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LE CHAPITRE DE L'ACCORD DE LIBRE ÉCHANGE ENTRE LE CANADA ET
L’AMÉRIQUE CENTRALE PORTANT SUR L'INVESTISSEMENT :
MENACES AUX DROITS DES COLLECTIVITÉS
Note d'information du 2 juin 2005
Groupe d'orientation politique pour les Amériques (GOPA )
Conseil canadien pour la coopération internationale
RÉSUMÉ
Pendant plus de 10 ans, le chapitre 11 de l'Accord de libre-échange nord-américain portant sur
l'investissement a fait l'objet d'un débat public intense et a prêté à la controverse dans les trois pays
membres de l'ALENA. Le chapitre 11 de l'ALENA renforce les droits des sociétés privées et limite
les droits des collectivités et des représentants élus. Le chapitre 11 prévoit que les signataires doivent
traiter les sociétés étrangères et celles du pays exactement de la même façon et leur permettre de contester
devant les tribunaux toute mesure gouvernementale les empêchant de réaliser des bénéfices. Au Canada,
aux États-Unis et au Mexique, un total de 39 affaires ont été portées devant les tribunaux en vertu du
chapitre 11. Ces litiges entravent ou menacent d’entraver l’exercice du pouvoir par les élus dans l'intérêt
public. Ils menacent les droits des collectivités et coûtent des millions de dollars aux contribuables. En
dépit de tout cela, le Canada cherche à faire insérer un chapitre 11 du genre ALENA dans l'Accord de
libre-échange entre le Canada et l’Amérique centrale (CA4FTA) qui, selon les attentes, sera conclu cette
année. Une telle mesure pourrait affaiblir considérablement la capacité de la collectivité à promouvoir son
développement local et menacer les processus de paix fragiles.
Le gouvernement du Canada ne doit pas reproduire le chapitre 11 de l'ALENA – ou tout élément de
celui-ci – dans le CA4FTA ou dans tout autre accord de libre-échange international. Il doit plutôt
promouvoir des mécanismes qui accordent clairement la priorité aux droits économiques, sociaux et
culturels et qui permettent aux gouvernements de légiférer en faveur de la santé publique, de
l'éducation et de la protection de l'environnement sans crainte de représailles.
CONTEXTE
LE CHAPITRE 11 DE L'ACCORD DE LIBRE ÉCHANGE ENTRE LE CANADA ET L’AMÉRIQUE
CENTRALE PORTANT SUR L'INVESTISSEMENT : MENACES AUX DROITS DES COLLECTIVITÉS NOTE D'INFORMATION DU GROUPE D'ORIENTATION POLITIQUE POUR LES AMÉRIQUES (GOPA)
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Le chapitre 11 de l'ALENA prévoit des droits très complets sur la protection des investissements,
jusqu’ici inégalés dans les règles commerciales mondiales. Il comprend non seulement la protection
traditionnelle des investissements contre l'expropriation physique de la propriété, mais une protection
contre toute mesure réglementaire constituant un ‘ équivalent à l'expropriation ’ qui réduit le bénéfice que
l'on attend d'un investissement. Cependant, le plus grand défi démocratique concernant le chapitre 11 est
qu'il accorde aux sociétés de nouveaux droits de mise en application.
Les mesures de mise en application n'étaient préalablement utilisées qu'entre les États. Grâce au chapitre
11 de l'ALENA et à un nombre croissant de traités d'investissement bilatéraux, les sociétés privées qui
estiment qu'une intervention ou mesure gouvernementale a empiété sur leurs droits d'investissement tel
que les définit l'accord ont la possibilité de poursuivre directement en justice le gouvernement en question
par l'entremise d'un processus d'arbitrage investisseurs-État. Ces tribunaux fonctionnent conformément à
la loi internationale et aux normes secrètes de l'arbitrage commercial qui ne comprennent même pas de
normes judiciaires en matière de responsabilité et de transparence de base normalement acceptées dans les
sociétés démocratiques.
Profitant d'une interprétation généreuse du terme « équivalent à l'expropriation », les sociétés ont
poursuivi en justice certains signataires de l'ALENA pour avoir respecté ou simplement pour
n'avoir pas empêché la résistance des collectivités aux projets d'investissements controversés.
