La représentation des consommateurs dans les services d`eau au

Flux n°48/49 Avril - Septembre 2002 pp. 47-61
La représentation
des consommateurs
dans les services d’eau
au Royaume-Uni
David Hall (1)
LES
CONSOMMATEURS DE L’EAU
La représentation des usagers/consommateurs dans
les services publics en Grande-Bretagne (1945-1980)
La représentation des usagers/consommateurs dans les services
publics a été organisée au Royaume-Uni dans l’après-guerre.
Au moment des privatisations de l’ère Thatcher, il existait donc
déjà des structures de représentation de leurs intérêts.
Après la seconde guerre mondiale, quand un certain
nombre d’industries stratégiques ont été nationalisées, les
Conseils des consommateurs des industries nationalisées
(NICCs) ont été créés. Dans le cas de l’électricité et du gaz,
ceux-ci étaient dans la pratique dominés par des conseillers
municipaux, reflétant ainsi le puissant intérêt municipal pour
ces services dans la période précédant la seconde guerre mondiale. Aucun NICC n’a en effet été créé pour des services administrés par des instances gouvernementales ou municipales.
L’hypothèse était que le système électoral représentait l’intérêt
des utilisateurs : les membres du Parlement en ce qui concerne
le gouvernement, les conseillers locaux élus pour ce qui est des
services municipaux. Ainsi les services postaux et de télécommunications n’avaient pas de représentants du public, puisqu’ils
faisaient partie de la Poste, qui est restée un service du gouvernement jusqu’en 1970 ; il en allait de même pour l’industrie des
eaux, qui est restée sous contrôle municipal jusqu’en 1974.
La représentation des usagers s’est à nouveau développée
dans les années 1970, après la nouvelle restructuration des services publics. Quand la Poste (incluant les télécommunications)
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Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
est passée de service gouvernemental à entreprise nationalisée,
le gouvernement a créé le Conseil national des utilisateurs de la
Poste (POUNC), financé par une subvention gouvernementale,
nommé par le gouvernement et appuyé sur des comités consultatifs locaux. Quand l’industrie du gaz a été unifiée au sein
d’une société nationalisée en 1972, le gouvernement a créé un
nouveau Conseil des consommateurs du gaz pour représenter
les intérêts du public. Financé par un impôt sur l’industrie, ce
corps a continué de fonctionner après la privatisation de l’industrie du gaz en 1986.
rées par le gouvernement et le public ayant perdu le droit de
suivre les réunions des RWAs. À la place, des comités consultatifs grand public (CCCs), dont les membres étaient tous nommés par les RWAs, ont été créés dans chaque région.
En 1975, le gouvernement a établi le Conseil national de la
Consommation (2). Il était et est toujours financé par l’argent du
gouvernement, avec un conseil nommé par le gouvernement. Il
avait trois fonctions différentes : représenter les intérêts des
consommateurs à faibles revenus ; couvrir les services aussi
bien que les marchandises ; couvrir les marchandises et services
du secteur public aussi bien que du secteur privé. Dans tous ces
aspects, il a rempli un rôle nouveau si on le compare à
l’Association des consommateurs, autofinancée, qui représentait les intérêts de consommateurs au pouvoir d’achat élevé,
surtout intéressés par l’information comparative de produits
dans des marchés concurrentiels, comme celui des appareils
électroménagers (3).
Après les privatisations
L’eau et l’assainissement sont restés des services municipaux en Angleterre et au Pays de Galles jusqu’en 1974, comme
dans le reste de l’Europe. Par la suite, les nombreuses sociétés
d’eau et d’assainissement en Angleterre et au Pays de Galles ont
été fusionnées en dix autorités régionales de l’eau (RWAs), en
fonction des bassins fluviaux. Les RWAs étaient un complexe
d’associations inter-municipales et d’agences du gouvernement
central. La plupart de leurs membres étaient nommés par les
municipalités, mais le président et quelques-autres représentants étaient nommés par le gouvernement, qui fournissait en
outre le financement.
Il n’y avait aucune représentation propre des usagers, mais
les RWAs étaient responsables devant les municipalités, le
public pouvait suivre leurs réunions et les consommateurs pouvaient aussi se plaindre auprès du Médiateur local, institution
créée en même temps pour examiner les réclamations à l’encontre des RWAs comme des municipalités.
En 1983, les RWAs sont finalement passés sous le contrôle
du gouvernement central. Leur participation en a été significativement réduite, toutes les nominations étant dorénavant assu-
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Dossier
Les CCCs s’intéressaient surtout aux tarifs, à la qualité des
services et au suivi des réclamations. Au moment de sa privatisation, le secteur de l’eau était donc déjà passé du statut d’administration municipale à celui de service gouvernemental,
doté de nouvelles entités représentant les consommateurs.
La privatisation des entreprises de service public au RoyaumeUni a commencé sous le gouvernement Thatcher avec British
Telecom (1984), British Gas (1986), les directions anglaises et
galloises de l’eau (1989), l’électricité (1990) et les chemins de
fer (1995). La Poste est restée dans le secteur public.
En conséquence, la représentation des consommateurs a
été réorganisée en fonction des structures propres à chaque
industrie, de la forme de sa privatisation et des dispositions
antérieures. Ainsi, tandis que le Conseil des consommateurs du
gaz restait en grande partie inchangé, l’eau et les industries
d’électricité étaient dotées de nouveaux dispositifs en relation
avec les nouvelles structures de privatisation et de régulation.
Après leur privatisation, les directions de l’eau par exemple sont
devenues des sociétés privées, propriétés d’actionnaires privés
et responsables devant eux. Une agence régulatrice a été créée,
le Bureau du régulateur de l’eau (Ofwat), auquel on a fixé un
certain nombre d’objectifs : s’assurer de la bonne santé financière des sociétés et veiller aux intérêts des consommateurs.
Des comités régionaux de service aux consommateurs
(CSCs), un par société d’eau, ont été créés comme partie intégrante de la structure d’Ofwat (4). Statutairement, les CSCs doivent représenter les intérêts de tous les clients, existants et
potentiels, domestiques et industriels, contrôler et organiser des
réunions publiques relatives à des sujets d’inquiétude des
consommateurs et traiter les réclamations contre les sociétés
d’eau.
Les CSCs sont nommés, pourvus en personnel et financés
par Ofwat. Nommés par le Directeur général d’Ofwat, les présidents des CSCs cooptent ensuite les autres membres. Ils sont
payés £ 19,589 par an pour 8 jours de travail par mois. Le personnel des CSCs, 43 au total, fait partie des employés d’Ofwat
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
et le budget global des CSCs était de £ 1.9m en 2000-2001. Les
CSCs font un rapport annuel au Directeur général d’Ofwat.
Aucun dispositif légal de niveau national n’avait été initialement prévu, mais en 1993, l’Ofwat a créé un corps non-statutaire national, le Conseil national de la consommation
d’Ofwat (ONCC), composé des présidents des dix CSCs. Ce
dernier a joué un certain nombre de rôles en tant que porteparole national des intérêts des consommateurs, membre d’un
groupe de pression à la Commission européenne et lieu
d’échanges et d’information entre les CSCs (5).
certains secteurs de responsabilité. Par exemple, l’audit des procédures de traitement des réclamations par les sociétés, développé par un CSC, a été normalisé et adopté par d’autres CSCs
après la publication d’une directive à ce sujet par le Directeur
général d’Ofwat.
