Propositions pour l`accession aidée à la propriété

GROUPE DE TRAVAIL N°3
RELANCER LA CONSTRUCTION NEUVE DE LOGEMENT EN ILE-DE-FRANCE
Avril 2008
PROPOSITIONS POUR L’ACCESSION AIDEE A LA PROPRIETE
La stratégie proposée : prioriser la production de logement locatif social neuf familial tout en
accroissant l’offre de logements neufs en accession à la propriété aidée
La stratégie en Ile-de-France est avant tout de développer la construction neuve de logements locatifs
sociaux familiaux au travers des PLUS et PLAI dans le cadre d'un niveau d'effort soutenu d'environ 20
% de la construction neuve de logements (ce taux d’effort est actuellement de l'ordre de 10 à 11% pour
ces logements familiaux, hors ANRU).
La priorité donnée à la production neuve de logements sociaux n’exclut pas la possibilité de remplir une
partie des objectifs de production de logements sociaux via des opérations d’acquisition-amélioration.
Néanmoins, ces opérations devront être réservées aux communes, notamment celles assujetties à
l'article 55 de la loi SRU, sans foncier ou avec foncier insuffisant ainsi qu’aux quartiers anciens
dégradés.
Au sein de l’offre locative sociale, le produit PLS connaît un important développement en Ile-de-France
sous forme de produits différents, logements familiaux et résidences (EHPAD, étudiants….). Il est
aujourd’hui largement porté par le public mais est aussi accessible au privé. Le développement de ce
produit particulier doit être poursuivi et amplifié en Ile-de-France du fait de son positionnement
intermédiaire sur le marché locatif et de la spécificité de certains des produits financés en PLS mais de
façon variable selon les territoires. Selon son portage et sa destination il pourra, en fonction de son
impact sur le marché local, répondre en particulier à l'insuffisance francilienne en terme de
développement des acteurs intervenant sur le Logement Locatif Privé : particuliers et, sous certaines
conditions, investisseurs institutionnels. Son couplage avec le Borloo populaire pourrait à ce titre
connaître un développement significatif.
Au-delà du développement renforcé de l’offre locative sociale, il paraît nécessaire de renforcer
significativement la production de logements en accession aidée destinés aux primo-accédants. Les
éléments qui suivent présentent une série de mesures destinées à faciliter le développement de ces
opérations via un dispositif fiscal, des éléments de cadrage juridique et un processus de mobilisation
des acteurs pouvant prendre notamment la forme de conventions d’objectifs.
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1. Permettre aux ménages franciliens modestes d’accéder à la propriété
dans le neuf en région Ile-de-France
Il est proposé de définir une mesure d’aide financière de l’Etat destinée à compléter les mesures déjà
existantes et à faciliter l’accession sociale à la propriété dans le neuf des ménages modestes en Ile-deFrance.
Les objectifs recherchés pour ce dispositif sont les suivants :
− développer le volume actuel qui reste marginal (de l'ordre de 1000 par an) de l'accession sociale à
la propriété en IDF en particulier en zone centrale,
− disposer d’un véritable effet de levier financier sur la zone tendue de l’Ile-de-France (zone A du
dispositif De Robien) où les prix du marché ne permettent pas actuellement de développer la primoaccession dans le neuf,
− cibler le logement collectif,
− mettre en place de gardes-fous visant à éviter les effets d’aubaine pour les ménages susceptibles
de bénéficier d’une aide publique pour leur accession,
− simplifier au maximum le dispositif dans son utilisation, du « producteur au consommateur »,
− garantir équité et transparence des procédures de sélection des candidatures.
Pour une application simplifiée et une portée la plus large possible, ces mesures doivent éviter le
rapprochement avec d'autres dispositifs. En particulier, le dispositif ne doit pas être conditionné à un
couplage avec d’autres mesures d’aide des collectivités locales car cela crée une inéquité entre celles
qui ont des capacités financières et les autres alors même que le dispositif d’aide de l’Etat se veut
ouvert à l’ensemble de la zone A. En outre, de tels couplages créent des problèmes de transparence
dans l’attribution des aides. La mesure doit être simple et ne doit pas alimenter les intermédiaires
financiers et juridiques.
