Livre Blanc et Loi de Programmation Militaire - ANAJ

Livre Blanc et Loi de Programmation Militaire :
Quelles conséquences pour l’industrie et la recherche ?
Avant toutes choses, il convient d’ouvrir cet article de réflexion par un constat. Depuis le
XVIème siècle et jusqu’aux 35 dernières années, les explosions de la dette publique française
étaient dues à des circonstances exceptionnelles : dépenses militaires pour financer les conflits
des XVIIème et XVIIIème siècles ; déséquilibres causés par les deux conflits mondiaux et la
crise de 1929. Seulement, depuis les années 80, la dette ne cesse d’augmenter en dehors de
toute circonstance extérieure. C’est que l’endettement est désormais considéré aujourd’hui
comme une ressource publique à part entière.
La crise financière de 2008 a précipité l’inévitable naufrage budgétaire français. N’ayant pas
repensé son modèle économique depuis l’après-guerre, la France a accumulé via ses déficits
une dette approchant les 100% du PIB. Les intérêts annuels de la dette atteignent en 2013
presque deux fois le budget de la défense, soit un peu moins de 60Mds.
Dans ce contexte délicat, il a été décidé dès 2012 de rédiger un nouveau Livre Blanc, devant
donner lieu à une loi de programmation militaire. L’objectif affiché : adapter l’outil militaire
et l’industrie aux enjeux de la prochaine décennie.
Nous allons nous interroger sur les conséquences industrielles et technologiques de cette
nouvelle réflexion stratégique.
Mise en perspective du dernier Livre Blanc et de la future Loi de Programmation
Militaire (LPM)
Depuis la professionnalisation des armées entre 1996 et 2002, ces dernières voient se succéder
les réformes et peinent à stabiliser un format. Cela se traduit par deux livres blanc : 2008 et
2013. C’est-à-dire deux remises à plat de notre analyse stratégique. L’élément le plus frappant
derrière ces conclusions, est la grande constance de l’analyse, tant sur le spectre des menaces,
que les réponses à y apporter. La seule rupture se fait sur le format des forces armées. En
clair, une réduction systématique des matériels, effectifs et budgets lors des transcriptions en
loi de finance pluriannuelles LPM.
EVOLUTION EN 20 1994
2008
2013
ANS
Forces projetables
120 000 à 130 000 30 000 à 50 000 15 000 hommes
hommes
hommes
Forces
aériennes Plus de 200 avions de 90 avions de combat 45 avions de combat
projetables
combat
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014
Vous nous direz quel lien avec l’industrie ?
Il faut bien comprendre qu’un programme de recherche, une filière industrielle se travaille sur
plusieurs décennies. Une instabilité des budgets et/ou des commandes, entrainent
obligatoirement des surcoûts et une hausse des prix unitaires du fait de moindre économie
d’échelle. Nous oublions trop souvent que plus les entreprises produisent d’avions dans une
série, plus elles amortissent les coûts fixes, qui sont d’autant plus importants lorsque les
produits contiennent une forte teneur en hautes technologies. En résumé, réduire les
commandes revient à faire monter les prix.
Ensuite, ce que peu de personnes savent et imaginent, c’est que si toute l’armée française
« voulait se mettre en marche », cela serait impossible [1]. En effet, le livre blanc fixe un
contrat opérationnel. Cela constitue un cadre militaire bien déterminé en termes d’effectifs et
de moyens pour un engagement dans une situation opérationnelle prédéfinie. Si l’objectif
donné aux armées pour un besoin sur un théâtre d’opération est de par exemples 15 000
hommes avec 100 camions, le jour J, vous n’aurez que cela. Et ce même si le ministère
comprend quatre fois plus d’effectifs disponibles. Cela s’appelle entre autre la Politique
d’Emploi et de Gestion des Parcs (PEGP). Objectif, optimiser au maximum, ce qui entraine
un travail en flux tendu dans un domaine où les choses ne peuvent fonctionner durablement
comme tel.