Le gouvernement travailliste : révisions et réformes
Le système existant étant abondamment critiqué, les structures
de représentation des consommateurs et la réglementation des
services ont été reconsidérées par le nouveau gouvernement
Tableau 1 : Représentation statutaire des consommateurs après la privatisation mais avant les réformes de 2000
Secteur
Intitulé
Relation au
régulateur
Structure
Financement
Eau
PRIV
CSCs
Intégré
Régionale
Régulateur
Électricité
PRIV
ECCs, NCCC
Intégré
Régionale et
nationale
Régulateur
Gaz
PRIV
GCC
Indépendant
Nationale
Secrétariat d’État
Télécommunications
PRIV
ACTs
Indépendant
Régionale et intérêt spécifique
Régulateur (intérêt spécifique) et
Secrétariat d’État (régional)
Chemin de fer
PRIV
RUCCs
CRUCC
Indépendant
Régionale et
nationale
Régulateur
Postes
PUB
POUNC,
POUCs
(pas de régulateur)
Nationale et
régionale
Secrétariat d’État
Source : Brooke R, (2001) (6)
Les CSCs n’ont actuellement, de par leur statut, aucun droit
à l’information détenue par les sociétés privées. Circonscrite à
ce que ces sociétés veulent bien fournir, l’information dépend
donc largement des bonnes relations de travail et des contacts
personnels établis. Cependant, par suite de leur intégration dans
Ofwat, les CSCs ont un accès satisfaisant à l’information générée par Ofwat, notamment les rapports mensuels mettant en
évidence des problèmes régionaux ainsi que les minutes des
réunions mensuelles de l’ONCC. La Division des affaires
publiques d’Ofwat consulte les CSCs, par exemple sur des propositions de règlements. Ce partage de l’information a permis
aux CSCs de développer et de standardiser leurs pratiques dans
travailliste, élu en 1997. Dans le secteur de l’eau, les critiques
épinglaient surtout le manque d’indépendance des CSCs, souligné notamment dans une série de rapports du Conseil national
de la consommation (NCC). En 1995, celui-ci a publié un examen détaillé de la représentation des consommateurs dans les
entreprises de réseau (7) dans lequel il dénonçait le fonctionnement des CSCs et leur dépendance à l’égard de notes confidentielles d’Ofwat. Il écrivait ainsi que les CSCs ont été « si étroitement intégrés dans Ofwat qu’il n’est pas possible de fournir une
évaluation distincte de leur efficacité… Vue de l’extérieur, cette
difficulté semble résulter de ce que les CSCs sont en fait dirigés
par Ofwat ». Une illustration en est fournie à travers l’exemple
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Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
de Diana Scott, cité dans le rapport. Présidente du Yorkshire
CSC, celle-ci a été « une fervente avocate des consommateurs
sur la question des compteurs », en contradiction avec les vues
d’Ofwat : en 1994, elle fut la seule Présidente de CSC à ne pas
être renommée. Les CSCs, qui n’avaient pas d’accès direct à
l’information des sociétés, reçurent des notes confidentielles
d’Ofwat à ce sujet et n’eurent aucun moyen d’effectuer leur
propre recherche (8).
Le NCC concluait son rapport en recommandant que les
organismes représentant les consommateurs soient indépendants, dotés des moyens de conduire leurs propres recherches
et légalement investis de pouvoirs en termes d’accès à l’information, de traitement des réclamations des consommateurs, de
représentation des seuls intérêts des ménages et des petites
entreprises (9).
Un autre rapport du NCC sur le système de révision des prix
de l’eau, l’année suivante, revint sur les mêmes critiques. Ofwat
répondit que recueillir et traiter l’information en provenance
des clients est d’abord une responsabilité des entreprises, et que
le régulateur doit seulement compléter ces informations avec
les données des CSCs. Le NCC a rejeté cette position, et notamment la dépendance établie à l’égard des informations fournies
par les entreprises, soulignant que les CSCs n’ont ni l’expertise
ni les moyens de les critiquer et que les réclamations sont une
source d’information anecdotique, biaisée et limitée (10).
Le NCC a réaffirmé son point de vue lors de la réévaluation
des entreprises de réseau par le nouveau gouvernement
Travailliste (11). Il y eut alors un consensus général autour de
l’idée que les régulateurs devaient avoir pour responsabilité première de protéger les consommateurs, mais le NCC maintint sa
revendication en faveur d’une représentation organisée et efficace des ménages aux faibles ressources : « Même si les devoirs
des régulateurs sont modifiés afin que la protection des
consommateurs devienne leur première responsabilité, ils
devront toujours rechercher l’équilibre entre les intérêts de
groupes différents. Tous les consommateurs n’ont pas les
mêmes intérêts — ceux des grands consommateurs diffèrent
souvent de ceux des petits consommateurs. L’introduction de la
concurrence intensifie ces différences. Les ménages sont toujours dans une position beaucoup plus faible que les grands
consommateurs, qui ont un pouvoir d’achat beaucoup plus
grand. Ils auront toujours besoin d’un corps séparé pour faire
reconnaître leurs besoins ».
50
Dossier
L’Ofwat, et les autres régulateurs, insistèrent sur les raisons
de leur attachement au modèle intégré, que le dispositif existe
déjà ou non dans leur secteur. Dans l’industrie du gaz, où le
conseil indépendant du gaz avait précédé la privatisation, le
régulateur (Ofgas) prônait par exemple la disparition de cette
structure au profit d’un système intégré qui, selon lui, donnerait
aux comités de consommateurs un meilleur accès à l’information (12). Le NCC a rejeté cet argument affirmant que « de telles
dispositions peuvent mettre en péril l’indépendance des organisations de consommateurs et leur liberté d’expression. Si un
organisme dépend du régulateur pour son information et ses
moyens, sa liberté et son efficacité sont dès lors trop déterminées par la bonne volonté du régulateur à les lui fournir ». Le
NCC recommandait à l’inverse que « chaque organisation de
consommateurs soit complètement indépendante du régulateur
et ait assez de moyens propres pour collecter de l’information,
effectuer des recherches, exercer des pressions et traiter les
plaintes des clients » (13).
Le gouvernement s’est finalement rallié à l’avis des associations de consommateurs qui présentaient le système en vigueur
dans l’industrie du gaz comme le meilleur et décida d’introduire de nouvelles réformes conformément à la loi 2000 sur les
entreprises de services en réseau. Le principe retenu fut de
créer, pour chaque secteur, un conseil de consommation indépendant des instances régulatrices, avec des attributions identiques en termes de traitement des réclamations et de représentation des intérêts des consommateurs.
Dans le secteur énergétique, par exemple, les précédents
conseils spécifiques pour le gaz et l’électricité ont été supprimés
et remplacés par un nouveau Conseil des consommateurs du
gaz et de l’électricité (GECC), qui fonctionne sous le nom
d’« Energywatch ». Le GECC est financé par le gouvernement,
qui nomme aussi ses membres. Il dispose de neuf comités régionaux : Écosse, Pays de Galles et régions de l’Angleterre. Ses
fonctions comprennent la collecte et la diffusion d’informations
pertinentes pour les consommateurs des industries énergétiques, la représentation des consommateurs et l’examen de
leurs réclamations (14). Le GECC a commencé à fonctionner en
novembre 2000. Des rencontres ont lieu régulièrement avec le
régulateur pour discuter des problèmes clés : prix, pratiques de
ventes des sociétés et réclamations des consommateurs (15). Il
s’est servi de la publicité à de nombreuses fins : accroître la sensibilité de ses membres en interne, faire connaître aux personnes âgées et aux handicapés leurs droits prioritaires aux ser-
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
vices, mettre en évidence le fait que plus de 25 % des réclamations transmises au GECC concernent les pratiques de vente de
la société Npower (16).
