Newsletter - Schellenberg Wittmer
Transcription
Newsletter - Schellenberg Wittmer
avocats decembre 2012 Newsletter Auteurs: Josef Caleff Yves Jeanrenaud Re al estate Résidences secondaires L’initiative populaire “pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires” (l’initiative sur les résidences secondaires) a été acceptée le 11 mars 2012. La nouvelle disposition constitutionnelle vise principalement à empêcher la construction de nouvelles résidences de vacances dans les communes touristiques, qui comptent déjà une part de 20 % de résidences secondaires. Le Conseil Fédéral a adopté une ordonnance d’exécution qui entrera en vigueur le 1 janvier 2013. 1 D é g r a d at i o n d u pa y s a g e d a n s l e s r é g i o n s d e m o n ta g n e En réaction à la construction croissante de logements de vacances dans les régions touristiques et à la dégradation des terrains non-construits qui s’en est suivie, il existait depuis longtemps déjà un certain nombre de tentatives d’influencer le développement des communes de montagne. C’est également le but de l’initiative populaire sur les résidences secondaires, qui a été acceptée de justesse et de manière surprenante le 11 mars 2012, ce qui lui a donné une certaine publicité. Elle se trouve en effet en opposition avec les intérêts économiques importants des régions concernées qui sont, en règle générale, faibles d’un point de vue structurel. 2 In i t i at i v e s u r l e s r é s i d e n c e s s e c o nd a i r e s e t o rd o nn a n c e Déjà avant l’initiative sur les résidences secondaires certains cantons permettaient à leurs communes de limiter la construction de résidences secondaires. Certaines communes ont expressément adopté une réglementation (Plan d’aménagement, système de bonus-malus, contingentement, taxe de compensation). Dans la mesure où ces dispositions ont encore de l’importance, elles resteront en vigueur après l’adoption de l’initiative sur les résidences secondaires. Avec l’adoption de l’initiative sur les résidences secondaires un nouvel article 75b a été introduit dans la Constitution fédérale. L’article 75b de la Constitution indique : “les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune. La loi oblige les communes à www.swlegal.ch Newsletter decembre 2012 publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l’état détaillé de son exécution”. La nouvelle disposition transitoire de l’art. 197 ch.9 de la Constitution prévoit que: “Le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance les dispositions d’exécution nécessaires sur la construction, la vente et l’enregistrement au registre foncier si la législation correspondante n’est pas entrée en vigueur deux ans après l’acceptation de l’art. [75b] par le peuple et les cantons. Les permis de construire des résidences secondaires qui auront été délivrés entre le 1er janvier de l’année qui suivra l’acceptation de l’art. [75b] par le peuple et les cantons et la date d’entrée en vigueur de ses dispositions d’exécution seront nuls”. Dans le but de garantir la sécurité du droit, le Conseil Fédéral a édicté le 22 août 2012, une ordonnance sur les résidences secondaires (ci-après “l’ordonnance”) bien que le délai de deux ans selon la disposition transitoire n’ait pas encore expiré. L’office fédéral du développement territorial (ARE) a déjà publié le 17 août 2012 un rapport explicatif (ci-après “le rapport”) de l’ordonnance. L’ordonnance entrera en vigueur le 1 janvier 2013. L’ordonnance, dans le but de mettre en œuvre la disposition constitutionnelle: >> définit la notion de résidence secondaire >> détermine les communes pour lesquelles l’ordonnance s’applique >> arrête les principes et les exceptions; et >> règle la mention des résidences secondaires au registre foncier. 