Le programme Scorpion doit assurer la modernisation des groupements tactiques interarmes
Cette instabilité politique sur l’effort de défense, vient frapper de plein fouet la base
industrielle et technologique de la France. Et ce pan industriel, autant civil que militaire, l’un
des derniers en France, regroupe pour la partie « militaire » pas moins de 4 000 entreprises,
plus de 165 000 emplois dont 20 000 hautement qualifiés, plus de 15 Mds de chiffre d’affaire
dont 25 à 40 % sont exportés. Les domaines concernés vont de l’aéronautique, la robotique, le
spatial, les télécommunications, l’informatique, le cryptage, le transport, etc. Et comme vous
avez pu le noter, tous ces domaines sont duaux. Le Livre Blanc de 2008 chiffrait ce lien : « La
France et l’Europe doivent favoriser les synergies entre la recherche civile et la recherche de
défense et de sécurité. En effet, 60 % de la recherche financée par la Défense ont des
retombées dans le secteur civil, contre 20 % seulement en sens inverse »[2].
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014
D’après Christian Mons, président du GICAT, la perte d’un milliard du budget
d’investissement au ministère de la défense représente une perte de 10 000 emplois directs, et
autant d’indirects. On sait également que pour 1€ investi par la France dans ses équipements
de Défense, le retour d’après le GICAT est de 1,30€ à 1,70€ à termes pour les recettes de
l’Etat.
Aujourd’hui, le budget total du ministère de la défense représente 3,2% des dépenses
publiques. Nous pouvons donc dire qu’à peine plus de 1%[3] des dépenses publiques
financent aujourd’hui nos investissements dans les hautes technologies et nos matériels
militaires qui en découlent. Autant dire historiquement au plus bas en terme d’efforts, et
clairement insuffisant pour préparer l’avenir.
Alors que la France vient d’être mise sous surveillance renforcée par la commission
européenne, nos politiques depuis 2008 pensent résoudre nos problèmes de dépenses en
coupant les budgets militaires et ce alors que l’impact à long terme sur la recherche et
l’emploi est plus négatif que pour d’autre dépenses publiques. Il faut savoir que pour combler
le déficit actuel, il faudrait supprimer 3 fois le ministère de la défense et que les intérêts
annuels de la dette s’élèvent au double du budget de celui-ci. La France doit repenser ses
dépenses publiques, mais pas seulement dans quelques ministères. Il faut faire de la dépense
publique utile pour la croissance et le pays. Couper de l’investissement est un non-sens basé
sur une analyse politique court termiste. « Un récent rapport sur la dépense publique et son
évolution, paru sous le timbre du ministre délégué chargé du budget, illustre le poids réel de
la défense dans la dépense publique en France. Ce poids atteint 3,2 % de la dépense
publique. A titre de comparaison, on note d’autres parts relatives suivantes : « l’ordre et la
sécurité publics » à 3,1 % ; « services généraux des administrations publiques » pour 11,5 %
; « couverture des risques sociaux » (fonctions « protection sociale » et « santé ») pour 57,3
% ; « enseignement » à 10,8 % »[4]. Nous y reviendrons plus loin.
Le Livre Blanc et la LPM sont-ils déjà caducs ?
En préambule, rappelons que la loi de cadrage budgétaire pluriannuel (LPM) découlant du
livre blanc de 2013 n’est pas encore votée. Cette lenteur, qu’elle soit volontaire ou non,
entraine déjà un déficit dans les plans de charges des industriels par un report des commandes.
Les commandes passent ainsi de 900 millions à 600 millions d’euros.
En octobre 2013, les Echos publiaient un article intitulé « Défense : la DGA [5] flirte avec la
cessation de paiements », dans lequel nous pouvions lire :
« D’ici à 2019, il va manquer chaque année 2 milliards pour payer toutes les factures. Au
moindre gel de crédit, la DGA basculerait en cessation de paiements.