Un système identique a été mis en œuvre dans la plupart
des autres services en réseau. Dans le secteur de l’eau, son
application a été reportée, mais la réforme paraît désormais
inévitable à toutes les parties, y compris l’Ofwat. En janvier
2002, ce dernier a publié un accord avec l’ONCC et les CSCs
reconnaissant que « il est important que l’ONCC et les CSCs
soient libres d’exprimer les intérêts des consommateurs indépendamment de l’Ofwat » et anticipait une nouvelle législation
confirmant cette indépendance (17).
Les changements proposés devraient ainsi rapprocher la
structure de représentation des consommateurs de l’eau de
celle des consommateurs d’énergie. Le gouvernement (18) a
ainsi annoncé qu’un nouvel organisme serait créé, le Conseil de
consommation de l’eau (CCW), indépendant du régulateur et
disposant de son propre personnel et de ses structures régionales. Il serait nommé et financé par le gouvernement et responsable devant le Parlement. Il aurait pour tâche principale de
recueillir et d’examiner les réclamations des consommateurs.
Il aura le pouvoir d’exiger des informations auprès des
sociétés, mais il sera sensé effectuer ses investigations en premier lieu auprès de l’Ofwat, pour réduire le fardeau imposé aux
entreprises, l’Ofwat jouant un rôle d’arbitre en cas de conflit
entre celles-ci et le CCW. Le gouvernement s’attend à ce que le
CCW soulève des problèmes environnementaux aussi bien que
des problèmes de consommation.
Cependant, ce nouveau dispositif laisse entiers certains des
problèmes antérieurs, notamment celui des moyens. En 2001,
l’ONCC a dénoncé le budget proposé pour le nouveau Conseil
de l’eau, d’un montant de £ 3 millions, en soulignant que l’augmentation ainsi obtenue par rapport au budget actuel des CSCs
(£ 1.9m) n’était pas significative et, en tout cas, insuffisante pour
permettre au CCW de mener à bien son nouveau rôle (19). De
même, la question du droit à l’information reste en suspens. Le
droit des conseils de consommateurs à publier des informations
sur une société est en effet soumis à une clause restrictive d’importance, qui limite ce droit à des informations ne portant pas
atteinte aux intérêts de l’entreprise en question. L’interprétation
de cette clause est imprécise, en conséquence, l’ampleur réelle
des nouveaux droits du CCW demeure incertaine. L’incertitude
règne aussi sur le rôle des autres organisations : des discussions
actuelles concernant la régulation de la concurrence donneraient à des entités telles que le NCC et la CA le droit de soumettre au Bureau du commerce équitable (OFT) les pratiques
non-concurrentielles ou considérées comme telles des entreprises de réseau, tandis que les nouveaux conseils de consommateurs ne bénéficieraient pas de ce droit.
Écosse : Des évolutions différentes pour la gestion
publique de l’eau
Il est intéressant de souligner les évolutions parallèles mais différentes qui ont affecté le système de représentation des
consommateurs en Écosse, où les services d’eau, qui n’ont pas
été privatisés, restent dans le secteur public. Jusqu’en 1996, les
services d’eau sont placés sous la responsabilité des administrations locales, puis le gouvernement du Royaume-Uni
crée (20) trois autorités de l’eau, entreprises publiques relevant
du ministre en charge de l’Écosse (avant que ses pouvoirs ne
soient transférés au Parlement écossais) et responsables du bon
fonctionnement de l’industrie de l’eau. En même temps est créé
un Conseil des consommateurs écossais de l’eau et assainissement (connu sous le nom de Conseil des consommateurs). C’est
un organisme national composé de trois comités géographiques
correspondant aux trois autorités de l’eau, financé par un impôt
sur les trois administrations et chargé de représenter les intérêts
des consommateurs et de traiter leurs réclamations. Il obtint
aussi, ce qui est plus étonnant, le pouvoir d’approuver les propositions tarifaires des autorités de l’eau (21).
Cependant, suite à une évaluation, ce dispositif a été complètement modifié en 1999 et le Conseil des consommateurs a
été supprimé. Un nouveau régulateur de l’eau a été créé, le
Commissaire de l’eau pour l’Écosse, qui a repris en charge et la
responsabilité d’approuver les tarifs (auparavant confiée au
Conseil des consommateurs) et celle d’assurer la bonne marche
de l’industrie, précédemment du ressort du ministre en charge
de l’Écosse. Il assure la responsabilité d’examiner les plaintes
des consommateurs. Un Comité consultatif de l’industrie de
l‘eau et de l’assainissement (WICC) est aussi créé pour chacune
des trois autorités, afin de conseiller la commission de régulation sur la promotion des intérêts des consommateurs. Les trois
WICCS sont tous présidés par le Commissaire et la plupart de
leurs membres sont nommés par lui : ils sont donc désormais
intégrés sur le modèle des CSCs de l’eau en Angleterre et au
Pays de Galles.
Dossier
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Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
Une nouvelle réorganisation de l’industrie a été proposée
en 2001, les trois autorités d’eau devant être fusionnées en une
seule administration. À cette occasion, la question de la représentation des consommateurs a été à nouveau discutée et le
Conseil de la consommation écossais, qui a critiqué les WICCs,
a réclamé la création « d’un corps statutaire indépendant qui
mette en évidence les soucis des consommateurs et les transmettent au Commissaire, au parlement écossais et aux décideurs » (22).
LES CSCS
EN PRATIQUE
Il est intéressant d’examiner deux aspects des pratiques des
CSCs : le traitement des réclamations et la représentation des
intérêts des consommateurs.
Les réclamations
Alors que les CSCs ont le devoir d’examiner les réclamations,
ils n’ont actuellement aucun pouvoir légal pour résoudre les
problèmes soulevés. Au cours des années cependant, six des
CSCs ont négocié des accords écrits sur la médiation obligatoire, aux termes desquels les sociétés ont admis que, dans les cas
où elles n’ont pas réglé une question, le CSC peut mener une
enquête et formuler des recommandations que la société
acceptera.
Tableau 2 : Actions entreprises sur réclamations gérées
par les CSCs en 2000-2001
Actions entreprises par les CSC
Nombre
%
Renvoyées à l’opérateur et résolues
7 632
68
Acceptées pour enquête et
résolues
3 318
30
Retirées/ sans suite par le
consommateur
29
0
En dehors de sa juridiction
172
2
0
0
11 151
100
Non résolues
Total
Source : Ofwat (23)
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Dossier
Depuis leur création en 1990, les dix CSCs régionaux ont
traité plus de 116 000 réclamations. Le montant annuel de
réclamations reçues a évolué de 4 612 en 1990-1991, la première année d’existence des CSCs, à un pic de 14 787 en 19921993, alors que les augmentations des prix de l’eau et de l’assainissement étaient au plus haut (24).
96 % des réclamations proviennent des clients eux-mêmes,
plutôt que de leurs représentants légaux, et 85 % sont formulées
par des ménages, le reste provenant des consommateurs commerciaux ou agricoles.