3 L a n o t i o n d e r é s i d e n c e s e c o nd a i r e La nouvelle disposition constitutionnelle ne donne aucune définition de la résidence secondaire. Le comité d’initiative ne s’est pas exprimé sur cette question. Le droit fédéral n’utilise à deux exceptions près pas non plus cette notion. En effet, la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger et la loi fédérale sur l’aménagement du terroire utilisent la notion de “résidence secondaire”, sans toutefois la définir. Selon le rapport, par logement, il faut entendre l’ensemble des pièces qui constituent une unité de construction et qui ont un accès autonome depuis l’extérieur ou depuis un espace commun à l’intérieur du bâtiment (cage d’escaliers). Selon l’art. 2 de l’ordonnance, sont des résidences secondaires, les résidences qui ne sont pas utilisées toute l’année par une personne domiciliée dans la commune ou pour les besoins d’une activité lucrative ou d’une formation. Cette définition semble incontestée. De cette manière, sont principalement inclus dans les résidences secondaires les logements de vacances (aussi lorsque ils sont loués régulièrement pour une courte période, voir les exceptions du chiffre 6.2). Selon l’estimation du département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication, il y avait en 2010 environ 500’000 logements habités temporairement, lesquels cependant incluent à côté des logements de vacances, les logements où des personnes résident pendant les jours ouvrables. Dans les cantons des Grisons, du Valais, du Tessin et d’Obwald, la part des logements habités temporairement se montait en l’an 2000 à plus de 20 %. 4 P o r t é e d e l’ o rd o nn a n c e L’ordonnance s’applique aux communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 % du parc des logements. Contrairement à la formulation de la disposition constitutionnelle, la surface brute de plancher n’est pas un critère pertinent. Selon le rapport il n’existe pas d’informations concordantes sur la notion de surface brute de plancher (en particulier faute de méthode valable de calcul de la surface brute de plancher dans l’ensemble de la Suisse) et les informations nécessaires relatives à cette surface ne peuvent pas non plus être obtenues dans le délai utile. De plus, il convient de partir du principe que les résidences secondaires sont plus petites que les résidences principales. Cela signifierait que la valeur limite du parc de logement serait de toute façon atteinte avant la valeur limite de la surface brute au sol. Il est présumé que dans environ 570 communes (sur plus de 2500 communes suisses) la part de 20 % serait dépassée selon l’annexe de l’ordonnance. Cette présomption peut cependant être renversée par chacune des communes concernées. La nouvelle disposition constitutionnelle concerne pratiquement toutes les communes touristiques des Alpes. Celles-ci comptent déjà en partie un parc de résidences secondaires de plus de 50 %. 5 Pr i n c i p e A partir du 1er janvier 2013, les communes qui comptent déjà une part de 20 % ou plus de résidences secondaires ne pourront plus accorder des permis de construire que pour des résidences principales. Les permis pour des résidences secondaires accordés après le 1er janvier 2013 seront nuls (sont réservées les exceptions ci-dessous). "A partir du 1er janvier 2013, les communes qui comptent déjà une part de 20 % ou plus de résidences secondaires ne pourront accorder des permis de construire que pour des résidences principales." L’affectation de résidences déjà existantes ou au bénéfice d’une autorisation définitive le 11 mars 2012 peut être modifiée et passer de résidence principale à résidence secondaire, dans les limites de la surface brute de plancher existante. Le changement d’affectation n’est pas admissible s’il est abusif, en particulier s’il a pour conséquence la construction d’une nouvelle résidence principale. Cela concerne essentiellement les cas où des personnes résidentes de la commune se font construire un nouveau logement avec comme but principal de vendre le logement antérieur comme une résidence secondaire. Il est admis qu’il n’y a pas de changement d’affectation abusif si celui-ci résulte d’un changement de domicile ou d’état civil (par exemple un mariage) ou si il est la conséquence de l’héritage d’une propriété. Ni la constitution ni l’ordonnance ne s’expriment sur la rénovation de logements existants, pour lesquels des permis de construire seraient nécessaires suivant les circonstances. Pour autant que la surface brute de plancher ne www.swlegal.ch Newsletter decembre 2012 change pas dans le cadre de ces rénovations ou assainissements et qu’elle n’entraine pas la création de logements supplémentaires (par exemple par une division), de tels travaux devraient se trouver en dehors du champ d’application de l’ordonnance. 6 Exceptions 6 . 