Proposition :
Mettre en place dans le cadre d'une « expérimentation » pour une période de 5 ans sur l’ensemble de
la zone A « De Robien » d'un dispositif de TVA à 5,5 % pour les logements neufs cédés à des
accédants sous plafonds de ressources PLUS ou PLS (déclaration fiscale de l'employeur pour
l'année en cours et N-2) et sous plafonds de prix. Les plafonds de prix retenus pourront être ceux
applicables aux opérations d’accession sociale réalisées par les organismes de logement social. Le
dispositif sera toutefois ouvert à tous types d’opérations et d’opérateurs. S’agissant d’accédants aux
ressources modestes, le dispositif devra prendre la forme d’une TVA directement facturée à 5,5 % (et
non d’un remboursement partiel de TVA avancée par l’acquéreur). Le déclenchement de la TVA à 5,5
% interviendra à compter de la signature de la promesse de vente.
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Compte tenu de la localisation potentielle des opérations, un tel dispositif nécessite la mise en place de
gardes-fous visant à éviter les effets d’aubaine via des reventes spéculatives des biens acquis.
Deux mesures de protection pourraient être envisagés. Toutes deux seraient basées sur un principe
d’engagement de l’accédant à occuper à titre de résidence principale le bien acheté pour une durée qui
pourrait être de 10 ans :
Option 1 : en cas de vente du bien ou de mise en location du logement avant la fin de la
période d’engagement, le contribuable rembourserait à l’Etat au pro-rata temporis de la
durée d’engagement restant à courir l’avantage fiscal consenti au moment de l’achat par la
minoration de la TVA.
Option 2 : en cas de vente du bien avant la fin de la période de 10 ans, la cession pourrait être
imposée à une taxation sur la plus-value constatée (le taux actuel étant de 27 % de la plusvalue) par dérogation au régime général de taxation des plus-values qui exclut les cessions
de logements occupés à titre de résidence principale (article 150 U du CGI).
Il conviendra de mettre en place en parallèle un dispositif d'évaluation de cette expérimentation
permettant de retracer précisément les opérations via les notaires.
2. Suivre et encadrer le développement d’opérations d’accession sociale
ou « maîtrisée »
De nombreuses mesures ont été mises en place au cours des 3 dernières années afin de développer
les opérations d’accession aidée : TVA à 5,5% en zone ANRU, réforme du PTZ et majoration du PTZ
dans certains cas, création du PASS FONCIER, lancement du PSLA, dispositifs « Maisons à 100 000
Euros » ou « Maison à 15 Euros », plus récemment signature d’un accord-cadre avec le mouvement
HLM…
Par ailleurs, de plus en plus de collectivités locales, confrontées à une demande sociale forte de
candidats à l’accession à la propriété généralement jeunes et/ou modestes, souhaitent développer des
opérations d’accession à prix maîtrisé pour primo-accédants.
Proposition 1 : mettre en place un groupe de travail composé de représentants de l’Etat, des
collectivités locales, des aménageurs (établissements publics, SEM), des organismes HLM, des
promoteurs privés, du secteur bancaire afin de recenser précisément l'ensemble des pratiques des
collectivités locales visant à développer des programmes d'accession maîtrisée et diffuser les
bonnes pratiques à l'aide des moyens de communication ad hoc (exemple : dossier spécial du
"Moniteur" ou de la "Gazette des Communes", diffusion via l'AMIF, organisation de séminaires, ...).
Devront être analysées en particulier les questions ayant trait à la transparence des processus de
commercialisation de ces opérations et à la mise en place de clauses anti-spéculatives vis-à-vis des
accédants (cf. annexe 3).
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Proposition 2 : à travers les revues générales de projet des opérations ANRU, examiner de manière
partenariale, la possibilité d'encourager l'accroissement du nombre d'opérations d'accession
sociale dans les zones ANRU, particulièrement nombreuses en Ile-de-France et parfois très bien
situées en terme de desserte en transports.
Proposition 3 : contractualiser avec le mouvement HLM sur son implication dans le développement
de l'offre de logements en accession sociale (cf fiche contrat Etat-AORIF), soit au travers de la vente
aux locataires, soit au travers du développement d'une offre nouvelle. L'objectif d'un tel accord avec
l’AORIF pourrait porter sur la réalisation d'opérations d'accession sociale à hauteur de 3 000 logements
par an par exemple, pour l’ensemble de l’Ile-de-France.