Parmi les 39 actions en justice d'investisseurs-État intentées jusqu'à présent, plusieurs l’ont été
après l'introduction des règlements sur la santé publique ou l'environnement. Au Mexique, les
décisions portant sur le chapitre 11 qui ont favorisé des sociétés étrangères au détriment du droit
d'une collectivité de décider de son propre modèle de développement ont eu des incidences
négatives sur le bien-être de collectivités entières (le cas le mieux connu est celui de Metalclad
contre le Mexique décrit ci-dessous)1. Le pouvoir du mécanisme investisseurs-État peut
également causer « un effet de refroidissement », les gouvernements devenant moins enclins à
légiférer de façon progressive de peur d'avoir à faire face aux contestations des sociétés.
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Public Citizen, 2002.
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Le chapitre 11 dans l'Accord de libre-échange entre le Canada et l’Amérique centrale
Les négociateurs canadiens du CA4FTA ont indiqué que le chapitre du CA4FTA portant sur
l'investissement s'inspirerait du modèle du chapitre 112.
Les pays de l'Amérique centrale en question, soit le Honduras, le Nicaragua, le Guatemala et El
Salvador, sont particulièrement vulnérables aux incidences négatives des dispositions
investisseurs-État en raison de leur récent passé de conflits. Des années de guerre civile ont
contribué en grande partie à fragmenter les sociétés et ont retardé le développement et la
consolidation de la démocratie. Les traités de paix, tant au El Salvador qu'au Guatemala, qui ont
porté sur les causes profondes des disparités économiques et la répartition inégale des richesses
attendent malheureusement toujours leur mise en oeuvre. Dans un contexte de pauvreté et
d’injustice extrême partout en Amérique centrale les collectivités et notamment les collectivités
indigènes marginalisées continuent à faire face à des conflits dans le domaine des ressources
naturelles, à d'importantes violations des droits de la personne, à des luttes explosives portant sur
les terres et à des sociétés fortement militarisées où l'impunité, plutôt que la justice, est la norme.
En dépit de ces conditions difficiles, les collectivités de l'Amérique centrale luttent pour affirmer
leurs droits, y compris celui de décider de leur propre modèle de développement. Le Canada doit
respecter la fragilité et l'importance des luttes non violentes en faveur de l'équité, de la terre et de
la participation s'il désire appuyer, plutôt que miner, les efforts de paix et de développement dans
la région. En effet, un principe fondamental de la politique de développement du Canada a été
celui d'appuyer la prise en charge locale et une stratégie de développement déterminée par le
pays.
2
Accord sur la protection des investissements étrangers (APIE) du Panama (1998); APIE du Costa Rica (1999);
APIE d'El Salvador FIPA (1999); l'Accord de libre-échange de l'Amérique du Nord (1994); l'Accord de libreéchange Canada-Costa Rica (2002); la deuxième ébauche du texte sur la Zone de libre-échange des Amériques
(2002); Gouvernement du Canada (2002); Mémoire au Cabinet, 2002. Depuis 1994, tous les APIE ont suivi le
modèle du chapitre 11 de l'ALENA, accordant aux investisseurs étrangers le droit non seulement de contester
les règlements des gouvernements, mais également d'insister à recevoir le même traitement que les investisseurs
nationaux.
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L'investissement étranger peut jouer un rôle vital dans le soutien des processus de
développement local. Le Canada a fourni des ressources importantes par l'entremise de la
coopération au développement et par l'investissement privé en vue d'appuyer la croissance et la
prospérité en Amérique centrale. Cependant, en particulier dans les secteurs de l'extraction
minière, dans de nombreux cas, des collectivités de l'Amérique centrale oeuvrent à contrecarrer
les activités de sociétés canadiennes (voir les cas ci-dessous).
Le fait de permettre aux sociétés d'avoir accès à de tels nouveaux pouvoirs et droits extrêmes tels
qu'accordés en vertu d’un chapitre 11 semblable à celui de l'ALENA, compte tenu surtout du
contexte des conflits qui perdurent, ne fera que subjuguer les collectivités plutôt que de les aider à
chercher à orienter
leur développement local. Un tel déséquilibre minera les perspectives de
développement dans la région plutôt que de les améliorer véritablement. Le Canada devrait
promouvoir des règles de commerce et d'investissement qui facilitent au lieu de limiter les capacités des
gouvernements à promouvoir les droits économiques, sociaux et culturels de leurs citoyens, et de le faire
sans crainte de représailles.
