Litige commercial UE/États-Unis porté devant l`OMC à

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Litige commercial UE/États-Unis porté devant l'OMC à propos
d'allégations de subventions versées aux constructeurs d'avions de
grande capacité, Airbus et Boeing
1. Historique de ce litige
Quelles en sont les raisons ?
En 1992, les Etats-Unis et les Communautés Européennes (désignées aujourd'hui
l'Union Européenne, “UE”) ont conclu un accord bilatéral (“Accord de 1992”) dans lequel
les parties définissent les règles visant à équilibrer les aides financières versées par le
gouvernement américain à son industrie aéronautique, et les prêts remboursables
accordés à l'industrie aéronautique européenne. Si l'UE a respecté de bonne foi les
engagements pris au titre de cet accord, les Etats-Unis ont ignoré à de nombreuses
reprises les limitations établies relatives aux montants et au type de subventions. Le
montant sans précédent des différentes subventions versées par l'Etat de Washington
pour le 787 et d'autres avions civils produits par Boeing, qui dépasse les 3 milliards de
dollars, en est un exemple flagrant. L'Etat de Washington a alors indiqué très clairement
que les différentes mesures incitatives avaient pour but "d'aider Boeing à battre Airbus".
Selon des observateurs indépendants, ces mesures incitatives en faveur de Boeing
constituaient une opération "sans précédent", basée sur "des relations totalement
inédites entre un Etat et une société."
Le 6 octobre 2004, Boeing a encouragé les Etats-Unis à se retirer unilatéralement et
sans préavis de l'Accord de 1992, et de déposer immédiatement une plainte auprès de
l'OMC concernant l'ensemble des aides européennes versées à Airbus, y compris celles
préalablement acceptées par les Etats-Unis et figurant dans l'Accord de 1992.
L'Union Européenne n'avait guère d'autre option que d'engager parallèlement une
procédure auprès de l'OMC portant sur les aides versées par le gouvernement fédéral,
les états et les autorités locales américaines à l'industrie aéronautique américaine (à
savoir, Boeing). Parmi ces aides, on peut citer celles perçues par Boeing dans le cadre
de la réglementation applicable aux sociétés de vente à l'étranger (désignée 'Foreign
Sales Corporation Scheme'), que le Gouvernement américain avait continué à verser à
Boeing alors qu'il avait été déclaré à maintes reprises que ces subventions constituaient
une violation des règles de l'OMC.
Ces deux recours déposés simultanément auprès de l'OMC, à savoir "l'Affaire Airbus"
(DS316 : recours des États-Unis contre le soutien de l’UE à Airbus) et "l'Affaire
Boeing" (DS353 : recours de l’UE contre le soutien des États-Unis à Boeing), ont suivi
un calendrier différent en raison d'un certain nombre de retards au niveau de l'OMC.
En décembre 2014, l'UE a contesté, dans le cadre d'un autre recours (DS487), les aides
supplémentaires versées à Boeing par l'Etat de Washington en échange de la production
de la voilure et du fuselage, et de l'assemblage final du 777X, sur l'Etat de Washington.
Ces aides consistaient dans des exemptions fiscales applicables jusqu'en 2040,
estimées par l'Etat de Washington à un montant de 8,7 milliards de dollars.
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Ce programme de subventions versées par un Etat est le plus important de toute
l'histoire des Etats-Unis. Selon les spécialistes de l'industrie, le montant de ces subventions
est largement suffisant pour couvrir la totalité des coûts de conception et de production du
777X de Boeing, et compenser l'ensemble de ses frais de développement et de
commercialisation.
Qui est responsable de l'affaire auprès de l'OMC ?
Les différends sont portés devant l'OMC par les gouvernements. La Commission
Européenne, qui représente quatre états membres de l'UE (la France, l'Allemagne, le
Royaume-Uni et l'Espagne – les "Etats Membres"), est responsable de l'affaire l'opposant
aux Etats-Unis, et le Représentant au Commerce des Etats-Unis ("USTR" - US Trade
Representative) est responsable de l'affaire pour les Etats-Unis. Airbus soutient pleinement
la Commission Européenne dans le cadre de la préparation et de la conduite de la procédure