1 E x c e p t i o n d u c h a n g e m e n t d ’a f f e c tat i o n Les établissements hôteliers déjà existants au 11 mars 2012 peuvent être transformés en résidences secondaires lorsqu’ils ont été exploités durant au moins 25 ans et qu’une expertise indépendante constate qu’ils ne peuvent plus l’être de manière rentable, sans que la faute en incombe au possesseur. Les cantons peuvent, selon le rapport, prendre encore d’autres mesures. Le but principal de cette disposition est l’encouragement à un changement structurel approprié. Un changement d’affectation n’est pas admissible s’il est abusif, en particulier s’il a pour conséquence la construction d’une nouvelle résidence principale. La constitutionnalité de cette exception est controversée. 6 . 2 L’ e x c e p t i o n d e s a p pa r t h ô t e l s essentiellement au changement d’affectation des mayens et des rusticis en maisons de vacances. La ratio legis est probablement que de telles propriétés ne sont guère utilisées comme résidences principales. Pour un tel changement d’affectation la limite de 20 % ne s’applique expressément pas. La constitutionalité de cette exception est controversée. 6 . 4 L’ e x c e p t i o n d ’And e r m at t Selon l’ordonnance, des autorisations de construire pour des résidences secondaires peuvent aussi être accordées après le 1er janvier 2013, si pour ces logements un plan d’affectation spécial lié à un projet a été adopté avant le 11 mars 2012. Le plan d’affectation spécial autorisé doit définir les éléments essentiels de l’autorisation de construire, comme l’emplacement, la disposition, la dimension et l’aspect des constructions et installations, ainsi que leur mode et indice d’utilisation. Sur la base de cette exception des projets autorisés tel que le développement du projet Andermatt Swiss Alps peuvent être réalisés malgré les nouvelles dispositions constitutionnelles. 7 Registre foncier 8 A u t o r i s at i o n s d e c o n s t r u i r e La nouvelle construction d’apparthôtel est admissible. Sont des apparthôtels les logements qui ne sont pas équipés de manière individualisée et qui sont offerts exclusivement pendant une courte durée et de manière permanente pour l’hébergement d’hôtes aux conditions du marché. Les logements d’apparthôtels doivent être gérés dans le cadre d’une forme d’hébergement touristique structurée. La construction de logements de vacances est aussi admissible sans une forme d’hébergement touristique structurée lorsque le propriétaire gérant réside dans l’immeuble. L’exécution des nouvelles dispositions constitutionnelles et de l’ordonnance doit être garantie par des inscriptions correspondantes au registre foncier. Lors de l’octroi d’une autorisation de construire, il y aura une mention au registre foncier précisant si l’immeuble à construire est une résidence principale ou une résidence affectée à l’hébergement touristique qualifié (apparthôtels ou logements de vacances dans un immeuble, dans lequel le propriétaire vit). Pour les logements existants, il n’y a pas de mention. Une forme d’hébergement touristique structurée présuppose, selon le rapport, l’existence d’un concept d’exploitation de type hôtelier (incluant en général les infrastructures minimales correspondantes, comme une réception). L’utilisation propre de ces logements par les propriétaires n’est possible que durant trois semaines en haute saison. Avant le début de l’exploitation, les contrats correspondants doivent être présentés aux autorités de construction. Lors de l’adoption de l’ordonnance, il n’était pas encore établi si l’octroi de permis de construire jusqu’au 31 décembre 2012 serait encore admissible pour des résidences secondaires dans les communes ayant déjà dépassé le seuil de 20%. Selon les dispositions transitoires, ne sont nuls que les permis de construire des résidences secondaires, délivrés après le 1er janvier 2013. Dans l’intervalle, le tribunal administratif du canton des Grisons a rendu deux décisions sur cette question. Le tribunal administratif a décidé que la nouvelle disposition constitutionnelle ne s’applique pas aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2013 en première instance. Les conséquences de l’aliénation d’une résidence principale, qui est gérée comme logement de vacances en dehors d’une forme d’hébergement touristique structurée sont peu claires. L’ordonnance doit probablement être interprétée comme signifiant que les logements de vacances ne peuvent être vendus ou loués que comme résidences principales lorsque le propriétaire aliène sa résidence principale à un propriétaire qui ne l’utilisera pas comme hébergement touristique qualifié. 