Partie 2 - Centre de gestion de la fonction publique territoriale du

. '
rents ou de l'autorisation donnée au cocontrac­
tant de vendre le sable ou les graviers tirés d'un
cours d'eau dont il a réalisé le curage.
En revanche, les prestations que la personne
publique obtient à titre gratuit ne peuvent jamais
être qualifiées de marchés publics.
2.3. Un marché public peut être passé
avec despersonnes publiques ou privées.
Un marché est un contrat signé entre deux
personnes distinctes dotées chacune de la person­
nalité juridique. Aucun texte ni aucun principe
n'interdit, en raison de sa nature, à une entité
publique de se porter candidate à l'attribution
d'un marché public.Toutefois, les modalités d'in­
tervention de la personne publique candidate ne
doivent pas fausser les conditions dans lesquelles
s'exerce la concurrence entre cette entité
publique et d'autres entreprises afin de respecter
le principe d'égalité d'accès à la commande
publique. La personne publique qui soumis­
sionne devra être en mesure de justifier, le cas
échéant, que son prix proposé a été déterminé en
prenant en compte l'ensemble des coûts directs et
indirects concourant à la foonation du prix de la
prestation objet du contrat, et qu'elle n'a pas
bénéficié, pour déterminer le prix proposé, d'un
avantage découlant des ressources ou des moyens
qui lui sont attribués au titre de sa mission de
service public(I).
24. Un marché public est un contrat
qui doit répondre aux besoins
de r administration en matière
defournitures, services et travaux.
L'objet du marché est un élément fondamental
qui doit être précisément défini en vue de
répondre à un besoin de la personne publique.
·1
2.4.1. Les marchés publia se,distinguQu
des subventions.
Les contrats que l'administration signe fréquem­
ment avec diJïerents partenaires, notamment des
associations, ne sont pas obligatoirement des
marchés publics. C'est le fait de répondre à un
besoin exprimé par l'administration qui permet
de différencier les marchés publics des conven­
tions qui accompagnent, par exemple, certaines
décisions d'octroi de subventions.
Le marché public se différencie de la subvention
qui constitue une contribution financière de la
.personne publique à une opération justifiée par
l'intérêt général, mais qui est initiée et menée par
un tiers. TI s'agira d'une subvention si l'initiative
du projet vient de l'organisme bénéficiaire et si
aucune contrepartie directe n'est attendue par la
personne publique du versement de la contribu­
tion financière. Dans le cas contraire, il s'agira
d'un marché public. La notion d'initiative
implique non seulement l'impulsion du projet
mais aussi sa conception et sa définition.
2.4.2. Les marchéspublics se distinguent également
des délégations de service public.
La loi nO 2001-1168du 11 décembre2001 diteloi
c MURCEF. introduit dans.la loi nO 93-122 du
29 janvier 1993 dire loi« Sapin 1 une définition de
la délégation de ser\~ce public: « un contrat par
lequel une personne morale de droit public confie
la gestion d'un semce public dont elle a la respon­
.
. Circulaire '.
..
,
sabilité à un délégataire public ou privé, dont la
rémunération est substantiellement liée au
résultat de l'exploitation du service. Le déléga­
taire peut être chargé de construire des ouvrages
ou d'acquérir des biens nécessaires au service. &
La différence fondamentale entre un marché
public et une délégation de semce public résulte
du mode de rémunération retenu. Pour un
marché public, le paiement est intégral et immé-­
diat et effectué par l'acheteur public. Pour une
délégation de semce public, la rémunération est
tirée principalement de l'exploitation du service.
2.5. Le cas particulier des contrats
de mandat.
Les contrats de mandat conclus à titre gratuit ne
sont pas, par définition, des marchés publics.
Un contrat de mandat rémunéré ne constitue pas
.une catégorie particulière de marchés(Z).
Lorsqu'elles souhaitent conclure un contrat de
mandat avec une tierce personne, les personnes
publiques sont donc désormais tenues de se
conformer aux obligations de publicité.et de mise
en concurrence posées par le code des marchés
publics. Elles doivent, au cas par cas, vérifier si. le
contrat de mandat porte sur une prestation
sounùse au code des marchés publics et analyser
s'il s'agit d'une prestation de services voire d'un
marché de travaux afin de connaître les obliga­
tions à respecter lors de sa passation.
