Les politiques climatiques dans le monde (pdf

DEFI CLIMAT 2013
Séance 1 : 19 avril 2013
LES POLITIQUES CLIMATIQUES DANS LE MONDE
Présentation de l’IFORE
Diane SIMIU – Chef bureau des marchés carbone DG de l’énergie et du climat MEDDE
Pierre André JOUVET – Dir. Scientifique de la chaire économique du climat, prof d’éco à l’Université
Paris Ouest Nanterre La défense
Paul Wakinson- La position des différents pays dans les négociations internationales
Chef de l’équipe de négociation climat – Ministère de l’écologie du DD et de l’énergie
Le changement climatique est issu de l’exploitation des énergies fossiles et des émissions de carbone
libérées qui ont déstabilisé le cycle carbone naturel. Aucune pays ne peut agir seul, mais besoin de
coordonner la communauté internationale.
Equité nécessaire à deux niveaux :
- géographique : les pays les plus impactés sont souvent les plus pauvres, insulaires, moins
avancés, africains mais ont très peu contribué au problème.
Besoin de solidarité avec les pays les plus pauvres
- intergénérationnelle : conséquences de ce changement climatique jusqu’à 300 ans.
Aujourd’hui, +3 à +4° prévus en 2100, mais ne s’arrête pas en 2100. 2300 = +7 ou 8°, ce qui
implique un bouleversement du monde.
Le GIEC a été créé en 1988 – Outil pour aider les pays à comprendre l’état de la connaissance. Dès
1980, on dit qu’il faut faire quelque chose.
Signature d’une convention cadre sur le changement climatique lors de la conférence pour la Terre.
Cette convention constate qu’il y a un problème, fixe un objectif de stabilisation du changement
climatique pour éviter les dangers. Pas d’objectif chiffré, seulement qualitatif, quelques principes
comme la responsabilité commune et différenciée. Convention qui fixe une liste en annexe : les pays
développés (qui a évolué depuis) qui doivent agir les premiers et apporter une assistance financière et
technique aux pays en développement.
Cette convention est entrée en vigueur en 1994. Décision en 1995 à Berlin de lancer la négociation
d’un protocole pour renforcer l’action de la convention.
Protocole de Kyoto (juridiquement contraignant mais ne garantit pas le respect des engagements) qui
concerne seulement les engagements des pays développés. Objectifs chiffrés individuels pour les pays
développés. UE a un objectif de -8%, mécanismes de flexibilité (ex : marché carbone).
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Le problème c’est que les USA ont décidé de ne pas participer au protocole de Kyoto qui est entré en
vigueur en 2005. Les engagements pris sont respectés, sauf pour le Canada. Le Protocole recouvrait
1/3 seulement des émissions des GES mais croissance rapide par la suite des pays en développement
émergents comme la Chine, l’Inde…
Il fallait négocier de nouveaux accords pour compléter la convention. Ainsi la conférence de Bali en
2007 a permis le lancement d’un plan d’actions pour renforcer la mise en œuvre de la convention :
mobiliser le financement, transférer les technologies propres…
Négociation d’un nouvel accord à Copenhague : plusieurs visions du monde se sont affrontées –
top/down (on sait qu’il faut réduire les émissions = ventiler l’effort entre les pays en fonction de leur
capacité, de leur responsabilité…). Un accord a cependant été trouvé sur une logique bottom/up = les
pays disent ce qu’ils peuvent faire. Ex : la Chine pouvait baisser de 20% l’intensité carbone de son
économie, le Brésil a limité la déforestation, les Etats-Unis mettent sur la table un objectif de réduction
de 17% sur la période 2005-2020… Règles de transparence dans les engagements pris : suivi,
communication, vérification…
Certains pays ont poursuivi le protocole de Kyoto 2013-2020 mais ce protocole ne représente que 14%
des émissions mondiales. La France s’est engagée dans ce protocole et a mis en place un engagement
contraignant.
