur ses voisins d’Amérique centrale, tandis
que le Chili a donné la priorité aux pays centraméricains et andins à revenus relatifs inférieurs de la région
et la République bolivarienne du Venezuela a préféré les pays appartenant à l’Alianza Bolivariana para
los Pueblos de Nuestra América (Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique – ALBA)
(SEGIB, 2008).
Enfin, le profil des besoins couverts par les principaux associés bénéficiaires dans le cadre de la
coopération Sud-Sud diffère selon leur niveau relatif de revenus. En particulier, les bénéficiaires à
revenus moyens-bas (comme l’Équateur, le Salvador, l’État plurinational de Bolivie, le Guatemala, le
Honduras, le Nicaragua, le Paraguay, le Pérou et la République dominicaine) ont couvert des besoins dans
presque tous les secteurs d’activité, de l’éducation et de la santé à la protection de l’environnement. Les
bénéficiaires à revenus moyens-élevés (Costa Rica, Panama et Uruguay) pour leur part ont couvert un
profil de besoins davantage lié à l’application de progrès scientifiques et technologiques à l’économie,
ainsi qu’au renforcement de leurs institutions publiques et non gouvernementales.
En ce qui concerne les pays des Caraïbes, en matière de coopération Sud-Sud, il faut mentionner
l’accord de coopération énergétique PETROCARIBE entre ceux-ci et la République bolivarienne du
Venezuela. Cette initiative a instauré un accord pour la distribution stable de pétrole, en termes
concessionnels, par la République bolivarienne du Venezuela à 14 États caribéens, ainsi qu’aux États
ibéro-américains de Cuba, du Guatemala et de la République dominicaine. D’après les calculs du
Gouvernement de la République bolivarienne du Venezuela, entre 2005 et 2007, l’application de l’accord
de coopération énergétique PETROCARIBE a permis aux pays caribéens une économie d’environ 40%
de leur facture pétrolière (SEGIB, 2008).
La région ibéro-américaine et les pays des Caraïbes ont été actifs aussi en matière de coopération
triangulaire. Le rapport de la SEGIB (2008) affirme que les actions de coopération au titre de ce
mécanisme dans le cas des pays ibéro-américains ont bénéficié principalement de l’appui financier de
l’Allemagne et du Japon et, dans une moindre mesure, de la Belgique, de l’Espagne, de la France et de la
Suède. Tous les pays ibéro-américains à revenus moyens ont été les bénéficiaires de cette coopération
triangulaire à une occasion au moins, tandis que l’exécution des projets a été confiée fondamentalement à
l’Argentine, au Chili et au Mexique, et en particulier au Brésil, au Costa Rica, à Cuba et au Salvador.
Le fait de disposer de fonds provenant de pays extérieurs à la région explique la complexité
scientifique et technologique relativement plus grande de la dynamique sectorielle des actions de
coopération triangulaire. En combinaison avec les structures économiques spécifiques des associés
exécutants, cela explique qu’une grande partie des actions de coopération se soient concentrées sur des
projets phytosanitaires, de pêche, de lutte contre le changement climatique et de prévention des
catastrophes (SEGIB, 2008).
9
En particulier, on connaît l’apport de trois des pays de la région —le Chili, la Colombie et le Mexique— qui,
ensemble, ont consacré quelque 2 millions de dollars à la coopération à laquelle ils ont participé en 2007. De
même, le rapport indique qu’en 2006, le Brésil a mobilisé 4 millions de dollars pour financer des actions de
coopération horizontale bilatérale dans les pays ibéro-américains.
8
En matière de coopération triangulaire dans les pays des Caraïbes, il convient de noter le
Partenariat Pan-Caraïbe contre le VIH/SIDA (PANCAP), créé en février 2001, pour coordonner la lutte
contre cette maladie10. La région des Caraïbes se caractérise par une grande mobilité démographique entre
les pays pour des raisons professionnelles et familiales. C’est aussi une destination touristique très
fréquentée. Tous ces facteurs alimentent l’épidémie de VIH/SIDA et, ajoutés à la petite taille de certains
des pays et à la quantité limitée de ressources matérielles et humaines pour lutter contre la maladie, ils ont
incité à répondre par une action régionale coordonnée. Actuellement, outre les pays membres de la
Communauté des Caraïbes (CARICOM), les partenaires de l’initiative PANCAP sont notamment certains
organismes des Nations Unies, des organisations donatrices bilatérales et les gouvernements de pays tiers
qui apportent des ressources au projet. L’idée de base du PANCAP est d’améliorer l’octroi des ressources
et de créer des économies d’échelle pour accroître l’efficacité de la lutte contre la maladie.
Bien que les pays de la région aient été relativement actifs jusqu’à présent dans les actions de
coopération Sud-Sud et triangulaire, il reste cependant certains défis à relever pour saisir l’occasion que
représente le scénario post-crise pour renforcer encore davantage ces mécanismes de coopération.
1. Des informations plus nombreuses et meilleures
Il existe très peu de statistiques concernant la coopération Sud-Sud, surtout en ce qui concerne les
ressources financières engagées. Dès lors, il convient de systématiser le relevé d’informations, qui doivent
comprendre un suivi des pratiques utilisées, la mesure des résultats et effets obtenus, et une évaluation des
leçons tirées dans chaque cas.
D’une part, la systématisation des bonnes pratiques constituerait un appui au renforcement des
capacités techniques des pays et améliorerait la visibilité, la prévisibilité et la transparence. Bien que les
bonnes pratiques de l’aide internationale traditionnelle en général soient identifiées et systématisées par le
groupe des pays du CAD, dans le cas des pratiques Sud-Sud, il semble plus commode qu’elles
proviennent de l’échange entre les pays du Sud et d’une systématisation par ceux-ci (Sanín Betancourt et
Schulz, 2009).
En plus de systématiser les informations relatives aux bonnes pratiques, il est nécessaire de
disposer de plus et de meilleurs systèmes de suivi et d’évaluation de la qualité et des effets des actions de
coopération entreprises. En ce qui concerne la coopération Sud-Sud, l’évaluation des résultats n’est pas
encore une pratique très répandue dans la région latino-américaine, notamment en raison des restrictions
budgétaires auxquelles se heurte généralement ce type d’évaluation. Néanmoins, elles pourraient
incontestablement renforcer la légitimité de la coopération Sud-Sud, sur la base de la mesure de ses effets
bénéfiques (Sanín Betancourt et Schulz, 2009).
2. Coordination du débat et des tâches
L’inclusion de la coopération Sud-Sud dans le Programme d’action d’Accra a donné un nouvel élan à
cette forme de coopération en l’intégrant dans le dynamisme qui caractérise l’agenda de l’efficacité de
l’aide. Le groupe de travail sur la coopération Sud-Sud créé dans le cadre du CAD pour mener à bien les
mandats du programme coexiste cependant avec d’autres instances au niveau mondial et régional, qui
sont liées aussi à ces mécanismes de coopération.
