Vers un Service public régional de formation professionnelle

Transcription

Vers un Service public régional de
formation professionnelle
Séminaire C2RP, Nord Pas de Calais
Plan du dossier
Contexte juridique I
Le service public aujourd’hui : état du droit,
problématique
Contexte juridique II
La formation professionnelle : entre intérêt général et
concurrence
État des projets I
Les projets régionaux de création d’un SPRF
État des projets II
La place des offreurs de formation dans le nouveau
service public régional de la formation
professionnelle
CIRCE Consultants 11 AVENUE PHILIPPE AUGUSTE – 75011 PARIS
TEL 01 43 13 26 66
FAX 01 43 13 26 65
E.mail : [email protected] - Site internet : www.circeconsultants.com – Filiale du groupe AMNYOS : www.amnyos.com
CIRCE Consultants - e.mail : [email protected] - Site internet : www.circeconsultants.com
– Filiale du groupe AMNYOS : www.amnyos.com –
2
Vers un Service public régional de
formation professionnelle
Le service public aujourd’hui : état du droit,
problématique.
14 avril 2009
3
A ................. LES NOTIONS : SERVICE PUBLIC, SERVICE D’INTÉRÊT
ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL, SERVICE SOCIAL D’INTÉRÊT
GÉNÉRAL. .......................................................................................................... 5
A.1 Le service public français .................................................................... 5
A.2 Les notions de SIEG et de SSIG ......................................................... 7
A.3 La notion de compensation ............................................................... 11
B ....... LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT DE LA CONCURRENCE
APPLICABLES À LA GESTION D’UN SERVICE PUBLIC ................... 13
A.
Le champ d’application du droit de la concurrence ..................... 13
B.
Les principes généraux du droit de la concurrence ...................... 14
C.
Le Code des marchés publics : l’application des principes du
droit de la concurrence aux activités financées par les pouvoirs
publics ................................................................................................... 14
C .....LES MODES DE GESTION POSSIBLES D’UN SERVICE PUBLIC
............................................................................................................................. 15
C.1 La gestion en régie .............................................................................. 15
C.2 La prestation « in house » ou la quasi-régie .................................. 15
C.3 La passation de marchés publics ...................................................... 17
C.4 La subvention ....................................................................................... 17
C.5 La délégation de service public ........................................................ 19
C.6 Le mandatement avec octroi de droits spéciaux............................ 19
4
Le service public aujourd’hui : état du
droit, problématique
A Les notions : Service public, Service d’intérêt économique général,
Service social d’intérêt général.
A.1 Le service public français
La notion de service public, actuellement au centre de nombreux débats en
France et en Europe est une notion en constante évolution. Sa définition juridique
est donc particulièrement complexe.
1. Le service public se définit par la finalité de l’action publique et non par
son mode de gestion.
Le droit français est passé d’une définition du service public faisant coïncider
une définition organique et une définition matérielle (une institution publique
remplissant une mission d’intérêt général), à une définition mettant l’accent
essentiellement sur la finalité de l’action publique.
Le droit français contemporain propose une approche subjective : ce qui est
déterminant c’est la volonté des pouvoirs publics. Pour déterminer l’existence
d’un service public, il faut qu’une activité d’intérêt général ait été érigée en
service public, ce qui suppose une certaine prise en charge par l’administration et
qu’existe un certain régime qui permette de détecter cette volonté1. Cette prise en
charge pouvant être directe ou indirecte, le critère organique a perdu de sa
pertinence.
2. Trois critères cumulatifs permettent de définir le service public :
L’intérêt général. La détermination de l’existence d’un intérêt général est
fondamentale pour s’assurer de l’existence d’une mission de service public. En
premier lieu, l’intérêt général est le résultat d’un choix effectué par les pouvoirs
publics : par la Constitution ou par le « législateur » national, régional ou local2.
Voir en ce sens P.-L. FRIER, Précis de droit administratif, précité, p. 176 et suiv.
Depuis la loi du 2 mars 1982, les autorités décentralisées bénéficient de la clause générale de
compétence qui permet la création, selon certaines conditions, de services publics régionaux. Voir J.M. PONTIER, SEMPER MANET, Sur la clause générale de compétence, RDP 1984, 1443 et suiv. Voir
1
2
5
Les collectivités territoriales – et notamment les régions – peuvent donc
constituer un service public. Ce dernier doit être créé par une délibération des
organes délibérants dans le respect de la répartition des compétences entre l’État
et les collectivités locales afin notamment de ne pas empiéter sur le rôle conféré
aux services publics nationaux. Cette création se fait dans le cadre d’habilitations
législatives précises pour les services publics obligatoires ou certains services
facultatifs. Dans les autres hypothèses, la décision de l’assemblée délibérante –
qui doit notamment respecter la liberté de commerce et de l’industrie – se fonde
sur la clause générale de compétence3.
La prise en charge par une personne publique. L’existence d’un intérêt général
ne suffit pas à déterminer l’existence d’une mission de service public. En effet,
pour qu’il y ait service public, il faut que l’activité soit rattachée à une personne
publique, responsable de la création et de l’organisation du service. Cette prise
en charge peut être directe ou indirecte.
Les caractéristiques du régime juridique applicable. Dans les cas d’intervention
d’organismes privés, en dehors de toute délégation par voie contractuelle,
l’examen du régime juridique applicable peut s’avérer être un indice de la
volonté des pouvoirs publics. Ainsi, la détention de prérogatives de puissance
publique4 ou encore l’existence d’obligations de service public sont des indices
permettant de déterminer l’existence d’un service public.
3. La formation n’est donc pas un service public organique mais peut être
qualifiée de service public.
La région doit définir la formation comme un intérêt général qu’elle souhaite
prendre en charge dans le cadre d’un service public. Cette volonté peut résulter
d’une simple observation des pratiques régionales (PRF…) mais une délibération
a l’avantage de lever les éventuels doutes dans ce domaine.
également en ce sens, CE 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barouel, RFDA 2001. 955 sur la
possibilité pour la commune de créer une allocation municipale d’insertion, alors même qu’existent
par ailleurs divers dispositifs relevant de l’État ou du département.
3 Voir en ce sens l’arrêt CE 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barouel, sur la possibilité pour la
commune de créer une allocation municipale d’insertion. La Cour affirme, au sujet de la clause
générale de compétence : « la clause consacre l’initiative possible de la collectivité au-delà d’une liste
fixée de compétences, elle signifie plus que ce que l’État donne à faire. Il faut cependant qu’il y ait un
rôle intérêt local et respect de la loi. CE 4 février 1991, Commune de Marignane/Ass. Reconstruction
Ecole Sainte Marie et CE novembre 1985, Commune Aigues-Mortes.
4 CE Sect. 21 mai 1976, GIE Brousse-Cardell, R. 268 ; AJDA 1977.42, concl. Grévisse.
6
A.2 Les notions de SIEG et de SSIG
1. Ce que prévoit le Traité communautaire
Les articles 81 et suivant du Traité de la Communauté européenne obligent l’ensemble
des opérateurs économiques, quelle que soit leur nature publique ou privée et agissant
sur une partie substantielle du marché intérieur, à respecter certaines règles particulières
de concurrence afin d’assurer une totale égalité entre eux.
Le Traité ne fait pas référence à la notion de service public, sauf pour le cas très
particulier de la politique de transport. En revanche, il utilise la notion de service
d’intérêt économique général (SIEG), qui s’apparente à la notion de service public en
droit interne français.
L’article 86 alinéa 2 du Traité prévoit que les règles de concurrence s’appliquent aux
entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général « dans les
limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la
mission particulière qui leur a été impartie ».
Le Traité de Lisbonne, qui n’est à ce jour pas entré en vigueur, est également accompagné
d’un protocole sur le Service d’intérêt général. Ce protocole constitue une reconnaissance
explicite de l’existence des SIG et de leur particularité.
En revanche, aucune mention n’est faite des services sociaux d’intérêt général dans les
traités. Il s’agit en effet d’une catégorie qui n’a pas été pleinement reconnue par le droit
communautaire. Ainsi, si le régime juridique des SIEG est désormais clairement définis,
la notion de SSIG peine à émerger.
2. Définition et régime juridique des Services d’intérêt économique général
(SIEG)
La Commission a précisé, dans plusieurs communications5, les contours de la notion de
SIEG. La notion désigne les activités que les États membres ou la Communauté
souhaitent soumettre à des obligations spécifiques de service public. Le service public se
définit quant à lui en référence au critère de l’intérêt général. La Commission a affirmé
dans sa communication de 2000 que « la notion de SIEG couvre donc plus particulièrement
certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services
postaux, l’énergie et les communications. Toutefois l’expression s’étend également aux autres
activités économiques soumises elles aussi à des obligations de service public. »
Ainsi, les SIEG peuvent se définir suivant deux critères fondamentaux :
-
d’une part, se sont des activités marchandes ou du moins économiques, ce qui
exclut a priori les services non-marchands (ex. : justice, éducation primaire,…) La
nature économique est appréciée de façon relativement large au niveau européen.
Ainsi, si les SIEG sont essentiellement des services publics industriels et
Communication 11 sept. 1996, Doc. COM (96), 443 : JOCE N°C 281, 26 sept. 1996 ; livre vert, 21
mai 2003 COM (2003), 270 final ; Livre blanc 12 mai 2004, COM (2004), 374.
5
7
commerciaux (SPIC), la notion de SPIC ne recoupe pas exactement celle de SIEG. En
effet, l’expression de « nature économique » se définit essentiellement a contrario, en
distinguant les activités économiques de celles couvrant des fonctions d’autorité
(ex : la police de l’espace aérien6, la surveillance anti-pollution dans un port
maritime7) et de solidarité8. Ainsi, les soins hospitaliers par exemples sont des
activités économiques et donc des SIEG.
-
d’autre part, ces activités répondent à des missions d’intérêt général et sont de ce
fait soumises, par les États membres à des obligations spécifiques de service public9.
Cette double caractéristique constitue l’originalité de la notion de SIEG. Celle-ci ne doit
pas être assimilée à la notion de service public en droit français (qui s’attache
essentiellement à la question de l’intérêt général) ni à la distinction, propre au droit de la
concurrence, entre activité marchande et activité non-marchande.
Il résulte de cette définition que les SIEG sont soumis au droit commun économique (et
donc au respect des principes de libertés de commerce et d’industrie et par extension au
droit de la concurrence) sauf si une telle application apparait contraire à la mission de
service public.
Les activités de SIEG, comme toutes les activités économiques, sont normalement
soumises au droit de la concurrence. La règle de principe est donc la soumission des
SIEG au respect des règles de libre concurrence. Cependant ce qui fait la spécificité de
ces activités c’est précisément le fait que certaines restrictions à la concurrence sont
possibles notamment lorsque l’intérêt général ne peut être satisfait par le libre jeu de la
concurrence.
La qualification de SIEG permet d’échapper à l’application des règles de concurrence
dès lors qu’il est possible de démontrer, grâce à une analyse économique, que la mission
d’intérêt général ne peut être réalisée convenablement en appliquant les règles normales
de marché. En cas de contradiction entre les deux principes, le bon accomplissement de
la mission d’intérêt général prime sur le respect des règles de libre concurrence. Ainsi, si
l’application des règles de concurrence rend impossible la réalisation de la mission
d’intérêt général les pouvoirs publics peuvent alors s’affranchir des règles de
concurrence afin de mettre en place les mécanismes permettant la réalisation de la
mission d’intérêt général.
Ainsi, par exemple, si dans le cadre d’un appel d’offres concernant une activité
qualifiable de SIEG, les pouvoirs publics constatent l’inexistence d’opérateurs
susceptibles de concourir à un marché public, le marché est considéré défaillant. La
défaillance du marché – qu’elle soit nationale ou régionale – permet aux pouvoirs
publics de déroger à l’application de certaines règles de concurrence afin de réaliser la
mission d’intérêt général.
CJCE, 19 janvier 1994, aff. 364/92, SAT Fluggesellschaft c/ Eurocontrol : Rec. CJCE 1994, I, p. 43
CJCE, 18 mars 1997, aff. C-343/95, Diégo Cali et Figli : Rec. CJCE 1997, I, p. 1547
8 CJCE, 7 févr. 1993, aff. Jtes C-159/91 et C-160/91, Poucet et Pistre.
9 Communication de la commission au Parlement européen du 20 sept. 2000 : « Les services d’intérêt
général en Europe » (COM 2000.580).
6
7
8
3. L’émergence de la notion de Services sociaux d’intérêt général (SSIG) : un
nouveau régime juridique?
Face aux difficultés pratiques soulevées par la notion de SIEG et notamment,
l’impossibilité pour les pouvoirs publics de s’affranchir totalement des règles de
concurrence, certains acteurs publics notamment, militent pour la reconnaissance d’une
notion proche, les Services sociaux d’intérêt général, qui permettrait de faire sortir de
nombreuses activités de service public du giron du droit de la concurrence. Si cette thèse
semble séduire de nombreux acteurs, notamment en France, elle n’est pour l’instant pas
fondée juridiquement.
En effet, selon la communication de la Commission du 26 avril 2006 sur les Services
sociaux d’intérêt général (SSIG) dans l’Union européenne10, la notion de SSIG « ne
constitue pas une catégorie juridique distincte (…). La Commission estime simplement
qu’ « ils occupent néanmoins une place spécifique comme piliers de la société et de
l'économie européennes. Elle résulte d'abord de leur contribution à plusieurs objectifs et valeurs
essentiels de la Communauté, tels qu'un haut niveau d'emploi et de protection sociale, un niveau
élevé de protection de la santé humaine, l'égalité entre hommes et femmes, et la cohésion
économique, sociale et territoriale ».
La récente communication du 20 novembre 2007 de la Commission reprend cette
définition, qui insiste sur les caractéristiques socio-économiques de ces services,
indépendamment de la question de leur régime juridique, et souligne « l'importance de ces
services pour la réalisation d'objectifs fondamentaux de l'UE, tels que l'achèvement de la cohésion
sociale, économique et territoriale ou un niveau élevé d'emploi, d'inclusion sociale et de croissance
économique, de même que leur interconnexion étroite avec les réalités locales. »11
Malgré la reconnaissance de la spécificité des activités qualifiées de SSIG, la
Commission s’est refusée à établir une liste de ces activités et de les soumettre à un
régime juridique particulier. La règle reste donc identique à celle qui concerne les SIEG :
le droit de la concurrence s’applique tant qu’il ne fait pas obstacle à l’accomplissement de
la mission d’intérêt général.
Enfin, dans cette même communication, la Commission souligne la responsabilité des
autorités publiques nationales et locales, qui peuvent, dans le respect de leur compétence
respective, prévoir des modes de gestion spécifiques pour ces activités. C’est en effet aux
Etats membres, et éventuellement aux pouvoirs publics régionaux, ou locaux, de définir
les missions d’intérêt général et de prévoir les modalités pour réaliser ces missions.
Le droit communautaire est dès lors relativement clair : c’est aux Etats membres et
éventuellement aux régions, de définir les activités d’intérêt général. Sur la base de cette
définition de la mission, il faut s’interroger sur le fait de savoir si ces missions peuvent
être convenablement réalisées en respectant le droit de la concurrence. Si le marché
existe, qu’il est organisé et que les prestations rendues par les différents opérateurs sont
de qualités, il n’y a généralement pas lieu de se soustraire à l’application de la libre
Communication de la Commission : « Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne. » Bruxelles, le 26 avril 2006,
COM(2006) 177
11 Communication de la Commission « Les services d'intérêt général, y compris les services sociaux
d'intérêt général: un nouvel engagement européen » accompagnant la communication intitulée "Un
marché unique pour l'Europe du 21e siècle", Bruxelles, le 20 novembre 2007 COM (2007)725.
10
9
concurrence. En revanche, si la libre concurrence se révèle un obstacle à la bonne
réalisation de la mission, alors les pouvoirs publics sont libres de s’en affranchir.
A ce titre, le protocole sur les Service d’intérêt général annexé au Traité de
Lisbonne insiste particulièrement sur « la grande marge de manœuvre des
autorités nationales, régionales et locales dans la fourniture, la mise en service et
l’organisation des services d’intérêt économique général » 12.
12 "Protocole sur les services d'intérêt général :
Les hautes parties contractantes,
Souhaitant souligner l'importance des services d'intérêt général,
Sont convenues des dispositions interprétatives ci-après, qui seront annexées au traité sur l'Union européenne et
au traité sur le fonctionnement de l'Union:
Article premier
Les valeurs communes de l'Union concernant les services d'intérêt économique général au sens de l'article 16 du
traité CE comprennent notamment:
- le rôle essentiel et la grande marge de manœuvre des autorités nationales, régionales et locales dans la
fourniture, la mise en service et l'organisation des services d'intérêt économique général d'une manière qui
réponde autant que possible aux besoins des utilisateurs;
- la diversité des services d'intérêt économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins
et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes;
- un niveau élevé de qualité, de sécurité et d'accessibilité, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès
universel et des droits des utilisateurs;
Article 2
Les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres relative à la
fourniture, à la mise en service et à l'organisation de services non économiques d'intérêt général."
10
A.3 La notion de compensation en droit communautaire
Le régime de la compensation permet à un État membre ou une collectivité territoriale de
financer un organisme, en respectant les règles de concurrence, afin qu’il réalise une
mission d’intérêt général. La puissance publique compense les dépenses engagées pour
réaliser cette mission sans avoir à notifier ces sommes à la Commission. En effet, la
règlementation sur les aides d’états prévoit que tout financement public doit être notifié
afin de vérifier la conformité de cette « aide » avec le droit communautaire et plus
précisément avec le droit de la concurrence.
Suivant la règlementation sur les compensations, dès lors qu’une activité est qualifiée de
mission intérêt général et que l’autorité publique a mandaté un prestataire pour réaliser
cette mission, la puissance publique peut compenser le coût de la prestation d’intérêt
général sans que cette compensation soit notifiée à la Commission.
Attention, l’absence de notification ne signifie pas que la compensation est compatible
avec le droit national : le régime de la compensation ne concerne que l’application des
dispositions communautaires et permet notamment à la puissance publique de ne pas
être sanctionnée au titre des aides d’État.
Le régime de la compensation, d’abord reconnu par la jurisprudence Altmark13 puis
généralisé par la réglementation communautaire connue sous le nom de « paquet
Monti/Kroes »14, ne peut être mis en place que si certaines conditions sont remplies.
Conditions. Sont compatibles avec le marché commun les compensations de service
public dont le montant ne dépasse pas ce qui est nécessaire au fonctionnement des SIG et
qui ne procurent pas d’avantages aux entreprises bénéficiaires.