Emergence de la notion d’adaptation, partage de l’expérience, des bonnes pratiques, financements. 30
milliards de dollars prévus sur 2010-2012. La France a mobilisé 420 M€/an au titre de l’engagement
« fast start », mais cela ne suffit pas, il y a un problème d’investissement. Nécessité d’investir 1000
milliards/an pour transformer, changer ce qui se passe en infrastructures, en politique agricole, en
organisation des villes, de protection des forêts, de l’eau… D’ici 2020, 100 milliards du privé pour
alimenter notamment un « fond vert pour le climat » prévu pour début 2014 + financements publics.
Mais il faut encore encourager les investissements publics et privés pour pouvoir changer notre
développement.
Le prix du carbone sera très important, car il est essentiel pour envoyer un signal aux investisseurs. Le
système partiel est insuffisant – lacune entre les actions engagées et ce qu’on devrait faire =
seulement ½ de l’effort est fait. Nous ne sommes pas du tout sur la bonne route pour atteindre le F4.
La plateforme de Durban 2011 a voulu compléter et créer un nouvel accord avec tous les pays.
Prochain rendez-vous en 2015 présidé par la France (conférence), pour un nouvel accord qui doit
mettre sur le chemin d’une hausse maximum de température limitée à 2°C. Il paraît nécessaire que
tout le monde s’engage et donne ses objectifs à 2025 pour tirer les gens vers le haut. Les
engagements diffèrent pour chacun des pays et pas seulement entre les pays développés/en
développement. L’accord va permettre de modifier / réorienter les investissements qui sont encore
trop importants dans les énergies fossiles (il n’est pas normal d’investir 100 milliards dans le climat
alors qu’on finance la recherche des énergies fossiles à plus de 700 milliards).
Questions
Programme ETS ?
3€ la tonne carbone alors qu’en 2008 elle était à 30€. La quantité de quotas mis sur le marché a été
fixée en 2007 pour la période 2007-2020, c’est-à-dire avant la crise et en plein pic pétrolier. L’offre de
quotas est donc supérieure à la demande, il n’y pas besoin de faire d’efforts pour atteindre les objectifs
fixés. La commission européenne a proposé de geler la mise aux enchères des quotas 2013-2015 et de
décaler la revente à 2020. Le vote au parlement européen a été très serré et la proposition de gel a fait
un amendement de rejet. Vote contre car le contexte économique industriel va déjà mal et l’Etat n’a
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pas à intervenir dans ce marché qu’on a créé, or pour la France c’est un marché spécifique, différent
des autres.
Le signal envoyé ne motive pas à faire des efforts, auquel s’ajoute une ambiance de crise souvent
synonyme de danger pour l’industrie.
Discussion sur le livre vert post 2020 - Marché des quotas revu et amendé en 2020 pour inciter à
investir dans des technologies bas carbone.
Problème de positionnement de l’UE avec des objectifs peu ambitieux, des outils qui fonctionnent
mal… = crédibilité de l’UE ?
L’Europe était leader pendant de nombreuses années comme le paquet énergie-climat, politique
d’efficacité énergétique… Il y a des problèmes de mise en œuvre, mais elle a fait le nécessaire - peut
être un peu trop simpliste à l’époque. Gérer la transition n’est pas facile (fermeture d’usines…).
Objectif et engagement France = -40% en 2030
La réforme structurelle du système va au-delà de 2020. Il faut faire des sacrifices, mais il y a aussi des
bénéfices comme la création d’emplois dans de nouvelles industries, les cobénéfices comme une
amélioration de la qualité de l’air en Chine…
L’objectif de +2° est-il encore réaliste ?
Le respecter est difficile, mais possible avec de la volonté politique et fixer des modes de
consommation. Il faudra avoir des émissions négatives = captage et stockage CO2. Importance de la
recherche et développement de nouvelles technologies. Même avec seulement +2°, certains pays vont
disparaître comme les Maldives.