10
Après l’Afrique subsaharienne, les Caraïbes sont la deuxième région, par ordre d’importance, de prévalence du VIH.
9
Par exemple, le Forum pour la coopération au développement du Conseil économique et social
des Nations Unies (ECOSOC) est une instance multilatérale préférée par de nombreux pays du Sud pour
débattre et donner l’impulsion à la coopération Sud-Sud et, dans le domaine régional, il existe diverses
plates-formes, dont la SEGIB, le Système économique latino-américain et des Caraïbes (SELA), le
Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Banque interaméricaine de
développement (BID) et la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC)
(Sanín Betancourt et Schulz, 2009). Dès lors, bien que l’Amérique latine et les Caraïbes semblent
disposer d’espaces de débat suffisants, il faudrait consentir un surcroît d’efforts pour coordonner ces
institutions, afin de renforcer les activités menées à bien par chacune d’elles. Il serait ainsi plus probable
d’arriver à des conclusions et des accords plus définitifs qui permettraient d’adopter des mesures
concrètes dans les domaines considérés comme essentiels.
B. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES FLUX TRADITIONNELS D’AIDE
PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
Outre l’opportunité de renforcer les formes de coopération Sud-Sud et triangulaire, les flux traditionnels
d’aide au développement venant des pays donateurs et des organismes multilatéraux s’avèrent vitaux dans
le scénario post-crise pour contrer la restriction des ressources dans les pays en développement et éviter
ainsi des régressions importantes de leur situation sociale. Il est fondamental dès lors que les pays
donateurs s’efforcent réellement d’augmenter leurs flux d’aide au développement, dans une proportion
nettement supérieure à la tendance de ces dernières décennies.
En 1970 déjà, une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies proposait de consacrer
0,7% du RNB des pays donateurs à l’aide publique au développement11. Cet engagement a été ratifié à
maintes reprises, en particulier à la Conférence internationale sur le financement du développement qui a
eu lieu à Monterrey (Mexique) en mars 2002.
Pourtant, malgré une légère tendance à la hausse après la conférence de Monterrey, les ressources
financières nécessaires n’ont pas encore été mobilisées et le niveau d’aide publique au développement
reste nettement inférieur à l’objectif convenu. En 2008, le niveau de l’APD nette des pays du CAD
atteignait, en moyenne, 0,31% seulement du RNB12. Ce niveau inférieur à l’objectif de 0,7% est inférieur
aussi à celui de 1990, quand l’APD nette représentait 0,34% du RNB des pays donateurs (voir
graphique 1)13.
11
12
13
Résolution 2626 (XXV), du 24 octobre 1970.
Sur les 22 pays qui composent le CAD, 5 seulement —Danemark, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas et Suède—
dépassaient l’objectif de 0,7% du RNB en 2008.
Le montant total de l’APD des pays du CAD comprend non seulement l’aide bilatérale, mais aussi les
contributions de ces pays aux organismes multilatéraux.
10
Graphique 1
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DES PAYS DU COMITÉ D’AIDE
AU DÉVELOPPEMENT (CAD)
(En pourcentages du RNB)
0,7
Objetif d’aide publique au développement ratifié à Monterrey: 0,7% du RNB
0,6
0,5
Conférence de
Monterrey
0,4
0,3
0,2
0,1
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0
Pays du Comité d’aide au développement (CAD)
Pays du Groupe des sept (G-7)
Source: Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base d’informations de
l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
En termes absolus, les volumes d’aide pour le développement n’ont pas connu une évolution
encourageante ces deux dernières décennies non plus, à l’exception de quelques années au cours
desquelles on note des augmentations significatives pour des raisons ponctuelles14.
Malgré le niveau record atteint en 2008 (128 600 millions de dollars) et les 14% de croissance en
termes réels atteints cette même année, la croissance moyenne pour la période 1991-2008 n’a été que de
2,2% (voir tableau 1).
Pour 2010, les perspectives ne sont pas très encourageantes non plus. Les simulations d’une étude
de l’OCDE (2009) indiquent qu’en vertu des engagements pris par divers pays donateurs au sommet du
Groupe des huit (G8) à Gleneagles et au Sommet mondial de 2005 des Nations Unies, l’APD devrait se
situer à environ 0,39% du RNB global cette année, ce qui suppose une augmentation du montant total de
l’APD de 10% réels par an entre 2008 et 2010.
Néanmoins, une enquête de l’OCDE sur les prévisions des dépenses futures en aide au
développement de la part des pays donateurs (OCDE, 2009) indique que celle-ci augmentera de façon
nettement inférieure aux besoins. Selon cette étude, les programmes d’augmentation de l’APD pour 2010
et même 2011 sont encore très prudents, peut-être en raison de la crise économique et financière et de la
détérioration de la situation fiscale de plusieurs pays donateurs.
14
Par exemple, l’augmentation ponctuelle en 2005 correspond à l’APD versée aux pays touchés par le tsunami de
2004, ainsi qu’à l’Irak, au Nigeria et à d’autres pays.
11
Tableau 1
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT NETTE: CROISSANCE MOYENNE ANNUELLE
DES DÉPENSES POUR LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT, EN TERMES RÉELS
(En pourcentages)
Total pays en développement
Europe
Afrique
Amérique latine et les Caraïbes
Asie
Océanie
Non précisés
1991-2008
2
7
1
1
3
-2
5
2008
14
46
7
26
18
13
10
Sans préjudice de ce qui précède, les pays donateurs et les institutions multilatérales doivent avoir
conscience que la détérioration des indicateurs sociaux est non seulement un problème pour ceux dont les
besoins sont insatisfaits actuellement, mais peut aussi avoir des conséquences à plus long terme, dont les
effets peuvent se prolonger dans le temps et affecter plusieurs générations. Un exemple en est le capital
humain dont la dégradation à la suite de carences en matière d’alimentation, de santé et d’éducation
constitue une conséquence à long terme qui pèse sur la capacité de développement des pays très
longtemps après l’amorce du rétablissement des indicateurs concrets. Les pays donateurs doivent tenir
compte de cette réalité au moment de décider de donner la priorité à leurs propres finances publiques ou
aux besoins accrus des pays en développement.
C. LOGIQUE D’ATTRIBUTION DE L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
ET CONSÉQUENCES POUR L’AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES
1. Canalisation de l’aide publique au développement vers les économies à bas revenus
Dans la logique qu’a suivie l’attribution de l’aide publique au développement de la part des pays donateurs
et des institutions multilatérales ces deux dernières décennies, on observe l’acheminement d’une plus
grande proportion vers les économies dites à bas revenus (notamment les pays les moins avancés) au
détriment des pays à revenus moyens. Cette tendance s’est accentuée depuis la fin des années 1990 (voir
graphique 2). Durant la période 2000-2008, les pays à bas revenus (y compris les moins avancés) ont
absorbé près de 60% des flux totaux d’APD, tandis que les pays à revenus moyens recevaient les 40%
restants. Dans ce groupe, les pays à revenus moyens-bas ont absorbé trois quarts des flux.