Les réclamations suivent un cycle saisonnier régulier, avec
des pics observables en avril de chaque année, qui coïncident
avec l’envoi des factures d’eau. Le niveau général des réclamations, en moyenne pondérée, a augmenté à partir de 1996, pour
atteindre un pic en avril 1999, puis il a de nouveau fléchi en raison d’une chute des réclamations relatives aux facturations
après les baisses de prix introduites en 2000.
Représentant plus de 40 % de la totalité des réclamations en
2000-2001, les tarifs et les modes de facturation constituent le
principal sujet de réclamation. La même année, 8 % concernaient la qualité de l’eau ou la pression, 29 % l’alimentation en
eau ou les services d’assainissement et 22 % divers autres problèmes. Le niveau des réclamations relatives à la facturation et
aux tarifs est cependant en chute libre depuis 1999, selon
l’ONCC, parce que le régulateur a imposé des contrôles de prix
plus répressifs. Les pics de 1998 et 1999 peuvent refléter les
espoirs grandissants d’une baisse des tarifs après l’élection du
nouveau gouvernement travailliste en 1997.
On observe à l’inverse une augmentation générale des
plaintes relatives à l’assainissement, attribuables à des incidents
majeurs d’inondation d’égouts après de grosses pluies en 20002001. Entre 1999-2000 et 2000-2001, la proportion de réclamations sur l’assainissement a doublé auprès des CSCs de l’Est
(de 8 % à 15 %), du Sud (de 5 % à 13 %), de la Tamise (de 6 %
à 15 %) et du Yorkshire (de 8 % à 16 %). D’autres catégories de
réclamations varient fortement en fonction des régions : plus de
14 % des réclamations auprès du CSC du Sud-ouest concernent
la qualité de l’eau tandis que seulement 1 % des réclamations
relève de cette catégorie dans la région de la Tamise. Le type de
compteur et de facturation (individuelle versus collective) n’est
pas un facteur important de réclamations parce que presque
tous les ménages ont des branchements individuels au
Royaume-uni plutôt que des branchements collectifs.
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
Figure 1 : Courbe des réclamations reçues d’avril 1995 à mars 2001
Source : OFWAT (25)
En 2000-2001, le traitement des réclamations par les CSCs
a permis aux consommateurs d’obtenir £ 930 281 en indemnisations et remises. En général, les sociétés ont accepté les
recommandations des CSCs pour régler les litiges, mais les
comités continuent de trouver utiles les accords de « médiation
obligatoire » passés avec quelques-unes des sociétés, comme
l’a révélé une étude interne réalisée en 2000.
De manière générale, les CSCs semblent assurer de manière satisfaisante leur fonction de traitement des réclamations,
même si les enjeux en sont plus limités que dans le secteur de
l’énergie, où les fournisseurs sont en concurrence.
Il peut être utile à cet égard d’établir une brève comparaison avec les réclamations formulées dans le secteur de l’énergie (gaz et électricité) dont le nombre, sur une année, est bien
plus élevé que dans le secteur de l’eau. Cette différence s’explique en grande partie par les modes opératoires différents de
ces industries.
En premier lieu, environ la moitié des réclamations dans le
secteur de l’énergie a trait aux pratiques de vente des sociétés
ou aux transferts à de nouveaux fournisseurs. Rien de tout cela
ne se produit dans les services d’eau où il n’existe pas de possibilité réelle de changement de fournisseur. En second lieu, les
Dossier
53
Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
Tableau 3 : Réclamations reçues par CSC, par type en 2000-2001
CSC
Qualité
de l’eau
Fourni
ture
d’eau
Pression
de l’eau
Système
d’égouts
Factura
tion
Tarifs
Autres
Total
No
%
No
%
No
%
No
%
No
%
No
%
No
%
Central
70
3,0
126
5,4
447
19,2
146
6,3
813
34,9
244
10,5
483
20,7
2 329
Eastern
15
1,7
24
2,7
103
11,5
137
15,3
220
24,6
198
22,1
197
22,0
894
Northumbria
21
7,6
10
3,6
77
27,8
31
11,2
57
20,6
28
10,1
53
19,1
277
North West
55
6,2
35
3,9
97
10,9
27
3,0
223
25,0
172
19,3
282
31,6
891
Southern
45
3,0
29
2,0
119
8,0
187
12,6
338
22,8
388
26,2
375
25,3
1 481
South West
85
14,2
23
3,8
81
13,5
47
7,9
125
20,9
69
11,5
168
28,1
598
Thames
25
1,1
108
4,5
664
28,0
350
14,7
564
23,8
278
11,7
385
16,2
2 374
Wales
60
5,4
54
4,9
242
21,9
67
6,1
324
29,3
127
11,5
231
20,9
1 105
Wessex
26
4,9
21
4,0
79
14,9
44
8,3
122
23,0
116
21,8
123
23,2
531
Yorkshire
42
6,4
54
8,2
175
26,6
108
16,4
124
18,8
39
5,9
116
17,6
658
National
444
4,0
484
4,3
2 084
18,7
1 144
10,3
2 910
26,1
1 659
14,9
2 413
21,7
11 138
Source : OFWAT (26)
Tableau 4 : Taux de réclamation par compagnie d’eau en 1999-2000
Connexions en
milliers
Réclamations
Taux pour 10 000
connexions
Anglian Water
2 531
623
2,5
Dwr Cymru (Welsh Water)
North West Water
Northumbrian Water
Severn Trent
South West
Southern Water
Thames Water
Wessex Water
Yorkshire Water
1 356
2 967
1 193
3 784
688
1 844
5 075
1 063
2 056
752
1 177
384
2 004
418
848
2 864
398
890
5,5
4,0
3,2
5,3
6,1
4,6
5,6
3,7
4,3
TOTAL (W&S companies)
22 557
10 358
4,6
TOTAL (including water only companies)
27 426
12 341
4,5
Source : OFWAT (27)
54
Dossier
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
consommations de gaz et d’électricité sont toutes deux mesurées et payées au moyen de compteurs en Grande-Bretagne,
tandis que l’eau est encore, pour la majorité des ménages,
payée en fonction d’un forfait liée à la propriété plutôt qu’à la
consommation. Il y a davantage d’occasions de réclamations
relatives à des factures trimestrielles de relevés de compteurs ou
de consommation évaluée qu’avec de simples forfaits.
Finalement, il est intéressant de noter que les réclamations
concernant l’énergie sont limitées aux questions financières et
aux pratiques commerciales des sociétés qui la fournissent. Les
problèmes de fourniture, comme les pannes d’électricité, ne
sont pas pris en compte dans les statistiques, puisqu’ils sont
attribués aux sociétés de distribution ou de gestion des infrastructures qui n’ont plus de relations directes avec les ménages.
À cause de la concurrence introduite dans le secteur énergétique, Energywatch publie des statistiques trimestrielles sur
les réclamations soulignant les performances respectives des
sociétés. L’objectif est d’influencer le comportement des entreprises en jetant l’opprobre sur les pratiques de certaines d’entre
elles, explicitement nommées. Le processus de traitement des
réclamations revêt ainsi, dans le secteur énergétique, une
dimension absente de celui de l’eau.