Selon la jurisprudence Altmark, quatre conditions doivent être réunies afin que la
compensation ne soit pas qualifiée d’aide d’État : le bénéficiaire doit être chargé de
l’exécution d’obligations de service public clairement définies ; les paramètres pour
calculer la compensation doivent être préalablement établis de façon transparente ; la
compensation ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les surcoûts
occasionnés par l’exécution des obligations de service public ; lorsque l’entité en charge
du service n’est pas choisie selon une procédure d’appel d’offre, la compensation doit
être déterminée par comparaison avec les coûts qu’une entité placée en situation
comparable aurait à supporter.
Le paquet Monti/Kroes stipule que lorsque les trois premiers critères sont réunis, la
compensation est qualifiée d’aide mais considérée comme compatible avec le Traité
communautaire, même si le quatrième critère n’est pas rempli.
13
CJCE, 24 juillet 2003 Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg contre
Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, affaire 280/00.
14 Décision de la Commission 2005/842/CE du 28 novembre 2005 concernant l’application des
dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’Etat sous forme de compensation de
services publics octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt
économique général
11
Schéma Altmark / Monti Kroes
Tableau synthétique relatif à la distinction Altmark / Monti Kroes
-
Entreprise chargée d’un service d’intérêt économique général
entité exerçant une activité économique (existence d’un marché économique caractérisé par la confrontation
possible d’une offre et une demande)
mais chargée d’une mission d’intérêt général :
1.
confiée par un acte officiel
2.
dont le coût est paramétré avant exécution
3.
dont le coût n’est pas surcompensé
La compensation de SIEG est octroyée à une
La compensation de SIEG est octroyée a une
entreprise TITULAIRE D’UN MARCHE
entreprise NON TITULAIRE D’UN MARCHE
PUBLIC
PUBLIC
les quatre critères de la jurisprudence Altmark l’un des quatre critères de la jurisprudence Altmark
n’est pas rempli :
sont remplis :
1. choix de l’entreprise dans le cadre d’une procédure
1. choix de l’entreprise dans le cadre d’une
de marché public permettant de sélectionner le
procédure de marché public permettant de
candidat capable de fournir ces services au moindre
sélectionner le candidat capable de fournir ces
coût pour la collectivité
services au moindre coût pour la collectivité
2. acte officiel / mandat précis (l’attribution du
la compensation est une aide d’Etat
marché vaut acte officiel)
3. transparence dans le calcul de la compensation
l’aide d’Etat est compatible avec le marché commun
4. proportionnalité de la compensation
si les trois autres critères de la jurisprudence
Altmark sont remplis :
la compensation n’est pas une aide d’État
2. mandat précis
3. calcul de la compensation paramétrée préalablement
à son octroi
4. proportionnalité stricte de la compensation
NOTIFICATION A LA COMMISSION
des compensations de SIEG
> 30 M€ lorsqu’elles sont octroyées à des
entreprises dont le CA est > 100 M€
EXEMPTION DE NOTIFICATION
des compensations
< 30 M€ octroyées à des entreprises dont le
CA est < 100 M€
octroyées aux hôpitaux, au logement social
pour les liaisons aériennes ou maritimes avec
les îles dont le trafic est < 300 000 passagers
/an ou de transport de marchandises ou les
liaisons maritimes internationales
-> rapport triennal sur la mise en œuvre de
la décision C(2005) 2673 à communiquer le
19 décembre 2008.
12
B Les grands principes du droit de la concurrence applicables à la
gestion d’un service public
B.1 Le champ d’application du droit de la concurrence
Les articles 81 et suivants du Traité de la Communauté européenne obligent les
opérateurs économiques, quelle que soit leur nature, publique ou privée15, et agissant
sur une partie substantielle du marché intérieur, à respecter certaines règles
particulières de concurrence afin d’assurer une totale égalité entre eux.
Les articles L. 410-1 et suiv. du Code du commerce (ordonnance dite « Balladur » du
1er décembre 1986), qui s’inspirent des règles européennes, soumettent au respect des
principes de la mise en concurrence l’ensemble des acteurs économiques, y compris
publics, dans leurs activités de « production, distribution et services, y compris dans
le cadre des délégations de service public ». Ces textes s’appliquent donc à la
formation.
Les juridictions administratives françaises procèdent désormais au contrôle de
légalité des décisions administratives en y incluant le droit de la concurrence. C’est
ainsi que dans un arrêt de principe le Conseil d’Etat a estimé qu’une décision de
renouvellement de concession municipale de pompes funèbres pouvait faire l’objet
d’un examen par le juge administratif de sa compatibilité avec les dispositions
relatives aux abus de position dominante16.
La Commission européenne a également rappelé récemment que les principes du
droit de la concurrence devaient également pleinement s’appliquer dans le domaine
des services sociaux17. Cette solution est confortée par la jurisprudence
communautaire18.
15 La Cour de Justice des Communauté européenne (CJCE) a établi que doit être considérée comme
une activité économique : « toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché
donné par une entreprise, indépendamment du statut de cette dernière et de son mode de
financement ». Voir par exemple les affaires C-180/98 à C-184/98, Pavel Pavlov e.a. et Stichting
Pensioenfonds Medische Specialisten, arrêt du 12 septembre 2000.
La CJCE a établi que doivent être considérées comme activités économiques les prestations fournies
normalement contre rémunération. Le droit n'exige cependant pas que le service soit payé directement
par ceux qui en bénéficient.
16 CE, sect., 3 nov. 1997, Sté Million et Marais, AJDA déc. 1997, p.12
17 Communication en date du 26 avril 2006, relative aux « services sociaux d’intérêt général dans
l’Union européenne ».
18 La quasi-totalité des services sociaux peuvent être considérés comme des «activités économiques».
Voir en ce sens l’affaire C-352/85, Bond van Adverteerders, arrêt du 26 avril 1988.
13
B.2 Les principes généraux du droit de la concurrence
L’interdiction des aides d’État
Sont interdites en principe les aides accordées par les États ou au moyen de ressources
d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la
concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions19.
L’interdiction des ententes et des pratiques concertées
Sont incompatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises,
toutes décisions d'associations d'entreprises et toutes pratiques concertées qui ont pour
objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence.
L’interdiction des abus de position dominante
Est interdit le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une
position dominante sur le marché, c'est-à-dire de profiter d’une position très favorable
sur un marché afin de réduire la concurrence.
L’interdiction des pratiques de prix abusivement
Le code de commerce interdit explicitement la pratique de prix « abusivement bas par
rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation, dès lors que ces
offres ou pratiques ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’éliminer d’un marché ou
d’empêcher d’accéder à un marché une entreprise ou l’un de ses produits ». L’objectif de cette
disposition est d’empêcher certains opérateurs puissants d’écarter d’éventuels
concurrents en pratiquant des prix trop bas.
B.3 Le Code des marchés publics : l’application des principes du droit de la
concurrence aux activités financées par les pouvoirs publics
Afin de respecter les obligations issues des règles de concurrence, l’Etat, en accord avec
l’Union européenne20, a mis en place le Code des Marchés Publics (CMP). L’application
des procédures définies par le Code permet aux différentes composantes de la puissance
publique (État, collectivités territoriales, entreprises publiques…) de respecter les
obligations issues du droit de la concurrence lorsqu’elles font appel à des prestataires
extérieurs21.
L’application du Code des marchés publics n’est cependant pas le seul moyen pour les
collectivités de se conformer aux respects des règles de concurrence. Il constitue une des
modalités, et sans doute la plus souple, pour garantir la sécurité juridique des
financements.
19
La notion d’aide d’Etat doit être interprétée au sens large. Le droit européen a recours à la notion de puissance
publique qui ne se réduit pas à l’Etat mais inclue également les collectivités décentralisées, les communes, etc. Voir en
ce sens l’affaire C-30/87, Bodson, arrêt du 4 mai 1988.
20 La première version du Code des marchés publics, en 2001, a en effet était modifié afin précisément de tenir
compte de l’avis des institutions communautaires. En effet, cette première version contenait des dispositions
incompatibles avec le droit communautaire (notamment une définition trop large des activités pouvant être soumises
à des procédures simplifiée.
21 Les procédures de passation de marchés publics s'appliquent dès lors qu'une autorité publique a l'intention de
conclure un marché à titre onéreux avec une entreprise juridiquement distincte. Cette règle s’applique également au
cas d’une entreprise dans le capital de laquelle l’autorité publique détient une participation avec une ou plusieurs
entreprises privées. Voir en ce sens l’affaire C-26/03, Stadt Halle, arrêt du 11 janvier 2005
14
C Les modes de gestion possibles d’un service public
Il existe de nombreux modes de gestion possibles pour un service public. Le choix entre
les différents modes dépend à la fois des caractéristiques du service public lui-même
mais également des choix opérés par les pouvoirs publics.
Il est possible de distinguer entre différentes techniques : la régie, la prestation in house,
la passation de marchés publics, la délégation unilatérale ou contractuelle.
Un nouveau mode de gestion semble, sous l’influence du droit communautaire, faire
son apparition : le mandatement avec octroi de droits spéciaux. En l’état actuel du droit,
les Régions n’ont pas la compétence pour mettre en œuvre ce mode de gestion.
Néanmoins plusieurs rapports officiels récents (voir le Rapport Thierry de l’IGAS sur la
transposition de la directive service22) soulignent cette carence du droit français et
annoncent peut être une évolution du droit français.
C.1 La gestion en régie
Il s’agit d’un mode de gestion directe, l’administration gère elle-même le service public
qu’elle a créé. Le service est ainsi pris directement en charge, sans qu’il soit nécessaire de
doter ce service d’une personnalité morale distincte de la personne publique. Dans le
cadre d’une gestion en régie, les pouvoirs publics peuvent toujours avoir recours à des
prestataires externes, grâce à la passation de marchés publics.
Impacts de ce mode de gestion pour la collectivité territoriale
Ce système ne semble pas toujours adapté à l’activité de formation professionnelle ou
d’insertion (obligation nationale) qui fait intervenir de nombreux acteurs. Cependant, il
n’est pas exclu que la collectivité puisse intervenir directement dans l’activité de
formation professionnelle ou d’insertion sur certaines actions ciblées.
Impact sur le pilotage interne. Ce mode d’intervention suppose un pilotage interne
direct. Ce sont des personnels de la région qui interviennent sur ces prestations, ils
doivent être rattachés à un service de la région et contrôlés par lui.
C.2 La prestation « in house » ou la quasi-régie
Le code des marchés publics définit la gestion « in house » comme un contrat conclu
entre une des personnes publiques mentionnées à l'article 2 du code des marchés
publics23 - les régions notamment - et un cocontractant sur lequel elle exerce un contrôle
Mission relative à la prise en compte des spécificités des SSIG dans la transposition de la directive
« services » et l’application du droit communautaire des aides d’état, établit par M. Thierry, IGAS,
janvier 2009.
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/094000100/0000.pdf
23 Art.2 du Code des marchés publics :
Les dispositions du présent code s'appliquent :
22
15
comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services et qui réalise l'essentiel de ses
activités pour elle à condition que – même si ce cocontractant n'est pas une des
personnes publiques mentionnées à l'article 2 – il applique, pour répondre à ses besoins
propres, les règles de passation des marchés publics.
Ainsi, une association contrôlée par la collectivité territoriale et qui réalise l’essentiel de
ses prestations pour le compte de la collectivité est considérée comme une simple
« extension » de l’administration.
Dans le domaine de la formation professionnelle ou de l’insertion, comme dans de
nombreux autres domaines qui relèvent de l’intérêt général, la détermination d’une
situation « in house » n’est pas toujours aisée. Elle repose sur des critères objectifs
(financiers et statutaires notamment) et seule une analyse au cas par cas des différentes
structures prestataires pourrait faire apparaître des cas de gestion « in house ».
En réalité, la gestion « in house » apparaît comme une variante de la gestion directe en
régie. Cela signifie notamment que les rapports entre l’organisme en charge du service
public et l’administration ne sont pas soumis au respect des règles du droit de la
concurrence.
Impacts de ce mode de gestion pour la collectivité
Dans certains cas précis, cette méthode peut être utilisée pour développer les activités
d’un prestataire qui dépendrait presque exclusivement de financements publics.
L’exemple donné par la récente affaire concernant le festival d’art lyrique d’Aix en
Provence24 apparaît particulièrement riche en enseignements puisque c’était
effectivement la volonté de la commune de confier l’essentiel de la réalisation du festival
à une association qui est à l’origine de la « prise de contrôle » de l’association par les
pouvoirs publics et donc de la qualification « in house ». Le fait que l’objet social de
l’association était exclusivement lié à la réalisation de l’activité d’intérêt général, et que
le financement était presque entièrement public a permis au juge d’identifier un cas de
gestion « in house ».
Impact sur le pilotage interne : ce mode de gestion suppose de la part de la collectivité
un pilotage interne similaire à celui de la régie.
-
1° Aux marchés conclus par l'État, ses établissements publics autres que ceux ayant un caractère
industriel et commercial, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;
2° Aux marchés conclus en vertu d'un mandat donné par une des personnes publiques
mentionnées au 1° du présent article, sous réserve des adaptations éventuellement nécessaires
auxquelles il est procédé par décret.
Sauf dispositions contraires, les règles applicables à l'Etat le sont également à ceux de ses
établissements publics auxquels s'appliquent les dispositions du présent code. De même, sauf
dispositions contraires, les règles applicables aux collectivités territoriales le sont également à
leurs établissements publics.
24 Selon le Conseil d’État, l’existence d’un organisme intermédiaire ne signifie pas exclusion d’une
gestion « in house ». CE 6 avril 2007, Cne d’Aix en Provence24.
16
C.3 La passation de marchés publics
Dans le cadre d’une gestion directe, les pouvoirs publics peuvent faire appel à des
prestataires externes pour réaliser certaines actions. Les pouvoirs publics peuvent
prévoir la passation de marchés publics : il s’agit pour la collectivité publique d’acheter
une (ou plusieurs) prestation à un opérateur qui demeure extérieur au service public et
qui ne supporte pas la charge du service.
Il n’y a pas de transfert de responsabilité ni d’ailleurs d’octroi de droits spéciaux au
prestataire. L’organisation de la passation du marché public doit être conforme aux
dispositions du code des marchés publics qui encadrent les procédures25.
Impacts de ce mode de gestion pour la collectivité
Impact du point de vue juridique.
Le code des marchés publics prévoit une procédure simplifiée pour les prestations de
l’article 30 (dont la Formation et l’insertion). La collectivité est tenue de respecter des
règles de transparence, publicité et mise en concurrence mais pas d’appliquer l’ensemble
des règles du CMP. Les principes « de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité
de traitement des candidats et de transparence des procédures » (art. 1 du CMP) doivent
être respectés pour élaborer la procédure26. Ces principes permettent d'assurer
l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics27. Cette
procédure permet d'offrir une grande liberté d'organisation aux acheteurs publics tout
en constituant une réponse à l'obligation de prévoir des modalités de publicité et de
mise en concurrence adéquates et conformes aux principes posés par l'article 1er du
code des marchés publics
Impact du point de vue du pilotage interne.
Le contrôle de la collectivité sur l’activité des prestataires dépend du cahier des charges
et du contrat conclu avec les prestataires.
C.4 La subvention
La subvention constitue une contribution financière de la personne publique à une
opération justifiée par l’intérêt général mais qui est initiée et menée par un tiers. Il
s’agira d’une subvention si l’initiative du projet vient de l’organisme bénéficiaire et si
aucune contrepartie directe n’est attendue par la personne publique du versement de la
contribution financière. Dans le cas contraire, il s’agira d’un marché public. La notion
d’initiative implique non seulement l’impulsion du projet mais aussi sa conception et sa
définition. ». Cf. Circulaire du 3 août 2006 portant manuel d’application du code des
marchés publics.
Voir annexe sur les marges de manœuvre.
Conseil d'État, 23 février 2005, Association pour la transparence et la moralité des marchés publics
(ATMMP) et autres.
27 Circulaire du 3 août 2006 portant manuel d'application du code des marchés publics.
25
26
17
Critères 28 :
-
C’est une aide à une structure publique ou privée soit pour le fonctionnement, soit
pour l’équipement, soit pour le financement d’activités ou de programmes.
-
La subvention ne constitue pas la contrepartie du travail réalisé et ne peut être
regardée comme un service rendu
-
L’aide peut être partielle et induit alors le principe du cofinancement qui se constate
en argent ou en nature ; Le soutien financier a un caractère facultatif, précaire et
conditionnel
-
Elle est versée par une personne publique. La personne publique n’a pas à justifier
d’une mise en concurrence pour attribuer une subvention (principe de la liberté
d’octroi de la personne publique).
-
Elle est attribuée pour financer des activités : elle doit être à la fois conforme aux
missions de la personne publique et à l’objet social du bénéficiaire (association).
-
La personne publique ne doit pas avoir pris l’initiative, ni supporter la responsabilité
de la réalisation des activités subventionnées. Il s’agit de contributions financières
de la personne publique à une opération d’intérêt général (national ou local), initiée
et menée par un tiers pour répondre à des besoins que celui-ci a définis
-
La demande formelle doit venir du bénéficiaire. La personne publique, par une
convention, accepte de contribuer seulement à soutenir la réalisation de l’objet social
de la structure ou de la réalisation d’une liste d’activités
Attention : Cela signifie que la subvention n’est pas réellement un mode de gestion du
Service Public.
En effet, la subvention interdit un contrôle sur l’exécution des prestations.
La gestion d’un service public suppose un intérêt général et la prise en charge par la région
qui va définir des moyens pour satisfaire cet intérêt général. Cela nécessite un contrôle et
un pilotage par la collectivité.
28 Il existe de nombreux textes législatifs et réglementaires concernant l’attribution des subventions et
le contrôle de l’utilisation par l’attributaire des sommes versées. Il s’agit des subventions versées par
l’État ou par les collectivités locales. Par ordre chronologique :
- Décret-loi modifié du 25 juin 1934, article 1er
- Décret n° 69-131 du 6 février 1969 modifié par décret n° 70-421 du 14 mai 1970
- Loi n° 84-148 du 1er mars 1984, article 29 bis
- Circulaire du 15 janvier 1988
- Circulaire finances 1B n° 142 du 1er février 1988
- Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, article 81
- Décret n° 93-570 du 27 mars 1993
- Décret n° 93-568 du 27 mars 1993
- Circulaire du Premier Ministre du 7 juin 1996
- Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
- Décret n° 2000-1012 du 17 octobre 2000
18
Impacts de ce mode de gestion pour la Collectivité
Impact du point de vue du pilotage interne / externe. Le mode subvention exclut toute
possibilité de pilotage de la part de la collectivité dans la mesure où la subvention ne
constitue pas la contrepartie du travail réalisé et ne peut être regardée comme un service
rendu et où la personne publique ne peut pas avoir pris l’initiative, ni supporter la
responsabilité de la réalisation des activités subventionnées. Dans le cadre de la
subvention, le cofinancement des actions est obligatoire, c’est même une condition pour
appliquer le régime juridique de la subvention.