3. Quelles sont les exceptions à l'application
du code des marchés publics ?
Un contrat qui remplit les conditions de défini­
tion d'un marché public peut toutefois entrer
.dansl'unedes catégories d'exclusions prévuespar
l'article 3.
L'article 3 énumère un certain nombre d'hypo­
thèses où le code ne s'applique pas.
Ces exclusions sont prévues par les directives et la
jurisprudence européenne et la plupart se trou­
vent justifiées en raison de la spécificité des situa­
tions concernées.
Certaines d'entre elles méritent un commentaire.
3.2.I!octroi d'un droit exclusif(art.3-2°).
Cette exclusion ne concerne que les marchés de
semces.
Conformémentàl'article 86 dutraité instituant la
Communauté européenne, le droit exclusifne
peut être accordé qu'à un organisme déterminé
pour l'accomplissement d'une mission de semce
d'intérêt économique général justifiant l'exclu­
sion ou la restriction de concurrence sur les
marchés de services en question. Par ailleurs, s'il
crée une position dominante sur le marché de
semces en cause au sens de l'article 82 du traité
CE et de l'article L. 420-2 du code de commerce,
il ne doit pas amener le bénéficiaire à en abuser.
Enfin, le contenu, la durée et les limites de la pres­
tation doivent être précisément définis.
Ainsi, le droit exclusifest oetroyédans les seuls cas
suivants :
- il doit être conféré par un acte unilatéral anté­
rieur au marché et distinct de ce dernier: pour
qu'il y ait des droits exclusifs, i1.faut que j'exercice
d'une activité ait été réservé à une personne
préalablement à toute relation contractuelle. En
effet, l'existence de droits exclusifs ne peut
découler du contrat lui-même, des actes adminis­
tratifs détachables de ce contrat ou d'une simple
déhbération;
-l'organisme bénéficiaire doit lui-même être
soumis au code des marchés ou répondre aux
critères mentionnés par les lois Jio 91-3 du 3 jan­
vier 1991 et n° 92-1282 du 11 décembre 1992,
tels que précisés au point 1.2 du présent manuel;
- il doit êtte légalement pris, c'est-à-dire qu'il ne
heurte aucune disposition nationale ou commu­
. nautaire, et notamment les règles du droit de la
concurrence.
En pratique, avant de conclure un contrat avec un
cocontractant détenteur d'un droit exclusif,
l'acheteur doitvériiier l'existence de la disposition
législative ou réglementaire qui le fonde.
3.3. Les contrats relatifs à des programmes
de recherche-développement (àrt.3-fJO).
Cette exclusion ne concerne que les marchés de
semces, et non les marchés de fournitures et de
3.J.Les prestations intégrées dites Ir in­
travaux.
house.» (art.3-JO).
Cette exclusion qui concerne les contrats de four­
nitures, de travaux ou de semces conclus entre
deux personnes morales distinctes mais dont l'une
peut être regardée comme le prolongement admi­
nistratif de l'autre, est issue de la jurisprudence
communautaire qui pose deux conditions pour
reconnaître l'existence d'une prestation intégrée:
-le contrôle effectué par la personne publique sur
le cocontractant est de même nature que celui
qu'elle exerce surses services propres; une simple
relation de tutelle ne suffit pas;
-le cocontraetanttravaille essentiellement pour la
personne publique demanderesse; la part des
activités réalisées au profit d'autres personnes
doit demeurer marginale.
Le cocontractant qui se trouve dans cette situa­
tion doit alors appliquer l'ensemble des règles du
code des marchés publics pour répondre à ses
propres besoins.
(1) cf.: avis du Conseil d'État du 8 novembre
2000, société Jean-Louis Bernard consultants.