Jean-Christophe SIMON – Politiques climatiques des BRICS (Brésil – Russie – Inde – Chine –
Afrique du Sud)
Institut de Recherche pour le Développement
Dans les pays émergents les politiques climatiques sont un défi. Les BRICS représentent ½ de la
population mondiale et ½ des émissions de GES. Entre 2020 et 2050, ils vont investir massivement et le
faire dans une trajectoire allant à l’encontre du changement climatique semble incohérent.
BRIC/BRICSA est un groupe composite de pays avec une diversité de politiques climatiques, de
positions diplomatiques, d’enjeux domestiques…
Tableau comparatif : PIB / part des EnR / Pop… Un des principaux enjeux de ces pays est
l’électrification et une croissance soutenue à rendre compatible avec la décarbonisation.
Qu’est-ce qui pousse à s’engager dans une politique climatique ?
- Au niveau international, les BRICS sont volontaristes et suivent les pays industrialisés
- Au niveau domestique – contrainte de ressources, d’économie, de coût croissant… + croyance
en une autre organisation possible et souhaitable (économie verte, société bas carbone).
Une étude de la Banque européenne : BRICS et CLIM Index (EBRD 2009) met en avant un indicateur de
politique climatique. Les efforts des pays émergents varient selon les pays, mais ils ont quand même
fixé des objectifs, ont développé des Plans climat nationaux… des NAMAs = mesures appropriées
nationales (mesures prises à l’initiative de l’Etat, et reconnues au niveau international) .
Instruments économiques des politiques climatiques :
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-
Le mécanisme de développement propre (MDP) a été très controversé. Il s’agit de projets dans
les pays du Sud financés par des entreprises de pays du Nord.
Protocole de Kyoto
Partenariat international pour les projets dans les pays du sud – effet d’apprentissage, de
démonstration par les projets, effet de poussée technologique.
Taxe carbone évoquée mais pas adoptée dans les pays émergents. Ils en sont au seuil (la
difficulté aujourd’hui est de savoir qui va l’expérimenter ?)
Marchés de droits à émettre couvrant les grands secteurs émetteurs en cours
d’expérimentation.
Perspectives :
- Les outils actuellement mis en œuvre ne suffisent pas à produire une efficacité phénoménale,
mais permettent de mettre en œuvre l’atténuation dans ces pays émergents.
Ces outils seront utilisés de manière comparable dans d’autres pays (hors annexe 1 Kyoto).
- Quelle articulation entre les politiques Nord et politiques Sud ?
- Stratégies nationales de croissance verte et intégration renforcée au régime post Kyoto
- Suivre le leader ?
Questions
La quantification des émissions « par habitant » ne serait-elle pas plus pertinente ?
Il faudrait trouver les pays qui acceptent une telle approche. Difficile de le rendre opérationnel même
si l’approche est effectivement intéressante.
Quels sont les enjeux dans ces pays ?
Enjeu domestique et problème de vulnérabilité. L’enjeu de survie des systèmes de production,
notamment en agriculture. Pays qui inventent le bien-être de 2030.
Agriculture et espace urbain ?
Ce qui est important pour les classes moyennes de ces pays c’est la demande d’électricité et de
transports. Ex : Singapour = sorte de laboratoire (transition démographique finie, accès au parc
automobile très limité, mais TC très développés…Choix faits par l’Etat : limiter la circulation automobile
et favoriser les économies d’énergie dans l’habitat (smartgrid en développement).
Tosi Mpanu Mpanu - Pays les moins avancés (PMA)
Président honoraire du groupe des négociateurs africains
PMA = 49 pays dont 34 pays africains, 14 Asie, 1 dans les Antilles. Le revenu moyen /hab. est de moins
de 900$. Vulnérabilité sociale et économique aux effets du changement climatiques.
Ces PMA sont dynamiques dans la Convention cadre des Nations Unies car ils n’ont pas contribué au
changement climatique.
Aujourd’hui, il existe 2 fossés : l’atténuation et le financement
Les émissions actuelles conduisent vers une augmentation de température supérieure à 4°C.