C.5 La délégation de service public
L’administration délègue véritablement la gestion d’un service public à un organisme
qu’elle ne contrôle pas. La loi définit la délégation comme « un contrat par lequel une
personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à
un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de
l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir
des biens nécessaires au service. »29
Une délégation de service public peut être réalisée unilatéralement ou
contractuellement. La délégation unilatérale ne peut être que le fait de la loi30, les autres
collectivités (dont les régions) établissent, quant à elles, des délégations contractuelles
(les articles L.1411-1 et suiv du CGCT définissent la délégation comme un contrat).
Impacts de ce mode de gestion pour la Collectivité
Il semble possible de prévoir des délégations de service public pour certaines
prestations.
Impact d’un point de vue juridique. La DSP est attribuée dans le cadre d’une passation
de marché, avec le respect de l’ensemble des règles de transparence … Cela suppose
pour la région de construire un cahier des charges très précis, car la durée d’engagement
est longue.
Impact du point de vue du pilotage. Le prestataire se trouve dans une relation où il doit
rendre des comptes. Cela suppose un pilotage interne important afin de ne pas perdre le
fil (durée longue de la prestation.
C.6 Le mandatement avec octroi de droits spéciaux.
La notion de mandatement est directement issue du droit communautaire. Comme
l’affirme le rapport sénatorial de juin 2008 sur « Les Services d’intérêt économique
général après le traité de Lisbonne » :
29 Art 3 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et
financier, codifié à l’article L. 1411-1 du CGCT.
30 CE 3/11/97 Sté Million et Marais.
19
« Le nouveau cadre juridique imposé par la Commission dans sa communication est plutôt
embarrassant.
Le mandatement correspond à une obligation de fournir un service donné en référence à des
obligations de service public et une mission d'intérêt général. Or, aujourd'hui, en France, la
plupart des autorités publiques et des prestataires de services sociaux ne fonctionnent pas sur
ce système. Le mandatement n'est pas une tradition française »
En réalité, ce n’est pas tant du point de vue de la compatibilité des procédures
existantes en France que la notion est « embarrassante ». En effet, celles-ci
(notamment marché public et DSP), et sous réserve du respect de certaines
précautions, peuvent être assimilées à ce que le législateur communautaire désigne
sous le nom de mandat (ainsi, un cahier des charges peut tout a fait être assimilé à un
mandat donné par la puissance publique).
Ce qui apparait « embarrassant » est sans doute le fait que la France n’a pas de
procédure autre que le marché public ou la délégation de service public, permettant à
une collectivité régionale de s’associer à (ou plutôt de mandater) un acteur public ou
privé en vue de la réalisation d’une mission d’intérêt général sauf lorsque le
législateur national l’a expressément prévu. Or, la lecture objective du droit
communautaire permet d’accréditer la thèse selon laquelle cette absence de
procédure plus souple est purement le fait du droit français.
D’ailleurs, tirant les conséquences de cette situation embarrassante, le rapport
Thierry (IGAS, Janvier 2009) suggère d’envisager de donner « une base légale à la
notion de convention de partenariat d’intérêt général, englobant les conventions
pluriannuelles d’objectifs et les systèmes de conventionnement sectoriels déjà organisés par le
législateur ». Il poursuit en concluant que « dans cette hypothèse, on disposerait de quatre
vecteurs juridiques pour les SIEG : marchés publics, DSP, partenariats public privé,
conventions de partenariat d’intérêt général, soumises ou non à des régimes sectoriels
d’encadrement »31.
Ainsi, il n’existe, dans le domaine qui nous intéresse, aujourd’hui que deux types de
conventionnement ou de contractualisation compatible avec le droit national
permettant aux Régions de mandater un opérateur pour réaliser une mission
d’intérêt général (dans la mesure où les partenariats public privé ne sont pas
applicables au domaine de la formation32) : le CMP et la DSP.
Le rapport Thierry ajoute en note de bas de page que « l’un des intérêts d’un vecteur transversal de ce
type serait de prévenir l’inflation législative qui menace si tous les secteurs moins organisés font pression pour
des lois spécifiques de définition des missions d’intérêt général et d’orientation pour protéger leurs champs par
rapport à l’application des normes Monti/ Kroes ».
32 Les PPP tels que conçus par l’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat sont des
contrats ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance,
l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service
public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation au capital. Ils
sont soumis à un formalisme important et ne sont pas adaptés aux prestations de service qui ne
nécessitent pas la construction d’ouvrage.
31
20
Le choix régional de mettre en œuvre un mandatement avec octroi de droits spéciaux
dans des domaines autres que ceux expressément prévu par la loi est très fragile du
point de vue juridique (en application du droit français), bien qu’il apparaisse
parfaitement compatible avec le droit communautaire
C’est ce qui conduit les rédacteurs du rapport Thierry, conscients de ces lacunes à
suggérer des aménagements et la création d’un outil à portée générale, « les
conventions de partenariats d’intérêt général ».
21
22
Annexe
Marges de manœuvre ouvertes par le
Code des marchés publics
Sommaire
A Problématique générale ................................................................... 24
B La procédure adaptée (article 28 du CMP).................................... 25
C L’absence d’opérateur (article 35-II du CMP) .............................. 27
23
A Problématique générale
L’entrée en vigueur du code des marchés publics a été accompagnée par de
nombreuses critiques, stigmatisant notamment le caractère procédurier et trop
formalisé des procédures prévues pour la passation des marchés publics. Il est
vrai que le Code peut paraître peu flexible et surtout peu susceptible
d’adaptation. De plus, contrairement au Code des marchés de 2001, la nouvelle
version ne prévoit pas que certains services échappent à son application.
Pour autant, s’il est exact que l’ensemble des services sont désormais soumis aux
dispositions du code, les procédures définies par le Code sont variées :
• Ainsi, l’article 29 établit la liste des services soumis à la procédure dite
formalisée.
• L’article 30 précise que « les marchés et accords cadres ayant pour objet des
prestations de services qui ne sont pas mentionnées à l’article 29 (ce qui est le cas
pour la formation et l’insertion) peuvent être passés, quel que soit leur montant,
selon une procédure adaptée dans les conditions prévues par l’article 28 ».
• L’article 28 définit les procédures pour les marchés inférieurs à certains seuils,
fixés à l’article 26, c'est-à-dire en dessous de 206 000 Euros HT pour les
fournitures et les services des collectivités territoriales33. Cet article dispose
que les modalités de la procédure adaptée « sont librement fixées par le pouvoir
adjudicateur en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du
norme ou de la localisation des opérateurs économiques susceptibles d’y répondre ainsi
que des circonstance de l’achat. Pour la détermination de ces modalités, le pouvoir
adjudicateur peut s’inspirer des procédures formalisées prévues par le présent code,
sans pour autant que les marchés en cause ne soient alors soumis aux règles formelles
applicables à ces procédures. En revanche, s’il se réfère expressément à l’une des
procédures formalisées prévues par le présent code, le pouvoir adjudicateur est tenu
d’appliquer les modalités prévues par le présent code ».
• L’article 35 II du Code prévoit également, dans certains cas, la possibilité de
passer des marchés publics sans réelle mise en concurrence, lorsque certaines
conditions sont réunies et notamment lorsque les marchés organisés selon la
procédure d’appel d’offre s’est révélé infructueux, faute d’opérateurs.
Ce sont les dispositions de l’article 28 qui s’appliquent aux marchés
concernant les politiques de formation et d’insertion des collectivités
territoriales.
Ces dispositions portant sur la procédure adaptée et celles de l’article 35 II sur les
cas de marchés infructueux laissent aux pouvoirs publics une certaines marge de
manœuvre dans l’organisation des marchés publics.
33
133 000 Euros HT pour les fournitures et les services de l'État
24
B La procédure adaptée (article 28 du CMP)
Modalités juridiques. La jurisprudence a confirmé la soumission des procédures
adaptées aux principes généraux de la commande publique : liberté d’accès,
égalité de traitement et transparence.
Dans une communication interprétative du 23 juin 2006, la Commission
européenne a également rappelé cette soumission des entités adjudicatrices aux
principes du Traité et notamment, la non-discrimination et la transparence des
procédures. Elle recommande à cette fin aux pouvoirs publics de mieux décrire
l’objet des marchés et de fournir aux soumissionnaires potentiels des
informations détaillées garantissant leur égal accès à la commande publique et la
transparence de la procédure.
Le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel ont respectivement donné aux
principes proclamés à l’article 1er du Code des marchés publics valeur de
principes généraux du droit et de principes constitutionnels34. Il ressort de la
jurisprudence qu’il n’est possible de se soustraire à la publicité et à la mise en
concurrence des marchés que si ces conditions sont, au vu des caractéristiques
des dits marchés (montant, objet, degré de concurrence entre les prestataires
concernés), « manifestement inutiles » ou « rendues impossibles »35.
En application de ces principes, ce qui est possible :
-
Le pouvoir adjudicateur définit lui-même les critères à prendre en compte
pour sélectionner le prestataire. Cela permet de favoriser la qualité du
service. Le Code permet le mieux disant (en matière de qualité) et ne soumet
pas nécessairement l’attribution du marché au moins disant (en matière de
prix).
-
La définition des modalités de mise en œuvre par le cahier des charges n’est
pas nécessairement très précise et peut permettre au prestataire de faire
preuve d’autonomie. En fonction des marchés, le pouvoir adjudicateur peut
vouloir donner une plus ou moins grande marge de manœuvre au prestataire.
-
L’application de l’article 10 du Code36 favorise l’allotissement, qui peut être
nuisible à la qualité du service rendu. C’est pourquoi, le pouvoir
adjudicateur peut recourir au marché global lorsque :
Cons. Const. Déc. n° 2003-473 DC, 26 juin 2003, Loi habilitant le gouvernement à simplifier le
droit et CE avis, 29 juillet 2002, n°246921, Sté MAJ Blanchisserie de Pantin.
35 CE, 9 aout 2006, n° 286316 et 286347, Association des avocats conseils d’entreprises.
36 Article 10 du CMP :
« Afin de susciter la plus large concurrence, et sauf si l'objet du marché ne permet pas l'identification de
prestations distinctes, le pouvoir adjudicateur passe le marché en lots séparés dans les conditions prévues par le
III de l'article 27.A cette fin, il choisit librement le nombre de lots, en tenant notamment compte des
caractéristiques techniques des prestations demandées, de la structure du secteur économique en cause et, le cas
échéant, des règles applicables à certaines professions. Les candidatures et les offres sont examinées lot par lot.
Les candidats ne peuvent présenter des offres variables selon le nombre de lots susceptibles d'être obtenus. Si
34
25
o l’allotissement présente un inconvénient technique lié à la cohérence de
la prestation en cause. A titre d’exemple, lorsque le pouvoir adjudicateur
n’est pas en mesure d’assurer lui-même les missions d’organisation, de
pilotage et de coordination ;
o l’allotissement présente un inconvénient économique ou financier. Le
coût global d’une prestation peut se révéler plus élevé en ayant recours à
un marché alloti.
-
Il est possible de prévoir différents types et degrés de publicité en fonction de
plusieurs critères propres au marché : nombre de prestataires potentiels,
localisation des prestataires potentiels, valeur du marché…
Quelques limites : exemples de pratiques interdites :
• A titre d’exemple, un pouvoir adjudicateur ne peut pas imposer une
obligation de transmission des candidatures et des offres par voie
dématérialisée, ni fournir à certains candidats une information privilégiée au
détriment des autres opérateurs économiques ; il ne peut pas modifier de
manière substantielle l’objet du marché en cours de procédure ou retenir des
critères de sélections des candidatures et des offres discriminatoires.
• Concernant l’obligation de publicité dans le cadre des procédures adaptées, le
Conseil d’État a, lors d’un arrêt concernant la région Nord Pas de Calais37,
apporté quelques précisions.
o Tout d’abord, l’arrêt affirme que seules les publications réalisées par le
pouvoir adjudicateur sont à prendre en compte pour déterminer si
l’obligation de publicité a été remplie. Le pouvoir adjudicateur ne peut
se prévaloir de la publication spontanée par un tiers.
o En second lieu, et c’est sans doute l’enseignement le plus intéressant,
l’arrêt affirme sans ambiguïté que la procédure adaptée doit être
déterminée au cas par cas, au vu de l’ensemble des éléments propres au
marché et entourant la passation de celui-ci.
plusieurs lots sont attribués à un même titulaire, il est toutefois possible de ne signer avec ce titulaire qu'un seul
marché regroupant tous ces lots.
Le pouvoir adjudicateur peut toutefois passer un marché global, avec ou sans identification de prestations
distinctes, s'il estime que la dévolution en lots séparés est de nature, dans le cas particulier, à restreindre la
concurrence, ou qu'elle risque de rendre techniquement difficile ou financièrement coûteuse l'exécution des
prestations ou encore qu'il n'est pas en mesure d'assurer par lui-même les missions d'organisation, de pilotage
et de coordination.
Si le pouvoir adjudicateur recourt à des lots séparés pour une opération ayant à la fois pour objet la construction
et l'exploitation ou la maintenance d'un ouvrage, les prestations de construction et d'exploitation ou de
maintenance ne peuvent être regroupées dans un même lot. .S'il recourt à un marché global, celui-ci fait
obligatoirement apparaître, de manière séparée, les prix respectifs de la construction et de l'exploitation ou de la
maintenance. La rémunération des prestations d'exploitation ou de maintenance ne peut en aucun cas
contribuer au paiement de la construction. »
37 CE, 7octobre 2005, n°278732, Région Nord Pas de Calais.
26
o Enfin, le juge administratif estime que les acheteurs doivent déterminer
la procédure en fonction d’une série de critères : l’objet du marché, son
montant, le degré de concurrence entre les entreprises concernées. La
publicité doit être d’autant plus large que les opérateurs économiques
pourront tirer un profit du marché, qu’il soit financier ou en terme de
prestige.
C L’absence d’opérateur (article 35-II du CMP)
L’article 35 II dispose au 3ème alinéa : « Les marchés et les accords cadres passés selon
la procédure d’appel d’offres, pour lesquels aucune candidature ou aucune offre n’a été
déposées ou pour lesquels seules des offres inappropriées ont été déposées » peuvent être
négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence.
L’absence d’opérateurs permet donc à la puissance publique de choisir librement
le prestataire et de lui attribuer le marché. La mise en œuvre de cette disposition
permet précisément de faire évoluer l’offre des prestataires lors du passage au
mode marché.
Constatant l’absence de réponse des opérateurs, les pouvoirs publics ne sont pas
dans l’obligation d’organiser un nouvel appel d’offre. Ils peuvent décider de
maintenir leurs exigences et négocier directement avec un prestataire susceptible
de répondre à leur demande.
27
28
Vers un service public régional de la
formation
Contexte juridique II
La formation professionnelle : entre intérêt général et
concurrence
Séminaire C2RP
12 Mai 2009
29
Sommaire
I – QUALIFIER LA FORMATION PROFESSIONNELLE ................... 31
A
Une activité économique ................................................................... 31
B
Un Service public innomé ................................................................. 33
B.1
La présence d’un intérêt général
34
B.2
La prise en charge par une personne publique (de façon directe ou
indirecte)
34
B.3
Les caractéristiques du régime juridique applicable
35
C
La compétence pour créer un Service public régional de la
formation............................................................................................... 36
C.1Les collectivités locales peuvent décider de créer un service public local
36
C.2Les régions disposent en matière de formation d’une compétence générale
37
II – PASSER DE L’INNOMÉ AU NOMMÉ. POURQUOI ? ................... 39
A
Redonner un sens à la notion de Service public à travers l’idée
du Service au Public : une vocation politique ............................... 40
B
Définir des critères / obligations de service public...................... 40
B.1 La distinction entre critères et obligations de service public
41
B.2 Quelles obligations / principes de service public sont-ils envisageables ?
42
C
S’inscrire dans la logique des SIEG ................................................ 45
C.1 S’assurer de bénéficier de la réglementation sur les compensations de service
public
46
C.2 Se positionner en vue d’une éventuelle réforme du droit de la commande
publique
47
30
I – Qualifier la formation professionnelle
A Une activité économique
La prestation de service dans le cadre de la formation professionnelle constitue
une activité économique au sens du droit communautaire et du droit français.
Cette qualification ne fait aucun doute et suppose le respect des règles de
concurrence.
En effet, les articles 81 et suivants du Traité de la Communauté européenne
(TCE) obligent les opérateurs économiques, quelle que soit leur nature publique
ou privée et agissant sur une partie substantielle du marché intérieur, à respecter
certaines règles particulières de concurrence afin d’assurer une totale égalité
entre eux.
Les articles L. 410-138 et suiv. du Code du commerce (ordonnance dite
« Balladur » du 1er décembre 1986), qui s’inspirent des règles européennes,
soumettent au respect des principes de la mise en concurrence l’ensemble des
acteurs économiques, y compris publics, dans leurs activités de « production,
distribution et services, y compris dans le cadre des délégations de service
public ». Ces textes s’appliquent donc à la formation.
La Commission européenne a récemment rappelé que les principes du droit de la
concurrence devaient pleinement s’appliquer dans le domaine des services
sociaux39. En effet, suivant l’interprétation de la Commission européenne, il n’y a
pas d’antinomie entre le caractère social et le caractère économique d’une
activité. Dès lors qu’une activité, sociale ou non, consiste « à offrir des biens ou des
services sur un marché donné »40, il s’agit d’une activité économique. « Le seul fait
que (la personne morale en cause) ne poursuit pas un but lucratif n’enlève pas à l’activité
qu’elle exerce sa nature économique… dès lors (qu’)…elle peut donner lieu à des
comportements que les règles de concurrence visent à réprimer. »41
38
Art. 420-1 : « Sont prohibées même par l'intermédiaire direct ou indirect d'une société du groupe implantée
hors de France, lorsqu'elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le
jeu de la concurrence sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou
coalitions, notamment lorsqu'elles tendent à :
1° Limiter l'accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d'autres entreprises ;
2° Faire obstacle à la fixation des prix par le libre jeu du marché en favorisant artificiellement leur hausse ou leur
baisse ;
3° Limiter ou contrôler la production, les débouchés, les investissements ou le progrès technique ;
4° Répartir les marchés ou les sources d'approvisionnement ».