12
Graphique 2
PARTICIPATION AU TOTAL DES DÉPENSES NETTES D’AIDE PUBLIQUE
AU DÉVELOPPEMENT, SELON LES REVENUS DES PAYS
(En pourcentages)
70
60
50
40
30
20
10
Pays à bas revenus et pays
les moins avancés
Pays à revenus
moyens-bas
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0
Pays à revenues
moyens-élevés
Note:
Le total de l’APD équivaut à la somme des trois catégories reprises dans le graphique.
Entre 1990 et 2008, plusieurs pays ont changé de groupe de revenus selon la classification de l’OCDE. Dans le
graphique 2, la dernière classification disponible (2008) est reprise pour toute la période.
L’Irak est exclu du groupe à revenus moyens-bas parce qu’en 2005, il a concentré une grande partie de l’APD destiné à
ce groupe.
L’acheminement de l’APD vers les pays à bas revenus a entraîné la concentration des flux d’aide
dans les régions où se situent la plupart de ces pays. L’Asie et l’Afrique ont ainsi attiré la majeure partie
des flux d’APD dans le passé et affichent la plus grande participation actuellement, toutes deux avec 34%.
En revanche, la part relative de l’Amérique latine et des Caraïbes en tant que bénéficiaires d’aide
publique au développement a baissé de 9% environ en 1990 à 7% environ du total en 2008 (voir
graphique 3).
Cette participation modeste et décroissante de l’Amérique latine et des Caraïbes aux flux totaux
d’APD vers le monde en développement est la conséquence, justement, de la classification de la plupart
des pays de la région parmi les pays à revenus moyens-élevés. Mais, en faisant la comparaison
internationale, même les pays à bas revenus relatifs de la région ne figurent pas parmi les principaux
bénéficiaires d’APD au niveau mondial (en moyenne entre 2000 et 2008, aucun pays d’Amérique latine et
des Caraïbes ne figure dans les 10 premiers bénéficiaires d’APD en pourcentage du RNB)15.
15
Bien au contraire, sur les 10 pays qui ont reçu le moins d’APD au niveau mondial, 7 étaient situés en Amérique
latine et dans les Caraïbes.
13
Graphique 3
PART DES RÉGIONS DANS L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT NETTE TOTALE
(En pourcentages)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
Europe
Amérique latine
et les Caraïbes
Océanie
Afrique
Asie
Pays en développement
non précisés
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0
Bien que l’APD tente de combler l’écart entre les possibilités et les besoins dans les pays qui
disposent de moins de ressources, on ne peut passer sous silence l’existence de grandes disparités dans les
groupes de pays classés par niveau de revenus. Ainsi, pour les années 2000 à 2008 en moyenne, on note
que, au niveau mondial, le niveau des revenus par habitant dans le groupe des pays à revenus moyens-bas
variait entre un minimum de 1 943 dollars et un maximum de 9 077 dollars. Le taux de pauvreté de ce
même groupe, quant à lui, se situait entre un minimum de 2% et un maximum de 81%16. On observe la
même disparité dans le groupe des pays à revenus moyens-élevés, où les revenus par habitant s’élevaient
à un minimum de 4 100 dollars et un maximum de 19 547 dollars et où le taux de pauvreté variait entre un
minimum de 2% et un maximum de 43% (voir tableau 2a).
En Amérique latine et dans les Caraïbes, les revenus par habitant du groupe des pays à revenus
moyens-bas variaient entre un minimum de 2 264 dollars et un maximum de 7 140 dollars. Le taux de
pauvreté, quant à lui, variait entre un minimum de 15% et un maximum de 35% dans ces pays. Dans le
groupe des pays à revenus moyens-élevés, les revenus par habitant variaient d’un minimum de
5 854 dollars à un maximum de 19 547 dollars et le taux de pauvreté se situait entre un minimum de 3%
et un maximum de 21% (voir tableau 2b).
16
Les chiffres ont trait au niveau du PIB par habitant mesuré en PPA (en dollars internationaux constants de 2005)
et le taux de pauvreté est mesuré à l’aide du seuil de deux dollars par jour. Les données viennent de la base de
données WDI de la Banque mondiale.
14
Tableau 2
STATISTIQUES DESCRIPTIVES DU REVENU PAR HABITANT ET DE LA PAUVRETÉ
DANS LE MONDE ET EN AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES
(En dollars et pourcentages)
Monde
Nombre
d’observations
Moyenne
Écart type
Min.
Max.
PIB par habitant
41
4 395
1 712
1 943
9 077
Taux de pauvreté
33
29,6
20,7
2
81
PIB par habitant
35
10 579
3 838
4 100
19 547
Taux de pauvreté
16
13
10
2
43
Variable
Pays à revenus moyens-bas
Pays à revenus moyens-élevés
Amérique latine et les Caraïbes
Nombre
d’observations
Moyenne
Écart type
Min.
Max.
PIB par habitant
11
4 661
1 748
2 264
7 140
Taux de pauvreté
10
25,1
6,8
15
35
PIB par habitant
19
10 301
3 946
5 854
19 547
Taux de pauvreté
9
12,2
6,6
3
21
Variable
Pays à revenus moyens-bas
Source: Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de données de la Banque
mondiale, Indicateurs sur le développement dans le monde (WDI) [base de données en ligne].
Note:
Les chiffres ont trait au niveau du PIB par habitant mesuré en PPA (en dollars internationaux constants de 2005) et le
taux de pauvreté est mesuré à l’aide du seuil de deux dollars par jour.
À cet égard, il serait naturel que l’aide au développement soit attribuée selon une logique des
besoins spécifiques des pays et, dans ceux-ci, des secteurs les plus touchés. Il conviendrait de réévaluer la
logique d’attribution selon le concept de pays à revenus moyens au moment de canaliser les flux d’aide au
développement, dans la mesure où ce groupe est très hétérogène et compte des secteurs très vulnérables.
Les priorités d’attribution de l’aide devraient donc être fixées sur la base d’un ensemble plus vaste
d’indicateurs qui reflètent les particularités concrètes des pays et permettent de déceler où se situent les
principaux besoins dans chaque cas. Pour que ce soit possible, les pays bénéficiaires devraient disposer
d’informations suffisamment détaillées pour déterminer quels sont les domaines prioritaires et déceler les
besoins de financement non couverts dans chacun de ces domaines. Cela servirait non seulement à identifier
avec précision les principales demandes de chaque pays, mais également à pallier certaines carences de
coordination entre les bénéficiaires et les donateurs, à cause desquelles, souvent, certains domaines qui
souffrent de moins de lacunes de financement finissent par recevoir des volumes d’aide plus grands en
termes relatifs que d’autres qui souffrent de pénuries plus grandes dans un même pays.
