PREVENTION DES CONFLITS ARMES Le Processus de Kimberley
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PREVENTION DES CONFLITS ARMES Le Processus de Kimberley
Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique PREVENTION DES CONFLITS ARMES Le Processus de Kimberley : les « diamants de la paix » PAR Fleury de Saint Malo Les richesses naturelles disponibles sur un territoire devraient lui permettre, en théorie, de réduire son niveau de pauvreté. Le plus souvent, l’inverse est constaté, elles favorisent l’apparition des problèmes économiques, conflits et/ou mauvaise gouvernance. Le continent africain est un acteur privilégié sur la scène internationale avec entre autre l’exploitation des diamants. Les revenus tirés de l’exploitation des diamants devraient être utilisés au bénéfice des populations africaines ; mais, au contraire, les diamants n’ont fait qu’alimenter divers conflits. A la fin des années 90, des initiatives internationales ont essayé de limiter la vente des diamants. En effet, il a été constaté que le problème des trafics illégaux de diamants était souvent mis en lien avec les conflits. Trois pays viennent à l’esprit. L’Angola pour qui le trafic illégal de diamants a rapporté plus de trois milliards de dollars, lui permettant de poursuivre sa lutte armée. L’Uniao nacional para a independencia total de l’Angola (UNITA) refusa obstinément de se conformer aux obligations des accords de paix de Lusaka, du Protocole de Lusaka et des résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies. La Sierra Leone, est le deuxième pays qui illustrera ces trafics. Le Revolutionary United Front (RUF), groupe armé qui s’opposa aux forces gouvernementales, a pu financer ses campagnes grâce à la vente de ces diamants. Enfin en République démocratique du Congo (RDC) où les richesses économiques sont abondantes. Le conflit remonte aux années 90 et au génocide rwandais lorsque bourreaux et victimes se réfugièrent à l’Est de la RDC. La faiblesse des autorités publiques, des frontières par lesquelles des armes 1 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique pouvaient facilement transiter et l’exploitation des mines de diamants n’ont pas épargné ce pays. Le Conseil de Sécurité des Nations Unies adopta la résolution 1173 du 12 juin 1998 et la résolution 1176 du 24 juin 1998 interdisant l’importation directe ou indirecte, sur le territoire de tous les Etats, de tout diamant provenant d’Angola qui n’est pas assujetti au régime de certificat d’origine établi par le gouvernant de l’Angola. Première pierre d’un grand processus, quelques années plus tard, l’Assemblée Générale des Nations Unies adoptait une résolution1 instaurant la création d’un système de certification international des diamants bruts afin d’éviter le commerce illégal des « diamants des conflits ». Cette étude a pour objectif de découvrir ce processus de certification et d’en connaître les limites. LE PROCESSUS DE KIMBERLEY : UN REGIME UNIQUE DE CERTIFICATION DES DIAMANTS Le Processus de Kimberley est un régime international de certification des diamants bruts. C’est une initiative commune regroupant des gouvernements, le Conseil mondial du diamant (qui représente l’industrie internationale du diamant ainsi que les organisations de la société civile) et des ONG dans l’objectif est d’éviter de négocier sur le marché mondial l’achat de diamants présentés par des mouvements rebelles afin de financer la lutte armée contre des gouvernements légitimes en imposant de nombreuses conditions. La naissance du Processus de Kimberley Les origines de ce processus remontent à mai 2000, lorsque les pays producteurs de diamants d’Afrique Australe se sont réunis à Kimberley en Afrique du Sud. Ils y ont débattu des moyens de mettre un terme au commerce illégal des 1 UNGA résolution 55/56, A/Res/55/56 DU 1er décembre 2000 2 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique « diamants des conflits » et également de veiller à ce que le commerce des diamants bruts ne finance plus aucune violence. Auparavant, le Conseil de Sécurité des Nation Unies avait imposé des sanctions à l’encontre de l’UNITA et du RUF. Par la résolution 1173 de 1998, le Conseil de Sécurité avait décidé que « les Etats (à l’exception de l’Angola) où se trouvent des fonds et autres ressources financières, notamment des fonds ayant pour origine des biens appartenant à l’UNITA en tant qu’organisation […], exigeront de toutes les personnes ou entités se trouvant sur leur territoire qui détiennent de tels fonds et autres ressources financières qu’elles les gèlent et assurent qu’ils ne puissent être mis, directement ou indirectement, à la disposition ou utilisés au profit de l’UNITA en tant qu’organisation[…] ; doivent prendre les mesures nécessaires pour :- interdire l’importation directe ou indirecte sur leur territoire de tous diamants provenant d’Angola qui ne sont pas assujettis au régime de certificat d’origine[…] »2. La