39 Communication en date du 26 avril 2006, relative aux « Services sociaux d’intérêt général dans
l’Union européenne ».
40 CJCE 18 juin 1998, Commission c/ Italie, aff. C-35/96, R. I-3851.
41
CJCE, 16 novembre 1995, FFSA.
31
Le critère constitutif de l’activité économique est donc la notion d’échanges au
sens économique, c'est-à-dire la possibilité d’échanger un bien ou un service
contre une contrepartie correspondant à sa valeur marchande. La simple
possibilité théorique d’un tel échange suffit à qualifier une activité.
Une fois qualifiée une activité d’économique, les règles de concurrence
s’appliquent en principe. Toutefois la qualification de l’activité ne suffit pas à
démontrer l’existence d’un marché puisque le fait qu’une activité soit
économique ne signifie pas nécessairement que des opérateurs multiples se
soient positionnés sur ce segment de marché. Ainsi, une activité économique
peut éventuellement donner lieu à des comportements de type monopolistique,
normalement interdits par le droit de la concurrence, mais acceptables dès lors
que l’opérateur monopolistique n’est pas concurrencé par d’autres prestataires
potentiels. Naturellement, encore faut-il pouvoir démontrer que l’entreprise
monopolistique n’agit pas de façon à maintenir ce monopole en limitant l’accès
au marché d’autres opérateurs.
Plus spécifiquement, en ce qui concerne la formation professionnelle, le Conseil
de la Concurrence français a rendu deux avis, suite à des demandes formulées
par la Fédération de la Formation Professionnelle (FFP), précisant les modalités
d’application des règles de concurrence dans le domaine de la formation
professionnelle42.
« Du point de vue des règles de concurrence, l’article L. 410-1 du code de commerce
détermine le champ d’application de ces règles en leur soumettant les activités de
production, de distribution ou de services des personnes publiques comme des personnes
privées. Ainsi, ces règles n’écartent pas les personnes publiques a priori des marchés
concurrentiels, mais les soumettent aux règles de droit commun qui sont édictées pour
préserver le bon fonctionnement des marchés. La nature publique des GRETA ou des
centres de formation des chambres de commerce et d’industrie ne les fait donc pas
échapper aux règles du droit de la concurrence. »43
Dès lors que leur activité ou une partie de celle-ci entre dans le champ
d’application de l’article L. 410-1 du code de commerce, les pratiques liées à cette
activité peuvent être visées par les dispositions qui prohibent les ententes
anticoncurrentielles ou les abus de position dominante.
42
Conseil de la Concurrence, avis n° 00-A-31 du 12 décembre 2000 et n° 08-A-10 du 18 juin 2008
relatifs à des demandes d’avis présentées par la Fédération de la formation professionnelle (FFP)
43 Avis n° 00-A-31 du 12 décembre 2000, précité, p. 14
32
B Un Service public innomé
Indépendamment de la qualification explicite de l’activité de formation en
service public par les autorités régionales, cette activité peut d’ores et déjà être
qualifiée de service public au regard des critères dégagés par la jurisprudence du
Conseil d’Etat.
Rappelons que trois critères cumulatifs permettent de définir le service public
(Cf. Session 1 – A. Les notions : Service public, Service d’intérêt économique
général, Service social d’intérêt général, A.1. Le service public français).
L’intérêt général. La détermination de l’existence d’un intérêt général est
fondamentale pour s’assurer de l’existence d’une mission de service public. En
premier lieu, l’intérêt général est le résultat d’un choix effectué par les pouvoirs
publics : par la Constitution ou par le « législateur » national, régional ou local44.
La prise en charge par une personne publique. L’existence d’un intérêt général
ne suffit pas à déterminer l’existence d’une mission de service public. En effet,
pour qu’il y ait service public, il faut que l’activité soit rattachée à une personne
publique, responsable de la création et de l’organisation du service. Cette prise
en charge peut être directe ou indirecte.
Les caractéristiques du régime juridique applicable. Dans les cas d’intervention
d’organismes privés, en dehors de toute délégation par voie contractuelle,
l’examen du régime juridique applicable peut s’avérer être un indice de la
volonté des pouvoirs publics. Ainsi, la détention de prérogatives de puissance
publique45 ou encore l’existence d’obligations de service public sont des indices
permettant de déterminer l’existence d’un service public.
Ces trois critères sont-ils réunis dans le domaine de l’activité de formation ? La
prise en charge de cette activité par la Région Nord-Pas-de-Calais dans le cadre
de sa compétence de droit commun peut-elle correspondre à la définition du
Service Public ?
Depuis la loi du 2 mars 1982, les autorités décentralisées bénéficient de la clause générale de
compétence qui permet la création, selon certaines conditions, de services publics régionaux. Voir J.M. PONTIER, SEMPER MANET, Sur la clause générale de compétence, RDP 1984, 1443 et suiv. Voir
également en ce sens, CE 29 juin 2001, Commune de Mons-en-Barouel, RFDA 2001. 955 sur la
possibilité pour la commune de créer une allocation municipale d’insertion, alors même qu’existent
par ailleurs divers dispositifs relevant de l’État ou du département.
45 CE Sect. 21 mai 1976, GIE Brousse-Cardell, R. 268 ; AJDA 1977.42, concl. Grévisse.
44
33
B.1 La présence d’un intérêt général
La formation répond à un besoin d’intérêt général, elle a un caractère profitable
pour l’ensemble de la collectivité, comme le souligne notamment l’introduction
du Schéma régional adopté en Région Nord Pas de Calais46.
« Le Nord – Pas de Calais reste la région la plus jeune de France en même temps qu’une
de celles dans lesquelles le chômage a le plus de difficulté à baisser, celle dont la formation
sociale reste déterminée par l’industrie lourde et l’immigration avec des niveaux de
formation qu’il convient de continuer à élever, la région dans laquelle la décrue
démographique risque de sinistrer les établissements situés dans les zones les plus fragiles,
la région aussi où les perspectives de développement sont considérables.(…)
Pour que les parcours d’éducation et de formation tout au long de la vie permettent au
plus grand nombre d’accéder à la qualification et à l’insertion, il s’agit de surmonter des
ruptures, d’établir des passerelles entre formation initiale – y compris l’apprentissage - et
formation continue, lycée professionnel et lycée d’enseignement général et technologique,
enseignement court et enseignement long, monde de l’école et monde du travail (…) ».
Le caractère profitable à la collectivité de la formation tout au long de la vie parait
dès lors indiscutable. Ainsi, sur le fondement de la finalité de l’action publique, il
est possible de retenir la qualification de service public.
B.2 La prise en charge par une personne publique (de façon directe ou indirecte)
La prise en charge de cet intérêt général par la région est réelle. En effet, si
l’activité de formation n’est pas prise en charge directement par la région (elle
n’est pas organisée dans le cadre d’établissements publics de formation, comme
c’est le cas pour la formation initiale), la définition d’un programme régional de
formation peut correspondre au critère de rattachement à une personne publique.
Le schéma régional des formations tout au long de la vie, adopté par l’assemblée
régionale du NPDC en novembre 2006, est particulièrement explicite et prévoit
que « la Région, en tant que chef de file du Schéma régional des Formations, propose la
mise en place d’une concertation et d’une gouvernance partagée ».
Chaque année, à travers son Programme régional des formations (et de façon
triennale depuis 2008), la région analyse les besoins de formation, elle détermine
les secteurs dans lesquels elle souhaite financer une offre de formation en réponse
à ces besoins, elle en fixe les modalités d’intervention et analyse le volume
d’activité par organismes de formation.
Schéma régional La formation tout au long de la vie des formations en Nord - Pas de Calais - Février
2006
46
34
Enfin, la formation des demandeurs d’emploi qui relève du champ de
compétence régionale, dépend pour l’essentiel de financements de nature
publique.
B.3 Les caractéristiques du régime juridique applicable
Le troisième critère nécessaire à la qualification de service public est quant à lui
plus difficile à interpréter.
Traditionnellement, la jurisprudence se réfère à la notion de prérogatives de
puissance publique. A ce titre, comme le souligne l’avis du Conseil de la
concurrence de 2008, « la formation professionnelle ne correspond pas dans sa globalité à
un service public, même si cette qualification a parfois été retenue pour certaines situations
en raison de la nature de l’organisme concerné47 (…) et même si la formation professionnelle
participe, en vertu de l’article L. 5311-2 du code du travail, au service public de l’emploi qui
″ comprend le placement, l'indemnisation, l'insertion, la formation et l'accompagnement des
demandeurs d'emploi″ (…). La participation à ce service public n’entraîne pas en elle-même
la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. » Suivant cette analyse, seuls
certains segments de l’activité de formation professionnelle pourraient se
prévaloir de la qualification de service public.
Pour autant, il est également possible arguer que l’ensemble des prestations de
formation professionnelle répondent généralement à des critères ou des
obligations de service public, imposées par les autorités publiques, à travers les
procédures d’appel d’offres notamment.
En outre, la jurisprudence administrative tant aujourd’hui à relativiser ce dernier
critère (de prérogatives de puissance publique) en se référant habituellement aux
conditions de financement, au mode de fonctionnement et d’organisation afin de
qualifier une activité d’intérêt général de service public48. Les conditions dans
lesquelles sont réalisées les actions de formation répondent a priori à cette
définition.
47
pour les centres de formation d’apprentis, Conseil d’État, 11 décembre 1996, FSUER, les
établissements publics, Tribunal des conflits, 16 janvier 1995 ou les GRETA, Tribunal des conflits, 12
fév. 2001, Mme D
48 CAA Marseille, 4 juillet 2005, Commune d’Aix en Provence.
35
C La compétence pour créer un Service public régional de la
formation
C.1 Les collectivités locales peuvent décider de créer un service public local
Principe. Les organes délibérants des collectivités territoriales disposent d'une
compétence générale pour créer ou supprimer un service public.
Il n’existe pas de difficulté sur ce point lorsque la loi, voire lorsque la constitution
font obligation à une collectivité d’ériger en service public une activité donnée.
Les collectivités peuvent également créer un service public pour la satisfaction
d’un intérêt public régional caractérisé, à la condition que cet intérêt ne soit pas
attribué à une autre collectivité publique et qu’il ne soit pas pris en charge par
l’initiative privée, même si elles ne bénéficient en la matière d’aucune investiture
fondée sur un texte spécial d’attribution de compétence. Ceci est la conséquence
de leur compétence de droit commun pour régler les affaires relevant de leur
ressort géographique (art. L 2121-29, L. 3211-1 et L 4221-149 du code général des
collectivités territoriales, respectivement pour les communes, départements et
régions). Il appartient alors à la collectivité de déterminer si, compte tenu des
besoins de sa population, des circonstances de temps et de lieu, de ses possibilités
financières, il est opportun de créer un ou plusieurs services publics pour la
satisfaction de ces besoins.
Limites. L'attribution expresse par un texte d'une compétence à une collectivité
exclut son exercice par les autres collectivités. Ainsi, par exemple, les services
publics de souveraineté ne peuvent être pris en charge que par l'État. De même,
les transports scolaires (art. L3551-27 CGCT) ou certaines formes d'action sociale
comme la gestion du RMI (L. n° 2003-1200, 18 déc. 2003) ne peuvent relever que
du département.
Contrôle du juge. Cette création sera soumise au contrôle du juge administratif
qui pourra alors vérifier si, dans l’appréciation des besoins de la population,
l’organe compétent de la collectivité n’a pas commis une erreur manifeste
d’appréciation50.A défaut, l’acte juridique pourra être censuré pour incompétence.
La notion d’intérêt régional, qui ne saurait se définir à partir des seuls textes
attribuant compétence à la Région dans des domaines donnés, est utilisée par le
juge pour déterminer le champ des compétences régionales (CE, 19/05/1994,
Lavenir, Jurisdata n°1994-048848 ; Rec. CE 1994, p. 243).
49 Art. L 4221-1 CGCT : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région.
Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la
région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de
l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes.
Il peut engager des actions complémentaires de celles de l'Etat, des autres collectivités territoriales et des
établissements publics situés dans la région, dans les domaines et les conditions fixés par les lois déterminant la
répartition des compétences entre l'Etat, les communes, les départements et les régions ».
50 CE, 14 oct. 1992, Cne Lancrans : jurisdata n°1992-045794 ; Rec CE 1992, p. 370.
36
Ainsi, le juge a considéré qu’entrait dans la compétence d’un conseil régional, en
l’absence d’un texte spécial, la prise en charge d’un intérêt, correspondant à un
besoin de la population d’un région, qui constituait par là même un « intérêt
public régional »51.
Les régions doivent donc pour créer un service public s’assurer que, compte
tenu de son objet, elles ont bien compétence pour intervenir52.
C.2 Les régions disposent en matière de formation d’une compétence générale
L’article L. 214-12 du code de l’éducation dispose que la Région définit et met en
œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des
jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation
professionnelle53. Les Conseils Régionaux sont, depuis la Loi du 13 août 2004, en
quelque sorte les « chefs d’orchestre » de la politique de formation au niveau
régional.
En matière de formation, une compétence fonctionnelle. Si la Constitution ne
fait pas obligation aux régions de créer un service public dans le domaine de la
formation54, la loi leur assigne des compétences qui peuvent autoriser
51
TA Bordeaux, 14/02/1989, Cazalis et Lassus, Jurisdata n°1989-650791; Rec. CE 1989, p. 897
Érection d'une activité en mission de service public :
Lorsque les élus locaux désirent ériger une activité donnée en mission de service public, ils doivent
procéder de la façon suivante pour limiter la contestation de la légalité de leur intervention :
- en premier lieu, rechercher si la création du service public qu'ils envisagent pour la prise en
charge d'une activité d'intérêt général est susceptible de trouver un fondement dans un texte
reconnaissant à leur collectivité compétence pour intervenir ;
- à défaut d'un tel texte, les élus doivent s'assurer que l'activité qu'ils désirent ériger en mission de
service public se rattache bien à une affaire locale d'intérêt public relevant de leur collectivité ;
- vérifier que leur intervention ne heurte pas, dans des conditions estimées illégales par la
jurisprudence, la liberté du commerce et de l'industrie et n'empiète pas, toujours de façon
illégale, sur les attributions d'une autre personne publique.
53 Article L. 212-14 du code de l’éducation : « La région définit et met en œuvre la politique régionale
d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une
nouvelle orientation professionnelle.
Elle organise sur son territoire le réseau des centres et points d'information et de conseil sur la validation des
acquis de l'expérience et contribue à assurer l'assistance aux candidats à la validation des acquis de l'expérience.
Elle organise des actions destinées à répondre aux besoins d'apprentissage et de formation en favorisant un accès
équilibré des femmes et des hommes aux différentes filières de formation. Elle veille en particulier à organiser des
formations permettant d'acquérir une des qualifications mentionnées à l'article L. 900-3 du code du travail.
Elle assure l'accueil en formation de la population résidant sur son territoire, ou dans une autre région si la
formation désirée n'y est pas accessible. Dans ce dernier cas, une convention fixe les conditions de prise en
charge de la formation par les régions concernées ».
54 La concrétisation des droits créances proclamés par le Préambule de la Constitution du 27 octobre
1946 suppose l'organisation de services publics. Ainsi, l'alinéa 13 de ce texte selon lequel
“l'enseignement public, gratuit et laïque est un devoir de l'État” induit un service public de
l'enseignement. De même, les droits à la protection de la santé et à la sécurité matérielle (al. 11)
commandent l'existence d'un service public de la santé et de la sécurité sociale. En revanche, la
Constitution ne consacrant pas directement un droit à la culture et la formation professionnelle mais
seulement un égal accès à ces activités (al. 13), il n'existe pas de services publics constitutionnels
52
37
(nécessiter ?) la création de services publics, en vertu de l’article L. 214-12 du code
de l’éducation55.
En conclusion, si la région intervient dans le domaine de la formation des
jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation
professionnelle, sans empiéter sur les autres domaines, elle peut créer seule un
service public de la formation sur son territoire.
correspondants. In JurisClasseur administratif, Fasc. 149 : Notion de service public - Droit interne et droit
communautaire, III. - Régime juridique, A. - Création et suppression, 1° Services publics nationaux.
55 La loi assigne à la région des compétences qui peuvent nécessiter la création de services publics. Ces
compétences sont liées en particulier :
- au développement économique et social (CGCT, art. L.1511-1 et L. 4211-1) ;
- à la planification (CGCT, art. L. 4221-3) ;
- à la formation professionnelle et l'apprentissage (C. éduc., art. L. 214-12) ;
- à la création et au fonctionnement des lycées et des établissements d'éducation spécialisée (C.
éduc., art. L. 214-1 et suiv.) ;
- à l'inventaire général du patrimoine culturel (L. 2004-809, 1 » août 2004, art. 95).
(Cf. Jurisclasseur : Services publics régionaux rendus obligatoires par la loi).
38
II – Passer de l’innomé au nommé. Pourquoi ?
Si la mission de formation est certainement une mission d’intérêt général,
actuellement aucun texte ne rattache explicitement la formation à un service
public. Celle-ci est qualifiée d’obligation nationale par le code du travail (Article L.
6111-1 c. trav.).
Une délibération de l’assemblée régionale, indiquant clairement la volonté de la
Région de développer un service public régional de la formation permettrait sans
doute de réduire les incertitudes liées à la qualification de service public et de se
conformer au droit communautaire qui renvoie à la définition nationale pour créer
des Services publics56.
En effet, si la qualification dépend, entre autre, des modes de gestion choisis (le choix
d’une délégation de délégation par exemple est un critère permettant de déduire
l’existence d’un service public), la volonté des pouvoirs publics d’ériger une activité
en service public demeure un critère fondamental pour déterminer l’existence d’un
service public.
Si la volonté des pouvoirs publics régionaux peut être déduite de l’analyse générale
du contexte dans lequel se développe l’activité de formation professionnelle,
l’expression suprême de la volonté régionale est le fait d’une délibération de
l’Assemblée du Conseil régional.
Toutefois, outre la question de la qualification juridique de l’activité, d’autres raisons
peuvent justifier le passage de l’innommé au nommé.
Il s’agit, à travers la création du SPRF de redonner un sens à la notion de service
public et de définir précisément quels critères et quelles obligations de service public
sont nécessaire à la satisfaction de l’intérêt général. Enfin, la qualification expresse
permet de se conformer à la logique communautaire des services d’intérêt général.