15
2. Conséquences pour l’Amérique latine et les Caraïbes en qualité de
bénéficiaires de l’aide publique au développement
Des 128 600 millions de dollars d’aide publique au développement canalisés vers les pays en
développement en 2008, 9 300 millions de dollars seulement étaient destinés à l’Amérique latine et aux
Caraïbes. Sur ce total, 6 900 millions de dollars (près des trois quarts) étaient de l’APD bilatérale venant
des pays du CAD et 2 300 millions de dollars (près d’un quart) étaient de l’APD offerte par des
organismes multilatéraux (voir tableau 3).
Tableau 3
AMÉRIQUE LATINE ET CARAÏBES: VERSEMENTS REÇUS
D’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT NETTE
(En millions de dollars)
APD nette totale
Bilatérale
Multilatérale
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
5 233
4 188
1 032
6 384
4 807
1 543
4 838
3 846
941
5 990
4 456
1 489
5 076
3 892
1 119
6 129
4 569
1 520
6 803
5 122
1 646
6 706
4 819
1 841
7 308
5 236
2 032
6 954
4 744
2 109
9 262
6 907
2 264
Comme indiqué au tableau 1, la croissance annuelle moyenne de l’APD destinée à l’Amérique
latine et aux Caraïbes de 1990 à 2008 a été de 1% seulement en termes réels et, dès lors, elle a été
insuffisante pour qu’augmente —ou ne diminue pas— le montant de l’APD reçue en pourcentage du
RNB régional. L’Amérique latine et les Caraïbes ont donc vu diminuer le volume de l’APD reçue en
pourcentage du RNB régional, de 0,5% en 1990 à quelque 0,22% en 2008 (voir graphique 4).
Graphique 4
AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES: AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT REÇUE
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0,0
Source: Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base de données sur la base de
données de la Banque mondiale, Indicateurs sur le développement dans le monde (WDI) [base de données en ligne].
Note:
Pour 2008, les chiffres de l’APD proviennent de la base de données de l’OCDE.
16
Dans la région, on constate une logique d’attribution comparable à celle qui prévaut au niveau
mondial, en vertu de laquelle les pays à bas revenus et à revenus moyens-bas ont reçu des volumes plus
importants d’APD en pourcentage de leurs revenus que les pays à revenus moyens-élevés (voir tableau 4).
On observe ainsi une nette corrélation entre le niveau des revenus par habitant des pays et l’APD qu’ils
ont reçue en général ces derniers temps (voir graphique 5).
Tableau 4
AMÉRIQUE LATINE ET LES CARAÏBES: VERSEMENTS NETS REÇUS
D’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
1990
PMA
Pays à
revenus
moyensbas
Pays à
revenus
moyensélevés
Haïti
5,9
Bolivie (État plurinational de) 11,8
Colombie
0,2
Équateur
1,7
Salvador
7,4
Guatemala
2,7
Guyana
61,0
Honduras
16,0
Nicaragua
33,4
Paraguay
1,1
Pérou
1,6
République dominicaine
1,5
Anguilla
...
Antigua-et-Barbuda
1,3
Argentine
0,1
La Barbade
0,2
Belize
7,4
Brésil
0,0
Chili
0,3
Costa Rica
3,2
Cuba
...
La Dominique
12,1
Grenade
6,6
Jamaïque
6,5
Mexique
0,06
Montserrat
...
Panama
1,97
Saint-Kitts-et-Nevis
5,24
Sainte-Lucie
3,33
Saint-Vincent-et-lesGrenadines
8,18
Suriname
15,63
Trinidad-et-Tobago
0,38
Uruguay
0,59
Venezuela (République
bolivarienne du)
0,17
Pays à revenus moyensélevés
3,9
Pays à revenus bas et
moyens-bas
12,0
2001
2002
2003
2005
2006
24,7
11,0
0,2
1,2
3,1
1,4
15,1
11,0
23,0
1,7
0,7
0,8
...
0,5
0,1
-0,1
3,0
0,0
0,2
0,3
...
11,8
4,1
1,9
0,14
...
0,53
1,77
9,24
1995
2000
5,4
5,9
0,2
1,0
1,4
1,4
17,5
6,4
15,0
1,1
0,8
0,2
...
...
0,0
0,0
1,9
0,0
0,1
0,1
...
6,5
4,4
0,1
-0,01
...
0,14
1,30
1,78
4,7
9,4
0,4
0,9
1,8
1,3
17,6
9,4
24,1
0,9
0,9
0,4
...
1,3
0,1
0,0
2,8
0,0
0,1
0,0
...
8,1
3,1
0,6
0,02
...
0,23
3,28
2,89
4,5
9,0
0,5
0,9
1,7
1,2
10,8
6,4
13,5
1,1
0,9
0,6
...
2,0
0,1
0,1
2,6
0,0
0,0
0,0
...
12,9
2,8
0,3
0,02
...
0,17
8,95
5,01
7,1
12,1
0,9
0,6
1,3
1,1
13,9
5,1
21,5
0,9
0,9
0,3
...
...
0,1
0,8
1,3
0,0
0,1
0,2
...
4,7
2,7
0,1
0,02
...
0,22
0,05
2,25
2004
6,6
9,4
0,5
0,5
1,4
0,9
21,5
7,9
29,1
0,3
0,7
0,4
...
...
0,1
1,1
0,8
0,0
0,1
0,1
...
11,6
4,1
0,9
0,01
...
0,17
0,02
-2,95
10,1
5,9
0,4
0,6
1,2
1,0
20,1
7,5
16,1
0,7
0,6
0,3
...
0,9
0,1
-0,1
1,2
0,0
0,1
0,1
...
7,7
11,6
0,4
0,02
...
0,19
0,64
1,30
11,7
6,8
0,6
0,5
0,9
1,6
19,6
5,8
14,2
0,6
0,5
0,2
...
0,4
0,1
...
0,8
0,0
0,1
0,1
...
6,9
6,0
0,3
0,03
...
0,20
1,12
2,21
11,5
3,7
0,4
0,5
0,4
1,3
12,3
4,0
15,0
0,9
0,3
0,3
...
0,7
0,0
...
1,9
0,0
0,1
0,2
...
6,0
4,0
0,2
0,01
...
-0,74
0,72
2,19
2007
13,1
3,9
0,4
0,5
1,1
1,4
14,5
4,1
11,5
0,8
0,4
0,3
...
0,7
0,0
...
2,1
0,0
0,0
0,2
...
6,3
5,5
0,6
0,01
...