résolution 1237 du 7 mai 1999 avait permis au Conseil de Sécurité des Nations Unies de créer un groupe d’experts indépendants chargé de procéder à des enquêtes sur les violations qui seraient commises à l’égard des sanctions imposées par le Conseil de Sécurité contre l’UNITA. Le Conseil de Sécurité décida d’adopter la résolution 1295 du 18 avril 2000 après la publication du rapport du groupe d’experts. Cette résolution prenait en compte les recommandations du groupe d’experts et établissait une « instance de surveillance » chargée de recueillir des renseignements supplémentaires et d’examiner des pistes en vue d’améliorer les mesures imposées à l’UNITA3. C’est enfin le 1er décembre 2000 que l’Assemblée Générale des Nations Unies a adopté à l’unanimité une résolution4 en faveur de la création d’un cadre de certification international pour les diamants bruts. 2 Les résolutions de l’ONU et les destinataires non étatiques, Kalala Tshibangu, Larcier 2009 In Droit du travail et droit de l’environnement, Marie-Pierre Blin-Franchomme, Isabelle Desbarats, Editions Lamy, 2010 4 UNGA résolution 55/56, A/Res/55/56 DU 1er décembre 2000 3 3 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Les négociations entre les gouvernements, les représentants des industries internationales du diamant et des organisations de la société civile débouchèrent sur la création du Processus de Kimberley. Le système de certification du Processus de Kimberley a été signé le 1er janvier 2003 par le Canada, les Etats-Unis, les pays de l’Union Européenne. Depuis septembre 2007, le Processus compte quarante huit (48) membres représentants 74 pays5. Les membres du Processus de Kimberley représentent environ 99.8% de la production mondiale de diamants bruts. Les structures du Processus de Kimberley Pour devenir un outil efficace afin de juguler le commerce des diamants des conflits, il a fallu donner au Processus de Kimberley une structure organisationnelle. Présidence et secrétariat La présidence supervise la mise en œuvre du système de certification du Processus de Kimberley, l’activité des différents groupes de travail et des comités ainsi que l’administration générale du processus. Le président change chaque année. Il est sélectionné lors de la réunion annuelle plénière. En 2011, la présidence échoit à la République démocratique du Congo à la suite d’Israël en 2010. Réunions plénières et intersession 5 Angola-Arménie-Australie-Biélorussie-Botswana-Brésil-Bulgarie-Canada-République centrafricaine- République populaire de Chine-République démocratique du Congo-Côte d'Ivoire-Croatie-La Commission européenne de l'Union européenne-Ghana-Guinée-Guyana-Inde-Indonésie-Israël-Japon-République de CoréeLaos-Lesotho-Malaisie-Île Maurice-Namibie-Nouvelle-Zélande-Norvège-Roumanie-Russie-Sierra Leone- Singapour-Afrique du Sud-Sri Lanka-Suisse-Tanzanie-Thaïlande-Togo-Turquie-Ukraine-Émirats arabes unisÉtats-Unis d'Amérique-Venezuela-Viêt Nam-Zimbabwe 4 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Les réunions plénières du Processus de Kimberley se tiennent tous les ans. Ces réunions regroupent tous les pays participants, les représentants du secteur diamantaire et des observateurs de la société civile afin de discuter et de prendre des décisions sur la mise en œuvre du système de certification. Les communiqués exposant les grandes lignes des décisions prises et des évènements marquants de la réunion sont rendus publics. Hormis la réunion plénière, les membres des groupes de travail du Processus de Kimberley se réunissent également lors de la réunion annuelle « intersession », afin de discuter des problèmes techniques spécifiques à chaque groupe. Groupes de travail (7) Suivi : c’est le groupe de travail chargé du suivi du Processus de Kimberley. Il aborde des questions liées à la mise en œuvre du système de certification dans les pays participants, afin de promouvoir son application totale et effective. Ce groupe est responsable du mécanisme d’évaluation par les pairs. Il organise donc les visites d’examen dans les pays participants et procède à l’évaluation de leurs rapports annuels. Il est, également, tenu de gérer les crises liées aux problèmes de mise en œuvre qui, dans certains pays, pourront compromettre l’intégrité du processus. Statistiques : Il est chargé d’analyser les rapports et les statistiques sur la production et le commerce des diamants bruts. Il peut ainsi identifier toute anomalie et veiller à la bonne application du système de certification. Experts diamantaires : ce groupe résout les problèmes techniques liés à la mise en œuvre du système de certification. Son mandat consiste à proposer à l’Organisation mondiales des douanes des modifications des codes du système harmonisé pour les diamants bruts. Il s’occupe de la classification de la poudre de diamant, de l’harmonisation des méthodes d’estimation et du transfert international des échantillons de diamants issus de projets d’exploration. 