56 Bien qu’un tel acte ne soit pas obligatoire pour qualifier l’activité de formation professionnelle,
du point de vue du droit interne, comme du droit communautaire, il parait toutefois préférable
pour la région. En effet, la recherche d’une volonté de la part des pouvoirs publics demeure un
élément déterminant pour qualifier une activité de service public. La délibération de l’assemblée
régionale apparaît comme un moyen simple et clair pour affirmer cette volonté des pouvoirs publics.
En l’absence, le juge pourra toujours utiliser des critères alternatifs pour en déduire une volonté
politique de prise en charge de l’activité de formation mais cette position sera plus fragile. Enfin, le
droit administratif qui régit la question de la qualification, tout comme le droit communautaire en la
matière, sont des droits façonné par la jurisprudence et qui font rarement référence à des textes écrits.
Cette méthode de construction du droit offre certainement de nombreux avantages, mais place
souvent les différents acteurs dans une situation d’insécurité juridique, car toute jurisprudence est
amenée à évoluer. Ainsi, l’interprétation de la formation professionnelle comme une activité de
service public peut être appliquée aujourd’hui et contestée demain.
39
A Redonner un sens à la notion de Service public à travers l’idée du
Service au Public : une vocation politique
Les composantes du Service public existent déjà dans la plupart des régions
(égalité d’accès, gratuité, accessibilité par la territorialisation des actions de
formation, adaptabilité). L’enjeu est de passer du non nommé au nommé et de
permettre une meilleure visibilité de l’action régionale vis-à-vis des citoyens
(et des autres acteurs : organismes de formation ...).
Si la compétence de la région en matière de formation est largement connue des
cercles initiés, elle est encore trop peu visible et connue par le grand public (en
raison de plusieurs facteurs : la compétence de la région est relativement récente,
elle est partagée entre plusieurs acteurs …).
Alors que personne ne méconnaît la responsabilité de l’État dans la mise en
œuvre du Service Public de l’Éducation, la création d’un Service public régional
de la formation peut sans doute contribuer à renforcer la visibilité de la région
par un affichage fort de ses ambitions.
Une délibération cadre portant création d’un SPRF permet d’inscrire l’ensemble
des actions de formation dans un cadre commun et de définir des principes
généraux applicables à l’ensemble des activités financées: gratuité, proximité,
adaptabilité, individualisation…
Une définition précise de ces principes permet de redonner un sens à la notion de
service public ce qui peut être particulièrement nécessaire en temps de crise. A ce
titre, la qualification expresse de la formation professionnelle comme service
public peut également avoir un effet incitatif sur les usagers pour qu’ils
recourent à la formation : la formation, dans le cadre d’un service public, est
accessible et ouverte à tous. Le service public fait en effet immédiatement écho
aux idées d’égalité, d’universalité…
B Définir des critères / obligations de service public
La création d’un service public répond à des exigences spécifiques qui en
justifient la création et qui vont en déterminer les modalités d’organisation.
Ces exigences sont définies par des critères qualifiés de « lois du service
public » ou « lois de Rolland ».
Une région qui souhaite créer un service public régional (quel qu’en soit le
périmètre) va donc devoir réfléchir aux critères de mise en œuvre.
40
-
Ces critères seront exigés des organismes de formation et leur financement
sera prévu dans le cadre des cahiers des charges (comme cela se fait déjà
actuellement).
-
Ils sont susceptibles de s’appliquer à l’ensemble du périmètre et / ou
seulement à chacune des composantes.
B.1 La distinction entre critères et obligations de service public
Dans la tradition juridique française, les critères ou principes de service public,
parfois désignés sous l’appellation « lois de Roland », désignent des caractéristiques
spécifiques des activités de service public comme le principe de continuité, de
mutabilité ou d’égalité. La définition de ces principes a une portée très vaste, à la fois
politique et juridique. Ces critères ont vocation à guider l’action publique et sont
utilisés par le juge administratif français pour identifier un service public. Ils sont
souvent interprétés comme des obligations pesant sur les autorités publiques et dont
les citoyens peuvent se prévaloir. Ils intéressent essentiellement les rapports entre
les usagers et la personne publique en charge du service public (même lorsque
cette dernière ne met pas en œuvre elle-même le service, elle reste responsable du
bon fonctionnement de celui-ci et donc du respect des principes de service public).
Les principes de service public doivent être distingués de la notion d’obligations de
service public, qui est d’origine strictement communautaire, qui s’impose aux
prestataires et non à l’autorité publique et qui a essentiellement une double
fonction :
-
permettre de qualifier une activité de Service d’intérêt économique général
relevant d’un régime juridique spécifique en droit communautaire, l’OSP
venant décliner la nature particulière de la mission impartie à ces services;
-
permettre, pour ces activités, un mode de financement spécifique, appelé en
droit communautaire, la compensation.
Si ces deux notions désignent en réalité le plus souvent des caractéristiques
comparables (adaptabilité, égalité, accessibilité, gratuité…), elles n’ont pas la même
fonction :
-
les critères de service public ont vocation à guider l’action publique et
éventuellement à être intégrés dans les rapports contractuels entre la puissance
publique et le prestataire en charge d’une activité de service public (dans ce cas,
les critères se confondent avec la notion d’OSP).
-
les OSP sont imposées au prestataire par l’autorité publique et correspondent à
des obligations nécessaires à la réalisation de la mission de service public
confiée au prestataire.
Ainsi, pour prendre un exemple, le principe d’égalité, est-il à la fois un principe de
service public – les pouvoirs publics doivent veiller au respect de ce principe
41
lorsqu’ils réalisent une mission de service public – et une OSP – si la réalisation du
service public est déléguée, il s’agit d’une obligation pesant sur le cocontractant qui
doit veiller au respect de ce principe lors de la mise en œuvre du service, sous peine
de manquer à ses obligations contractuelles vis-à-vis de la personne publique
responsable, in fine, de la mission de service public.
Ce qu’il faut retenir :
Principes et obligations de service public sont des notions avec des fonctions
différentes bien qu’elles englobent des caractéristiques similaires.
Les critères de service public :
Ils guident l’action publique et caractérisent les rapports entre le citoyen (usager du
service public) et la puissance publique en charge de la mission de service public.
Ce sont des obligations qui pèsent avant tout sur les autorités publiques. Ils peuvent
éventuellement se traduire en obligations contractuelles.
Les Obligations de service public
C’est une notion d’origine communautaire. Elles désignent des obligations
spécifiques dans les rapports contractuels entre la personne publique et le prestataire
qui met effectivement en œuvre le service public.
B.2 Quelles obligations / principes de service public sont-ils envisageables?
Avant de s’interroger plus spécifiquement sur les obligations / principes de
service public spécifiques au domaine de la formation professionnelle, il est utile
de comprendre quelles sont les principes communs de SIEG, qui fondent les OSP
et qui sont reconnus par le droit communautaire.
Partant d’une jurisprudence fournie mais complexe, la doctrine s’est efforcée de
définir un socle commun d’obligations ou de missions à remplir par les Services
d’intérêt général57 et qui peuvent être pris en compte par le droit
communautaire pour justifier l’application d’un régime juridique spécifique :
-
Égalité d’accès pour les usagers, en termes économique (prix abordable
voire gratuité), social (interdiction de discriminations fondées sur le statut
social ou personnel) et territorial (égalité entre zones géographiques) ;
-
Universalité : couverture totale de l’ensemble du territoire ;
-
Continuité et régularité de la prestation ;
-
Qualité de la prestation ;
-
Protection de l’environnement et respect de la sécurité et de la santé ;
Voir notamment M. DONY, Les notions de SIEG/SIG, in Les Service d’intérêt économique général
et l’Union européenne, sous la direction de J.-V. LOUIS et S. RODRIGUES, éd. Bruylant, 2006, p. 37.
57
42
-
Transparence ;
-
Participation des usagers ;
-
Adaptabilité, en fonction des besoins des utilisateurs et de l’environnement
économique et social.
En réalité, la définition de ces caractéristiques répond à une double fonction :
-
clarifier, du point de vue des pouvoirs publics, quelles sont les modalités de
mise en œuvre d’une mission de service public : il s’agit de la définition de
principes de service public ;
-
définir les obligations spécifiques que doivent respecter les différents
opérateurs participant à la mission d’intérêt général : c’est la définition
d’OSP.
Dans le domaine de la formation professionnelle, les obligations / principes
suivants, qui reprennent et enrichissent ceux définies par la doctrine, pourraient
être envisagés :
-
Égalité d’accès. Application du principe de non discrimination dans l’accès au
service public. Cela n’interdit pas de définir des publics prioritaires pour
certaines prestations58.
-
Gratuité. Les prestations sont prises en charge par les régions. Il n’est pas
exigé de contribution des usagers.
-
Universalité. Couverture totale de l’ensemble du territoire.
-
Accessibilité. Une action conjointe des Régions et des différents prestataires
doit rendre les prestations accessibles aux différents types de public,
indépendamment de leur condition sociale ou de leur domicile :
-
Sous l’angle de l’accessibilité territoriale (notion de proximité).
58 N’est pas considérée comme une discrimination des décisions d’exclusion de certains publics
fondés sur des éléments objectifs, étrangers à toute discrimination. Voir à ce sujet plusieurs décisions
de jurisprudence et notamment Conseil d’Etat statuant au contentieux, 18 mai 1988, JOBERT / Garde
des Sceaux : « le ministre de la justice a pu légalement classer les demandes en fonction de critères
tirés de la durée des activités professionnelles antérieures et des ressources personnelles et familiales du
demandeur, dès lors que ces critères ne sont pas étrangers au but poursuivi par le législateur et que le
ministre a procédé à l'examen particulier de la demande du requérant ».
Ce sont ces éléments étrangers que la Région doit pouvoir le cas échéant justifier dans la mesure où il
appartient au candidat éconduit à une formation de présenter des « éléments de fait laissant supposer
l’existence d’une discrimination directe ou indirecte » sur le fondement de l’article L. l’article L 122-45 du
code du travail qui prévoit qu’« aucune personne ne peut être écartée (…) de l’accès à un stage ou faire
l’objet d’une mesure discriminatoire (…), directe ou indirecte, notamment en matière de (...) formation, en
raison de son origine, de son sexe, de ses mœurs, de son orientation sexuelle, de son âge, de sa situation de
famille, de ses caractéristiques génétiques de son appartenance ou de sa non appartenance vraie ou supposée à
une ethnie, une nation, de ses opinions politiques, de ses activités syndicales ou mutualistes, de ses convictions
religieuses, de son appartenance physique, de son patronyme ou en raison de son état de santé ou de son
handicap ».
C’est alors à la partie défenderesse de « prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs
étrangers à toute discrimination ».
43
-
Sous l’angle de l’accessibilité sociale et culturelle (qui se pose à travers
l’accompagnement que mettent en place les régions dans le cadre de
certaines prestations et à travers le ciblage prioritaire de certains publics).
-
Pérennité (ou continuité et régularité de la prestation) et adaptabilité. Les
prestations doivent à la fois correspondre à des besoins pérennes et elle doit
aussi prendre en compte l’évolution des dispositifs lorsque cela est nécessaire.
Cela suppose que l’offre de formation régionale soit construite et adaptée
régulière à partir d’une évaluation des besoins de formation de sa population.
L’étape de conceptualisation des besoins est déterminante. Cela suppose le
déploiement et le renforcement d’une fonction d’observation et de
prospective permettant d’accompagner l’évolution des qualifications et cela
suppose de faire des choix, notamment sur les priorités que les élus
régionaux, en charge de l’intérêt général, souhaitent cibler59.
-
Qualité de la prestation.
-
Transparence. Le principe de transparence implique à la fois une
transparence de l’administration régionale dans le choix du cocontractant,
une transparence de l’opérateur, notamment lorsqu’il manie des fonds
d’origine public mais également le respect de la transparence vis-à-vis de
l’usager, c'est-à-dire la transparence des critères de sélection et d’évaluation,
ainsi que du coût de la formation.
-
Participation des usagers
Il faut bien comprendre la portée de chacun de ces principes. En effet, ils ne
correspondent pas nécessairement et systématiquement à des OSP qui seront
insérées dans les contrats permettant la mise en œuvre effective du service public.
Ils peuvent simplement guider l’action des pouvoirs publics. Ainsi, le principe
d’universalité peut à la fois correspondre à une finalité poursuivie par les
pouvoirs publics, qui doivent veiller à ce que l’offre de formation couvre
l’ensemble du territoire régional, et à une clause contractuelle, obligeant un
opérateur à offrir des services sur l’ensemble du territoire. Toutefois, la
collectivité peut également décider de couvrir le territoire régional en le divisant
en différent marchés et veiller à ce que le service, bien qu’éventuellement rendu
par des prestataires différents, soit similaire sur l’ensemble du territoire.
La plupart de ces principes répondent donc à une double vocation :
-
guider et encadrer l’action publique, qui devra permettre le respect des
principes.
-
se traduire éventuellement en clauses contractuelles, obligeant les
prestataires à respecter certaines obligations nécessaires à la bonne
réalisation de la mission de service public.
59 En effet, des choix très différents peuvent être faits. Parmi les priorités, les arbitrages peuvent porter
sur les alternatives suivantes : privilégier l’accès à la qualification, privilégier une approche autour des
métiers en tension, intervenir sur les trous des dispositifs …
44
Ce qu’il faut retenir :
Critères et obligations de service public renvoient le plus souvent à des
principes similaires. Dans le cadre d’un SPRF, les critères suivants pourraient
être reconnus :
- Égalité d’accès;
- Gratuité;
- Universalité ;
- Accessibilité;
- Pérennité
- Qualité
- Transparence
- Participation
Ces principes ont une double vocation :
-
Guider et encadrer l’action publique, qui devra permettre le respect des
principes. C’est la définition classique des critères de service public.
-
Se traduire éventuellement en clauses contractuelles, nécessaires à la bonne
réalisation de la mission de service public. C’est la définition spécifique des
obligations de service public.
C S’inscrire dans la logique des SIEG
La qualification explicite de service public est également utile du point de vue du
droit communautaire. En effet, c’est bien la qualification donnée par les autorités
nationales ou locales qui permet de qualifier une activité de SIEG et bénéficier du
régime juridique réservé à ces activités. En l’absence de qualification explicite, les
autorités communautaires pourront toujours rechercher l’existence d’une volonté des
autorités locales à qualifier une activité d’intérêt général à travers la recherche
d’indices, à l’instar du juge administratif français. Toutefois, comme en droit français,
la qualification explicite par un texte de l’autorité politique est le moyen le plus sûr
pour affirmer la volonté de qualifier une activité de service public.
A l’aune d’une possible évolution de la législation communautaire sur les services
d’intérêt général, la qualification explicite de l’activité de formation professionnelle
en service public peut avoir une portée politico-juridique importante. Si jusqu’à
présent la Commission s’est refusé à proposer une directive cadre sur les SIG,
l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne60 et le renouvellement de la Commission et
60 Le Traité de Lisbonne modifie l’article 16 du TCE, remplacé par un article 14 : Sans préjudice de
l'article 4 du traité sur l'Union européenne et des articles 93, 106 et 107 du présent traité, et eu égard à
la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union
ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, l'Union
45
du Parlement européen pourrait entraîner une modification du cadre règlementaire
concernant les SIG. Le fait d’avoir préalablement qualifier la formation
professionnelle de service public pourrait alors avoir un impact sur une éventuelle
classification de certaines activités en SIG par les autorités communautaires.
Outre ce positionnement politique, la qualification de service public est également
utile pour s’assurer de bénéficier des exceptions de notification des aides d’Etat
prévues par la législation communautaire. Enfin, la qualification de service public et
la définition de critères de service public pourrait servir de fondement à la mise en
œuvre d’une nouvelle procédure de mandatement, si le droit français venait à
évoluer rapidement comme le propose de nombreux rapports officiels récents61.
C.1 S’assurer de bénéficier de la réglementation sur les compensations de service
public
Les financements d’opérateurs en charge de mission d’intérêt général étaient
historiquement qualifiés par le droit communautaire d’aides d’Etat et devaient à ce
titre être notifiées à la Commission qui vérifiait leur compatibilité avec le droit
communautaire de la concurrence notamment. La décentralisation et l’externalisation
des services publics en Europe ont conduit l’Union européenne à préciser et modifier
sa réglementation en la matière62 : d’une part les compensations qui correspondent à
un prix payé contre une prestation dans le cadre d’un marché public échappent à la
qualification d’aide d’Etat, d’autre part, les financements accordés à une entreprise
non titulaire d’un marché sont des aides d’Etat compatibles avec le droit
communautaire si trois critères sont réunis (existence d’un mandat précis, montant
de la compensation calculé préalablement à l’octroi et proportionnel).
et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du
champ d'application des traités, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et
dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d'accomplir leurs
missions. Le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la
procédure législative ordinaire, établissent ces principes et fixent ces conditions, sans préjudice de la
compétence qu'ont les États membres, dans le respect des traités, de fournir, de faire exécuter et de
financer ces services.
61 Cf. Rapport de l’IGAS relatif à la prise en compte des spécificités des services d’intérêt général dans
la transposition de la directive - services - et l’application du droit communautaire des aides d’État,
Mars 2009
62 Décision CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans., affaire 280/00 et « Paquet Monti- Kroes » composé
de :
- La décision de la Commission 2005/842/CE du 28 novembre 2005 concernant l’application des
dispositions de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE aux aides d’État sous forme de
compensation de services publics octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion d’un
service d’intérêt économique général.
- L’encadrement communautaire 2005/C 297/04 du 28 novembre 2005 des aides d’État sous forme
de compensation de service public
- La directive 2005/81/CE du 28 novembre 2005 modifiant la directive 80/723/CEE relative à la
transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi
qu’à la transparence financière dans certaines entreprises.
46
La qualification explicite de l’activité de service public par une délibération de
l’assemblée régionale et la définition de critères de service public pouvant se traduire
en obligations de service public constituent une première étape pour pouvoir
bénéficier du dispositif.
Si ces étapes ne sont pas absolument nécessaires à l’application de la règlementation
communautaire (le mandat pouvant être déduit de l’acte contractuel liant le
prestataire à l’autorité publique et les OSP pouvant également être identifié dans les
contrats), toutefois, une clarification en amont, avec un texte politique est souhaitable
dans un objectif de clarification des règles et des concepts pour l’ensemble des
acteurs (services administratifs, opérateurs publics et privés…). Dans un contexte de
fortes incertitudes juridiques, une telle clarification apparait comme un élément de
bonne gouvernance.