Pour ceux qui ne seraient pas encore convaincus, les récentes déclarations du délégué
général pour l’armement confirment la situation d’extrême tension du budget militaire. Lors
de son audition devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces
armées du Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation 2014-2019,
Laurent Collet-Billon a été clair : le report de charges du programme 146 (celui qui concerne
les équipements) flirte avec la ligne rouge.
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014
« Sous l’hypothèse des ressources prévues [...], le report de charges du P146 sera stabilisé
durant la nouvelle LPM à son niveau de fin 2013, prévu à environ 2 milliards d’euros, ce qui
n’est pas rien en regard des environ 10 milliards d’euros de dépenses annuelles, les
ressources prévues ne permettant pas de le résorber. Il n’y a donc pas de marges pour gérer
des aléas sur les ressources », a-t-il déclaré.
En clair, cela signifie que, chaque année d’ici à 2019, il manquera toujours 2 milliards d’euros
pour régler les factures reçues ou non encore reçues mais correspondant à des prestations
réalisées. A noter que ce chiffre ne concerne que le seul programme 146 : si l’on extrapole à
l’ensemble du ministère, le report de charges atteint 3 milliards.
Même si la DGA a l’habitude de jongler avec sa trésorerie, c’est sans doute la première fois
qu’une loi de programmation militaire va démarrer avec un tel niveau de report de charges. A
2 milliards, cela passe encore. « Les intérêts moratoires payés aux industriels restent
maîtrisés et on privilégie les paiements aux PME ou aux sous-traitants les plus fragiles »,
assure-t-on aux « Echos ». Plus riches, les grands maîtres d’œuvre comme Thales, Dassault ou
DCNS peuvent faire preuve d’une certaine patience avant d’être payés. […]
Faute de marge de manœuvre, la DGA s’apprête donc à vivre des fins de mois stressantes
d’ici à 2019. A la moindre annulation de crédit, la ligne rouge de la cessation de paiements
serait franchie ».
A ces craintes, nous ajouterons deux habitudes inquiétantes pointés par de nombreux rapports
parlementaires. Premièrement pour 10 Mds € investis annuellement, nous constatons 6,1 Mds
€ de recettes exceptionnelles attendues sur l’exercice 2014-2019. Lors de la précédente loi de
finance pluriannuelle, ni les volumes, ni les délais de ces recettes ne furent respectés,
engendrant un manque dans le financement des programmes. Deuxièmement l’investissement
sert de variable d’ajustement lors des gels, surgels de crédits au titre de la réserve
interministérielle.
Une question se pose, en période de disette budgétaire, vaut-il mieux geler des crédits
d’investissement impactant l’emploi et créant de la croissance ou financer pléthore d’emplois
aidés ne créant que peu de valeur ajoutée pour le pays ? Et ce alors que les réformes de fonds
ne sont pas faites. C’est assurément une stratégie politique de court terme.
Nous vivons actuellement une crise économique historique, digne de celle des années 1930.
Avons-nous « touché le fond » ? Combien de temps encore la France va-t-elle supporter une
croissance très faible ?
Si nous pouvons être optimistes pour certains pays, le cas de la France est inquiétant. Les
potentiels de croissance sont descendus en dessous de 1% en moyenne annuelle. La politique
budgétaire devra rester très restrictive, le secteur privé va continuer le désendettement, la
recherche d’efficacité et de profitabilité. De plus, la capacité d’autofinancement des
entreprises est faible, et les réformes structurelles à mener restent là (retraite, fiscalité, marché
de l’emploi, dépenses publiques notamment sociales, etc.).