Recommandation
Le gouvernement du Canada ne devrait pas reproduire le chapitre 11 de l'ALENA – ni aucun de ses
éléments – dans le CA4FTA ou dans tout autre accord de libre-échange international. Plutôt, il doit
favoriser des mécanismes qui accordent clairement la priorité aux droits économiques, sociaux et culturels
qui permettent aux gouvernements de légiférer en faveur de la santé publique, de l'éducation et de la
protection de l'environnement sans crainte de représailles.
Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec Nadja Drost, coordonnatrice
du Groupe d'orientation politique pour les Amériques, au Conseil canadien pour la coopération
internationale.
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ÉTUDE DE CAS
METALCLAD C. LE MEXIQUE
En 1994, la société américaine d'évacuation des déchets Metalclad a acquis La Pedrera, une décharge de
déchets toxiques, de la société mexicaine Coterin, en dépit des avertissements des fonctionnaires
environnementaux de l'État sur son historique de contamination des eaux souterraines locales. Metalclad
s'est engagée à nettoyer le site avant sa réouverture et a effectué une vérification environnementale.
Cependant, les fuites de déchets toxiques ont continué à pénétrer dans les approvisionnements en eau à
partir du site, situation décrite par un résidant local comme une « bombe à retardement ».
Faisant face à une incidence accrue de déficiences congénitales, la collectivité a collaboré avec des
groupes environnementaux pour tenter d'empêcher la réouverture du site. « Le militantisme des femmes
de Pro San Luis Ecologico, notamment de la Dre Angelina Nunez, des enseignantes, des femmes au foyer
et des paysannes de Guadalacazar, a été particulièrement important lorsqu’elles se sont mobilisées après
avoir pris connaissance des déficiences congénitales chez les enfants, des fausses couches et d'autres
3
problèmes de santé génésique. » En réponse à ses citoyens, la municipalité a refusé un permis de
construction à Metalclad. Par la suite, le gouverneur a déclaré le site une zone nationale protégée.
En 1997, en vertu du chapitre 11, Metalclad a lancé la première poursuite contre le Mexique auprès du
Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI). La
société a soutenu que cette action la privait effectivement des profits qu’elle prévoyait réaliser. Elle
cherchait à obtenir 90 millions de dollars pour perte de bénéfices futurs ainsi que 20 à 25 millions de
dollars pour la baisse de ses actions boursières comme dommages en vertu du processus de règlement des
différends prévu au chapitre 11 de l'ALENA. Au bout du compte, un tribunal a ordonné au Mexique de
verser plus de 16 millions de dollars à Metalclad en dommages et intérêts. Un appel de la décision par le
Mexique a été seulement partiellement couronné de succès – l'allégation de la société à l'effet que la
3
Fernando Gonzalez, « Investment, Sovereignty, and the Environment: The Metalclad Case and NAFTA’s
Chapter 11 » dans Confronting Globalization, publié sous la direction de Timothy Wise et coll. (Kumarian
Press, 2003).
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création d'une zone écologique protégée constituait « l'équivalent d'une expropriation » a été confirmée et
a entraîné une certaine réduction des dommages.
Le cas de Metalclad montre comment la responsabilité de certains risques d'investissement non reliés au
marché peut être transférée aux gouvernements par les sociétés. Non seulement la société Metalclad a-elle
été libérée de sa responsabilité de nettoyer son site, mais les fonds publics qui auraient pu servir à cette fin
ont en fait été versés à la société.
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ÉTUDE DE CAS
GLAMIS GOLD AU GUATEMALA ET AU HONDURAS
La société canado-américaine Glamis Gold Ltd se spécialise en exploitation à bas prix dans les
Amériques. Ses activités au Honduras et au Guatemala ont entraîné des différends avec les collectivités,
des effets néfastes pour l'environnement et des problèmes de santé. Dans le département de San Marcos,
au Guatemala, Glamis Gold est en train de construire une mine d'or et d'argent à ciel ouvert et sous terre
appelée le Marlin Project. Avec un financement partiel de la Société financière internationale de la
Banque mondiale, Glamis Gold espère pouvoir traiter 5 000 tonnes de minerai brut par jour sur place et
prévoit amorcer ses activités d'exploitation à la fin de 2005.