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Les engagements de réduction actuellement pris conduisent vers une augmentation de la température
de 2,5 à 5°C.
+2° minimum implique des difficultés majeures pour des agriculteurs tchadiens / nigériens… En 2017,
le budget carbone pour une limite à 2°C sera atteint et il sera nécessaire de stabiliser les émissions de
GES.
Manque de clarté du fast-start 2010-2012 et absence d’engagement clair sur la quantité d’argent qui
sera mobilisée pour aider les pays en développement entre 2013 et 2019. Il est nécessaire d’avoir un
relais au niveau international.
« Si le climat était une banque, on l’aurait déjà sauvé » Hugo Chavez
La lutte contre le changement climatique doit se faire de façon partenariale. Les pays développés qui
ont une responsabilité morale prennent des engagements moindres que les PMA (4 Giga tonnes
contre 5 pour les PMA), ils ont augmenté leurs émissions entre 1990 et 2020. S‘il existe une volonté
d’aller vers un nouveau protocole, il est nécessaire que les objectifs de chaque pays soient suffisants
pour limiter le réchauffement. Aujourd’hui on sent une volonté manifeste des pays développés de
quitter les règles solides du protocole pour un nouveau traité global avec des règles plus faibles.
Positions clés :
- Importance d’une approche basée sur la science, l’équité et la règle de droit
- Primauté du système multilatéral de l’ONU
- Nécessité d’éviter le réchauffement qui ralentira le développement des PMA
- Eviter des réponses faibles qui mineront le développement de ces pays
- Respect des engagements pris
- Effort collectif pour renforcer la gouvernance climatique.
- Atténuation : limiter pour éviter la multiplication des catastrophes, manque de progrès de
REDD (financement)
- Finances : faible résultat à Doha (aucun accord sur la mobilisation des 100 milliards de dollars),
les financements sont nombreux mais semblent inaccessibles. Besoin de vérifier où vont ces
financements.
- Adaptation = priorité des PMA car le potentiel de réduction des émissions est faible. Créer de
l’énergie proprement. Pour cela, ils ont besoin d’un soutien financier et d’un appui technique
pour préparer les Plans Nationaux d’Adaptation (PNA) et le Programme National d’Action
d’Adaptation (NAPA). Discussions autour de l’agriculture = agriculture familiale, de subsistance
dans ces pays, peur de règles trop contraignantes visant à changer leur mode de production
- Transfert de technologie et renforcement des capacités car certains pays ne peuvent pas
intégrer ces transferts technologiques
Plateforme de Durban (2015)
L’accord devrait être basé sur des acquis de la convention cadre, applicables à toutes les parties
(différent du protocole de Kyoto) et tenant compte de toutes les dimensions et thématiques
(atténuation, adaptation, technologies, financement…)
Besoin de combler un fossé de 12 à 14 Giga tonnes mais besoin d’un appui. Faire attention aux
compensations carbones pour que ces pays ne deviennent pas fainéants.
Les pays se sont donc fixés des intervalles leur permettant de réaliser le plus haut niveau d’ambition et
doivent faire attention d’assurer l’intégrité environnementale de leurs actions.
Questions
Cas de la Chine :
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Elle dispose en réalité d’une grande part du financement car c’est le pays où il y a le plus de projets. Il
ne reste du coup pas grand chose pour les PMA. On se rend compte que les gros projets sont aussi
plus difficiles à mettre en place dans les PMA : il s’agit surtout de projets à petite échelle (activité
forestière,…) mais qui ont des impacts socio-économiques importants localement, d’où les limites
apparentes du Mécanisme de Développement Propre. La Chine est un gros investisseur dans les
projets EnR parce que cela fait sens dans son économie, mais c’est différent dans l’économie des
PMA…
Emilie Alberola – USA, Australie, Nouvelle-Zélande
CDC Climat
USA
Tendance à la baisse des émissions de GES, mais pas à la décarbonation de l’énergie. Blocage de
l’échelon fédéral aux Etats-Unis.