C.2 Se positionner en vue d’une éventuelle réforme du droit de la commande
publique
Plusieurs voix se sont récemment élevées pour démontrer et dénoncer l’existence
d’un vide juridique dans la législation française. En effet, le droit communautaire
prévoit, outre les marchés publics et les concessions (DSP), la possibilité pour les
autorités publiques de mandater directement un opérateur en lui octroyant des droits
spéciaux afin de réaliser une mission d’intérêt général lorsque les deux autres
procédures ne permettent pas la bonne réalisation de la mission. Le droit français ne
reconnait pas aux collectivités territoriales le droit de procéder à de tels
mandatements directs. Selon le rapport de l’IGAS, une telle carence peut poser des
problèmes de financement de certaines activités de service social.
Dès lors, une évolution du droit français qui conduirait à la reconnaissance du droit
des collectivités de mandater directement n’est pas à exclure. Dans cette hypothèse,
la définition préalable des missions d’intérêt général et des critères de service public
par une région serait utile. En effet, c’est au regard des objectifs qu’elle aura fixés que
celle-ci pourra décider de l’opportunité d’avoir éventuellement recours au
mandatement direct.
47
48
formation
État des projets I
Les projets régionaux de création d’un service public
régional de formation
Séminaire C2RP
29 Mai 2009
49
Sommaire
A L’ÉTAT DE LA RÉFLEXION AU SEIN DE L’ASSOCIATION DES
RÉGIONS DE FRANCE ................................................................................. 51
B LES EXEMPLES DE CRÉATION DE SPRF............................................ 55
B.1 Les Régions ayant délibéré ............................................................... 55
B.2 Quel périmètre? ................................................................................... 56
B.2.1
B.2.2
Périmètre large
Périmètre étroit
57
60
B.3 Définition des critères du SPRF ....................................................... 61
B.3.1
B.3.2
Les délibérations régionales
Lecture transverse des choix réalisés par les Régions
61
67
B.4 Quels modes de gestion? ................................................................... 70
C TYPOLOGIE DES SPRF ENVISAGÉS ................................................... 71
50
Les projets régionaux de création de service public
de formation professionnelle
A L’état de la réflexion au sein de l’Association des Régions de France
La question du service public de formation intéresse désormais l’ensemble des
Régions françaises qui ont annoncé leur volonté de créer des Services publics
régionaux de la formation.
Pour traduire cette orientation en acte, l’Association des Régions de France (ARF) a
constitué un groupe de travail, composé de plusieurs Directeurs de la Formation de
Régions ayant pour objectifs de réfléchir aux modalités concrètes de mise en œuvre
du SPRF et à l’opportunité de bâtir un cadre commun à l’ensemble des Régions. La
première préoccupation de ce groupe de travail a porté sur la clarification des
concepts, des enjeux et des problématiques, afin de faire en sorte que les Conseils
régionaux disposent d’un cadre commun d’analyse. Le Cabinet Circé est chargé
d’assister ce groupe de travail.
Depuis janvier 2009 plusieurs réunions ont eu lieu, portant sur différents thèmes
relatifs au SPRF :
-
8 janvier : Clarification des notions / étapes et enjeu de chaque étape ;
-
6 février : Question de la compétence des régions à créer un SPRF/ impact du
nouvel environnement français et européen ;
-
11 mars : Réflexion sur les critères et obligations de service public (OSP) ;
-
8 avril : Impact des obligations de SP sur les modes de contractualisation ;
-
26 mai : Discussion sur un mode d’emploi de mise en œuvre du SPRF pour
les régions.
Le Mode d’emploi présenté aux directeurs le 26 mai sera distribué dans sa version
définitive à l’occasion d’un séminaire organisé par l’ARF à Amiens sur le SPRF, le 3
juin 2009. En outre, les travaux du groupe ont fait l’objet d’une présentation devant
l’Assemblée des Présidents de Régions réunis à l’ARF le 13 mai.
Deux traits caractéristiques se dégagent clairement des travaux du groupe :
-
D’une part la volonté de disposer d’une méthodologie commune pour créer
un SPRF (définir les étapes nécessaires et éventuellement élaborer un modèle
pour une délibération type portant création du SPRF).
51
-
D’autre part, l’opportunité de définir des principes et des critères communs
pour l’ensemble des SPRF. En effet, si la décentralisation porte en elle-même
nécessairement une large autonomie de décision de chaque Région, la
formation professionnelle répond à des préoccupations communes à
l’ensemble des Régions. Dans cette optique, construire un cadre commun pour
toutes les régions en termes de critères et d’obligations de service public fait
sens.
A.1 Les étapes de création d’un SPRF
La création d’un Service public régional de la formation suppose le respect des
étapes suivantes :
1) Fonder l’existence d’une mission d’intérêt général et
explicitement le Service public : l’adoption d’une délibération
qualifier
2) Définir le périmètre du Service public
3) Analyser l’offre existante de formation et les modes de contractualisation
avec les opérateurs
4) Définir les critères et les obligations de Service Public
5) Définir les modalités de contractualisation (ou de mandatement pour
reprendre le vocable communautaire) avec les opérateurs
6) Vérifier s’il est nécessaire de notifier les financements comme aides d’État
A.2 Ces différentes étapes correspondent à la formalisation d’un SIEG
Ces différentes étapes correspondent aux différentes étapes nécessaires à la
formalisation d’un SIEG.
Cette création équivaut à qualifier l’activité de formation professionnelle de SIEG au
sens du droit communautaire (et vaut donc application du régime juridique qui s’y
attache).
Le tableau qui suit, inspiré du Guide SSIG pour les collectivités territoriales du
Collectif SSIG, propose de mettre en correspondance les conditions de mise en
œuvre d’un SIEG et les étapes pour créer un SPRF.
Lecture du tableau :
- Colonne de gauche : check list des étapes pour créer un SIEG (source : guide des SSIG des
collectivités locales)
- Colonne de droite : commentaires ou remarques sur les exigences propres au droit national pour
créer un Service public.
52
Exigences du droit communautaire, mises en avant dans
le guide SSIG des collectivités locales
Commentaires / exigences du droit national pour la
création d’un SPRF
5 – DEFINITION D’UNE MISSION PARTICULIERE
D’INTERET GENERAL – large pouvoir discrétionnaire de
l’autorité publique en l’absence de compétence de l’UE en
matière de politique sociale et de santé
- Mission spécifique en lien avec la satisfaction du besoin social à
satisfaire dans des conditions particulières, exorbitantes du droit
commun.
Correspond à la phase 2 : « Définir le périmètre du
service public »
6 – DEFINITION D’OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC – large
Correspond à la phase 4 : « Définir les critères /
obligations de service public ».
pouvoir discrétionnaire de l’autorité publique en l’absence de
compétence de l’UE en matière de politique sociale et de santé
- Obligations spécifiques découlant de la mission particulière
d’intérêt général (prix, accès, contenu, adaptabilité,
programmation territoriale, durée, groupes cibles…)
Le périmètre choisi pour le SPRF va dépendre de l’intérêt
général qui aura été défini dans la délibération de création du
SPRF.
Large pouvoir pour définir ce périmètre dans le respect des
prérogatives et compétences exercées par l’Etat et les autres
collectivités.
La définition de critères et d’obligations de service public
constitue une des conditions de création / formalisation d’un
Service public.
En droit français, les obligations de Service public sont des
obligations qui seront incorporées dans les contrats (clauses
contractuelles).
Le droit national reconnaît également un large pouvoir aux
collectivités pour définir les critères /obligations de service
public.
7 - ACTE DE MANDATEMENT DES ENTREPRISES CHARGEES DE
LA GESTION DU SIEG – acte légal d’activation de la clause de
Correspond à la phase 5 : « Choisir les modes de
contractualisation ».
primauté de l’accomplissement de la mission d’intérêt général
définie à l’article 86.2 du Traité consistant à charger les
entreprises concernées de la gestion du SIEG– Principe de
transparence + liberté d’administration
- Loi, décret, circulaire, délibération, contrat officiel, contrat de
marché public, de concession, contrat de performance,
convention de subvention, acte officiel d’octroi de droit exclusif
ou spéciaux… - liberté du choix de l’acte dès lors qu’il est
opposable et qu’il induit pour le prestataire une obligation de
fournir le SIEG aux utilisateurs éligibles (notion d’obligation de
fournir le service).
- Contenu de l’acte de mandatement défini aux points 9a et 9b en
fonction du mode de contractualisation.
Le mandatement dans le cadre du SPRF peut se réaliser :
- à travers la passation d’un marché public (le fait de
remporter l’appel d’offres vaut mandatement)
- par le biais de la concession (délégation de service public).
8 – MANDATEMENT EFFECTIF PAR CONTRACTUALISATION –
Correspond à la phase 5 : « Choisir les modes de
contractualisation ».
Liberté d’administration de l’autorité publique, soit :
- 8a : PAR MANDATEMENT OUVERT : PUBLICITE
PREALABLE ADEQUATE ET PROCEDURE IMPARTIALE,
soit par :
- marché public de services (sans obligation d’appel d’offres
pour les services sociaux en droit communautaire) > si la
contractualisation prend effectivement la forme d’un marché,
c’est-à-dire d’un simple achat par l’autorité organisatrice de
prestations de services sociaux en contrepartie d’une
rémunération fixe (ex. achat en tiers payant de X nuitées
d’hébergement pour personnes sans domicile fi xe ou de X
heures de formation pour personnes exclues du marché du
travail).
… soit par :
- concession de services > si la contractualisation prend la forme
d’une délégation de gestion du service social incluant la prise en
charge de tout ou partie de son risque d’exploitation par
notamment une facturation totale ou partielle du coût du service
social aux utilisateurs (la concession de service ne relève pas de
l’application de la directive marché public car il ne s’agit pas
d’un marché au sens de la directive).
L’octroi de subventions est limité aux quelques cas
explicitement visés par la loi (dans le domaine de la
formation : apprentissage, formations sanitaires et sociales).
Aujourd’hui, le droit français ne reconnaît pas aux collectivités
territoriales le droit d’octroyer des droits exclusifs et spéciaux,
à l’exception des cas explicitement visés par la loi. Dès lors, le
mandatement direct (point 8b) par les Régions dans le
domaine de la formation n’est pas légal et fait courir aux
financeurs publics des risques juridiques importants.
Les règles applicables dans le cadre d’un Marché public ou
d’une Délégation de Service Public sont définies par le Code
des marchés publics et par les articles L. 1411-1 et suiv. du
CGCT.
Les règles applicables à la DSP en vertu du droit national et du
droit communautaire sont proches mais pas complètement
identiques.
53
Exigences du droit communautaire, mises en avant dans le guide
SSIG des collectivités locales
Commentaires / exigences du droit national
pour la création d’un SPRF
- 8b : PAR MANDATEMENT DIRECT : OCTROI DE DROITS
EXCLUSIFS OU SPECIAUX, soit par :
- octroi d’un droit exclusif à un seul opérateur sur un territoire donné >
publicité préalable adéquate, nécessité et proportionnalité du droit
exclusif notamment en cas de financement par péréquation financière ;
… soit par :
- octroi de droits spéciaux à un ensemble d’opérateurs sur un territoire >
publicité préalable adéquate, nécessité, proportionnalité, notamment sous
la forme de régimes d’autorisation visant à corriger l’asymétrie
d’information entre les prestataires et les utilisateurs (principe commun
aux SIEG de protection des utilisateurs) du type :
- agrément ;
- autorisation préalable ;
- conventionnement ;
- licence…
Même remarque que plus haut concernant le
Mandatement direct.
9 - SUBVENTIONS OU TOUT AUTRE AVANTAGE SUR RESSOURCES
PUBLIQUES
Correspond à la phase 6 : « Vérifier s’il est
nécessaire de notifier les financements comme
aides d’État »
Objectif UE : s’assurer qu’ils n’induisent pas un avantage économique
pour la ou les entreprises bénéficiaires
- 9a : ne relèvent pas du contrôle des aides d’Etat > 4 critères
jurisprudentiels à satisfaire
- Entreprise effectivement chargée de la gestion du service, obligations
clairement défi nies (cf. pt 5 à 7)
- Paramètres de calcul de la compensation préalablement établis de façon
objective et transparente
- Juste compensation du coût de la fourniture du service social
- Octroyés par procédure de marché public ou sur base d’un référentiel de
coûts d’une entreprise moyenne bien gérée.
Sinon,
- 9b : relèvent du contrôle communautaire des aides d’Etat mais sont
exemptés de notification à la Commission européenne si :
- Acte officiel de mandatement précisant :
- Nature et durée des obligations de service public (cf. pt 6)
- Entreprises et territoires concernés (cf. pt 7 et 8)
- Droits exclusif ou spéciaux éventuellement octroyés (cf. pt 8)
- Paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation
- Modalités de remboursement et moyens d’éviter les surcompensations
éventuelles
- Contrôle régulier de la juste compensation par l’autorité organisatrice.
Décision d’exemption de notification applicable aux :
- Entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 100 millions d’euros
et/ou la compensation est inférieure à 30 millions d’euros/an.
- Hôpitaux et entreprises de logement social hors seuil de chiffre
d’affaires et de compensation.
Ou…
- 9c : relèvent du contrôle des aides d’Etat et de l’obligation de notification
préalable à la Commission européenne
- les entreprises dont le chiffre d’affaires et/ou la compensation sont
supérieurs aux seuils (hors hôpitaux et entreprises de logement social)
- en l’absence d’acte officiel de mandatement (cf. pt 7 et 9b)
- en l’absence de contrôle régulier de la juste compensation par l’autorité
organisatrice. (cf. pt 9b)
10 - TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIERES
- Séparation comptable des activités relevant de SIEG des activités
relevant des services ordinaires en cas de fourniture conjointe par une
même entreprise.
Ces règles s’imposent aux prestations de formation,
qu’elles étaient ou non explicitement qualifiées de
SIEG. En effet, en l’état actuel, le financement de
l’activité de formation par les Conseils régionaux
répond déjà aux caractéristiques propres aux SIEG
(dans la mesure où des critères / obligations sont
imposés aux opérateurs dans le cadre des cahiers des
charges : gratuité, accessibilité, qualité …).
Dès lors, les régions doivent vérifier si elles doivent
notifier à la commission.
Dès lors que les financements ont été octroyés par
une procédure de marché public, ils ne relèvent pas
du contrôle des aides d’Etat.
Cette exigence existe particulièrement pour les
opérateurs bénéficiant de prérogatives particulières,
soit du fait de leur statut, soit du fait qu’ils
remplissent des missions d’intérêt général spécifiques
qui leur sont déléguées par la loi : GRETA, AFPA…
Si ces opérateurs sont particulièrement exposés, la
règle de la séparation comptable vaut également
pour les autres opérateurs.
54
B Les exemples de création de SPRF
Parallèlement aux travaux du groupe, plusieurs Régions ont déjà pris l’initiative de
créer le SPRF et de délibérer. Certaines ont déjà procédé à la délibération fondatrice
du SPRF, d’autres s’apprêtent à le faire.
B.1 Les Régions ayant adopté une délibération de création du SPRF
Depuis 2006, plusieurs Régions françaises ont délibéré sur le sujet du Service public
de formation professionnelle :
o Provence Alpes Côte d’Azur : 6 février 2006
o Limousin : 19 mars 2008
o Ile de France : 28 juin 2008
o Rhône Alpes : décembre 2008
o Picardie : décembre 2008
o Poitou-Charentes : 20 octobre 2008 et 26 janvier 2009.
o Pays de la Loire : 15 mai 2009.
Les délibérations adoptées sont très diverses. Certaines s’en tiennent à la formulation
de principes généraux et ont une portée pratique limitée, d’autres visent en revanche
à refonder totalement l’action régionale dans ce domaine. Ainsi, certaines
délibérations abordent-elles la question du mode de gestion alors que d’autres se
limitent à l’élaboration de principes qui pourront se décliner quel que soit le mode de
gestion adopté successivement. Malgré cette diversité évidente, qui tient tant à l’objet
qu’à la finalité des délibérations et qui peut être constatée à la simple lecture des
différentes textes disponibles, des éléments communs semblent se dessiner.
Ainsi, toutes les délibérations définissent le périmètre du SPRF. Deux grandes
options semblent se dessiner bien que chaque délibération comporte des nuances. De
même en ce qui concerne la définition des critères de service public qui apparait être
une constante. Bien que chaque délibération propose une approche particulière,
l’analyse des différentes délibérations fait apparaitre une sorte de convergence quant
au choix de ces critères, ou du moins permet d’identifier un ensemble de critères
constituant le cœur du SPRF dans l’ensemble des Régions.
55
Sont analysées les délibérations des Régions suivantes :
-
Poitou-Charentes
o Délibération relative à la création d’un service public régional de
formation, 20 octobre 2008.
o Décision de la Commission « Éducation – Formation – Recherche –
Enseignement supérieur » relative à la mise en œuvre du service public
régional de formation professionnelle du 26 janvier 2009.
-
Limousin :
o Rapport relatif à l’organisation du service public régional de formation
professionnelle en Limousin Séance plénière du Conseil Régional du
Limousin du 19 mars 2008
-
Ile de France :
o Délibération du 28 juin 2008 : « Vers un service public régional de la
formation et de l’insertion professionnelle - politique régionale en faveur de
l’accès et du retour à l’emploi qualifié, dans le cadre du schéma régional des
formations » :
-
Pays de la Loire
o Rapport I Emploi, formation, solidarités : de nouveaux engagements pour
surmonter la crise, réunion du 15 mai 2009.
-
Rhône Alpes
o Délibération de décembre 2008 : « Création d’un service public régional de
la formation en Rhône Alpes : lancement de la concertation »
-
Picardie
o Délibération de décembre 2008 : « Le service public régional d’orientation,
d’apprentissage et de formation permanente »
-
Provence Alpes Côte d’Azur :
o Délibération du 6 février 2006 : « Orientations de la politique régionale de
formation professionnelle continue et d'apprentissage 2006-2008 »
B.2 Quel périmètre?
La question du périmètre du service public de formation professionnelle a été
abordée de façon différente en fonction des Régions. Certaines ont restreint ce
dernier à des segments spécifiques de leur intervention, généralement destinées aux
publics les plus en difficulté, d’autres ont souhaité inscrire l’ensemble du programme
régional de formation dans le périmètre du SPRF.
56
Le schéma présenté ci après propose une lecture d’ensemble des choix effectués par
les régions.
Graphique illustrant les différents choix régionaux en matière de
périmètre du SPRF
PSP / Savoirs
de base
AIO
Accès VAE
Pré-qualif.
Actions visant
1er niveau
qualif.
Formations
qualifiantes
au-delà 1er
niveau qualif.