(2) Le Conseil d'État, dans son arrêt. Union
nationale des services publics industriels et
commerciaux et autres ~ a annulé le
de l'article 3 du code du 7 mars 2001 relatif
aux contrats de mandat, au mati/que cette
disposition de nature trop générale était
incompatible avec les obligations de publicité
et de mise en concurrence préalables imposées
par le droit communautaire, et avait donc
pour effet d'exclure l'ensemble des contrats de
mandat du champ d'application du Code des
marches publics. Pour les contrats de mandat
passés avant le 6 mars 2003, une disposition
permettant de considérer que leur passation
n'a pas méconnu les obligations de publicité
et de concurrence prévues par ce code
a été insérée dans la loi n° 2003-590
du 2 juillet 2003 • urbanisme et habitat >.
r
Uzde-mecum de L'ACHETEUR PUBLIC
15
~
oc...
LA ri. G..A.1T·
T
Notion de subvention­
Eléments de clarification
Par Pascal
(ADIEU
Chargé
d'enseignement
lli'Univer>ké de
Bretagne Occidentale
Membre du Centre
de recherche
administrative (CRA)
~importance des subventions est inversement proportionnelle
à la précision de la notion
(Hertzog R., Linéament d'une théorie des subventions, Revue française de finances
publiques 1988, n° 23, p. 5-45 ; Subventions et contrats, in, Contrats publics, déc. 2003,
n° 28, p. 23-44). La subvention se définit sommairement comme « un versement facultatif,
précaire et conditionnel Il. la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec l'administration, complétée par un décret d'application
n° 2001-495 du 6 juin 2001, impose de conclure avec tout organisme bénéficiant d'une
subvention supérieure à 23 000 euros par an une convention « définissant l'obje~ le
montant et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée Il (1). La distinction entre le
mode de rémunération et la subvention conditionne le recours ou non aux modalités de
mise en concurrence prévue dans le cadre d'une délégation de service public ou d'un
marché public (II).
Arr. 24 mai 2005, JO 29 mai, p. 951B, portant fixation des modalités de présentation du compte rendu financier prévu par le quatrième
alinéa de l'article la de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
1- LA QUALIFICATION JURIDIQUE DE LA
SUBVENTION
Une,politique publique de subvention n'est « pas une
forme 'âe mécénat et la liberté de celui qui apporte son
concours financier ne se bome pas à ouvrir ses caisses: elle
lui permet de manifester des préférences dans l'ensemble
de ses crédits, sous réserve qu'il ne soit pas porté atteinte
au libre choix des bénéficiaires» (Concl. Séners F. sur CE,
12 déc. 2003, n° 236442, Département des Landes, RFD
adm., mai-juin 2004, n° 3, p. 522, et p. 518-524 ; note
Douence J.-C., p. 525-529; note Delelis P., Contrats et mar­
chés publics mars 2004, n° 3, p. 22; note Moreau J., Col­
lectivités territoriales - Intercommunalités mars 2004, n° 3,
p. 15 ; Linotte D., Peut-en encourager la régie ?, Mon. TP
5 mars 2004, p. 96 ; Richer 1., Régie ou affermage: vers
un retour au socialisme municipal? Mon. TP 19 mars 2004,
p.90).
La demande de subvention peut prendre la fonne du dos­
sier de demande subvention établi par la COSA (Commission
pour les simplifications administratives) en date du 28 no­
vembre 2002 (n° 121156'01 : www.cosa.gouv.fr). Elle prend
généralement la forme d'une « convention ». Son versement
est conditionné par l'adoption d'une délibération et la notifi­
cation d'un arrêté (lnstruction de procédure CNRS nO 990310BPC
du 1er décembre 1999 modifiée, version 2 du 30 avril 2002,
définissant les modalités et les circuits d'attribution des sub­
ventions, les principales règles de gestion et les documents
types applicables). .
.
A. Le pouvoir de subventionner
La subvention « implique l'idée, de secours financier ac­
cordé de façon unilatérale et sans contrepartie, mais néan­
moins conditionnelle et grevée à tout le moins d'une affecta­
tion» (Hertzog R., op. cit, p. 6 ; Conel. Louis J.-J. sur CM
Marseille, 1er mars 2004, n° 99MA02079, Groupement agri­
cole d'exploitation en commun « L'Aurier», Bulletin juridique
des contrats publics janvier 2005, n° 38, p. 17, p. 16-22).