0,13
9,12
2,04
2008
18,68
11,09
0,51
0,35
1,95
3,85
-0,02
0,08
2,47
3,39
-0,02
0,07
1,31
1,12
-0,10
0,10
1,82
0,89
-0,03
0,20
2,74
1,67
-0,01
0,22
1,07
2,53
-0,01
0,09
1,00
3,08
0,08
0,11
12,35
6,20
0,10
0,15
4,71
3,71
0,05
0,11
0,06
0,07
0,04
0,06
0,10
0,04
0,04
0,03
0,03
0,02
3,4
1,2
1,5
2,0
0,9
1,1
1,5
1,2
1,9
2,0
7,8
4,7
6,0
4,2
5,5
6,6
5,4
5,3
4,2
4,3
Source:
Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base des informations de l’Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE).
Note:
La dernière classification disponible de l’OCDE (2008) a été utilisée pour la classification des pays selon leurs revenus. PMA signifie
“pays les moins avancés” et dans le cas de l’Amérique latine et des Caraïbes, cette catégorie comprend Haïti uniquement.
17
Graphique 5
AMÉRIQUE LATINE: AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT PAR HABITANT
PAR RAPPORT AU REVENU PAR HABITANT, MOYENNE 2004-2007
10
9,5
Mexique
Argentine
Brésil
Ln (PIB par habitant)
9
Venezuela (Rép. Bol. du)
Chile
Uruguay
Costa Rica
Colombie
Équateur
Pérou
El Salvador
République dominicaine
Suriname
8,5
Paraguay
Bolivie (État Plur. de)
Honduras
Guatemala
8
Guyane
Nicaragua
7,5
R 2 =0,6
7
Haïti
6,5
-1
0
1
2
3
4
5
6
Ln (APD par habitant)
Note:
Ln signifie logarithme naturel.
Étant donné la tendance de l’attribution des flux d’aide à la région depuis 1990, les pays à bas
revenus et à revenus moyens-bas ont reçu, en moyenne, près de 80% du total de l’APD destinée à
l’Amérique latine et aux Caraïbes (voir graphique 6).
Il importe toutefois de signaler que certains pays d’Amérique latine et des Caraïbes à revenus
moyens-élevés qui reçoivent une proportion insignifiante d’aide publique (voir tableau 4) sont confrontés
aux défis considérables d’une inégalité persistante et d’une pauvreté qui, en général, se concentre dans
certaines couches de la population. De même, plusieurs petits États ou territoires “insulaires en
développement”, dont le groupe est très hétérogène, sont très sensibles aux turbulences externes (comme
les catastrophes naturelles qui déstabilisent périodiquement la progression du développement) et aux
pressions dues à la dimension réduite de leurs économies17. De ce fait, comme nous l’avons déjà
mentionné, la logique d’attribution de l’APD devrait tenir compte en particulier des besoins spécifiques
des pays, en plus du groupe auquel ils appartiennent selon la classification par revenus.
17
Les Nations Unies (2005) fournissent la liste des petits États insulaires: Antigua-et-Barbuda, les Antilles
néerlandaises, Aruba, les Bahamas, la Barbade, le Belize, Cuba, la Dominique, la Grenade, le Guyana, Haïti, les
Îles Vierges américaines, la Jamaïque, la République dominicaine, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint-Vincent-et-lesGrenadines, Sainte-Lucie, le Suriname et Trinidad-et-Tobago.
18
Graphique 6
PARTICIPATION AUX FLUX D’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DESTINÉS À
L’AMÉRIQUE LATINE ET AUX CARAÏBES, SELON LE REVENU DES PAYS
(En pourcentages)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
d’Amérique latine e des Caraïbes
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
0
Pays à revenus bas, pays les moins avancés et pays à revenus
moyens-bas d’Amérique latine et des Caraïbes
Note:
La dernière classification disponible de l’OCDE (2008) a été utilisée pour la classification des pays selon leurs revenus.
PMA signifie “pays les moins avancés” et dans le cas de l’Amérique latine et des Caraïbes, cette catégorie comprend
Haïti uniquement.
Dans le groupe des pays à revenus moyens-bas aussi, il faut tenir compte de leurs besoins
spécifiques pour canaliser l’APD le plus efficacement possible. Bien que dans certains cas ces pays
puissent recevoir de grands volumes d’APD en termes relatifs, il est essentiel de tenir compte des
modalités adoptées. Par exemple, dans le cas de notre région, certains pays du groupe à revenus moyensbas qui ont reçu les plus grands volumes d’APD en termes relatifs sont considérés comme des pays
pauvres très endettés (l’État plurinational de Bolivie, le Guyana, le Honduras, le Nicaragua et plus
récemment Haïti). Cela signifie que, dans certains cas, une proportion importante de l’APD a été attribuée
sous forme d’actions relatives à la dette extérieure (remises et autres) et non sous forme de fonds frais
destinés à d’autres secteurs18. En particulier, si l’on examine la part des actions relatives à la dette
extérieure sur le total des fonds d’APD engagés entre 2002 et 2007, elle représente 25% pour l’État
plurinational de Bolivie, 27% pour le Nicaragua et près de 30% pour le Honduras. Le revers de la
médaille est la moindre importance de l’APD sous forme de services sociaux et d’infrastructure sociale.
18
L’initiative pour la réduction de la dette des pays pauvres les plus endettés, adoptée en 1996, s’est attachée
essentiellement à diminuer la charge de la dette par la remise des dettes et l’octroi de délais plus longs pour le
paiement de la dette restante. Voir la liste actuelle des pays qui peuvent prétendre à une aide en vertu de
l’initiative du FMI/Banque mondiale pour les pays pauvres les plus endettés [en ligne] http://www.imf.org/
external/np/exr/facts/hipc.htm.
19
Dans ces trois pays, la part de ce type d’aide était de 32% à 39% environ entre 2002 et 2007, nettement
moins que la part de ce poste pour l’ensemble de l’Amérique latine et des Caraïbes. Bien que l’APD sous
forme d’actions relatives à la dette reflète la préoccupation et la volonté des pays donateurs et de la
communauté internationale en général d’alléger la charge de la dette des pays à revenus les plus bas, il
faudrait également tenir compte des besoins concrets de flux frais d’aide que peuvent avoir ces pays.
D. NOUVELLES POSSIBILITÉS DE FINANCEMENT: MÉCANISMES INNOVANTS
Le niveau actuel du financement pour le développement par l’aide publique n’apporte pas le volume de
ressources nécessaire pour atteindre les objectifs de développement adoptés au niveau international et les
pays donateurs doivent vraiment s’efforcer d’augmenter leurs flux d’aide.
Par ailleurs, il faut aussi que tant les pays développés que les pays en développement continuent à
étudier la possibilité de mettre en œuvre des mécanismes de financement supplémentaires et novateurs,
qui s’ajoutent à ceux qui sont utilisés actuellement et qui peuvent apporter des ressources fraîches face à
une conjoncture de pénurie générale de financement comme celle que nous connaissons actuellement. Le
but de ces mécanismes est de fournir des courants d’aide publique stables et prévisibles pour les pays en
développement. L’expérience montre que leur mise en œuvre est techniquement faisable et qu’il faut les
considérer comme un complément de l’aide publique au développement.