Apprentissage
Formations
Sanitaires et
sociales
Observation &
prospective
Emploi
Formation
B.2.1 Périmètre large
-
La région Provence Alpes Côte d’Azur – Délibération Février 2006
Le « Service Public Régional de Formation Permanente et d’Apprentissage entend :
- (…)
- développer les conditions régionales et locales de la cohérence et de la
complémentarité des dispositifs de formation professionnelle continue :
o depuis l’accueil, l’information sur les métiers et les formations,
o l’orientation professionnelle à toutes les étapes du parcours individuel
57
o jusqu’à l’accès à la certification, à la promotion sociale, et à l’emploi,
o en mobilisant toutes les voies possibles de formation qualifiante »
- La région Ile de France – Délibération Juin 2008
Création du « Service public régional de la formation et de l’insertion
professionnelle destiné à :
o favoriser l’accès ou le retour à l’emploi et des jeunes en difficulté et des
demandeurs d’emploi
o en organisant une offre d’accompagnement et d’accueil – information orientation
o et en mettant en œuvre des programmes visant à élever le niveau de
compétences professionnelles des individus ou à permettre leur
reconversion professionnelle ».
Le champ du service public régional
Ce service public régional aurait deux cibles prioritaires en termes de publics,
d’un côté l’ensemble des personnes privées d’emploi, quel que soit leur âge, et de
l’autre les jeunes en difficulté d’insertion professionnelle pour lesquelles une
intervention spécifique est nécessaire.
Pour chacune de ces deux catégories, globale ou prioritairement « jeunes », le
service public régional s’inscrirait au croisement des logiques de renforcement de
l’offre d’accompagnement et d’accueil, information et orientation d’une part et
d’élévation du niveau des compétences de l’autre.
Ce champ d’intervention du service public régional devra naturellement intégrer
les articulations nécessaires avec des domaines proches, tels que l’apprentissage ou
la formation professionnelle des salariés, qui reposent néanmoins sur des types
d’actions et de partenariats différents et ont donc besoin de leur propre système de
coopération et de régulation. En outre, ce champ pourra évoluer en fonction des
échanges et des contributions des différents partenaires.
Dispositifs de la Région entrant dans le champ du service public régional de formation et d’insertion
professionnelles
Toutes personnes privées
Jeunes en difficultés
d’emploi
d’insertion socioprofessionnelle
Dispositifs d’accompagnement
et d’accueil information
orientation
Dispositifs de développement
des compétences
professionnelles
(savoirs de
base, savoir-être, savoir-faire)
Bilans de compétence
Appui à l’orientation
professionnelle
Antennes VAE
Programmes qualifiants
(Programme régional qualifiant,
programmes sectoriels, programme
qualifiant
territorialisé)
Chéquiers individuels
Ateliers de pédagogie personnalisée
Missions locales et dispositifs
associés
Ecoles de la 2ème chance
Avenir Jeunes
Programmes d’accès à la
qualification
58
- La région Picardie – Délibération Décembre 2008.
Le Service public régional de l’Orientation, de l’Apprentissage et de la formation
Permanente (SPROAFP) comprend 3 segments :
Le 1er segment : les actions d’AIO
o Le soutien aux réseaux d’accueil, d’information, d’orientation et
d’accompagnement à partir de l’action des Maisons de l’Emploi et de la
Formation, tout en y associant notamment:
le réseau des missions locales,
le réseau des maisons de l'emploi et de la formation,
le centre interinstitutionnel de bilan de compétences de Picardie
les réseaux d’accompagnement et de conseil en VAE
Le 2ème segment : Les actions pour la maîtrise des savoirs fondamentaux et
l’acquisition le premier niveau de qualification nécessaire à l’insertion
professionnelle pour les publics rencontrant des difficultés pour cette insertion :
o Au regard des enjeux en matière de qualification, des caractéristiques des
actifs picards en matière de qualification et du principe fondateur de ce
service public, la Région fait le choix d’intégrer dans ce périmètre :
les actions destinées à la maîtrise des savoirs fondamentaux
• CLE (compter, lire, écrire),
• EFI (les espaces de formation individualisée),
les actions préparatoires à la qualification,
les actions préparant à un premier niveau de qualification
• il s’agit de permettre l’acquisition d’un premier niveau de
qualification permettant l’accès à l’emploi durable. Dans la
majorité des cas il s’agira des actions de niveau V et plus
marginalement de niveau IV).
les actions s’inscrivant dans une « tradition » de promotion sociale
(DAEU,…)
les actions territoriales proposées dans le cadre du label AcTIF
Le constat du fonctionnement actuel met en évidence que ce segment de
compétences nécessite un travail de réseau qui s’inscrit dans le temps et qui offre
une adaptabilité quasi permanente. De même, aucune des mesures ne peut être
envisagée indépendamment les unes des autres pour offrir aux bénéficiaires des
services intégrés et/ou interactifs. C’est particulièrement le cas pour ce qui relève
de l’hébergement, de la restauration, du suivi psycho pédagogique, qui constituent
des actions indissociables de l’accompagnement des personnes en difficultés
d’insertion.
Le 3ème segment : Les autres formations qualifiantes
Le 3ème segment est constitué par les autres actions de formation qualifiante. Ce
segment comprend également les mesures de soutien de l’apprentissage et le
financement des établissements de formation dans le secteur sanitaire et social
59
pour lesquels le législateur a retenu le régime de subvention comme modalité
d’intervention.
- La région Rhône Alpes – Délibération Décembre 2008
« L’offre de service du Service public « comprendra les activités suivantes :
o l’observation et la prospective Emploi - Formation,
o l’accueil, l’information et l’orientation des publics,
o la formation continue qualifiante au premier niveau,
o l’accès à la VAE,
o l’accompagnement vers l’emploi ».
- La région Pays de la Loire – Rapport Mai 2009
1) Les services :
Ils comprennent :
o Les prestations d’orientation et les actions de formation au bénéfice
des demandeurs d’emploi, d’une part – actions préparatoires et
qualifiantes – et des salariés engagés dans une démarche de
promotion sociale, d’autre part.
o D’autres services associés à la formation comme l’hébergement, la
restauration, l’accompagnement social et psychopédagogique des
stagiaires, qui conditionnent la réussite de ces derniers dans leur
parcours vers la qualification relèvent également du SPRF. A ce
titre ils pourront également entrer dans le champ de la commande
publique.
2) Les opérateurs
o Tous les organismes de formation enregistrés dans le cadre de la
déclaration d’activité auprès des services de l’Etat, peuvent
postuler au titre des différents dispositifs entrant dans le champ du
SPRF.
B.2.2 Périmètre plus ciblé
- Région Poitou Charente – Délibération Janvier 2009
« Le périmètre du service public actuellement retenu par la Région est le suivant :
o les actions de diagnostic, d’accompagnement et de construction
individualisés et diversifiés des parcours intégrés sans rupture, en
s’appuyant entre autres sur une pédagogie adaptée, basée sur l’acquisition
du geste professionnel;
o les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle qui
ont pour objet de permettre à toute personne dépourvue de qualification
60
professionnelle et sans contrat de travail d’atteindre le niveau nécessaire
pour acquérir une qualification professionnelle;
o les actions de formation professionnelle visant à acquérir une qualification
professionnelle sanctionnée par une certification inscrite au RNCP et
reconnues par la région comme permettant l’accès à l’emploi durable, ces
trois types d’action devant être individualisés et intégrés ;
o les actions d’hébergement, de restauration et d’organisation de l’accès des
publics formés, celles-ci étant considérées comme inséparables de l’action
de formation elle-même pour les publics fragiles que sont les personnes
dépourvues de toute qualification professionnelle ».
- Région Limousin – Délibération Février 2008
« Toutes les interventions de la Région n’ont pas vocation à s’inscrire dans cette offre
permanente, car répondant parfois à des objectifs particuliers (en fonction des publics, du
niveau de qualification, de besoins conjoncturels,…) ou à des dispositifs spécifiques (à travers
des aides individuelles notamment) ».
Il faut noter que, bien que le choix du périmètre du service public n’ait pas de
conséquences juridiques directes quant aux modes de contractualisation, les régions
ayant fait le choix d’un périmètre restreint ont tendance à confondre les deux
questions du périmètre et du mode de contractualisation. Ainsi, le choix de la Région
Poitou Charente de faire coïncider le périmètre du SPRF avec les actions mises en
œuvre grâce au mandatement direct.
B.3 Définition des critères du SPRF
B.3.1 Les délibérations régionales
Délibération de la Région PACA – 6 février 2006 : « Orientations de la politique
régionale de formation professionnelle continue et d'apprentissage 2006-2008 »
« … que le Service Public Régional de Formation Permanente et d’Apprentissage engage
un renouvellement de l’architecture de ses dispositifs de formation professionnelle
continue et de leurs interrelations, ainsi qu’une évolution des contenus de certains
d’entre eux, autour des principes fondateurs suivants :
•
•
•
•
•
l’égalité des chances et la lutte contre les exclusions et la discrimination ;
l’élévation générale du niveau des qualifications professionnelles pour le
développement social et économique régional ;
l’accès à la formation tout au long de la vie ;
la prise en compte des besoins des territoires et la structuration des réponses
appropriées ;
le renforcement permanent de la qualité de l’offre de formation ;
61
•
•
que ces nouvelles orientations de la politique régionale de formation permanente et
d’apprentissage 2006-2008 s’inscrivent résolument dans la continuité des
orientations régionales 2002-2005 ;
qu’elles réaffirment, en conséquence, la compétence et le rôle de la Région dans la
mise en œuvre du droit à la qualification, notamment pour les personnes n’ayant
acquis de qualification reconnue dans le cadre de la formation initiale (Loi 2004391 du 4 mai 2004)
Délibération de la Région Île-de-France – 28 juin 2008 : « Vers un service public
régional de la formation et de l’insertion professionnelle - politique régionale en
faveur de l’accès et du retour à l’emploi qualifié, dans le cadre du schéma régional
des formations » :
•
•
•
•
•
•
Égalité d’accès sociale et territoriale
Continuité / accessibilité permanente de l’offre de formation
Gratuité
Individualisation des prestations.
Qualité du service rendu (délai d’entrée en formation, de prise en charge, qualité
des formations, retour à l’emploi…)
Accessibilité et qualité de l’information sur les formations à destination des
usagers.
Délibération de la Région Limousin – 19 Mars 2008 : « Rapport relatif à
l’organisation du service public régional de formation professionnelle en
Limousin » :
•
•
•
•
•
•
Pérennité
Accessibilité territoriale et temporelle.
Individualisation
Logique de partenariat afin d’associer différents services (hébergement,
restauration, transport…)
Égalité territoriale et sociale
Rappel des principes classiques : égalité d’accès, gratuité, proximité, qualité,
transparence, adaptabilité,….
Délibération de la Région Picardie - Décembre 2008 : « Le service public régional
d’orientation, d’apprentissage et de formation permanente »
•
Le principe d’égalité d’accès et de traitement :
La notion d’égalité d’accès constitue un des critères incontournables du service public ; il
en constitue un des socles fondamentaux.
Elle se traduit par :
62
-
-
-
-
•
la possibilité d’accéder à la qualification professionnelle pour tous les publics avec le
souci permanent de tenir compte des acquis, des potentiels et des choix de chacun.
Le Service public doit aussi assurer l’accès à la qualification par une offre accessible
sur l’ensemble du territoire en termes de mobilité.
L’accès aux différentes aides Régionales en matière de formation sur la base de
règles claires et objectives : transports, rémunération (ou versement de bourses
selon la réglementation en vigueur)…
Une égalité de traitement par la mise en place d’une gratuité effective :
o d’accès à l’information,
o de l’accompagnement dans ses démarches administratives,
o d’accès à la formation permanente
la mise en œuvre de mesures de lutte contre les discriminations liées à l’âge, au sexe
ou à l’origine des usagers,
la définition des modalités de participation de représentants des usagers aux
instances de suivi et aux procédures d’évaluation des actions mises en œuvre.
Le principe d’accessibilité :
Le critère de l’accessibilité complète le principe d’égalité d’accès. Il permet de rendre les
prestations de la Région accessibles aux différents types de public, indépendamment de
leur condition sociale ou de leur domicile. Il se décline :
- sous l’angle de l’accessibilité territoriale (notion de proximité)
- sous l’angle de l’accessibilité sociale et culturelle. L’enjeu est celui d’un
accompagnement spécifique pour certaines prestations et/ou pour certains publics que
la Région considérera comme prioritaires au regard de leurs difficultés à s’insérer
professionnellement.
Sur le volet accessibilité territoriale, le principe d’accessibilité se traduira par :
- la possibilité d’accéder sur l’ensemble du territoire aux informations, aux services,
aides et dispositifs de formation et d’orientation,
- la définition d’une offre de service de proximité pouvant intégrer notamment des
prestations, d’hébergement, de restauration, de médecine préventive,
d’accompagnement social et psychologique …,
Sur le volet accessibilité sociale et culturelle, ce principe se traduira par la possibilité de
disposer, s’ils remplissent certaines conditions définies par la collectivité, des prestations
suivantes :
- Hébergement et /ou restauration
- Conseil, accompagnement, tutorat
- Contrôle médical …
Ces engagements peuvent se définir comme des conditions de réussite de tout ou partie
des prestations délivrées par la Région, dans le cadre de sa mission de Service public.
Pour chacun de ces critères, la Région définira les conditions d’ouverture de ces
prestations complémentaires, et de leurs modalités de mise en œuvre.
63
•
Le principe de continuité / pérennité :
Ce principe traduit la nécessité de garantir à la fois la continuité des actions qui relèvent
du Service Public Régional d’Orientation, d’Apprentissage et de Formation Permanente
et la prise en compte des contraintes de disponibilité des usagers. Le principe de
continuité est d’autant plus important que le service public vise la sécurisation des
trajectoires professionnelles tout au long de la carrière professionnelle.
Le principe de continuité permettra aux usagers :
-
d’accéder aux ressources et aux dispositifs sur des plages d’ouverture compatibles avec
leur activité et/ou leurs obligations. Une attention particulière sera portée au public
féminin afin de prendre en compte la spécificité de l’activité familiale,
-
de garantir aux usagers la régularité et la réalité des versements des différentes aides,
indemnisation ou rémunération auxquelles leur statut donne droit (continuité du
service rendu).
•
Le principe d’adaptation :
Le principe d’adaptation est le corolaire du principe de continuité. En effet, ce dernier ne
signifie pas que les dispositifs de formation (contenus et modalités) sont figés dans le
temps et ont un caractère immuable. L’activité de service public doit au contraire pouvoir
évoluer en fonction des évolutions de la société.
Très concrètement, ce principe se traduira par le fait que l’offre de formation sera adaptée
aux besoins effectifs des citoyens, au moment où celle-ci sera effectivement mise en œuvre.
En effet, la spécificité des activités de formation tout au long de la vie porte en elle la
nécessité d’une adaptation permanente à la fois aux besoins des personnes, des territoires
et de leur environnement économique. C'est pourquoi l'une des caractéristiques du
Service Public Régional d'Orientation, d'Apprentissage et de Formation Permanente est
de pouvoir évoluer en permanence. .
Pour les usagers, le principe d'adaptation se traduira par l'assurance de bénéficier
d'informations actualisées et pertinentes permettant de construire leur parcours, d'un
accompagnement adapté à leur situation. Les parcours de formation tiendront ainsi à la
fois compte de l’expérience, des pré-requis et du projet professionnel et personnel de
chaque usager.
Délibération de la Région Rhône Alpes – Décembre 2008 : « Création d’un service
public régional de la formation en Rhône Alpes : lancement de la concertation »
Retient pour la mise en œuvre des objectifs et missions du Service Public Régional de la
Formation, les principes suivants :
•
une égalité d’accès pour le public éligible, à savoir : les jeunes de – 26 ans en
difficultés d’insertion et les demandeurs d’emploi non indemnisés,
•
une continuité des services offerts (disponibilité, horaires d’ouverture) en direction du
public éligible par des modalités d’organisation adaptées à chaque territoire,
64
•
une qualité du service rendu par le haut niveau de compétence des professionnels des
organismes participant au Service Public Régional de la Formation,
•
la gratuité des services pour les publics éligibles,
•
le contrôle et l’évaluation des missions afin d’assurer un fonctionnement et une
qualité optimale du Service Public Régional de la Formation
Décision de la Région Poitou Charente – Décision de la Commission « Éducation –
Formation – Recherche – Enseignement supérieur » relative à la mise en œuvre du
service public régional de formation professionnelle du 26 janvier 2009.
Les opérateurs retenus devront démonter leur capacité à respecter les obligations de
service public suivantes :
• Accès universel :
- Par l’obligation d’accueillir l’ensemble des utilisateurs éligibles sans aucune autre
condition d’accès;
- Par l’obligation de proposer à toute personne un parcours individualisé, quel que
soit son éventuel déficit;
- Par l’obligation de leur apporter une réponse adaptée à leurs besoins en termes
d’accompagnement professionnel, de construction de parcours et d’accès à la
certification.
- Par l’obligation de garantir la liberté de choix, l’égalité d’accès à des services de
qualité quels que soient les statuts, les situations socio-économiques et territoriales
des utilisateurs;
- Par l’obligation de mettre en œuvre une action concertée avec les acteurs locaux et
les publics formés afin de faciliter l’accès de ces derniers aux sites de formation.