Coupures d’eau et mutualisation
Une autre fonction essentielle des CSCs est de représenter les
intérêts des consommateurs auprès du gouvernement et des
régulateurs. Ils ne sont cependant pas seuls à jouer ce rôle : en
pratique, ils participent à des processus politiques impliquant
des corps démocratiques élus, tels que les municipalités et le
Parlement, des agences, comme Ofwat, des lobbies et groupes
d’activistes, des associations de consommateurs à vocation
généraliste, des syndicats, etc.
Leur rôle spécifique peut être appréhendé par l’analyse de
deux problèmes clés : le droit des sociétés d’eau à débrancher
des consommateurs pour non-paiement (et à installer des
compteurs à pré-paiement) et les récentes propositions de certaines sociétés de vendre les infrastructures à des institutions à
but non lucratif.
Les débranchements
Les coupures d’eau ont fait l’objet d’une forte controverse dans
l’industrie de l’eau au Royaume-Uni après la privatisation, qui
a été suivie d’une nette augmentation du nombre de ménages
débranchés.
Cette pratique a cependant suscité une vague d’opposition,
tant pour des raisons sociales que de santé. Les sociétés furent
notamment critiquées pour leur absence de modération et de
sens des responsabilités sociales dans le recours à la déconnexion ; les coupures elles-mêmes ont été dénoncées comme
étant un facteur de risque sanitaire pour les ménages touchés et
plus largement pour la société. Cette question est ainsi rapidement devenue un important problème de relations publiques,
questionnant la « légitimité morale » des entreprises d’eau (29).
Les critiques avaient diverses origines et ont été diffusées par
différents médias. La question fut notamment soulevée par les
députés qui, à propos de familles avec des enfants en bas âge
privées d’eau (30), ont dénoncé les sociétés d’eau parce
Tableau 5 : Réclamations concernant les fournisseurs de gaz et d’électricité, par motif, en 2000-2001
Motif de
réclamation
Électricité
Nombre
% du total
Gaz
Nombre
% du total
Total des
réclamations
Vente directe
Changement de
forunisseur
Comptes des
consommateurs
29 873
3 695
11 148
15 030
100
12,4
37,3
50,3
34 360
1 657
14 003
18 700
100
4,8
40,8
54,4
Source : Ofgem (28)
Dossier
55
Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
Tableau 6 : Débranchements d’eau des ménages en Angleterre et au Pays de Galles, 1989-1999
Année
Nombre de
ménages
débranchés
1989/1990 1990/1991 1991/1992 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999
8 426
7 673
21 282
18 629
12 452
10 047
5 826
3 148
1 907
1 129
Source : Documentation de la Chambre des Communes, OFWAT (31)
qu’elles n’avaient pas notifié les coupures aux autorités locales,
en dépit de leur obligation légale de le faire, et qu’elles avaient
ainsi négligé les risques sanitaires engendrés (32). Cette critique
sur les effets sanitaires de telles pratiques est aussi venue des
professionnels de santé, docteurs et soignants, et de groupes de
pression s’intéressant aux enfants pauvres. Ceux-ci voulaient
que la fourniture d’eau potable soit reconnue comme étant
indispensable à la vie humaine, à l’hygiène et à la santé et
contestaient le fait que les sociétés d’eau aient recours, face au
non paiement des factures, à un outil (le débranchement) inaccessible à d’autres créanciers cherchant également à recouvrer
des dettes (33).
Lorsque leur liberté d’utiliser les coupures d’eau s’est trouvée limitée du fait de cette vaste contestation, les sociétés se
sont mises à installer des compteurs à « Unité de Paiement
Budget » (BPU) chez les clients incapables de payer leurs factures. Ces compteurs fournissent de l’eau seulement quand ils
sont alimentés en crédit au moyen d’une carte électronique et
ils fonctionnent donc comme des compteurs auto-débranchables. En 1996, plus de 16 000 BPUs avaient été installés. La
critique est à nouveau venue des députés, des autorités locales
et des groupes de pression.
À la tête d’un groupe de six autorités locales, et soutenu par
trente et une autres, le conseil municipal de Birmingham a obtenu un arrêt de justice contre Ofwat établissant l’illégalité des
BPUs parce qu’ils pouvaient aboutir à des coupures sans que les
sociétés aient à saisir la justice comme elles en ont l’obligation
aux termes de la loi sur l’Industrie de l’Eau de 1991. Les collectivités locales firent remarquer que le nombre des coupures
induites par l’usage des BPUs atteignait « des sommets astronomiques effrayants », constituant une réelle menace pour la santé
publique tout en augmentant les risques d’incendie. Les sociétés d’eau prétendaient au contraire que le nouveau système était
56
Dossier
légal puisque les détenteurs d’un BPU n’étaient jamais débranchés par les sociétés elles-mêmes, mais s’auto-débranchaient
éventuellement faute de recharger leur carte électronique ou
leur « clef » en « unités de crédit ». Le juge admit que cet argument était en apparence séduisant mais, qu’à son avis, il manquait de logique. Les députés avaient déjà fait remarquer que les
BPUs n’aidaient pas à équilibrer les budgets domestiques,
comme c’est le cas avec les compteurs à pré-paiement pour
l’électricité ou le gaz, parce que les redevances pour l’eau au
Royaume-Uni se limitent à un forfait annuel sans aucun rapport,
dans la plupart des cas, avec la consommation. En conséquence, « si le client ne recharge pas sa carte ou sa clef, cela n’altère en rien son obligation de payer sa redevance annuelle d’eau.
Cela signifie que, même si le client n’est plus approvisionné, il
devra payer pour de l’eau qu’il ne reçoit pas » (34).
L’élection d’un nouveau gouvernement travailliste en 1997
conduisit à une révision des modes de fonctionnement de l’industrie de l’eau et à l’adoption d’une nouvelle législation. Celleci déclara illégaux tant les coupures forcées que les BPUs,
confirmant ainsi la décision de justice (35). La démarche visant
à interdire les coupures d’eau fut bien accueillie par des
groupes professionnels, tels que le Collège royal des Soins (36),
et par des associations comme le Conseil national de la
consommation (NCC) et le Bureau de conseil des citoyens
(CAB), qui avaient mis en évidence des situations où les sociétés brandissaient de manière routinière la menace de coupure à
l’encontre de clients lourdement endettés, en exigeant des
sommes forfaitaires supérieures à £ 100 pour « éviter les coupures » (37). À l’inverse, Ofwat et UK Water (l’organisme représentant les fournisseurs d’eau du Royaume-Uni) ne soutinrent
pas l’interdiction, arguant que les sociétés faisaient de leur
mieux pour distinguer ceux qui ne veulent pas payer leurs factures de ceux qui sont dans l’incapacité de le faire, et brandi-
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
rent la menace d’une augmentation générale des factures suite
à un accroissement des arriérés (38).
L’action des CSCs concernant cette question fut en grande
partie alignée sur celle du régulateur, Ofwat. Ils ont, certes,
exprimé des inquiétudes quant aux effets d’un nombre élevé de
coupures. Le Comité de service des consommateurs du Sud, par
exemple, a décrit l’augmentation des arriérés et celle des coupures qui s’ensuivit comme étant « très inquiétantes » dans son
rapport de 1992-1993 (39). Il a aussi publiquement critiqué
deux des compagnies d’eau dans sa région, Portsmouth Water
et Mid Kent Water, pour leurs taux de déconnexion des
ménages les plus élevés d’Angleterre et du Pays de Galles, suggérant que « Mid Kent Water et Portsmouth Water n’ont pas fait
les mêmes efforts que d’autres sociétés pour traiter les problèmes de paiement des factures d’eau » (40). Les CSCs avaient
aussi pour rôle de contrôler l’adhésion des sociétés aux nouvelles directives rédigées par Ofwat en 1992, après lesquelles il
y eut une baisse significative des taux de coupures.