Jusqu’ici, plusieurs propositions ont été formulées concernant des mécanismes de financement
novateurs (voir tableau 5). Indépendamment de la destination sectorielle des ressources, les mécanismes
proposés peuvent se classer en trois catégories: les impôts mondiaux, les fonds mondiaux et les instruments
financiers novateurs de marché. Ces mécanismes se sont implantés comme sources de financement
notamment dans le cadre des initiatives du fonds pour la lutte contre la faim et de l’Action sur la famine et la
pauvreté proposées par le groupe technique sur les mécanismes de financement novateurs, avec l’appui du
Brésil, du Chili, de l’Espagne et de la France, ainsi que du Secrétaire général des Nations Unies.
Les impôts mondiaux comprennent notamment les impôts sur les transactions financières
internationales et sur les émissions de carbone.
Il est généralement accepté qu’une taxe sur les transactions financières internationales aurait une
composante importante de perception de fonds sans provoquer une distorsion sur les marchés: la base de
perception —portant sur toutes les transactions financières— serait très large et la taxe applicable serait
minime (d’un ordre de grandeur de 0,01% à 0,1%). Il a été estimé qu’en l’appliquant à l’Europe et à
l’Amérique du Nord, le potentiel de perception de cet impôt serait de 0,5% à 2,4% du PIB mondial19.
Une des propositions pour distribuer les revenus ainsi perçus suppose que les pays développés
consacrent l’essentiel des revenus perçus à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement
(en particulier, à l’éradication de la faim et de la pauvreté) et à la fourniture de biens publics mondiaux.
Étant donné l’actuelle distribution de l’aide publique au développement, d’après les estimations de la
CEPALC pour 2007, les pays latino-américains et caribéens recevraient entre 2 000 millions et
5 000 millions de dollars par an au titre de cet impôt, ce qui correspond à un montant compris entre 0,1% et
0,2% du PIB global des pays de la région et équivaut, approximativement, au niveau actuel d’aide publique
au développement que reçoivent l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC, 2007).
19
Voir, par exemple, les estimations de la CIDSE (2009b).
20
Tableau 5
QUELQUES PROPOSITIONS CONCERNANT DES INSTRUMENTS
NOVATEURS DE FINANCEMENT DU DÉVELOPPEMENT
Instrument
Principales caractéristiques
Potentiel pour le financement du
développement
Impôt sur les
transactions
financières
internationales
Un impôt sur les transactions financières internationales
appliqué à l’échelle mondiale aurait une base de perception
très vaste. En outre, le taux applicable serait très bas (de
l’ordre de 0,01% à 0,1%).
Certaines estimations (voir CIDSE, 2009b)
indiquent qu’en l’appliquant à l’Europe et à
l’Amérique du Nord, le potentiel de perception de
cet impôt serait de 0,5% à 2,4% du PIB mondial.
Impôt sur les
émissions de
carbone (CO2)
Cet impôt corrige l’écart entre le niveau privé et le niveau
socialement optimal d’activité. Il internalise les externalités
économiques et permet aux prix de refléter toute la portée
des coûts sociaux et environnementaux.
Il a été estimé (voir CIDSE, 2009a) qu’un
impôt sur les émissions de carbone, au taux
minime de 5 cents de dollar par gallon peut
engendrer un revenu de 60 000 millions à
130 000 millions de dollars par an.
Impôt sur le
transport aérien
Il a pour double objectif de réduire l’incidence néfaste du
secteur de l’aviation sur l’environnement et de créer un
important potentiel de perception. Cet impôt est entré en
vigueur en juillet 2006 en France et est appliqué également
au Brésil, au Chili, en Côte d’Ivoire, au Gabon et à l’Île
Maurice. En outre, 12 autres pays ont commencé à tenir des
réunions parlementaires pour le mettre en œuvre et 19 ont
promis d’imposer des contributions volontaires.
Il a été estimé (voir le site Web de France
Diplomatie) qu’il permettrait de collecter
300 millions d’euros par an en France et
qu’avec la participation d’autres pays, il
pourrait arriver à 400 millions voire
500 millions d’euros par an au cours des
prochaines années.
Émission de droits
de tirage spéciaux
pour le
développement
La proposition de nouvelles émissions de droits de tirage
spéciaux pour le développement est centrée sur l’utilisation
de cette ressource pour la fourniture de biens publics
mondiaux, notamment l’amélioration de l’environnement,
la prévention de maladies, l’augmentation de
l’alphabétisation et la fourniture d’aide humanitaire. Un
exemple d’initiative concrète à cet égard est la proposition
de Soros (2009) de consacrer les droits de tirage spéciaux
des pays développés à la création d’un fonds pour le
développement durable qui finance des programmes
d’atténuation et d’adaptation au changement climatique
dans les pays en développement.
Un fonds de l’équivalent de 100 000 millions
de dollars (prêtés par les pays développés
durant 25 ans) en droits de tirage spéciaux
pourrait fournir 7 000 millions de dollars par
an en dons, prêts et financement de capital aux
pays en développement durant les 30 à 40
prochaines années.
Service de
financement
international
Initiative proposée par le Royaume-Uni en 2003 pour
mobiliser, entre 2003 et 2015, quelque 50 000 millions de
dollars supplémentaires par an pour le financement du
développement. Consiste en un mécanisme pour titriser les
flux futurs (en d’autres termes, les engagements futurs)
d’aide au développement des pays donateurs sur le marché
des bons internationaux. L’argent collecté par la vente de
ces titres sur les marchés internationaux est destiné à
financer des programmes dans les pays bénéficiaires de
l’aide.
La proposition originelle du Royaume-Uni en
2003 estimait que le service de financement
international permettrait de mobiliser jusqu’à
500 000 millions de dollars supplémentaires
d’aide au développement pendant toute la
durée du mécanisme (30 ans) (voir
Gouvernement du Royaume-Uni, 2003)
Échanges de dette
Échanges de dette contre santé. Cette initiative lancée en
2007 invite les créanciers de certains pays bénéficiaires à
annuler une partie de la dette à condition que les
gouvernements bénéficiaires investissent une partie
convenue dans des programmes de santé liés à la lutte
contre le VIH/SIDA, la tuberculose et la malaria.
Échanges de dette-nature. Au sommet de Copenhague de
décembre 2009, l’Union européenne a souligné la nécessité
de mettre en œuvre des initiatives de ce type.
Source: Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), sur la base des documents cités et de
CEPALC, “Nuevas tendencias de la asistencia oficial para el desarrollo y su impacto en el financiamiento de la pobreza
y la erradicación del hambre en América Latina y el Caribe” (Nouvelles tendances de l’aide publique au
développement et impact sur le financement de la pauvreté et l’éradication de la faim en Amérique latine et dans les
Caraïbes), Santiago du Chili, 2007.