• Continuité :
- Par l’obligation d’assurer une continuité du service en direction des utilisateurs
éligibles et de présence dans les territoires prioritaires d’intervention. Le
mandataire en charge d’une mission d’exécution du service ne pourra imposer au
stagiaire une fermeture de plus de huit jours consécutifs de l’établissement
accueillant le stagiaire, et ce afin d’éviter une rupture du parcours de formation;
- Par l’obligation de proposer au minimum deux sessions de certification par année
civile, toutes certifications inscrites au Répertoire National des Certifications
Professionnelles confondues;
- Par l’obligation d’utiliser l’ensemble des ressources du SIEG pour proposer aux
stagiaires la meilleure solution possible au regard de sa situation;
• Qualité
- par l’obligation de proposer des parcours individualisés de formation et
d’accompagner le stagiaire, y compris par un changement de filière, de mandataire
ou de territoire, dans l’intérêt du stagiaire;
- par l’obligation de déployer une ingénierie pédagogique, adaptée à cette
individualisation, qui permettra, au sein d’un même groupe de stagiaires,
d’appliquer une pédagogie variable, au moyen de formateur(s) capables(s) de
65
s’adapter aux différences de niveaux et permettant des entrées différés dans le
temps au sein dudit groupe;
- par l’obligation avant toute action de formation de s’assurer que la prestation
d’accueil information orientation et de conseil professionnel a bien été assurée par
l’un des services habilités à l’échelle nationale ou régionale;
- par l’obligation de garantir un haut niveau de qualité des services, notamment en
ce qui concerne la qualification des formateurs (et leur inscription dans le plan de
formation de l’organisme), leur connaissance du monde professionnel, la capacité
d’ingénierie pédagogique, les moyens mis en œuvre, le suivi des stagiaires et la
fonction de tutorat. L’organisme de formation devra à ce titre respecter la charte
qualité de la formation de la Région;
- par l’obligation de mettre en œuvre tous les moyens nécessaires pour conduire les
stagiaires à la certification, au maximum dans les vingt-quatre mois après leur
entrée en parcours de formation, les périodes d’accès ou de retour à l’emploi étant
des conditions suspensives de ce délai. L’interruption ou l’irrespect des obligations
du règlement intérieur de l’organisme de formation par le stagiaire annulent cette
obligation;
a) par l’obligation systématique d’évaluer les résultats obtenus en termes de qualité
de la prestation (obtention de la certification), de satisfaction effective des besoins
des utilisateurs et le taux d’accès à l’emploi durable (obtention d’un CDD d’au
moins six mois ou d’un CDI) et par l’obligation de mise en place de comités
d’usagers;
b) par l’obligation d’assister l’usager dans la mise en œuvre de son passeport
formation, dans le cadre du compte-formation universel régional, lorsque le
règlement relatif à ce dispositif aura été adopté.
• Accessibilité tarifaire
- par l’obligation de respecter la gratuité du coût pédagogique afin de garantir un
accès universel pour les utilisateurs;
- par la possibilité pour la Région de diligenter à tout moment des contrôles sur place
et sur pièce pour vérifier le respect de ces conditions.
Dans ce cadre l’hébergement et la restauration peuvent faire l’objet d’une contribution
partielle des stagiaires, sous réserve de ne pas dépasser les plafonds fixés annuellement par
la Région, conformément aux principes d’accessibilité et d’universalité.
• Protection des utilisateurs
- par l’obligation de se soumettre à des contrôles réguliers visant à garantir la qualité
du service, la consultation des utilisateurs et de définir des voies de recours en cas
de non satisfaction des utilisateurs. Les modalités de contrôle seront définies
ultérieurement par la Région;
- par l’obligation d’assurer un niveau de sécurité et de qualité des équipements
conformes au Code du Travail, la Région se réservant la- possibilité de diligenter
toute enquête qu’elle jugera nécessaire;
- par la possibilité pour la Région de diligenter à tout moment des contrôles sur place
et sur pièce pour vérifier le respect de ces conditions ci-dessus décrites.
66
Rapport de la région Pays de la Loire, Emploi, formation, solidarités : de nouveaux
engagements pour surmonter la crise, réunion du 15 mai 2009
-
Des obligations qui intéressent directement l’usager :
o L’égalité d’accès et de traitement : Il s’agit de s’assurer que la formation
professionnelle soit également accessible à tous, y compris aux demandeurs
d’emploi les plus fragiles ou ceux qui n’ont pas obtenu de qualification en
formation initiale. La mise en œuvre de cette obligation se traduira
principalement par la gratuité pour les stagiaires, des formations préparant
à une qualification de niveau V, d’une part, et d’autre part, par la
programmation d’actions aux échelons pertinents du territoire régional
(territorialisation) selon les besoins des usagers et leurs contraintes de
mobilité.
o L’individualisation : Chaque stagiaire a un parcours professionnel et de
formation antérieurs qui lui est propres.
Aussi chaque ligérien est il en droit de bénéficier d’une formation adaptée à
son profil et d’un accueil personnalisé au sein de l’organisme de formation.
L’individualisation des parcours et des apprentissages, la modularisation
des actions de formation, complétés par des possibilités de certifications
partielles adaptées, constituent les éléments clé de cette obligation.
o La sécurisation : Cette obligation comprend deux volets : la sécurisation du
parcours de formation et au-delà, celle du parcours professionnel au service
duquel s’inscrit la formation.
Pour assurer la sécurisation des parcours professionnels, les formations
débouchant sur des certifications totales inscrites au Répertoire national des
certifications professionnelles seront privilégiées.
Par ailleurs, afin, de s’assurer que le parcours de formation sera suivi
jusqu’à son terme, une offre globale de services comprenant des prestations
associées, comme l’hébergement et la restauration, qui facilitent la mobilité
géographique des personnes à des conditions économiques supportables,
peut être développée.
o L’éducation permanente :
La formation professionnelle doit s’enrichir d’une dimension éducative. Les
possibilités d’accès aux compétences clés, telles que les savoirs de base ou
l’autonomie sont les fondations même de l’éducation permanente et, à ce
titre, doivent être développées.
L’intégration de la dimension développement durable dans les référentiels
de formation mais aussi, plus globalement, au sein du cadre de vie offert par
les opérateurs de formation aux stagiaires, constitue l’autre socle de
l’éducation permanente.
-
Des obligations qui concernent l’organisme de formation :
o La pérennité : ce qui est principalement visé par cette obligation est la
pérennité des investissements lourds réalisés par les organismes qui
dispensent des formations intéressant notamment l’industrie, le bâtiment et
les travaux publics. Il convient de trouver des modalités de financement
adaptées pour préserver ces outils de formation, de qualité et souvent à
67
haute valeur technique, destinés à former à des métiers liés à des secteurs
qui ne sont pas nécessairement les plus attractifs.
o L’universalité : Il s’agit de favoriser l’accès aux différents services rendus
par les organismes de formation (locaux et équipements pédagogiques, mais
aussi éventuellement hébergement, restauration) à d’autres personnes en
formation que celles relevant de la responsabilité directe dudit organisme de
formation. Ce principe d’universalité est également destiné à favoriser la
sécurisation du parcours de l’ensemble des stagiaires relevant du SPRF.
Le tableau suivant offre une lecture d’ensemble des différents choix opérés par les
Régions ayant délibéré. Certains critères apparaissent communs à l’ensemble des
Régions, et notamment l’égalité et la gratuité qui sont expressément cités par toutes
les délibérations analysées.
Certaines délibérations, comme celle de la Région Picardie, se concentre sur une
définition précise des critères liés aux obligations des pouvoirs publics et des offreurs
de formation vis-à-vis du public, laissant de côté la question des rapports entre les
prestataires et les pouvoirs publics. Ce choix ne signifie pas absence de régulation de
ces relations. Il s’agit simplement d’une manifestation du caractère relativement flou
de la notion de critère de service public, qui peut englober la totalité des
caractéristiques propres du système de formation ou se concentrer exclusivement sur
les relations avec les usagers.
Présentation synoptique des critères de service public retenus par
les Régions
Egalité / Gratuité
Continuité
Pérennité
Transparence
Territorialisation
Accessibilité sociale
Individualisation
Contrôle / évaluation
Qualité
Adaptabilité
Universalité
Education
permanente
Sécurisation
Partenariat
RhôneAlpes
•
•
PACA
•
•
•
•
•
•
•
IDF
•
•
•
•
•
Picardie
•
•
•
•
•
•
•
Limousin
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Pays de la Poitou
Loire
Charente
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
68
Sur le fondement de cette analyse, il est possible d’élaborer une présentation
dynamique des critères en fonction de l’intensité de leur utilisation dans les
délibérations.
Schéma présentant les choix régionaux en matière de critères de
service public
Égalité gratuité
Accessibilité
sociale
Continuité
pérennité
Individualisation
Adaptabilité
Accompagnement
Universalité
Territorialisation
AIO
Qualité
Logique de
partenariat
Contrôle et
évaluation
Ce diagramme montre bien le noyau dur, reconnu par presque toutes les Régions
ayant délibéré, constitué des principes d’égalité, gratuité, continuité, pérennité,
adaptabilité, territorialisation et qualité. Ces critères sont plus ou moins définis dans
les délibérations qui peuvent préciser le sens spécifique, en lien avec l’activité de
formation professionnelle, de chacun de ces critères.
69
B.4 Quels modes de gestion?
En ce qui concerne les modes de gestion, à l’exception de deux régions (la Région
Poitou Charente et la Région Pays de la Loire), rares sont les régions à avoir pour
l’heure délibéré précisément sur la question.
-
La Commission « éducation – formation – recherche – enseignement
supérieur » de la Région Poitou Charente a adopté une délibération en date
du 26 janvier 2009 qui définit un système de mandatement spécifique,
dérogatoire du droit commun
-
La Région Pays de la Loire a quant à elle procédé à la mise en place du
SPRF et a redéfini son offre en tenant de la nouvelle donne et en intégrant
les prestations de l’AFPA, sans remettre en cause les modes de
contractualisation existants mais en les adaptant afin notamment de tenir
compte de l’évolution de l’AFPA.
D’ailleurs, à l’exception de la mise en place d’une délégation de service public ou
d’une procédure de mandatement direct, le recours à une délibération n’est pas
nécessaire. Ainsi, les Régions peuvent redéfinir leur procédure de marché public à la
lumière des principes du service public régional de formation sans passer par une
décision formelle de l’assemblée délibérante.
La question du mode de gestion n’a donc pas été totalement tranchée par les
Régions. D’ailleurs il est probable que certaines s’orientent vers une diversification
des modes de gestion, en s’appuyant sur les différentes options possibles, chacune
comportant un certains nombre de risques, de nature politique et/ou juridique :
-
Le marché public :
o Ce mode de gestion présente un risque politique dans certaines
régions.
o Présente le risque de favoritisme si l’allotissement est trop ciblé
o Il reste le mode de gestion le plus simple à sécuriser juridiquement.
-
La DSP :
o Ce mode de gestion suppose de faire peser sur l’opérateur un risque
économique
o Le délai de mise en œuvre relativement long (18 mois)
o En revanche, il présente des avantages lorsque les Régions désirent
contractualiser sur le long terme avec un opérateur spécifique.
-
Le mandatement direct avec octroi de droits spéciaux
o Ce mode de gestion n’est pas reconnu aux régions en droit français :
risque de requalification en marché.
o Par rapport à la DSP, il évite de faire peser sur le prestataire un
risque d’exploitation
70
C Typologie des SPRF envisagés
Il est relativement difficile de dresser une classification des expériences régionales.
Les initiatives présentent pour l’instant un degré de diversification important. Ces
divergences devraient en partie se réduire avec l’élaboration d’un cadre d’analyse
commun aux Régions. Toutefois, il est peu probable et sans doute peu souhaitable
que les Régions s’orientent vers la mise en place d’un modèle unique de SPRF. Cette
option est politiquement très difficile à mettre en place et apparait contraire à la
logique de la décentralisation qui suppose précisément une adaptation des politiques
régionales aux situations de chacune des Régions.
Nonobstant ce constat, il est possible, sur le fondement des expériences en cours, de
dégager deux typologie de SPRF. Certaines Régions s’orientent ainsi vers une
identification entre le SPRF et la mise en place de mode de gestion dérogatoire aux
marchés publics. C’est le cas en Poitou-Charentes notamment et probablement en
Limousin. Dans ces cas, le SPRF se limite en général aux prestations envers les
publics les plus en difficultés. Les autres activités de formation financées par les
Régions sont gérées en ayant recours au marché public et ne sont pas qualifiées
expressément de service public.
La plupart des autres Régions se sont orientées vers la définition d’un périmètre
large, au sein duquel peuvent coexister différents modes de gestion. L’ensemble du
programme régional est alors qualifié de SPRF. Cette seconde orientation est sans
doute plus en ligne avec une approche moderne du service public. En outre, dans
une optique d’accroître la lisibilité de la politique régionale de formation, et favoriser
une plus grande participation des citoyens à cette politique, cette option parait
également préférable.
Dans les deux cas toutefois, le cœur du service public est représenté par la définition
de critères et obligations de service public. Ce sont ces critères, éventuellement
traduit en OSP imposées aux cocontractants de l’administration, qui distinguent
l’activité de formation en tant que service public d’autres activités économiques qui
ne répondent pas spécifiquement à un intérêt général clairement identifié.
71
72
formation
État des projets II
La place des offreurs de formations dans le nouveau
service public régional de formation professionnelle.
Séminaire C2RP
4 juin 2009
73
Comment participer à l’amélioration des appels
d’offre et à la définition des besoins régionaux ?
Comment s’adapter à la nouvelle donne ?
A Les critères et obligations applicables à l’activité de
formation
Dans un premier temps, la Région doit définir les critères de service public, c'està-dire les caractéristiques spécifiques de mise en œuvre du service public.
Dans un second temps, ces critères seront soit déclinés en OSP lorsque cette
déclinaison est pertinente au vu de la meilleure satisfaction possible de l’intérêt
général, soit utilisés pour guider l’action régionale.
En ce qui concerne la mise en place d’un service public régional de formation,
de nombreux critères sont envisageables. Les critères et obligations de service
public renvoient le plus souvent aux principes d’égalité d’accès, de gratuité,
d’universalité, de continuité - pérennité, de qualité, de transparence, de
participation …
A titre d'exemple, nous fournissons en page suivante une synthèse des
obligations et missions à remplir par les SIG selon la doctrine communautaire.
Partant d’une jurisprudence fournie mais complexe, la doctrine s’est efforcée de
définir un socle commun d’obligations ou de missions à remplir par les Services
d’intérêt général63 et qui peuvent être pris en compte par le droit
communautaire pour justifier l’application d’un régime juridique spécifique.
Voir notamment M. DONY, Les notions de SIEG/SIG, in Les Service d’intérêt économique général
et l’Union européenne, sous la direction de J.-V. LOUIS et S. RODRIGUES, éd. Bruylant, 2006, p. 37.
63
74
Socle commun des obligations / missions à remplir par les SIG (doctrine
communautaire)
Adaptabilité
Égalité d’accès
pour les
usagers
selon les besoins
des utilisateurs et
de l’environnement
économique et
social
Participation
des usagers
Universalité
couverture totale
du territoire
SIG
Socle commun des
obligations / missions
(doctrine communautaire)
Économique
:
prix
abordable
voire gratuité,
:
Social
interdiction
de
discriminations
fondées sur le
statut social ou
personnel,
Territorial
:
égalité
entre
zones
Continuité et
régularité de la
prestation
Qualité de la
prestation
Transparence
Protection de
l’environnement
et respect de la
sécurité et de la
santé
L’enjeu à cette étape est de définir les conditions de réalisation particulières
que requiert l’activité de formation (qui permet la prise en compte de la
spécificité de l’activité).
L’objectif n’est donc pas d’appliquer par principe les critères classiques de Service
public mais de définir de façon concrète les principes fondateurs de mise en
œuvre qui seront demain les engagements de la région vis-à-vis des usagers et
qui pourront se décliner en :
■
critères de sélection des opérateurs,
■
obligations de service public (c'est-à-dire en clauses contractuelles que les
prestataires devront respecter).
Ces critères et obligations de Service Public pourront concerner tout ou partie de
l’appareil de formation et pourront également être intégrés aux cahiers des
charges des marchés.
75
En outre, il est important de noter à cette étape que ces obligations de SP pourront
être financées (compensées) par la collectivité publique.
Il est possible de classer les critères et obligations de service public pertinents
en matière de formation en quatre principes fondateurs :
Égalité
•Accessibilité territoriale
•Accessibilité sociale : hébergement, restauration
•Accessibilité temporelle : accès permanent aux centres
•Accompagnement
•Gratuité
•Individualisation des prestations
Continuité
•Pérennité
•Adaptabilité
Démocratie
•Transparence des pouvoirs publics vis-à-vis des opérateurs
•Gestion transparence des fonds publics par les opérateurs (notamment comptabilité analytique)
•Qualité
•Transparence vis à des usagers
•Principe de participation
Principe de coopération
•Coopération longue (permettant financement Investissements lourds)
•Choix intuitu personae des opérateurs
•Prise en compte des expériences passées
•Association des opérateurs à la réflexion sur l’évolution des prestations
•Coopération des prestataires / travail en réseau
•Évaluation participative / formative
Ce dernier principe de coopération correspond à des critères moins classiques
mais dont la mise en œuvre parait nécessaire à certaines prestations de
formation et d’insertion : coopération longue (permettant le financement
d’investissements lourds), choix intuitu personae des opérateurs et prise en
compte des expériences passées, association des opérateurs à la réflexion sur
l’évolution des prestations, travail en réseau … Le dernier principe n’a sans doute
pas vocation à s’appliquer à la totalité de l’offre de formation financée par la
région mais à être ciblé sur certaines prestations (notamment celles destinées aux
publics les plus en difficulté).
76
Conclusion
■
Réfléchir à la définition de critères et obligations de Service public qui
traduisent leur savoir faire constituent une étape essentielle pour les
opérateurs de formation.
■
C’est à partir de ces critères et obligations de SP qu’elles retiendront que les
collectivités définiront leur commande et le mode de contractualisation le plus
adapté.
■
Ce sont ces critères / obligations de Service public qui définiront le montant
des « compensations », quel que soit le mode de contractualisation retenu.
77
B Atelier : déroulement
Temps 1 : Lister sur la feuille devant vous séquentiellement et dans
cet ordre (vous devrez rester silencieux pendant ce travail de mise à
plat) :
Les critères / obligations de service public (qui doivent s’adresser à toutes
les prestations / qui supposent ou autorisent une variation d’intensité :
à introduire dans la commande
à renforcer
à supprimer
Quels sont vos besoins en termes d’appui pour vous adapter à la donne de
votre point de vue ?
Veiller à ne pas rester dans l’incantatoire, les définir en engagements d’action :
objectivables
évaluables.
Temps 2 : Mise en commun des réflexions
Chaque participant va à tour de rôle présenter ses idées.
Ne manifester aucun signe d’approbation ou de désapprobation.
Temps 3 : Regroupements par affinités
Pas de hiérarchisation, classement forcé ou vote simple
Synthèse et regroupements des idées par affinités
C Restitution en séance plénière
Le document Power point de synthèse qui est présenté pages suivantes a été
réalisé lors de la session à partir des réflexions des participants.
78
79
80
81
82
83

Vers un Service public régional de formation professionnelle

Transcription

Documents pareils

enquête sur la formation professionnelle dans les entreprises

Le dialogue social territorial sur l`emploi et la formation

telecharger le pdf

créer votre propre filiale

RH Conseil - Cabinet de conseil en ressources humaines

Mardi 24 novembre 2015 à la Librairie polonaise

Détail de l`offre : Directeur Général de Filiale H/F

offre d`emploi

C2ABC - Consultant