Patrick Artus et JC Caffet pose la question de la réduction des dépenses publiques de manière
très claire et réaliste. « Si on suppose une pression fiscale inchangée sur la période, et avec
une croissance prévue de 0,6% en 2014, 1,0% en 2015, puis une croissance de 1% par an –
ce qui est notre estimation du potentiel de croissance français compte tenu de la tendance des
gains de productivité, des perspectives démographiques, de la remontée envisageable du taux
d’emploi – alors il faut que les dépenses publiques de la France baissent de 2,1% en volume
pour satisfaire l’objectif d’un recul de celles-ci de 3 points de PIB à l’horizon 2017. L’effort
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014
structurel en dépenses (i.e. par rapport à leur évolution spontanée) ne serait donc pas de 50
Mds EUR sur trois ans mais de plus de 85 Mds EUR ».
Au regard de tous ces éléments, le dernier livre blanc et sa loi de finance ne sont-ils pas déjà
caducs ?
Repenser l’interaction armée/industrie en cercle vertueux pour la croissance et l’emploi
Depuis quelques mois l’économie française donnent quelques signes encourageant : des
industriels moins pessimistes, un chômage presque contenu. Seulement plusieurs défis
majeurs nous attendent : endettement, baisse de la productivité, taux de marge très bas, faible
potentiel de croissance. Il va être stratégique pour la France de prendre les devants et ainsi
éviter le naufrage d’un pays sous perfusion. Nous avons touché le fond, ou peu s’en faut, un
choix s’offre à nous, creusons ou redécollons. Avec un brin de courage politique, nous
pouvons basculer du cercle vicieux au cercle vertueux.
Comment expliquer l’échec de l’empilement des réformes si ce n’est par un manque cruel de
vision de fond. Il apparaît indispensable de faire de la dépense publique utile pour la
croissance de long terme (R&D, investissement public, santé, éducation).
Avec une remontée vers 2% du PIB, au lieu des 1,5% « théoriquement, trompeusement
sécurisé » du budget du Ministère de la Défense, nous pourrions permettre une nette
amélioration de notre outil industriel et technologique, sans compter l’impact sur les aspects
opérationnels et stratégiques pour les armées. Compte tenu des capacités et des ambitions de
la France, un planché de 2,5% peut s’envisager avec une cible à 3% comme le préconise
l’OTAN.
L’impact serait immédiat. Les projets ne seraient plus autofinancés par les groupes industriels,
permettant ainsi plus d’investissement dans des zones d’avenir moins rentables. Ensuite, les
commandes étatiques étant plus nombreuses, les économies d’échelles marchant à plein
régime, les prix unitaires baisseraient mécaniquement. Ces derniers faciliteraient en cascade
les exportations, qui en augmentant les cadences de production, viendraient encore faire
baisser les prix. Il en résulterait un retour sur investissement total pour le contribuable qui en
fin de programme voit ses coûts diminuer. Aujourd’hui nous sommes englués dans ce cercle
mais dans le sens inverse.
Lorsque nous réduisons les commandes de frégates FREMM de 11 à 9 après avoir envisagé
17 navires, sur les 3 navires « économisés » nous en payons 1 en dommages et intérêts. Les
prix unitaires augmentent… l’impact sur les exportations est très négatif… nous connaissons
la suite.
Contractuellement, DCNS devait jusqu’à présent livrer une FREMM tous les 10 mois. Or, le
projet de LPM prévoit au minimum d’ajouter 4 mois de plus entre chaque livraison. Coût de
cette mesure : 450 millions d’euros, soit le prix d’une frégate ou d’un Bâtiment de Projection
et de Commandement (BPC). « Le passage de 17 à 11 FREMM (ndlr, prévu par la LPM
2009-2014) avait déjà coûté l’équivalent d’une frégate. Le décalage de livraison de sept à dix
mois, une frégate supplémentaire. Si l’on passe de 10 à 14 mois, alors tout cela aura coûté le
prix de trois frégates », a expliqué Patrick Boissier, qui a évalué l’impact sur l’emploi à 500
postes si aucun marché à l’exportation n’est décroché.