21
La possibilité d’appliquer un impôt de cette nature est désormais examinée dans le contexte de la
crise actuelle et les raisons de la taxe seraient alors différentes20: d’une part, elle viserait à diminuer les
transactions internationales spéculatives et d’autre part, il s’agirait de disposer de plus de ressources pour
réduire les déficits fiscaux des pays développés. En principe, l’aide au développement n’a pas été stipulée
comme destination des fonds collectés.
L’application d’un impôt sur les émissions de carbone (CO2) a pour objet de collecter des fonds
pour promouvoir, à un coût très bas, le développement et la régulation des émissions de toutes les sources
de carbones fossiles. La modification des prix des combustibles par cet impôt favoriserait l’efficacité de
l’utilisation des sources d’énergie et encouragerait le développement de sources alternatives. Il a été
estimé qu’un impôt sur les émissions de carbone, au taux minime de 5 cents de dollar par gallon peut
générer un revenu de 60 000 millions à 130 000 millions de dollars par an21. Pour éviter le caractère
régressif que peut avoir cet impôt dans les pays à revenus les plus bas, il a été proposé d’y pratiquer des
taux inférieurs à ceux des pays plus développés. Certains pays, notamment européens, ont déjà commencé
à appliquer un certain type d’impôt sur les émissions de carbone.
Par ailleurs, au sommet de Copenhague qui s’est tenu en décembre 2009, l’Union européenne a
souligné la nécessité pour la communauté internationale d’augmenter son appui financier pour atténuer
les effets des changements climatiques en explorant de nouveaux mécanismes de financement comme les
échanges de dette-nature.
Aux mêmes fins de réduire les effets environnementaux néfastes des émissions, il est proposé de
taxer le transport aérien dans le double but de réduire l’incidence environnementale néfaste du secteur de
l’aviation et de générer un potentiel de perception important. Certains pays appliquent déjà des initiatives
de cette nature: la France depuis juillet 2006 et aujourd’hui le Brésil également, ainsi que le Chili, la Côte
d’Ivoire, le Gabon et l’Île Maurice22. Par ailleurs, 12 autres pays ont tenu des réunions parlementaires
pour mettre en œuvre des initiatives de ce type et 19 pays ont promis d’imposer des contributions
volontaires. Il est estimé que cet impôt permettrait de recueillir 300 millions d’euros par an en France et
que la participation d’autres pays permettrait d’arriver à 400 millions ou 500 millions d’euros par an au
cours des prochaines années.
En ce qui concerne les fonds mondiaux, il faut épingler le service de financement international
proposé par le Royaume-Uni en 2003. Il consiste en un mécanisme de titrisation des courants futurs (ou
engagements futurs) d’aide au développement des pays donateurs sur le marché des bons internationaux23.
L’argent récolté par la vente de ces titres sur les marchés internationaux est destiné à des dépenses dans
les pays bénéficiaires.
Le service de financement international a été conçu comme initiative avec un horizon temporel de
quelque 30 ans. Au début de cette période, les engagements des pays donateurs relatifs aux flux d’aide
augmentent chaque année et petit à petit, ils commencent à disparaître jusqu’à la fin de la durée prévue.
20
21
22
23
L’initiative a reçu l’appui du Parlement européen et de certains pays d’Europe, dont l’Allemagne, l’Autriche, la
Belgique et la France.
Voir, par exemple, les estimations citées de la CIDSE (2009a).
L’initiative de la France a pour objet de financer un fonds mondial pour la santé (le Service international pour
l’acquisition de médicaments).
La crédibilité des pays donateurs en matière de solvabilité et la nature contraignante des engagements concernant
les flux d’aide futurs devraient permettre de financer le service de financement international à l’aide de titres très
bien notés et, dès lors, à un faible coût.
22
L’objectif est de mobiliser, pendant toute la période, quelque 500 000 millions de dollars supplémentaires
destinés au financement pour le développement24.
Un exemple concret de l’application de ce type d’initiative est la Facilité internationale de
financement pour la vaccination (IFFIm), mise en place par la France et le Royaume-Uni en 2006 et qui a
reçu l’appui de l’Espagne, de l’Italie, de la Norvège, des Pays-Bas, de l’Afrique du Sud, de la Suède et de
la Fondation Bill et Melinda Gates25. Tous ces donateurs se sont engagés à verser environ 4 000 millions
d’euros d’aide à l’IFFIm jusqu’en 2020 et sur la base de ces engagements, ils ont émis des bons sur les
marchés internationaux, de façon à financer de vastes programmes d’immunisation.
Une alternative au service financier international serait d’obtenir des fonds par l’émission de
nouveaux droits de tirage spéciaux. La proposition de mettre en œuvre ces instruments pour le
développement est centrée sur leur utilisation pour la fourniture de biens publics mondiaux, notamment
l’amélioration de l’environnement, la prévention de maladies, l’augmentation de l’alphabétisation et la
fourniture d’aide humanitaire. Si ces droits sont émis à une fréquence appropriée, ils pourraient
représenter une contribution importante pour la réalisation des objectifs du Millénaire pour le
développement (Ffrench-Davis, 2009).
Lors de la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique, qui a eu lieu à
Copenhague en décembre 2009, l’investisseur George Soros a fait une proposition concrète pour
consacrer les émissions de droits de tirage spéciaux au financement du développement. Il a proposé que
les pays développés consacrent, pendant 25 ans, une partie (l’équivalent de 100 000 millions de dollars)
de leur dernière attribution de droits de tirage spéciaux, faite en septembre 2009, à la création d’un fonds
pour le développement durable pour les projets d’atténuation et d’adaptation au changement climatique
dans les pays en développement (Soros, 2009)26. Les calculs cités dans la proposition indiquent qu’un
fonds de 100 000 millions de dollars permettrait de prévoir 7 000 millions de dollars par an en dons, prêts
et financement de capital dans les pays en développement pendant les 30 à 40 prochaines années.
Une variante de cette proposition plaide pour faire des droits de tirage spéciaux un instrument
financier pour le développement. Il s’agirait d’octroyer et d’attribuer les droits de tirage de manière plus
permanente pour pouvoir, d’une certaine façon, mieux les distribuer. Il faudrait attribuer les droits de
tirage en fonction des besoins des pays, cherchant à favoriser les pays en développement, pour lesquels
leur détention aurait des coûts insignifiants. Enfin, l’offre de droits de tirage spéciaux permettrait aux
pays en développement d’éviter de mettre en œuvre des politiques de caractère restrictif, sans que cela
aboutisse à des politiques économiques avec des coûts d’opportunité.
Les mécanismes alternatifs de financement de marché comprennent, par exemple, la titrisation
des revenus futurs et les bons indexés en fonction du comportement futur du PIB et ont pour objectif
d’obtenir des liquidités à bas coût. Les bons indexés en fonction du PIB permettent l’émission de titres
par un pays dont le coupon varie conformément en fonction de sa croissance, en d’autres termes de sa
capacité de paiement.