Toutes les aides publiques ne sont pas des subventions.
En effet, certaines ne sont pas des dépenses, et d'autres n'ont
pas un caractère discrétionnaire car le bénéficiaire dispose
d'un véritable droit à les obtenir. Les collectivités locales ont
également la possibilité d'apporter des « concours en nature»
aux associations (CGCT, art. L. 2313-1). Une subvention peut
être considérée comme répondant à un intérêt local, si trois
conditions sont réunies. L'activité subventionnée doit pré­
senter un intérêt direct pour les administrés de la collectivité
locale. Elle ne peut pas être motivée par la seule volonté de
satisfaire un intérêt privé. Elle respecte le principe de neutra­
lité qui s'impose aux collectivités locales, qui leur interdit no­
tamment de prendre parti dans un conflit collectif du travail
ou dans un conflit politique national ou international. Cer­
taines subventions sont interdites ou encadrées en matière
«cultuelle» (Concl. Martin J.-P, sur TA Lyon, 5 nov. 2002,
n° 0002959, Fédération de la libre pensée et d'action sociale
du Rhône et autres contre Ville de Lyon, AJDA, 16 déc. 2002,
p. 1453-1456) ou « syndicale» (CE, 4 avr. 2005, n° 264596,
Commune d'Argentan, Droit adrn. juin 2005, n° 6, p. 17). La
subvention ne peut être une « faveur )l encore moins une « li­
béralité)} (TA Versailles, Avis, n° 98-3639,22 oct. 1998, Bul­
letin juridique des contrats publics mars 1999, n° 3, p. 292).
Un Etablissement public de coopération intercommunale
ne peut normalement attribuer de subvention à ses communes
membres. Dans le champ « interstitiel» entre ce qui ne relève
pas de l'intérêt communautaire mais n'est plus de l'intérêt
communal, le législateur a choisi toutefois d'intercaler la no­
tion confuse de « fonds de concours)} (Circ. 15 sept. 2004,
NOR/LRL/B/04/1007S/C, relative aux nouvelles dispositions >
ND 5 • SEPTEMBRE 2005 • REVUE LAMY DES COLLECTlVITËS TERRITORIALES
16
~
saires au budget pour permettre à l'exécutif d'ordonnancer la
dépense. La seconde, qui se traduit ensuite par la rédaction
d'un arrêté « attributif », a pour objet de préciser le nom du
bénéficiaire, l'objet et le montant de la subvention envisagée
et, le cas échéant, les conditions préalables au versement de
la subvention, cette délibération distincte faisant office de
pièce justificative pour le paiement de la subvention. S'agis­
sant des modalités de paiement de la dépense, il a été parfois
admis que l'annexe obligatoirement jointe au budget puisse
tenir lieu de pièce justificative, dans la mesure où elle men­
tionne les énonciations exigées par la rubrique 71 de la no­
menclature des pièces justificatives (Castaing 8., Budget et
comptabilité. Pièces justificatives des paiements locaux, J.­
Cl. Collectivités territoriales. Fasc. n° 2045, 11, 2003, p. 18,
n° 84,20 p). L'obligation de conclure une convention lorsque
la subvention dépasse un seuil de 23 000 euros fait de cette
convention, selon une note de service n° D2-064·MO du 17 juin
2002 de la Direction de la comptabilité publique, une pièce
justificative obligatoire de dépense pour
le comptable public car l'annexe IV à
Une suhvelttWn peut être
l'article
D 1617-19 (§71) du CGCT por­
i
attribuée soi1s
gonditions et
."' .. 1:
tant liste des pièces justificatives impose
sonempl~(:peut être
la production d'une convention, bapti­
contrôléYbihrlitions
sée parfois ( convention d'objectifs »,
l
, . ' . >;~ . .l;"
d octror op; lJ(JHi.u.tions
lorsque la réglementation le prévoit.
:oncernant l'intercommunalité introduites par la loi « liberté
't responsabilités locales» ; Circ, 5 juill, 2001, NOR: INT B
l100197C, relative à la mise en œuvre de la loi n° 99-586 du
2 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification
le la coopération intercommunale).