juridique. Boeing apporte un soutien similaire à l'USTR.
2. Recours des Etats-Unis à l'encontre de l'UE – DS316
Les Etats-Unis affirment qu'Airbus reçoit plusieurs milliards d'euros de subventions qui sont
prohibées ou contraires aux règles de l'OMC. Cette affirmation est un mythe et a été rejetée
en grande partie par l'OMC. En réalité, le financement reçu par Airbus de la part des Etats
Membres est remboursable avec intérêts, comme convenu par les Etats-Unis dans l'Accord
de 1992.
Dans la procédure initiale, le groupe spécial de l'OMC a estimé que le financement par les
Etats Membres sous forme d'investissement de lancement remboursable (“RLI” - Repayable
Launch Investment) ne constitue pas en soi une subvention, à la différence des aides ou des
exemptions fiscales spécifiques à l'industrie. Cependant, dans certains cas spécifiques, le
RLI pouvait être interprété dans une certaine mesure comme constituant une subvention, en
raison d'un taux d'intérêt inférieur aux taux du marché. En outre, l'OMC a confirmé que le RLI
ne constitue pas une subvention prohibée.
Toutefois, l'OMC a estimé que certains cas de RLI, certains apports de capitaux historiques
versés à Airbus au cours des années 1980 et au début des années 1990, ainsi que quelques
mesures de soutien infrastructurelles, constituent des subventions qui portent préjudice à la
compétitivité du marché. Plus spécifiquement, l'OMC a attribué à ce soutien de l'UE
certaines ventes remportées par Airbus et perdues par Boeing. L'OMC a exigé de l'UE
qu'elle élimine ces effets défavorables des subventions, ou qu'elle mette fin aux subventions.
En réponse à cette demande, en décembre 2011, l'UE a présenté son programme d'actions
exhaustives mises en place afin d'appliquer les décisions et recommandations de l'OMC. Les
Etats-Unis ont affirmé que ces démarches étaient insuffisantes et décidé le lancement de
procédures auprès de l'OMC en vue d'examiner les mesures de mise en conformité de l'UE.
Lors des procédures d'évaluation de la conformité qui ont suivi, l'UE a constaté que la
majorité des subventions mises en cause avait expiré, ou qu'elles avaient été retirées. L'UE
a également démontré que, en raison du temps écoulé, des investissements non
subventionnés effectués par Airbus pour la compétitivité de ses produits et d'autres
développements commerciaux, il ne restait aucun effet négatif attribuable aux subventions.
Un groupe spécial de l'OMC chargé de la mise en conformité a confirmé que l'ensemble des
RLI antérieurs à l'A380, les apports de capitaux historiques versés à Airbus ainsi que
certaines mesures de soutien infrastructurelles, avaient expiré. Cependant, pour le groupe
spécial, l'expiration d'une subvention n'était pas synonyme de son retrait.
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Pourtant, il est difficile d'imaginer quelles autres actions pourraient être exigées de l'UE face
à un système offrant des voies de recours, alors que les subventions n'existent plus. L'UE
fait actuellement appel à la décision du groupe spécial.
Le groupe spécial de l'OMC chargé de la mise en conformité a également estimé que le RLI
accordé par les Etats Membres pour l'A350 XWB constituait une subvention. Le groupe
spécial a utilisé un référentiel développé pour le financement de l'A380, ignorant toutes les
différences pertinentes concernant les niveaux de risques des projets et leur financement.
L'UE fait également appel à cette décision.
En outre, le groupe spécial chargé de la mise en conformité a rejeté une fois encore les
plaintes des Etats-Unis selon lesquelles les RLI concernant l'A380 et l'A350 XWB étaient
prohibés. Il a également rejeté les plaintes des Etats-Unis selon lesquelles l'A380 et l'A350
XWB permettaient à Airbus de commercialiser des appareils que l'avionneur n'aurait pas été
en mesure de lancer et développer autrement. Cependant, le groupe spécial a identifié
certains effets néfastes, estimant qu'en l'absence des subventions accordées, Airbus et
l'ensemble de ses produits n'auraient jamais existé. Ces conclusions s'appuient sur les effets
de subventions qui ont expiré et pour lesquelles l'UE a donc assuré la mise en conformité