Proposition 4 :
Contractualiser avec les EPA d'Etat, les OIN, les villes nouvelles, l'AFTRP et les principales SEM
sur leur implication dans le développement de l'offre de logements en accession sociale, la définition de
cette dernière pouvant être calée dans le cadre de la contractualisation ou sur la base de la proposition
de cadrage exposée ci-après.
Contractualiser avec les EPF. Actuellement les Etablissements Publics Fonciers franciliens réalisent
du portage foncier destiné à la production de logements locatifs sociaux. Il convient en sus de ce
premier objectif, d'organiser par ces établissements, le portage foncier de terrains situés en zone A
destinés à la réalisation de logements en accession sociale.
Proposition 5 : donner un cadrage légal à la notion d’accession sociale « privée » ou accession
maîtrisée. L’objectif est de donner un cadre légal aux interventions des promoteurs privés répondant à
la demande des collectivités locales souhaitant réaliser des opérations d’accession maîtrisée pour des
ménages éligibles au PTZ. Ces éléments de cadrage compléteraient les autres formes d’accession
sociale à la propriété que sont les opérations de PSLA et les opérations d’accession sociale menées
par les organismes HLM qui bénéficient pour leur part d’un dispositif de sécurisation et
d’accompagnement spécifique. Une première proposition est annexée à la présente fiche.
Proposition 6 : donner des bases légales aux pratiques des collectivités locales en matière
d'accession sociale (privée et HLM) sur les terrains qu’elles maîtrisent directement ou
indirectement. Les pratiques imposant, par exemple, un prix de cession plafonné, ou des clauses antispéculatives sont concevables sur les terrains maîtrisés par ces collectivités directement (propriétés des
collectivités territoriales) ou indirectement (terrains faisant l'objet d'une concession d'aménagement ou
portés par des EPF pour le compte des collectivités). Il conviendrait cependant de conforter leur assise
juridique. L’annexe à la présente fiche présente une première proposition de cadrage à ces
interventions.
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Par ailleurs, il convient de s’assurer que ces opérations feront l’objet de mesures de publicité et de
transparence dans leur commercialisation garantissant une équité de traitement de l’ensemble des
ménages éligibles.
Au-delà de l’encadrement de ces pratiques, il pourrait être engagé une réflexion quant à la possibilité
juridique et à la pertinence d’une extension aux logements destinés à être cédés dans le cadre
d’opérations d’accession sociale (privée et HLM) de l’article L. 123-2 du Code de l'Urbanisme autorisant
la création de servitudes visant à imposer des quotas de logements locatifs dans des secteurs délimités
par le PLU.
Proposition 7 : étendre la possibilité de décote (35 % en zone A, 25 % ailleurs) sur la vente de
terrains de l'Etat pour des opérations de logement locatif social aux opérations d'accession
sociale réalisées par les organismes de logement social, voire aux opérations d'accession maîtrisée
telles que définies à la proposition 5 (article L 3211-7 du Code Général de la Propriété des Personnes
Publiques qui définit le principe de la décote).
Proposition 8 : si les dispositifs du PSLA et du PASS FONCIER restent peu adaptés à des opérations
de logements collectifs en raison de la complexité des montages associés à ces projets, en revanche,
ils possèdent un intérêt indéniable pour le développement d’opérations d’accession dans le neuf en
individuel (pavillon, maison de ville…) que ce soit par exemple dans le cadre d’opérations ANRU ou de
lotissements en grande couronne ou en centre bourg. Une déclinaison particulière de ces dispositifs à
l’échelle régionale dans le cadre d’une contractualisation avec les principaux opérateurs de la région
et/ou les collectivités locales et/ou le 1% logement devra être encouragée.
