La police administrative

T. Grundler
Fiche de niveau 2. Droit administratif général /
2007
La police administrative
La police administrative est l’action de l’administration destinée à sauvegarder l’ordre
public et qui, à cette fin, réglemente les activités privées.
Cette définition conduit à se demander ce que recouvre la notion d’ordre public. Celle-ci
est traditionnellement définie à partir d’une trilogie (art. L. 2212-2 du code général des
collectivités territoriales) correspondant à ce que la doctrine a pu nommer « l’ordre public
matériel et extérieur » (Maurice Hauriou), c’est-à-dire la sécurité publique (prévention
des dommages aux personnes et aux biens), la salubrité publique (protection de la santé
et de l’hygiène) et la tranquillité publique (prévention des perturbations de la rue, du
tapage nocturne, etc.). La jurisprudence administrative y a cependant ajouté la moralité
publique (CE, Sect. 18 décembre 1959, Société « Les films Lutetia » : la projection d’un
film peut être interdite par le maire en raison de son caractère immoral et des
circonstances locales) et le respect de la dignité de la personne humaine (CE, 27 octobre
1995, Morsang-sur-Orge , à propos la prohibition par des maires de la pratique du lancer
de nains dans les discothèques).
La police administrative se distingue ainsi de la police judiciaire au regard de sa finalité.
Si la première, de nature préventive, vise à éviter un trouble à l’ordre public, la seconde,
de type répressif, cherche à mettre fin à une infraction et à en arrêter les auteurs (CE,
Sect. 11 mai 1951, Baud). Cette distinction emporte des conséquences contentieuses, le
juge administratif étant compétent pour les activités relevant de la police administrative
et le juge judiciaire pour celles incombant à la police judiciaire.
Il existe différentes polices administratives : la police générale qui vise le maintien de
l’ordre public et les polices spéciales qui ont un objet plus précis tel que la police de la
chasse, la police du cinéma, la police des étrangers, celle des édifices menaçant ruine,
etc.
Cette dualité conduit d’abord à s’interroger sur les autorités investies du pouvoir de
police. En effet, les autorités compétentes pour prendre des mesures de police
administrative sont nombreuses et diverses. S’agissant de la police générale, on trouve le
Président de la République (CE, 8 août 1919, Labonne) et surtout, sous la Ve République
le Premier ministre (titulaire du pouvoir réglementaire général) qui sont compétents
pour prendre les mesures de police applicables sur le territoire national. Le maire dispose
quant à lui d’un pouvoir équivalent sur l’ensemble du territoire de sa commune (police
municipale), le préfet dans le département. Concernant les polices spéciales, compte
tenu de leur diversité, il existe aussi une variété d’autorités investies de ce pouvoir. C’est
alors le texte instituant ces polices qui en précise les titulaires (par exemple le ministre
de l’Intérieur pour la police des publications étrangères, loi du 29 juillet 1881).
Ensuite, naît de cette dualité des risques de chevauchement entre polices ou entre
acteurs compétents. La jurisprudence a eu l’occasion de préciser les modalités de la
coexistence des polices administratives générale et spéciale. Ainsi, un arrêt de 1902 a
énoncé que, dans l’hypothèse d’un concours de deux polices générales, l’autorité locale
peut aggraver une mesure prise à un échelon supérieur (CE, 18 avril 1902, Commune de
Néris-les-Bains à propos d’une interdiction posée par le préfet des jeux d’argent dans le
département, avec une possibilité de dérogation accordée par le ministre de l’Intérieur,
aggravée par un maire qui a préféré une interdiction absolue sur le territoire de sa
commune en raison des circonstances locales). En ce qui concerne le concours d’une
police générale et d’une police spéciale, la première peut aggraver une mesure relevant
de la seconde. Cette solution ressort de la jurisprudence Lutetia par laquelle le Conseil
d’Etat a admis la légalité d’un arrêté pris par le maire dans le cadre de son pouvoir de
police générale interdisant la projection d’un film qui avait pourtant obtenu de la part des
autorités investies du pouvoir de police du cinéma, le visa d’exploitation. Là encore des
circonstances locales sont nécessaires pour justifier cette aggravation de la mesure (CE,
Sect. 18 décembre 1959, Société « Les films Lutetia »).
La légalité des mesures de police est contrôlée par le juge qui exerce en la matière un
contrôle de proportionnalité (CE, 19 mai 1933, Benjamin).
La vérification de leur légalité interne se fait en deux étapes. S’exerce d’abord le contrôle
de la nécessité de la mesure : celle-ci doit viser à prévenir un trouble à l’ordre public, ce
qui conduit à s’interroger sur la réalité de la menace pour l’une de ses composantes. La
difficulté vient du fait que l’on se situe par définition en amont, c’est-à-dire avant que le
dommage ne se soit produit. Cette condition de la légalité est nécessaire mais non
suffisante. Il faut encore que la mesure de police retenue soit justifiée. Se pose alors la
question de sa proportionnalité : le juge vérifie que la mesure de police est proportionnée
aux faits qui l’ont motivée. Aussi s’assure-t-il que le même résultat (protection de l’ordre
public) ne pouvait pas être atteint par d’autres moyens moins sévères : il étudie par
exemple l’existence d’alternatives offertes à l’autorité investie du pouvoir de police. C’est
pourquoi dans l’arrêt Benjamin, l’interdiction d’une réunion publique a été annulée, le
juge estimant que le maire aurait pu maintenir l’ordre public par une mesure moins
contraignante pour les libertés individuelles. C’est aussi pour cette raison que le juge
administratif annule les mesures d’interdiction générale et absolue (sans limite de temps
et de lieu : l’interdiction générale de l’activité des photographes filmeurs dans une ville
est illégale CE, 22 juin 1951, Daudignac, alors que l’interdiction de la même activité aux
abords du Mont-Saint-Michel, pendant la seule période touristique, au cours de laquelle
ce lieu connaît une affluence, est légale CE, 12 mars 1968, Ministre de l’Intérieur c/
Leroy).
Bibliographie
- P. Bernard, La notion d’ordre public en droit administratif, LGDJ, 1962.
- D. Maillard, Police générale, polices spéciales, Thèse, Rennes, 1988.
- E. Picard, La notion de police administrative, LGDJ, 1984.
- C. Vimbert, « L’ordre public dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel », RDP
1994, p. 693.
- M.-C. Vincent-Legoux, Ordre public. Etude de droit comparé interne, PUF, 2001.
- L. Weil, « La dignité humaine en droit administratif », M.-L. Pavia, T. Revet (Dir), La
dignité de la personne humaine, Economica, Etudes juridiques, 1999, p. 86.