Mise en place de politiques de quotas, mais plus d’avancées depuis 2009 (échec du RGGI Regional
greenhouse gas initiative) et aujourd’hui prémices d’une future politique climatique fédérale (fév
2013).
Par contre, des politiques régionales existent, notamment dans le nord-est et la Californie (marché
carbone autour de 15$ la tonne de CO2, récent, couvre 85% des émissions californiennes – Objectif
2020 = stabiliser les émissions par rapport à 1990 = -9% par rapport à 2005).
Australie
ème
Participe à la 2
vague de Kyoto.
Adoption d’un marché de quotas en 2011.
er
AU ETS : lancé au 1 juillet 2012.
Taxe pour 2012-2015
2015-2018 : système d’échange de quotas avec un prix plafond
A partir de 2018 : flexibilité du prix carbone
2020 = Stabiliser les émissions par rapport à 1990 = -5% par rapport à 2005
Nouvelle Zélande
ème
ère
Pas dans la 2
période d’engagement de Kyoto (était dans la 1 )
Objectif de -10 à -20% par rapport à 2005.
La couverture sectorielle s’est étendue progressivement : secteur forestier à partir de juillet 2008, puis
secteur énergie et industriels à partir de juillet 2010, puis secteur des déchets à partir de janvier 2013,
et secteur agricole à venir à partir de 2015.
EU ETS (European Union Emission Trading Scheme) : les débats vont désormais se porter sur la
gouvernance de ce système. Recherche d’une légitimité politique et d’une efficacité économique avec
des connexions à d’autres systèmes de quotas.
Connexion de l’EU ETS aux autres systèmes :
Connexion au système australien en août 2012. Connexion de l’Australie avec la Nouvelle-Zélande
également prévue.
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Prochaine étapes : coordination des systèmes de quotas nationaux. Pour la Chine, il existe des marchés
pilotes qui vont fonctionner jusqu’en 2016 mais ambition de se connecter ensuite à d’autres systèmes
de régulation du monde à partir de 2020.
Les perceptions du changement climatique par l’opinion publique dans les différents pays –
approche sociologique
Chantal DERKENNE – ADEME
Existence d’un baromètre national, annuel (panel 1000 personnes +15ans) et d’un Eurobaromètre
(27000 pers) depuis 2011.
Baromètre Ademe :
er
- 1
enseignement : la place du changement climatique dans les autres enjeux
ème
environnementaux = 3
après eau et la pollution de l’air.
Actualité forte autour du changement climatique en 2007, puis chute jusqu’en 2010
(Copenhague) + phénomène « Allègre ». Ensuite on note une hausse en 2012 avec Fukushima
qui rend même le risque nucléaire jugé plus préoccupant que la question du réchauffement
climatique. L’appétence pour le changement climatique suit l’actualité.
Le niveau d’étude et d’âge jouent également.
ème
- 2
enseignement : L’opinion s’accorde sur le sérieux du réchauffement climatique. L’aspect
scientifique fait la majorité.
ème
- 3
enseignement : nécessité de remédier au changement climatique à la fois par des
régulations publiques et par un changement des comportements => échec de Copenhague
entraine une certaine résignation (on ne fait rien, on ne peut rien y faire).
Pour le panel, la baisse des émissions de GES est un point qui augmente, à la différence de la
courbe sur les voitures moins consommatrices.
Les actions à réaliser selon panel : limiter la vitesse des automobiles dès leur fabrication en
usine, interdire les 4X4 en ville et obliger les propriétaires à rénover et isoler le logement en
vente / location.
er
Actions réalisées qui ressortent en 1 = recyclage des déchets, consommation durable,
équipement performant (étiquette énergie) et autres modes de transports, isolation logement.
La culture sur les économies d’énergie dans les logements s’est réellement développée à partir
de 2005.
Guillaume SIMONET – Sociologue à l’Université Toulouse 2
Comparaison entre la France et le Québec
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TABLE RONDE
Patrick CRIQUI – Quels modèles de négociation ?