5 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Dans certains cas spécifiques, notamment en Côte d’Ivoire, en République démocratique du Congo ou au Ghana, ce groupe fournit des informations techniques de références à d’autres organismes du Processus de Kimberley ou d’autres organisations internationales. Production artisanale et alluviale : c’est le plus jeune groupe de travail du Processus de Kimberley. Il a pour objectif de promouvoir le renforcement des contrôles internes de la production et du commerce des diamants alluviaux. Ils permettront de garantir que seuls les diamants produits et vendus conformément aux lois nationales et aux normes du système de certification du Processus de Kimberley puissent être exportés ou polis localement. La production de diamants alluviaux en Angola a atteint en 2010, un chiffre d’un million cent dix neuf mille trois cent cinq carats6. Ce groupe de travail est au cœur du Processus de Kimberley car il concerne un secteur de plus de dix millions de diamantaires, mineurs et piqueurs et leurs familles. Comité de participation : il aide la présidence du Processus de Kimberley à traiter l’admission des nouveaux membres. Il informe la présidence de toute violation du système de certification par les participants, ce qui peut avoir pour conséquence leur expulsion. Comité de sélection : il examine et évalue les candidats au poste de viceprésident. Ses conclusions sont présentées lors de la réunion plénière. Le membre sélectionné pour la vice-présidence deviendra président l’année suivante. Et enfin règlement et procédures. Le Processus de Kimberley a freiné considérablement le commerce de diamants des conflits, permettant ainsi de stabiliser des pays fragiles et de soutenir leur développement. Il a ramené d’importantes quantités de diamants sur le marché légal. Selon les spécialistes du secteur, les diamants des conflits représenteraient 6 AllAfrica.com, 24 septembre 2011 6 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique actuellement moins d’1% des échanges internationaux de diamants par rapport à 15% dans les années 90. L’EFFICACITE DU PROCESSUS DE KIMBERLEY : UN AVIS DISCUTABLE En 2006, un rapport sur le Processus de Kimberley a confirmé son efficacité. Il a, cependant, recommandé un certain nombre d’actions pour permettre la consolidation de ce système notamment dans le domaine du suivi de la mise en œuvre des contrôles internes et leur renforcement dans les pays participants ainsi que dans le domaine du recueil des données statistiques. Le fonctionnement du Processus de Kimberley Des conditions draconiennes d’application sont imposées aux Etats membres du Processus de Kimberley afin de certifier que la vente de diamants bruts ne serve pas à financer un conflit armé et éviter ainsi que les diamants des conflits n’arrivent sur le marché légal. Les conditions de participation sont définies strictement à la section II du système de certification qui dispose que chaque participant doit s’assurer qu’un certificat du processus de Kimberley accompagne chaque chargement de diamants bruts destinés à l’exportation. Il leur incombe également de vérifier que les certificats et les formalités de délivrance respectent des normes minimales figurant dans le texte du processus de Kimberley. Enfin chaque participant doit informer les autres participants, par l’intermédiaire du président, des caractéristiques de son certificat à des fins de validation7. 7 Section II du système de certification du processus de Kimberley Chaque participant doit s'assurer: a) qu'un certificat du processus de Kimberley (ci-après dénommé «certificat») accompagne chaque chargement de diamants bruts destinés à l'exportation; b) que ses formalités de délivrance des certificats respectent les normes minimales du processus de Kimberley énoncées à la section IV; c) que les certificats respectent les exigences minimales énoncées à l'annexe I. Une fois que ces exigences sont respectées, les participants peuvent à leur discrétion ajouter d'autres éléments à leurs propres certificats, par exemple une forme spéciale, d'autres données ou des caractéristiques de sécurité; 7 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Concernant plus particulièrement la coopération et la transparence, la section V (a) du système de certification du Processus de Kimberley stipule que les participants ont l’obligation de se communiquer par le biais du président les renseignements identifiant les autorités ou organismes responsables de la mise en œuvre des dispositions du système de certification. Chaque participant doit fournir aux autres participants, par l'intermédiaire du président, de préférence sous forme électronique, des précisions au sujet de ses lois, règlements, pratiques et procédures pertinents, et fournir des mises à jour au besoin. Ces précisions doivent contenir un résumé des principaux éléments en langue anglaise. Quant à la