Cependant, les CSCs ont soutenu le régulateur (et les entreprises) dans sa position en faveur d’un « droit aux coupures » ;
ils ont aussi approuvé l’utilisation des BPUs. Le rapport annuel
de l’ONCC pour 1997-1998 stipule que « Dans une société
civilisée, aucun ménage client ne doit être privé d’eau par suite
de son incapacité à payer. Cependant, il est dans l’intérêt de
tous les usagers que les compagnies puissent avoir recours à des
sanctions à l’encontre des mauvais payeurs qui se refusent à
payer leurs factures. Grâce aux efforts du directeur de l’Ofwat
et des CSCs, le nombre de coupures pour non paiement a chuté
bien au-dessous des niveaux précédant la privatisation.
L’ONCC soutient l’utilisation du système des forfaits (BPUs) à
condition que soient sauvegardés les intérêts des clients » (41).
Le rôle des CSCs dans ce processus est intéressant tant pour
ce qu’ils ont fait que pour ce qu’ils n’ont pas fait. En particulier,
ils n’ont pas joué un rôle majeur dans la campagne pour mettre
fin aux coupures ou aux BPUs : bien au contraire, ils ont
constamment soutenu les positions de l’Ofwat et des compagnies en faveur de ces instruments. En mai 1998, par exemple,
le North-West CSC a bien accueilli le fait que la compagnie
locale avait débranché moins de gens, en déclarant à cette
occasion que « les nouvelles pratiques de la compagnie, qui
consistent à nouer un contact avec le consommateur avant
toute mise en demeure, paraissent à l’évidence couronnées de
succès », mais il exprimait aussi des doutes sur l’interdiction des
coupures, craignant que cela n’entraîne « des augmentations de
tarifs pour compenser les créances irrécouvrables de quelques
mauvais payeurs » (42). En revanche, L’ONCC et les CSCs ont
joué un rôle déterminant et positif dans les initiatives administratives de l’Ofwat, en soulevant des questions, en poussant les
compagnies à adopter des règles d’usage et en contrôlant l’application de ces règles.
Mutualisation
En 2000 et 2001, les deux compagnies des eaux du Yorkshire et
du Pays de Galles ont proposé de restructurer leurs opérations
en créant chacune une compagnie mutualiste à but non lucratif, qui deviendrait propriétaire des actifs (les infrastructures) et
prendrait aussi en charge les dettes accumulées par les compagnies. Dans le Yorkshire, il a été proposé que les consommateurs soient les propriétaires de cette mutuelle ; au Pays de
Galles, le dispositif suggérait de sélectionner un groupe de personnes bien connues. Il dépendait de l’Ofwat que chacune de
ces propositions soit effectivement approuvée.
Yorkshire
Kelda plc, le groupe possédant Yorkshire Water a proposé en
2000 de séparer la branche opération de la branche infrastructure, laquelle serait confiée à une nouvelle société mutualiste
appartenant à tous les consommateurs et qui aurait aussi à sa
charge les dettes accumulées de la compagnie.
Cette proposition suscita une forte résistance dont le principal argument était que la compagnie cherchait surtout à se
débarrasser de ses dettes sur les consommateurs pour éviter
toute responsabilité financière ultérieure relative à l’état du
réseau de distribution. Le CSC organisa un débat public au
cours duquel certaines de ces opinions ont été exposées avec
force par des groupes officieux de consommateurs, les syndicats, des responsables communautaires, parmi lesquels l’Évêque de Leeds. Le CSC lui-même n’a pas pris réellement position sur la question. Dans son communiqué de presse, annonçant le débat, il déclarait : « Ce problème concerne tous les
consommateurs d’eau. Le point de vue des actionnaires sera
représenté et nous voulons être certains que les voix des
consommateurs puissent se faire entendre avec autant de force
lorsque les propositions de Kelda seront discutées. Le débat permettra aux consommateurs d’être davantage informés du détail
des propositions et de formuler leurs propres avis » (43). Bien
que le rapport de l’Ofwat sur la proposition ait souligné que
« de nombreux consommateurs ainsi que le Comité de service
Dossier
57
Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
des consommateurs du Yorkshire (Yorkshire CSC) n’avaient pas
d’opposition de principe à l’idée que l’eau soit distribuée par
une compagnie mutualiste » (44), le régulateur rejeta néanmoins la proposition de Kelda, en partie à cause des réticences
d’une partie de l’opinion. Son rapport indiquait que toute avancée requérait que le consentement des consommateurs soit
explicitement démontré : « Toute décision de l’YWM pour entériner la proposition ne devrait être prise qu’avec l’accord explicite de consommateurs bien informés et après avoir démontré
cette adhésion de manière transparente. La démarche demande
encore réflexion et pourrait relever d’un vote des consommateurs (sur la base d’une voix par client ou en fonction de l’importance relative de chaque client) ou de tout autre procédure
comparable… La procédure de recherche du consentement des
consommateurs devrait être supervisée par des experts indépendants pour assurer son objectivité (45). Le Directeur de
l’Ofwat a demandé au Yorkshire CSC de donner un avis sur la
façon dont on pourrait consulter les consommateurs de façon
satisfaisante, afin qu’ils puissent correctement exprimer leurs
avis ».
À nouveau, le rôle du CSC semble être ici clairement un
rôle de facilitateur dans la procédure de consultation publique
et de conseiller de l’Ofwat, mais non un rôle d’avocat ou de
défenseur de certains intérêts. Le CSC a beaucoup insisté sur le
fait que « la voix des consommateurs devait être entendue »,
mais sans jamais se prononcer sur ce qu’elle devait dire.
Pays de Galles : Glas Cymru
En 2000-2001, une longue bataille pour la prise de contrôle de
Hyder, le propriétaire de la compagnie des eaux du Pays de
Galles, conduisit à une proposition similaire : séparer les actifs
de la branche infrastructure de la compagnie puis les transférer
à une nouvelle société à but non lucratif, Glas Cymru, composée de personnalités nommées. Les dettes, à nouveau, seraient
transférées à la nouvelle société.
Au Pays de Galles, cette proposition fut considérée comme
la meilleure option possible et rencontra peu d’opposition.
Selon l’Ofwat, le processus de consultation s’est appuyé sur
trois éléments : le formulaire de consultation propre à l’Ofwat,
la consultation des consommateurs par la compagnie et un
débat public organisé par le CSC, dont le président éprouva
quelques difficultés a susciter les questions.
L’Ofwat a dans ce cas approuvé le projet, en soulignant le
poids des avis locaux dans sa décision : « un nouveau point
58
Dossier
important à prendre en compte réside dans le fait que, au Pays
de Galles, les parties prenantes et notamment la NafW (le
Parlement gallois) et le CSC ont exprimé un appui franc et massif à l’égard des propositions et qu’il n’y a aucune preuve tangible que les consommateurs aient de fortes réticences à cet
égard » (46).