Proposition 9 : recentrer les conditions d'accès au PTZ dans l'ancien. Bien que ce dispositif ne
favorise pas la construction neuve de logement en Ile-de-France et qu'il représente sur certains
segments du marché ou territoires un effet d'aubaine évident (cf graphique et tendance haussière sur
le marché de l'accession), il est proposé de le conserver car il permet de développer la vente HLM
(notamment dans les Hauts-de-Seine) et peut s’avérer utile sur une partie du marché. Toutefois afin de
réduire les phénomènes de captation de l’aide par une hausse des prix du marché constatés, il est
proposé - sous condition préalable de vérifier l’impact de cette mesure - de limiter son prix de sortie aux
plafonds de prix de l'accession sociale HLM.
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ANNEXE 1
Définition légale de la notion d’accession maîtrisée
La proposition qui suit pourrait constituer une base de réflexion pour la définition de la notion
d’accession maîtrisée :
« Constitue un programme d’accession maîtrisée à la propriété, une opération de promotion
immobilière dans laquelle les logements sont destinés à être vendus à des personnes physiques dont
les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources mentionnés à l’article 244 quater J du Code
Général des Impôts et respectent un prix de vente maximum fixé par l’autorité administrative.
Les acquéreurs des logements vendus en accession maîtrisée à la propriété s’engagent à occuper à
titre de résidence principale ces logements pendant une durée minimale de 5 ans.
Lorsque l’acquéreur d’un logement vendu en accession maîtrisée loue ce logement dans les cinq ans
qui suivent l’acquisition, le niveau de loyer ne doit pas excéder des plafonds fixés par l’autorité
administrative.
Lorsque l’acquéreur a acquis un logement dans le cadre d’une opération maîtrisée à la propriété et le
vend dans les cinq ans suivant cette acquisition :
- le prix de vente de ce logement ne peut être supérieur au prix d’acquisition du bien actualisé de
l’évolution de l’Indice du Coût à la Construction entre la date d’acquisition du bien et la date de vente.
- le logement ne peut être vendu qu’à une personne physique qui répond aux conditions d’accès à une
opération d’accession maîtrisée à la propriété définie par le présent article et qui reprend les
engagements définis aux 2ème et 3ème alinéa du présent article.
A peine de nullité, le contrat de vente entre l’acquéreur et le promoteur immobilier comporte la mention
de ces obligations. »
L’arrêté fixant le prix de vente maximum des opérations d’accession maîtrisée à la propriété pourrait
être calqué sur l’arrêté du 5 septembre 2007 modifiant l’arrêté du 3 mai 2002 relatif à la vente de
logements dans les opérations d’accession des organismes d’habitations à loyer modéré.
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ANNEXE 2
Asseoir les bases juridiques des opérations d’accession maîtrisée engagées par les collectivités
locales sur les terrains qu’elles maîtrisent
Il s'agirait d'introduire un article tel que :
« Les collectivités territoriales et les EPCI, les Etablissements Publics Fonciers visés aux articles L 3211 et L 324-1 du code de l’urbanisme, les aménageurs titulaires d’une concession d’aménagement visée
à l’article L 300-4 du code de l’urbanisme, peuvent céder un terrain :
à des opérateurs privés en vue de mener sur tout ou partie de ce terrain des programmes de
logements comprenant pour tout ou partie des logements proposés à la vente dans le
cadre d’une opération d’accession maîtrisée définie à l’article L (proposition 5) ou d’une
opération de location-accession régie par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 présentant des
caractéristiques définies par l’autorité administrative. Ces cessions peuvent être
accompagnées d’un cahier des charges pouvant fixer :
pour les accédants à la propriété des plafonds de ressources inférieurs au plafond
mentionné à l’article L (proposition 5)
pour l’opérateur des plafonds de prix de vente des logements au plafond mentionné au
1er alinéa de l’article L (proposition 5)
à des organismes d’habitation à loyer modéré mentionnés à l’article L 411-2 en vue de mener
sur tout ou partie de ce terrain une opération d’accession à la propriété mentionnée aux
9ème alinéa de l’article L 411-2 ou une opération de location-accession régie par la loi n° 84595 du 12 juillet 1984 présentant des caractéristiques définies par l’autorité
administrative. »
En cas de cession des terrains à une valeur inférieure à l'estimation des Domaines, la décote obtenue
par l'opérateur d'accession est intégralement répercutée sur le prix de cession des logements en
accession sociale par l'opérateur.