avec le retrait des subventions. En outre, le groupe spécial a adopté une norme de causalité
erronée, et a commis d'autres erreurs. L'ensemble de ces conclusions est actuellement
présenté en appel.
Faits majeurs liés à "l'Affaire Airbus "
Conformément à l'Accord de 1992, le financement par les Etats Membres des avions Airbus
dans le cadre de RLI est limité et remboursable avec intérêts. L'OMC a confirmé qu'un RLI
ne constitue pas en soi des subventions ; cependant, dans certains cas spécifiques, des RLI
ont constitué des subventions en raison de leur taux d'intérêt inférieur aux taux du marché.
C'est ce qui distingue les RLI de la majorité des soutiens apportés à Boeing par les EtatsUnis sous forme d'aides et d'exemptions fiscales, qui constituent en pratique des
subventions et ne sont jamais remboursables.
L'OMC a confirmé que les RLI ne comportent pas de subordination à l'exportation ou à la
règle relative au contenu d'origine nationale, et n'impliquent donc pas de subventions
prohibées.
Si le groupe spécial de mise en conformité a estimé que les RLI continuent à causer des
effets négatifs sur le marché, ces conclusions reposent entièrement sur de prétendus effets
sur le marché résultant de subventions qui ont expiré depuis longtemps (et dont le retrait a
assuré la mise en conformité de l'UE).
L'OMC a également confirmé lors des procédures initiales que tous les programmes R&D de
l'UE (européens, nationaux et régionaux) sont pleinement compatibles avec les règles de
l'organisation. Cette conclusion est particulièrement pertinente face aux conclusions de
l'OMC relatives à l'affaire Boeing, selon lesquelles les subventions R&D de la NASA et du
Département de la Défense ont entraîné des effets négatifs sur le marché.
L'OMC a également rejeté le recours des Etats-Unis portant sur le site de production de
l'A380 (Aéroconstellation) de Toulouse. L'OMC ayant déclaré que le soutien apporté au site
de production de l'A380 du Mühlenberger Loch de Hambourg, Allemagne, était une
subvention qui entraînait des effets négatifs, Airbus a depuis accepté d'accroître le montant
de la location et, de ce fait, les Etats-Unis ont dû abandonner leur plainte.
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3. Recours de l'UE à l'encontre les Etats-Unis – DS353
Dans son action intentée devant l'OMC contre les Etats-Unis, l'UE a déposé un recours
concernant différentes subventions versées entre 1989 et 2006 par le gouvernement fédéral,
les Etats et les gouvernements locaux au bénéfice de Boeing, s'élevant à 5-6 milliards de
dollars (montant confirmé par le rapport de l'organe d'appel) sous forme de subventions non
conformes à l'OMC. En mars 2013, l'UE a estimé que les subventions versées à Boeing
après 2006 s’élevaient à des milliards de dollars supplémentaires.
Afin de mieux comprendre l'importance du soutien apporté par le gouvernement américain à
Boeing, il est intéressant de citer les déclarations prononcées par Barack Obama, Président
des Etats-Unis, lors d'une visite de l'usine Boeing située à Everett en février 2012 :
“Ce {787 Dreamliner} est le premier avion civil fabriqué avec 50 pour cent
de matériaux composites. Il est plus léger, plus rapide, plus économe en
carburant que tout appareil de la même catégorie. Et ses lignes sont
attractives. Le Dreamliner est l'avion du futur. Et en le construisant ici,
Boeing bénéficie dès aujourd'hui d'une immense opportunité : créer de
nouveaux emplois et relancer l'activité de fabrication au sein des EtatsUnis d'Amérique.
...
Nous avons toujours cru dans le pouvoir de l'innovation. L'innovation
exige des recherches fondamentales. Regardez cet avion {un Boeing
787}. Il a été conçu virtuellement en utilisant la même technologie
que celle développée par la NASA. La recherche gouvernementale a
contribué à la création de cet appareil.
…
Un grand nombre de ces idées est le résultat de la recherche
gouvernementale. Nous devons soutenir cette recherche avancée. Nous
devons maintenir notre approche novatrice afin d'assurer que les emplois
et les industries se développent ici, aux Etats-Unis, et non ailleurs.”
Faits majeurs liés à "l'Affaire Boeing"