participation, la section VI (8 et 9) du système de certification du Processus de Kimberley précise que les candidats qui s’engagent à respecter les exigences du système et qui sont en mesure de le faire, sur une base mondiale et sans discrimination pourront participer au système de certification. Pour se faire, tout candidat qui souhaite participer doit notifier au président, par voie diplomatique, son intention. Cette notification doit comporter toutes les informations requises à la section V (a) et être diffusée à l’ensemble des participants dans un délai d’un mois. Les Etats participants doivent répondre à certaines « conditions minimales » qu’ils doivent transposer dans leur droit national et dans leurs institutions, conformément aux termes du système de certification du processus. d) qu'il informe les autres participants, par l'intermédiaire du président, des caractéristiques de son certificat, tel qu'énoncé à l'annexe I, à des fins de validation. 8 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Ils doivent aussi prévoir des contrôles des exportations8, des importations9 et des échanges nationaux de diamants bruts et s’engager pour la transparence et l’échange de donnés statistiques10. L’échange des diamants bruts s’effectue légalement entre membres répondant aux conditions minimales du système de certification. Par ailleurs, les diamants bruts échangés doivent s’accompagner d’un certificat garantissant qu’ils ne servent pas à un conflit armé. 8 ANNEXE II du système de certification du processus de Kimberley Recommandations concernant les procédures d'exportation 17. Tout exportateur doit présenter son chargement de diamants bruts à l'autorité d'exportation compétente. 18. Avant de valider un certificat, l'autorité d'exportation est invitée à exiger de l'exportateur qu'il produise une déclaration attestant que les diamants bruts exportés ne sont pas des diamants de la guerre. 19. Les diamants bruts doivent être placés avec le certificat ou une copie certifiée conforme dans des conteneurs scellés inviolables. L'autorité d'exportation doit alors transmettre un message électronique détaillé à l'autorité d'importation compétente, en précisant le poids carats, la valeur, le pays d'origine ou de provenance, l'importateur et le numéro de série du certificat. 20. L'autorité d'exportation doit enregistrer toutes les données relatives aux chargements de diamants bruts dans une base de données informatisée. 9 ANNEXE II du système de certification du processus de Kimberley Recommandations concernant les procédures d'importation 21. L'autorité d'importation doit recevoir un message électronique avant ou dès l'arrivée du chargement de diamants bruts. Ce message doit notamment préciser le poids carats, la valeur, le pays d'origine ou de provenance, l'exportateur et le numéro de série du certificat. 22. L'autorité d'importation doit inspecter le chargement de diamants bruts pour s'assurer que les sceaux et le conteneur n'ont pas été violés, et que l'exportation a été effectuée conformément au système de certification. 23. L'autorité d'importation doit ouvrir et inspecter le contenu du chargement pour contrôler l'exactitude des renseignements figurant sur le certificat. 24. Lorsque le règlement l'exige, ou sur demande, l'autorité d'importation doit renvoyer la fiche de retour ou le coupon de confirmation d'importation à l'autorité d'exportation compétente. 25. L'autorité d'importation doit enregistrer toutes les données relatives aux chargements de diamants bruts dans une base de données informatisée. 10 SECTION IV du système de certification du processus de Kimberley Contrôles internes Engagements que prennent les participants Chaque participant doit: a) créer un système de contrôles internes visant à éliminer les diamants bruts de la guerre des chargements de diamants bruts qui sont importés dans son territoire ou qui en sont exportés; b) désigner une autorité ou des autorités responsables des importations et des exportations; c) s'assurer que les diamants bruts sont importés et exportés dans des conteneurs inviolables; d) selon les besoins, modifier ou adopter des lois ou règlements nécessaires à la mise en œuvre du système de certification et à l'application de sanctions dissuasives et proportionnées en cas de violation; e) recueillir et conserver les données officielles pertinentes sur la production, l'importation et l'exportation, et rassembler et échanger ces données conformément aux dispositions de la section V; f) lorsqu'il crée un système de contrôles internes, tenir compte, selon les besoins, des autres possibilités et recommandations relatives aux contrôles internes énoncées à l'annexe II. 9 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Le processus de Kimberley : un système mis à l’épreuve En décembre 2006, l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) a reconnu l’efficacité et l’importance du processus de Kimberley par le