6 . 3 L’ e x c e p t i o n d e s m a y e n s e t r u s t i c i Selon l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, les cantons peuvent autoriser le changement d’affection de constructions existantes, protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage si le paysage et les constructions forment un ensemble digne de protection et qu’ils ont été placés sous protection dans le cadre d’un plan d’affectation; si l’aspect dudit paysage dépend du maintien de ces constructions et si la conservation à long terme de ces constructions ne peut être assurée d’une autre manière. Les autorisations ne peuvent être délivrées que si l’aspect extérieur et la structure architecturale de la construction demeurent inchangés pour l’essentiel. Cette exception de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire se rapporte "Le tribunal administratif du canton des Grisons a décidé que les permis de construire délivrés en première instance avant le 1er janvier 2013 sont valables." Cela signifie qu’un report de l’entrée en force en raison d’une procédure de recours, n’a pas de conséquence même si la décision de dernière instance intervient après le 1er janvier ou si le chantier démarre après le 1er janvier 2013. 9 C h a n g e m e n t d ’a f f e c tat i o n d e r é s i d e n c e s d é j à e x i s ta n t e s L’ordonnance ne restreint pas le changement d’affectation de résidences existantes (logements déjà existants ou au bénéfice d’une autorisation définitive avant le 11 mars 2012). Les résidences principales déjà existantes peuvent expres www.swlegal.ch Newsletter decembre 2012 sément changer d’affectation en résidences secondaires, même lorsque le seuil de 20 % a déjà été dépassé. La ratio legis est du point de vue du Conseil Fédéral qu’une limitation du changement d’affectation représenterait une restriction à la garantie de la propriété inscrite dans la Constitution. Une telle restriction ne serait possible que dans une loi fédérale formelle. Dans le cadre de la législation d’exécution, une limitation du changement d’affectation des résidences principales en résidences secondaires, respectivement de l’aliénation des résidences secondaires pourrait être introduite. 10 Conclusion Même si il existe encore des incertitudes juridiques importantes sur des questions de détail, l’adoption de l’ordonnance, la publication du rapport et les décisions du tribunal administratif du canton des Grisons ont clarifié des questions essentielles concernant la construction de résidences secondaires. Sous la réserve des exceptions prévues au chiffre 5, il est aujourd’hui clair, que dans la plupart des régions touristiques aucun nouveau logement de vacances ne pourra plus être construit après le 1er janvier 2013, à moins qu’une autorisation de construire n’ait été délivrée par une autorité de première instance à cette date (indépendamment de la question de savoir si elle est déjà en force). Il reste à attendre de voir si la législation fédérale introduira des limitations supplémentaires concernant la vente ou le changement d’affectation de résidences principales et de résidences secondaires déjà existantes. Contacts Le contenu de cette Newsletter ne peut pas être assimilé à un avis ou conseil juridique ou fiscal. Si vous souhaitez obtenir un avis sur votre situation particulière, votre personne de contact habituelle auprès de Schellenberg Wittmer ou l’un des avocats suivants répondra volontiers à vos questions: A Genève: Yves Jeanrenaud A Zurich: Associé [email protected] Timo Sulc Avocat [email protected] Schellenberg Wittmer Avocats GE N È V e 15bis, rue des Alpes Case postale 2088 1211 Genève 1 / Suisse T +41 22 707 8000 F +41 22 707 8001 [email protected] Z Ur i c h Löwenstrasse 19 Case postale 1876 8021 Zurich / Suisse T +41 44 215 5252 F +41 44 215 5200 [email protected] www.swlegal.ch Cette Newsletter est disponible en français, anglais et allemand sur notre site internet www.swlegal.ch. Josef Caleff Associé [email protected] Martin Weber Associé [email protected]