Les exemptions fiscales accordées par l'Etat de Washington au cours des
années 2006-2024 représentent une subvention de l'ordre de 3 milliards de
dollars environ. Ces exemptions fiscales ont été ensuite étendues à différentes
incitations fiscales mises en place par l'Etat pour le 777X, pour un montant de
8,7 milliards de dollars supplémentaires.

La ville de Wichita (Kansas) a accordé près de 500 millions de dollars sous
forme de réductions d'impôts sur les obligations-recettes industrielles
(‘Industrial Revenue Bonds’) entre 1989 et 2006, autant de subventions dont
Boeing bénéficie toujours à ce jour.

Boeing a été éligible pour 2,2 milliards de dollars de subventions à l'exportation
dans le cadre de la Foreign Sales Corporation, malgré des conclusions antérieures
de l'OMC selon lesquelles il s'agit de subventions prohibées. A ce jour, cette
éligibilité est maintenue pour certaines transactions de Boeing.
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
L'organe d'appel (AB - Appellate Body) a confirmé que les subventions fiscales
de Washington, celles de la Foreign Sales Corporation, ainsi que celles de
Wichita, ont permis à Boeing d'enregistrer des commandes sur le marché des
monocouloirs de 100 à 200 sièges (Boeing 737 vs. A320) au détriment
d’Airbus.

La NASA a versé à Boeing plus de 2,6 milliards de dollars de subventions dans
le cadre de huit programmes de recherche fédéraux financés par la NASA,
grâce à des paiements directs et un libre accès à des installations,
équipements et employés. Ces subventions sont encore en cours à ce jour.

L'organe d'appel a confirmé que les programmes susmentionnés ont fourni des
subventions sous forme de transfert direct de fonds ou de mise à disposition
par la NASA de biens et de services à Boeing, pour lesquels aucune
redevance n'est due. Dans ce cas, Boeing a acquis les droits de propriété
intellectuelle commerciaux.

L'AB a confirmé en outre que le Département de la Défense des Etats-Unis
(DOD), dans le cadre de ses programmes de Recherche & Développement,
d'Essais et d'Evaluation, a transféré à Boeing, à titre gratuit, des technologies à
double usage d'une valeur de 1,2 milliard de dollars, pour leur utilisation directe
par Boeing dans la production d'avions civils de grande capacité, ainsi qu'un accès
libre aux installations du DOD. Boeing continue à bénéficier de subventions dans
le cadre de ces programmes.

L'AB a confirmé que les relations entre la NASA et le DOD, d'une part, et Boeing,
d'autre part, sont proches de celles existant au sein d'une joint venture, l'élément
principal étant que les résultats des travaux conjoints appartiennent
essentiellement à un seul partenaire, Boeing, qui n'a en général apporté aucune
part de financement.

Les subventions de la NASA et du DOD axées sur la recherche et le
développement ont permis à Boeing de développer des technologies clés, sans
lesquelles il lui aurait été impossible de lancer le 787 "Dreamliner" en 2004.