biais d’une dérogation. Une dérogation de l’OMC est requise pour chaque pays membres faisant l’objet d’une discrimination du fait d’arrangements commerciaux afin de dispenser les pays concernés d’appliquer l’article 1 de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)11. L’objectif du Processus de Kimberley consiste à faire en sorte que les diamants des conflits ne servent plus à financer les conflits armés et à discréditer le marché légitime des diamants bruts. Marché qui est un pilier économique incontournable pour certains pays en développement en Afrique. Le Processus de Kimberley est un atout important pour mettre fin aux conflits. Cependant, comme le précise Marie-Pierre Blin-Franchomme et Isabelle Desbarats12, chaque pays reste responsable à part entière de ce qu’il affirme, son certificat étant considéré comme présumé véritable. De plus, il n’existe ni système obligatoire d’inspection ni système organisé par les autres membres du Processus de Kimberley ni système d’inspection réalisé par des inspecteurs internationaux indépendants. Le système de certification du Processus de Kimberley n’est, toutefois, pas stérile de tout système de contrôle. Il existe un système de contrôle réalisé par tous les Etats membres du processus au cours de leur séance plénière annuelle. Processus de contrôle qui ne peut être déclenché uniquement qu’en présence 11 ART 1 du GATT Tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordés par une partie contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays seront, immédiatement et sans condition étendus à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les parties contractantes. Cette disposition concerne les droits de douanes et les impositions de toute nature perçus à l’importation ou à l’exportation, ainsi que ceux qui frappent les transferts internationaux de fonds effectués en réglementant des importations ou des exportations, le mode de perception de ces droits et impositions, l’ensemble des la réglementation et des formalités afférentes aux importations ou aux exportations ainsi que toutes les questions qui font l’objet des § 2 et 4 de l’ART III 12 In Droit du travail et droit de l’environnement, Marie-Pierre Blin-Franchomme, Isabelle Desbarats, Editions Lamy, 2010 10 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique « de signes crédibles de l’inobservation importante du régime international de certification » (in Eléments essentiels d’un système international de certification de diamants bruts, Document de travail du Processus de Kimberley, n°1/2002, 20 mars 200213). Le Congo a été exclu du Processus de Kimberley en juillet 2009 parce que cet Etat n’avait pas pu justifier l’écart existant entre sa production modique (5000 carats/an), du fait d’une production exclusivement artisanale, et ses exportations (entre 3 et 5 millions de carats)14. De ce fait, la question du contrôle a été soulevée à Anvers lors d’une conférence internationale de diamants le 15 novembre 2004. Depuis, les Etats et les ONG sont d’accord pour confirmer que les mécanismes de contrôle instaurés par le processus de Kimberley doivent être réformés. X X X Le Zimbabwe a été autorisé, le 1er novembre 2011, à reprendre l’exportation des diamants des sites miniers de Marange lors de la session plénière du Processus de Kimberley à Kinshasa (République Démocratique du Congo). Le Zimbabwe avait fait l’objet d’une suspension de deux ans du Processus de Kimberley après de graves violations des droits humains sur ces sites où 200 personnes avaient été présumées tuées et d’autres battues ou violées selon certaines accusations. 13 In Droit du travail et droit de l’environnement, Marie-Pierre Blin-Franchomme, Isabelle Desbarats, Editions Lamy, 2010 14 Idem 11 Club International Virtuel d’Insertion par la Réflexion pour la Démocratie et la Paix en Afrique Lors de cette séance plénière fut évoquée au cours de la réunion inter sessionnelle une réforme des possibilités de désignation du vice président. En 2004, une autre réforme avait été évoquée alors que des représentants de l’Angola, de la Centrafrique, de la République Démocratique du Congo, du Congo et du Gabon avaient assisté, à Brazzaville (Congo), à un sommet des pays d’Afrique centrale et avaient exprimé leur intention de créer un organisme de contrôle efficace. Il s’agissait là d’une volonté de faire un premier pas vers la mise en place d’une organisation africaine du diamant placé sous la tutelle de la Communauté Economiques des Etats d’Afrique Centrale (CEEAC)15. Cette proposition n’a pas donné de suite mais aurait pu pallier à l’inefficacité des certifications ne permettant pas forcément toujours de retracer les diamants depuis leurs points d’exportation jusqu’à leur origine. Pourtant, le processus de Kimberley pourrait devenir un modèle de gestion pour d’autres matières premières qui participent également au financement des conflits comme le bois ou le coltan. 15 Idem 12