N’oublions pas également que le système d’investissements publics dans l’industrie de
défense constitue un puissant outil de politique industrielle. En effet, la plupart des entreprises
du secteur de la défense sont aujourd’hui privées, ce qui signifie que le gouvernement ne peut
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014
légitimement intervenir dans les politiques d’innovation de celles-ci sauf s’il investit luimême dans la recherche via des partenariats de développement, d’investissement comprenant
un co-financement ; et ce après appel d’offre, bien évidemment, afin de respecter les règles de
la concurrence.
L’intervention de l’Etat est ici aussi incontournable afin de développer certaines technologies
jugées peu rentables, trop chères et qui verraient les industriels s’en détourner pour maximiser
leurs profits. Les technologies de pointe entre dans ce cadre où les investissements initiaux
sont tellement important qu’un industriel seul aurait du mal à financer les programmes sur
fonds propres. De plus, ces investissements dès la R&D permettent au pays de garder un
certain contrôle sur des technologies qui peuvent s’avérer déterminantes et sensibles.
En résumé, il manque du sens dans ce tourbillon désordonné de réformes. La France a besoin
d’un cap courageux basé sur de véritables stratégies industrielles et pour cela, les budgets
d’investissement via la défense doivent clairement être mis à profit, tout simplement parce
que c’est leur rôle.
En guise de conclusion...
En conclusion de cet article de réflexion, permettez-nous de faire référence à Saint Exupéry
en le citant. Dans « Pilote de Guerre », l’auteur du « Petit Prince », nous fait part de ses
réflexions sur « l’administration ». En pleine débâcle, Saint Exupéry s’interroge avec
profondeur, sur les raisons qui ont amené « l’organisation française », la France, au bord du
gouffre.
« Tout cela est absurde. Rien n’est au point. Notre monde est fait de rouages qui ne s’ajustent
pas les uns aux autres. Ce ne sont point les matériaux qui sont en cause, mais l’Horloger.
L’Horloger manque. […] Et ce n’est pas à l’incurie des hommes que nous nous heurtons. Les
hommes, pour la plupart, sont honnêtes et consciencieux. Leur inertie, presque toujours, est
un effet, et non une cause de leur inefficacité. L’inefficacité pèse sur nous tous comme une
fatalité.
[…]
Je songe à une formule vieille comme mon pays : « En France, quand tout semble perdu, un
miracle sauve la France. » J’ai compris pourquoi. Il est arrivé parfois qu’un désastre ayant
détraqué la belle machine administrative, et celle-ci s’étant avérée irréparable, on lui a
substitué, faute de mieux, de simples hommes. Et les hommes ont tout sauvé.
Quand une torpille aura réduit en cendre le ministère de l’Air, on convoquera, dans l’urgence,
n’importe quel caporal, et on lui dira :
Vous êtes chargé de dégeler les commandes. Vous avez tous les droits. Débrouillezvous. Mais si dans quinze jours elles gèlent encore, vous irez au bagne.
Les commandes peut-être, alors, dégèleront.[6] »
Cédric LOUIS et Maxime PERACAULA
Membres du Comité de Défense économique de l’ANAJ-IHEDN
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014
[1] Nous renvoyons les lecteurs vers un dossier très instructif du Cercle G2S « Livre Blanc et
loi de programmation militaire : quelles conséquences ? ». http://lignesdedefense.blogs.ouestfrance.fr/files/g2s-dossier-n-8.pdf
[2]
Livre
Blanc
2008,
page
270.
[3] La Défense pèse pour 3,2% des dépenses publiques avec 1/3 d’investissement, soit 1%.
[4]
Publication
n°8
du
cercle
de
réflexion
G2S,
page
11
[5] Direction Générale de l’Armement, organisme en charge des investissements
[6] Antoine de Saint-Exupéry, Pilote de guerre, édition Gallimard, 1942, pages 74-78.
Publication de l’ANAJ-IHEDN – Avril 2014