24
25
26
Étant donné la conception temporelle des programmes, les plus grandes dépenses (50 000 millions de dollars par
an) auraient lieu juste avant 2015, l’échéance pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement.
Voir [en ligne] http://www.iff-immunisation.org/.
En septembre 2009, le FMI a attribué 283 000 millions de dollars de droits de tirage spéciaux à ses membres. De
ce total, plus de 150 000 millions de dollars sont allés à 15 des plus grandes économies développées. D’après
Soros (2009), ils ne seront probablement pas utilisés et seront intégrés dans les réserves internationales de ces
pays, qui en réalité n’ont pas besoin de réserves supplémentaires.
23
E. DÉFIS FUTURS
Les pays à revenus moyens, au rang desquels se trouvent la plupart des pays d’Amérique latine et des
Caraïbes, sont traditionnellement confrontés à des restrictions significatives au développement d’une
capacité de financement auto-viable leur permettant d’encourager la croissance économique et de réduire
la pauvreté. Dans l’ensemble, nos pays sont exposés à des chocs externes de nature financière qui
suscitent la volatilité de l’économie réelle avec les conséquences sociales que cela comporte.
Les flux d’aide au développement devraient atténuer dans une certaine mesure les effets des
variations des flux de capitaux privés et fournir une source de financement stable aux pays. Plus encore,
dans le scénario post-crise, les flux d’aide publique au développement devraient jouer un rôle important
pour contrer la réduction des ressources au plan interne et externe en Amérique latine et dans les
Caraïbes, pour empêcher les régressions importantes en matière sociale dans la région et, en particulier,
de l’état d’avancement par rapport aux objectifs du Millénaire pour le développement.
Néanmoins, dans le cas de notre région, la logique qui régit l’attribution de l’aide publique en
vertu du critère des pays à revenus moyens fait en sorte que celle-ci reçoit traditionnellement une part
minime et décroissante du total des flux d’aide destinés aux régions en développement et pourrait être à
l’origine de l’aggravation de leur perte de participation dans le contexte actuel, en raison d’une réduction
des ressources plus grande encore qu’au cours des périodes antérieures.
Sur la base de ce qui précède, du point de vue de l’Amérique latine et des Caraïbes, plusieurs
facteurs clés se dessinent pour renforcer le système de coopération internationale dans le scénario post-crise.
Premièrement, pour l’Amérique latine et les Caraïbes, il est essentiel de modifier les politiques et
les priorités d’attribution actuellement adoptées par l’aide au développement, pour que celle-ci tienne
compte des besoins spécifiques des pays, au lieu de se baser sur une logique d’attribution selon le critère
des pays à revenus moyens. La plus grande importance accordée actuellement à la canalisation de l’aide
vers les économies les plus pauvres ne devrait pas éclipser la nécessité pour les pays à revenus moyens de
recevoir une aide publique au développement, parce que ce groupe de pays recèle une grande diversité de
situations. Ainsi, on note qu’à l’échelle mondiale, le niveau moyen des revenus par habitant du groupe
des pays dits ‘à revenus moyens-bas’ pour les années 2000 à 2008 allait d’un minimum de 1 943 dollars à
un maximum de 9 077 dollars. Le taux de pauvreté de ce groupe de pays, quant à lui, se situait entre un
minimum de 2 et un maximum de 81%. On observe la même disparité dans le groupe des pays à revenus
moyens-élevés, où les revenus par habitant s’élevaient à un minimum de 4 100 dollars et un maximum de
19 547 dollars et où le taux de pauvreté variait entre un minimum de 2% et un maximum de 43%.
Compte tenu de cette hétérogénéité, ainsi que des disparités au sein de chaque pays, les priorités
d’attribution de l’aide devraient être fixées sur la base d’un ensemble plus vaste d’indicateurs qui reflètent
les particularités concrètes des pays et permettent de déceler où se situent les principaux besoins dans
chaque cas. Pour que ce soit possible, les pays bénéficiaires devraient disposer d’informations
suffisamment détaillées pour déterminer quels sont les domaines prioritaires et déceler les besoins de
financement non couverts dans chacun de ces domaines. Cela servirait non seulement à identifier avec
exactitude les principales demandes de chaque pays, mais également à pallier certaines carences de
coordination entre les bénéficiaires et les donateurs, à cause desquelles, souvent, certains domaines qui
souffrent de moins de manques de financement finissent par recevoir des volumes d’aide plus grands en
termes relatifs que d’autres qui souffrent de pénuries plus grandes dans un même pays.
24
Deuxièmement, dans le contexte actuel il est impérieux que les pays donateurs s’efforcent
réellement d’augmenter les flux d’aide, dans une proportion nettement supérieure à la tendance passée, et
renouvellent leur engagement à porter le montant de l’APD à l’objectif de 0,7% de leur RNB. Le volume
total de l’APD devrait être considérablement accru de sorte que l’augmentation de l’aide à certaines
régions ne se fasse pas au détriment d’autres. Les pays donateurs doivent avoir conscience que la
détérioration des indicateurs sociaux est non seulement un problème pour ceux dont les besoins sont
insatisfaits actuellement, mais peut aussi avoir des conséquences à plus long terme, dont les effets
peuvent se prolonger dans le temps et affecter plusieurs générations. Les pays donateurs doivent tenir
compte de cette réalité au moment de décider de donner la priorité à leurs propres finances publiques ou
aux besoins accrus des pays en développement. D’autre part, il est nécessaire aussi que les pays
développés et en développement continuent à étudier d’autres modalités novatrices de financement qui
s’ajoutent à celles qui sont utilisées aujourd’hui, qui apporteraient des ressources fraîches dans une
conjoncture de pénurie générale de financement comme c’est le cas actuellement.
Enfin, pour les pays de la région, le scénario d’après-crise constitue une occasion d’intensifier les
mécanismes de coopération Sud-Sud et triangulaire. Bien que la région se soit montrée assez active dans
le cadre de ces deux formes de coopération, le nouveau contexte post-crise —où les pays émergents
feront preuve d’un plus grand dynamisme que les économies développées— requiert un nouvel élan à cet
égard. Au sein du groupe des économies en développement, celles à revenus moyens qui affichent un plus
grand dynamisme et disposent d’espaces de financement plus vastes sont appelées à accroître leur
leadership dans le système de coopération internationale et à renforcer les mécanismes de coopération
Sud-Sud et triangulaire en complément des mécanismes traditionnels d’aide au développement et de
coopération Nord-Sud. Ces économies possèdent des connaissances théoriques et pratiques, qui peuvent
être utiles à d’autres dont le développement est relativement moins grand. En outre, elles peuvent
contribuer de façon significative à la fourniture de biens publics régionaux et mondiaux, notamment aux
efforts destinés à maintenir la paix et la stabilité financière, à générer des externalités technologiques et à
favoriser l’intégration commerciale et la viabilité de l’environnement.
25
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