Les subventions recherche et développement susmentionnées ont doté Boeing
d'un avantage concurrentiel, entraînant la perte par Airbus de campagnes de
vente. Airbus a subi une perte de son volume de vente des appareils A330 et
A350 (le marché des avions de 200-300 sièges) et a encouru le risque de
perdre certains marchés d'exportation. Même dans les cas où la société a pu
réaliser des ventes, celles-ci ont dû être réalisées à des prix réduits en raison
de la présence sur le marché du 787 subventionné.

Les subventions illégales dont bénéficie Boeing ont un impact négatif sur les
ventes, sur la part de marché et sur les prix des familles Airbus A320,
A320neo, A330, et A350 XWB.
Les Etats-Unis n'ont fourni aucune preuve de leur conformité aux décisions et
recommandations de l'OMC, ce qui a incité l'UE, le 11 octobre 2012, à demander la
création d'un groupe spécial de mise en conformité de l'OMC. Ses travaux sur la mise en
conformité sont actuellement en cours.
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4.
Autre Affaire UE à l'encontre des Etats-Unis – DS487
En novembre 2013, l'Etat de Washington, dans le cadre de ses efforts visant à inciter Boeing
à fabriquer son nouvel avion 777X dans sa région, a largement étendu et amendé ses
incitations fiscales existantes destinées à l'aéronautique, fournissant ainsi des milliards de
dollars supplémentaires de subventions à Boeing. La valeur estimée de ces exemptions
fiscales, selon le gouvernement de l'Etat de Washington lui-même, est de l'ordre de 8,7
milliards de dollars.
La loi adoptée par l'Etat de Washington fin 2013 lie spécifiquement la présence d'exemptions
fiscales aux décisions de Boeing à fabriquer les composants majeurs du 777X (à savoir, les
voilures et le fuselage) et d'effectuer l'assemblage final de l'appareil dans l'Etat de
Washington. Ces conditions exigeant l'utilisation de biens fabriqués localement et non de
biens importés rendent les subventions "prohibées" selon la loi de l'OMC (et donc illégales),
et dénuées de toute option de mise en conformité autre que leur retrait immédiat.
En décembre 2014, l'UE a lancé devant l'OMC un recours rapide à l'encontre de ces
subventions, portant sur cette valeur de plusieurs milliards. Cette affaire, DS487, est
examinée parallèlement au recours DS353.
Le 28 novembre 2016, le groupe spécial de l'OMC a statué que les incitations fiscales
offertes à Boeing par l'Etat de Washington incluent des "subventions prohibées". Cette
décision porte sur les subventions qui seront effectives jusqu'en 2040. Le groupe spécial a
expliqué que ces subventions de l'Etat de Washington appartiennent à "une catégorie
spécifique de subventions que les Membres considèrent comme susceptibles de donner lieu
à d'importantes distorsions commerciales, et sont donc interdites sans qu'il soit nécessaire
qu'un Membre plaignant en démontre les effets négatifs." Le groupe spécial a également
confirmé que ces subventions "visent spécifiquement à influer sur le commerce." Les EtatsUnis sont à présent dans l'obligation d'annuler ces subventions dans les meilleurs délais (90
jours), afin de respecter cette décision historique.
5.
Etapes suivantes
L'UE, les Etats Membres et Airbus ont toujours favorisé publiquement et clairement la
résolution de ce conflit dans le cadre de négociations et non par la voie judiciaire. L'Europe a
proposé à cet effet plusieurs offres concrètes à l'USTR et à Boeing.
Cependant, la position des Etats-Unis a toujours été que la condition préalable à toute
négociation est le retrait total du soutien des gouvernements européens. Cette exigence de
capitulation unilatérale constitue bien évidemment une base inacceptable pour des
discussions.
Quoi qu'il arrive, l'Europe et les Etats-Unis seront certainement contraints à terme à négocier
un nouvel accord. La question est simplement de savoir combien de temps les Etats-Unis
feront traîner ce litige.