Le rôle du CSC s’est ici à nouveau limité à un rôle d’assistance procédurale accompagnée d’une bienveillante neutralité
sur la question. Ceci n’exclut pas, apparemment, une certaine
désillusion à l’égard des privatisations comme l’indique cette
citation de l’Ofwat : « Le CSC du Pays de Galles n’a exprimé
aucune objection de principe à la création d’une compagnie
financée par des créances. Il n’est pas convaincu que le modèle fondé sur l’actionnariat a beaucoup apporté aux consommateurs gallois ». Cette opinion coïncidait avec celle de la plupart
des consommateurs du Pays de Galles et celle du Parlement gallois lui-même. Ainsi, on peut à nouveau constater que le CSC
s’est plus comporté en intermédiaire administratif dans la procédure de consultation qu’en défenseur des intérêts des
consommateurs. Il faut également souligner que les exigences
d’Ofwat, notamment en termes d’organisation d’un vote des
consommateurs, ont été moindres dans ce cas que dans le
Yorkshire. Peut être l’avis d’une assemblée élue, la NafW, semblait-elle suffisamment légitime à Ofwat.
CONCLUSION :
LA REFONTE DU DISPOSITIF
DE GOUVERNANCE
Le système de représentation des consommateurs d’eau au
Royaume-Uni (y compris l’Écosse) s’est organisé, au cours des
vingt-cinq dernières années, alors que les responsabilités des
autorités locales dans les services d’eau s’affaiblissaient puis
étaient supprimées. On peut considérer la première régionalisation de 1974, puis la « nationalisation » de 1983 et finalement la privatisation de 1989, comme une série d’étapes dans
ce processus (l’Écosse ayant franchi les deux premières plus
rapidement dans les années 1990).
Quel rôle les CSCs ont-ils joué dans ce processus ? En tant
que gestionnaires des réclamations, les CSCs semblent avoir
accompli leur tâche de manière satisfaisante. Ils l’ont fait en tant
que membres de l’appareil administratif d’Ofwat et leurs opérations propres sont peu distinctes de celles des bureaux régionaux de l’Ofwat assistés d’experts extérieurs. Le système traditionnel de responsabilité, fondé sur les élections municipales et
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
sur le recours au médiateur, a été remplacé par un système
associant une régulation nationale et des comités consultatifs
locaux. Reste à savoir si ce dispositif est plus efficace que les
procédures de réclamation ouvertes aux utilisateurs des autres
services municipaux, comme celui de la collecte des ordures
privatisée dans quelques localités.
En tant que représentants des intérêts des consommateurs,
les CSCs ont été, semble-t-il, moins efficaces. Un facteur explicatif en est que, une fois intégrés au système de régulation, il
leur a été plus difficile d’adopter des avis indépendants et opposés à ceux d’Ofwat sur des problèmes clés comme les coupures.
On a plutôt assisté à un « positionnement commun » des
compagnies d’eaux, de l’Ofwat et des CSCs, qui ont ainsi adopté une position convergente sur l’industrie de l’eau, tandis que
les élus — députés et conseillers municipaux —, les organisations non gouvernementales et les groupes de pression ont
défendu activement les intérêts des consommateurs.
Une étude récente de Ben Page sur la participation dans le
secteur de l’eau au Royaume-Uni (47) défend l’idée que les
CSCs devraient être considérés comme une nouvelle composante du système de gouvernance et non comme des organes
représentatifs ou participatifs. Page suggère que « le gouvernement est toujours au centre du processus décisionnel, mais que
ce que nous appelons gouvernement change. En se concentrant
uniquement sur les acteurs non gouvernementaux dans le nouveau système, on passe à côté de changements majeurs ». Les
membres des CSCs et de l’ONCC sont nommés et formés en
qualité d’experts, leur rôle dans le système consiste à remplacer
les consommateurs et les politiques et non à se prétendre des
représentants du public. Page cite le commentaire acerbe du
Syndicat national des résidants à la suggestion que les CSCs et
l’ONCC représentent « la voix des consommateurs » : « Avec
tout le respect qui leur est dû, il n’en est rien. Ils n’ont pas été
élus par des consommateurs pour cela. On ne peut pas dire,
non plus, qu’individuellement, leurs membres aient été autorisés par une composante importante d’une communauté locale
à représenter l’opinion de cette communauté. Par expérience,
nous pouvons dire qu’il est très rare que la décision d’un comité soit fondée sur une consultation publique » (48).
On peut défendre ce point de vue en attirant l’attention sur
deux aspects des CSCs (et de leurs successeurs). Tout d’abord,
ils ne sont pas les seuls à représenter les intérêts des consom-
mateurs : en ce qui concerne l’eau (et l’énergie), le rôle légal du
ministre et du régulateur concernés est en principe de « protéger les intérêts des consommateurs » (49). On attend aussi des
régulateurs qu’ils publient des informations pertinentes pour les
consommateurs et qu’ils consultent ceux-ci. En fait, le public
méconnaît le plus souvent le travail des CSCs (50). Un sondage
Ofwat/ONCC en 2001 a montré que, même quand on le lui
suggérait, moins d’un individu sur dix était au courant des activités de l’ONCC ou des CSCs, alors que, dans les mêmes conditions, deux tiers des personnes identifiaient l’Ofwat.
En second lieu, les CSCs n’ont ni l’exclusivité ni même la
primauté dans la fonction de collecte des avis et des opinions
des consommateurs : les régulateurs eux-mêmes effectuent de
telles consultations auprès de nombreuses organisations et d’individus. En avril 2000, l’Ofwat a publié un article sur la consultation publique. Les CSCs n’y sont mentionnés qu’une seule
fois, à titre d’exemple d’organisations qui pourraient vouloir
exprimer une opinion : « Les consultations laisseront assez de
temps aux organisations pour consulter leurs membres et les
parties intéressées. Par exemple, les CSCs de l’Ofwat peuvent
avoir envie de rencontrer des consommateurs pour recueillir
leurs avis » (51). Les CSCs figurent aussi dans l’annexe, mais
parmi vingt-six autres organes « représentant les intérêts des
consommateurs ».
Les CSCs, qui sont apparus alors que la responsabilité du
service des eaux avait été retirée aux municipalités, apparaissent ainsi moins comme des institutions représentatives que
comme composante d’un nouveau système de gouvernance qui
réduit l’influence politique ou électorale dans le processus de
décision. Les nouvelles réformes vont probablement renforcer
leur rôle, mais sans accroître leur représentativité.
Finalement, les élections démocratiques traditionnelles
demeurent la forme de participation publique la plus significative en ce qui concerne les services d’eau au Royaume-Uni.
Lors de l’élection de 1997, les performances des services privatisés, particulièrement celui de l’eau, ont été un thème de campagne essentiel, à propos duquel les partis ont défendu des
positions très différentes. Le nouveau gouvernement issu des
élections a introduit un impôt inattendu sur les bénéfices des
sociétés de service, a proscrit les coupures d’eau, a changé le
rôle des régulateurs et les a obligés à imposer des contrôles de
prix beaucoup plus sévères.
Dossier
59
Flux n° 48/49 Avril - Septembre 2002
NOTES
(1) L’auteur voudrait remercier Robin Simpson pour son
aide généreuse, ses conseils et critiques ; Henry Comis pour son
travail de mise en page et de réécriture en français ; Sylvy Jaglin
pour sa patience, ses suggestions et utiles critiques des versions
antérieures ; Steve Thomas, Jane Lethbridge et des lecteurs anonymes pour leurs commentaires. Toute erreur demeure de la
responsabilité de l’auteur.
(2) National Consumers Agency (Cmnd 5726), 1974.