CNRS – Université de Grenoble
Entre Kyoto et Copenhague, arrivée des pays émergents dont les émissions sont désormais plus fortes
que les pays développés.
Impression d’un retour des Etats, mais surtout ceux des BRICS. Montée des intérêts nationaux des pays
développés fragilisés par la crise et des pays émergents.
L’UE a perdu des capacités de manœuvre dans ce contexte de crise.
Deux espoirs :
- Que ce soit aux USA ou en Chine, il y a des choses qui bougent : En Chine, prise de conscience
de l’impact du changement climatique, y compris économique (coût du CC) + pb
environnementaux locaux peuvent être améliorés + systèmes de permis d’émissions
- La plupart des économistes considèrent qu’il faut profiter des efforts des autres = stratégie du
passager clandestin => n’est pas possible pour des gros pays comme les USA et la Chine.
Joffrey CELESTIN URBAIN – Quels coûts, quels financements ?
Direction générale du Trésor - MINEFI
Le coût de l’inaction face au changement climatique représenterait une baisse de 15% à 20% de la
consommation par habitant alors que le coût de l’action ne représenterait que 1% du PIB mondial.
Kyoto est un symbole de ce qu’il faut faire et les limites qui existent.
Les émissions de GES mondiales ont augmenté plus vite entre 2000 et 2010 qu’entre 1990 et 2000. Il
est prévu un réchauffement de 1,3° déjà en 2020.
Aujourd’hui le combustible le plus émetteur (charbon) est plus rentable que d’autres énergies fossiles
plus propres (gaz). Ex : la fabrication d’1MWh d’électricité avec du gaz coûte 24€ au producteur alors
qu’avec du charbon, il lui rapporte 15€.
D’ici 2035, la production de la Chine va augmenter de 60%.
Il y a un avant (experts discutent de l’avenir des fonds) et un après Copenhague : le financement
devient un outil à part entière de la négociation. Le débat sur les financements est plutôt sain
Points de vigilance :
- Ne pas céder à la tentation que les financements publics seront suffisants
- Les financements hors sols sans s’intéresser aux moyens de réussite.
Célia GAUTIER – Le rôle et le poids des associations ?
Réseau Action Climat (réseau de 18 associations françaises spécialisées dans la lutte contre le
changement climatique)
On est dans un contexte plus alarmant qu’en 2007 avec le rapport du GIEC (prochain rapport prévue
pour 2014). La science du climat n’est plus controversée mais l’angle d’ambition n’est pas suffisant.
Comment faire pour faire plus ? Travail qui a commencé depuis Durban pour augmenter les efforts
avant 2020 car le climat ne peut pas attendre.
Les actions engagées aux USA ne suffiront pas pour atteindre les -3% de réduction par rapport à 1990
en 2020. Japon, NZ n’ont pas continué dans le protocole de Kyoto…
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Trop de subvention des énergies fossiles par le secteur public.
Le scénario Négawatt permettrait la création de 250 000 emplois nets…
Une conférence pour le climat réussie en 2015 = réduire le fossé et annoncer des engagements plus
importants pour les pays développés ou par certains pays émergents comme les pays du golfe
persique, plus de visibilité sur les financements disponibles pour atteindre les objectifs et partage entre
les pays développés et les moins développés (hors émergents) = meilleure équité
ème
Copenhague en 2009 (15
Conférence des Parties – COP-15) puis la conférence de Doha en 2012
(COP-18), au cours de laquelle aucun engagement concret des pays du Golfe n’a été pris, ont entrainé
une baisse de la mobilisation donc besoin de communication des ONG auprès du grand public (rester
positif et pas pessimiste) et raccrocher les enjeux du climat à du concret.
Mobiliser et sensibiliser les dirigeants.
L’une des grandes difficultés pour fixer les objectifs consiste à veiller au partage des efforts entrepris
entre pays développés, pays émergents en développement, pays en développement non émergents.
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