Certains groupes autochtones, les membres du diocèse de San Marcos et certains groupes
environnementaux nationaux se sont tous prononcés avec véhémence contre le projet qui, selon les
prévisions, créera seulement 160 emplois locaux à long terme et payera seulement 1 p. 100 des profits au
gouvernement guatémaltèque et aux administrations municipales. La mine utilisera une quantité aussi
4
importante que 450 000 litres d'eau par heure d'exploitation, selon les évaluations de la société , mettant
ainsi en danger les moyens de subsistance des familles de paysans qui comptent sur de maigres ressources
en eau. Glamis Gold s'est vu accorder une concession minière par le gouvernement guatémaltèque, sans
processus de consultation adéquat, en violation de la Convention 169 du Bureau international du travail
(BIT). Un aspect important des accords de paix de 1996 a été la décision du Guatemala de signer la
Convention 169 du BIT qui reconnaissait aux peuples autochtones le droit de bénéficier de consultations
appropriées et de déterminer leur propre développement.
4
Halifax Initiative, « The World Bank and Extractive Industries – the Dangerous Demonstration Impact of the
Marlin Mine » (à venir). Selon le résumé de Glamis sur l'évaluation des impacts environnementaux (EIE), p. 18,
« Glamis recueillera jusqu'à 85 p. 100 (des quantités d'eau requises) des réserves d'eau pluviale entreposées dans
les dépôts de résidus. Le reste qui équivaut à 0,019 m3/s, sera tiré de la rivière Tzalà » [traduction]. Cette
donnée est équivalente à 68 400 litres/heures d'eau tirée de la rivière [0,019x60 (secondes/minute) x60
(minutes/heure) x1000 (litres/m3]. Par conséquent, en termes d'utilisation totale d'eau par heure, la mine utilisera
au minimum un total de 456 000 litres d'eau par heure tant pendant la saison sèche qu'humide. Consulter le
résumé de l'EIE disponible en ligne à
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Lorsque la collectivité a protesté et a tenté de barrer la route au matériel d'exploitation, la violence a
éclaté et les forces de sécurité guatémaltèques ont abattu le campesino autochtone Raul Castro Bocel, une
perte inutile et tragique.
Dans la vallée Siria du Honduras, Entre Mares, la filiale de Glamis Gold, exploite une mine d'or à ciel
ouvert. Selon le procureur général spécial du Honduras, responsable de l'environnement (Fiscal Especial
del Medio Ambiente), la société a illégalement éliminé environ 3 000 arbres, elle a drainé un volume
excessif d'eau des approvisionnements locaux et a pollué l'environnement, ce qui a entraîné une
augmentation des maladies respiratoires. Les membres de la collectivité et les médecins locaux ont établi
un lien entre le cyanure utilisé dans le processus d'extraction minière et les maladies de la peau très
répandues.
http://www.ifc.org/ifcext/spiwebsite1.nsf/2bc34f011b50ff6e85256a550073ff1c/60b8beb20d6bdc7285256e6100
54690a/$FILE/E&SIA%20Study%20Executive%20Summary.pdf
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Bien qu'elle soit située à Reno, au Nevada, la société Glamis Gold maintient un poste d'avocat à
Vancouver et est officiellement inscrite comme société canadienne. En vertu de cette citoyenneté
nominale, elle a déjà utilisé les dispositions du chapitre 11 de l'ALENA pour poursuivre les États-Unis en
justice lorsque de nouveaux règlements en Californie ont rendu sa mine d'or du Impérial Project trop
5
coûteuse à exploiter .
Le GOPA se dit très préoccupé du fait que l'enchâssement de dispositions des droits des
investisseurs identiques dans le CA4FTA accordera à Glamis Gold ces mêmes pouvoirs qui
lui permettront d'ignorer les aspirations et les droits des collectivités locales de l'Amérique
centrale.
5
Les Ami(e)s de la terre et Oxfam America, « Glamis Gold: A Case Study in Investing in Destruction », Aaron
Pollac et John Tyynela, « Commentary on the Serious Problems Being Caused by Glamis Gold’s Mining
Operations in Guatemala », 27 janvier 2005, et « Solidarity Statement » signé par plus de 60 organisations.
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