(3) Robin Simpson « Consumer representation and participation in public utilities in the UK », Communication présentée
à la conférence de l’Institut Brésilien de Défense du
Consommateur (Instituto Brasilaeiro de Defensa do
Consumidor), février 2000.
(4) Loi sur l’Eau - Water Act, 1989, s.6 (devenue Loi sur l’industrie de l’eau - Water Industry Act, 1991, s. 28).
(5) Le Conseil national de l’usager d’OFWAT (Ofwat
National Customer Council) et les dix comités régionaux de service à l’usager (Ten Regional Customer Service Committees),
Projet de plan 2001-2002, Avril 2001.
(6) Brooke R., 2001, Consumer representation – changing
policies and institutions. In Vass P. (Ed), Regulatory review :
Millennium Edition, Centre for the Study of Regulated
Industries, School of Management, University of Bath, Bath.
(7) Consumer Representation in the Public Utilities, NCC,
1995.
(8) Ibid, p. 39-40
(9) Ibid, p. 58-63
(10) Unclear Waters Unclear Waters. Consumer prices and
water company financial information, NCC, Décember 1997.
(11) Regulating the Public Utilities. Response to the DTI
review of utility Regulation, NCC, Octobre 1997.
(12) Brooke R., 2001, Consumer representation – changing
policies and institutions. In Vass P. (Ed), Regulatory review :
Millennium Edition, Centre for the Study of Regulated
Industries, School of Management, University of Bath, Bath.
(13) Loi Services Publics - Utilities Act 2000, Partie I, ss 2-3,
7 ; partie III ss 17-27 ; et plan 2.
(14) The Gas and Electricity Markets Authority and the Gas
and Electricity Consumer Council Memorandum of
Understanding, Novembre 2000, http://www.ofgem.gov.uk/
docs/moufinal.pdf
(15) Ibid.
(16) Communiqués de presse d’energywatch, 1er
Novembre 2000 ; 9 Juillet 2001 ; 9 Octobre 2001 :
http://www.energywatchmedia.org.uk/
(17) Memorandum Of Understanding Between The Office
Of Water Services And The Ofwat National Customer Council
And The Regional Customer Service Committees, January 2002.
http://www.ofwat.gov.uk/pdffiles/mou_jan2002.pdf
(18) Projet de loi sur l’Eau : Draft Water Bill – Regulatory,
Environmental and Equal Treatment Appraisals, DETR, document de consultation, Novembre 2001. http://www.defra.
gov.uk/environment/consult/draftwbill/pdf/wtr_appr.pdf
(19) ONCC (2001) Water Bill - Regulatory, Environmental
60
Dossier
and Equal Treatment Appraisals, réponse du Conseil national de
de la consommation d’Ofwat.
(20) Loi sur le gouvernement local - Local Government etc.
(Scotland) Act 1994.
(21) Projet de loi sur l’industrie de l’eau - Water Industry
Bill, House of Commons Research Paper 98/117.
(22) SCC calls for water industry watchdog, communiqué
de presse de SCC press, 26/07/01
(23) Representing Water Customers 2000-2001, Ofwat
National Customer Council And The Ten Regional Customers
Service Committees, rapport annuel, June 2001.
http://www.ofwat.gov.uk/oncc_csc/filespdf/oncc_2000_01section.pdf
(24) Representing Water Customers 1999-2000, Ofwat
National Customer Council and the ten regional Customers
Service
Committees,
rapport
annuel.
http://www.ofwat.gov.uk/rep.html
(25) Representing Water Customers 2000-2001, Rapport
annuel, Juin 2001, op. cit.
(26) Representing Water Customers 2000-2001, Rapport
annuel, Juin 2001, op. cit.
(27) Representing Water Customers 1999-2000, Rapport
annuel, Juin 2000, op. cit.
(28) Ofgem, Rapport annuel 2000-2001, Juillet 2001.
http://www.ofgem.gov.uk/docs2001/annual_report_all.pdf
(29) House of Commons, Official Report, 10 Décembre
1993 ; Vol. 234, c. 395
(30) Customer disclosures and the construction of legitimacy: the case of the UK privatised water industry, Julia Clarke and
Stuart Ogden Leeds, University Business School, 2000.
(31) House of Commons, RESEARCH PAPER 98/117, 10
décembre 1998, Projet de loi sur l’industrie de l’eau - Water
Industry Bill, Annexe 2 : « Domestic disconnections for nonpayment of bills - England and Wales » from 1989/90 to
1997/1998, http://www.parliament.uk/commons/
lib/research/rp98/rp98-117.pdf; Communiqué de presse
d’OFWAT PN 30/99, 17 Juin 1999.
(32) Ibid.
(33) Green Colin, « The lessons from the privatisation of the
wastewater and water industry in England and Wales »,
Communication présentée à la conférence sur la privatisation
de l’eau, Berlin, Décembre 2000, 14 p.
(34) House of Commons, 8 May 1996, Column 151 Water
Meters.
(35) House of Commons, RESEARCH PAPER 98/117, 10
Décembre
1998,
Water
Industry
Bill,
http://www.parliament.uk/commons/lib/research/rp98/rp98117.pdf
(36) Water Industry Bill, Brief for second reading, Royal
College of Nursing, 1 Décembre 1998
(37) Water charging in England and Wales : A response by
the CAB Service, Para 6, p. 1, Mai 1998.
(38) « Ofwat opposes ban on disconnections »,
Independent, p. 26, 16 Mai 1998.
Hall - Représentation du public dans le secteur de l’eau en Angleterre
(39) Ogden, S.G. and Anderson, F. (1995). « Representing
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industry ». Public Administration, 73 (Winter), pp. 93-218
(40) Water watchdog wants explanations for high disconnection rates, Southern CSC, Communiqué de presse, 8 Mai
1997.
(41) Representing Water Customers 1997-1998, Ofwat
National Customer Council and the ten regional Customer
Service Committees, Rapport annuel, p. 18.
(42) Water watchdog welcomes drop in disconnections,
Ofwat North West Customer Service Committee (CSC),
Communiqué de presse, 14 Mai 1998.
(43) Local water watchdog wants customers to air their
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(44) The Proposed Restructuring of the Kelda Group : A preliminary assessment, by the Director General of Water Services
Juillet 2000.
(45) Ibid. p. 16.
(46) The proposed acquisition of Dwr Cymru Cyfyngedig by
Glas Cymru Cyfyngedig, déclaration d’Ofwat, Janvier 2001.
(47) Page Internet, « Results of the case study on the water
supply in London & the UK », 2001, http://www.ifs.tu-darmstadt.de/pg/heinelt/p_eu_2000-2002-page.pdf
(48) Page Internet, 2001, op. cit.
(49) Loi Services Publics - Utilities Act 2000, Part I, ss 9, 13.
(50) « Understanding Customers Views », Ofwat/Oncc
Report, Novembre 2001.
Http://Www.Ofwat.Gov.Uk/Pdffiles/Exec_Summ_Cust_View.Pdf
(51) « Having Your Say », OFWAT, Avril 2000.
http://www.ofwat.gov.uk/havingyoursay.htm
David Hall
PSIRU, CMS, University of Greenwich
Park Row, London SE10 9LS
Téléphone : 44(0)208-331-9933 - Fax : ‘’(0)208-331-8665
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« Descentes d’eaux pluviales », Lyon, cliché N. Cattan
Dossier
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