La vente des logements visés au 2ème et au 3ème alinéa fait l’objet de mesures de publicité et de
commercialisation garantissant la transparence de ces cessions et l’égalité des chances entre les
candidats pour l’accès à ces logements dans des conditions définies par l’autorité administrative.»
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ANNEXE 3
Clauses anti-spéculatives
Les clauses anti-spéculatives trouvent toute leur légitimité dans leur rapport aux aides apportées
localement : la diminution du prix auquel la collectivité a contribué et la sécurisation mise en en place
par l’organisme permettent de viser une clientèle sociale qui, tout en bénéficiant d’avantages
particuliers, permet de répondre à la diversité de l’habitat, aux objectifs du PLH, à l’équilibre
démographique, cela justifiant l’intérêt général de l’accession sociale.
Parmi les clauses et contenus possibles valablement applicables, tels que les organismes de
logement social ont pu les inventorier dans des contextes locaux très variables sur des opérations
d’accession sociale « HLM », se trouvent par exemple les éléments suivants :
• Délais : les clauses limitatives de revente doivent être limitées dans le temps, 5 à 10 ans au
maximum. Actuellement la tendance est de les établir sur 5 années.
• Droit de préférence : Un organisme HLM peut prévoir dans les actes un droit de préférence ou
droit de préemption sur le bien vendu mais là aussi celui-ci doit être limité dans le temps.
• Remboursement des aides : clauses permettant de récupérer un avantage donné, par
exemple une subvention d’une collectivité locale avec la nécessité de se mettre d’accord
auparavant avec le donateur sur l’éventualité d’un remboursement et ses modalités.
• Prix de revente : des clauses peuvent instituer un contrôle sur le prix de revente pour
permettre une évaluation de la plus-value réalisée lors de la revente. Cela doit aussi être
prévu dans les actes avec, si possible, un indice de réévaluation du prix. Avec une limite,
lors d’un retournement de marché, ce type de clause peut aussi être utilisée pour le rachat
du bien, le prix étant fixé selon les règles anti-spéculatives édictées dans les actes.
• Usage du bien : des clauses peuvent limiter le libre usage du bien, ainsi l’obligation
d‘occupation faite au propriétaire à titre de résidence principale. Ce type de clauses
doit être assorti de réserves par exemple de mobilité professionnelle, ou de divorce.
• Conditions sur le profil de l’acquéreur : l’acquéreur doit répondre à certaines conditions
(revenus, composition de la famille, etc.). Mais la contrainte est souvent que l’on est
obligé de rechercher le nouvel acquéreur et de le présenter au vendeur qui a des difficultés
à trouver le nouvel acquéreur répondant au bon profil.
• Clauses spécifiques : dans le cas d’un paiement différé du foncier il faut prévoir des clauses
spécifiques de rachat du foncier par l’acquéreur.
A simple titre de comparaison les clauses retenues par la loi ENL pour l’accession par la vente
HLM sont :
•
si l’acquéreur personne physique revend dans les 5 ans, il est tenu d’informer l’organisme Hlm
qui peut se porter acquéreur en priorité,
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•
lorsque l'acquéreur personne physique a acquis son logement à un prix inférieur à l'évaluation
faite par le service des domaines :
- si le prix de revente est supérieur à l'évaluation actualisée, il est tenu de verser à
l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme égale à la différence entre le prix
d'acquisition et l'évaluation faite lors de l'acquisition ;
- si le prix de revente est supérieur au prix d'acquisition, mais inférieur à l'évaluation
actualisée, il est tenu de verser à l'organisme d'habitations à loyer modéré une somme
représentant la différence entre le prix d'acquisition et le prix de revente.
L’inscription à la conservation des hypothèques est fondamentale pour être averti de la revente.
En conclusion, il apparaît qu’il existe une grande diversité de clauses possibles et qu’il n’est donc pas
envisageable de faire un contrat type. Pour autant, il pourrait être dressé une liste des clauses a minima
et des précautions à prendre dans la définition de clauses anti-spéculatives. Cela pourrait prendre la
forme d’un guide de bonnes pratiques, véritable boîte à outils à la disposition des collectivités locales et
des opérateurs intégrant notamment des questions-réponses.
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