Trois 'conditions doivent être respectées. Le versement de
onds de concours doit donner lieu à délibérations concor­
lantes, adoptées à la majorité simple, du conseil commu­
lautaire et du ou des consellsmunicipaux concernés. Le fonds
le concours doit contribuer à financer un équipement, qu'il
;' agisse de dépenses d'investissement ou de fonctionnement
lfférentes à cet équipement. Le bénéficiaire du fonds de
:oncours doit assurer, hors subventions, une part du finan­
:ement au moins égale au montant des fonds de concours al­
oués. Dans tous les cas, les conseillers municipaux ou com·
nunautaires tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée
iélibérante le droit de décider et d'être informés.
B. Le versement de la
subvention
1
.
1
i
1
Lorsque le maire refuse de porter à
la connaissance d'un conseiller muni·
cipal qui l'a demandé, les budgets des
associations subventionnées par la com­
mune, fournis par ces dernières, le juge
administratif considère que les conseillers
d' affecta~ii9. AfiCzihe
C. La faculté ou l'obligation de
municipaux n'ayant de ce fait pas été
possibilité lfia~ance sur les
«( conventionner )}
suffisamment informés avant le vote du
suhventions
fi
·ilecevoir
n'est
budget, la délibération contestée ap­
Il est aujourd'hui de plus en plus
toutefois enliisageable
. ( fréquent, dans l'action publique, que
prouvant le budget et l'attribution de
l'administration ne procède plus sim­
subventions à des associations « dnit
être regardée comme ayant été adoptée selon une procédure
plement comme hier par des décisions unilatérales, mais pré­
irrégulière» (CE, 2 févr. 1996, n° 155583, Cne d'Istres; CE,
pare ses décisions par une concertation, visant à recueillir
l'accord des personnes concernées, et les accompagne d'un
20 nov. 1996, n° 162840, Cne de Chlily-Mazarin). La note ex­
acte contractuel conclu avec ses personnes et fixant les droits
plicative de synthèse d'une délibération répartissant des sub­
et obligations respectifs. Ce n'est pas pour autant que l'acte
ventions doit d'ailleurs expliciter les principes de cette répar­
unilatéral disparaît ou devient contractuel» (Conel. Glaser
tition (CAA Bordeaux, 27 avr. 2004, n° 00BXOl715, Cne de La
Possession, La semaine juridique administrations et collecti..
E. sur CE, 3 mai 2004, n° 249832, Fondation assistance aux
vités territoriales 12 juill. 2004, n° 29, p. 997, note Quilien
animaux, Bulletin juridique des contrats publics nov. 2004,
n° 37, p. 466). La contractualisation des subventions est une
Ph.-J.). Une subvention peut être attribuée sous conditions et
pratique ( ancienne » (CE, 18 janv. 1985, n° 51534, Asso­
son emploi peut être contrôlé (conditions d'octroi ou candi·
ciation du relais culturel contre Ville d'Aix-en-Provence; CE
tians d'affectation). Aucune possibilité d'avance sur les sub­
8 juin 1994, n° 143272, Delrez, Rec. CE 1994, tables, p. 839;
ventions à recevoir n'est toutefois envisageable. « Les collec­
tivités locales ne sont en effet pas autorisées à effectuer des
Circ. NOR: MESC9923963C, 22 déc. 1999, relative aux re­
opérations de banque et notamment des avances de trésore­
lations de l'Etat avec les associations dans le Département,
rie. Cependant, les collectivités locales sont libres de décider
JO 30 déc., p. 19765-19767 ; Circ. 1er déc. 2000, relative aux
le versement d'une subvention, soit totalement, soit partiel­
conventions pluriannuelles d'objectifs entre l'Etat et les as­
lement avant que l'opération ou la manifestation subven­
sociations, JO 2 déc., p. 19160; Circ. 24 déc. 2002 relative
aux subventions de l'Etat aux associations, JO 27 déc.,
tionnée n'ait été réalisée. Des lors, une décision individuelle
p.21697).
d'attribution prise par de1ibération de l'assemblée délibérante
permettra le versement de la subvention à l'assodation» (Rép.
L'article 10 de la loi n° 2000-321 précitée prévoit que:
«( L .autorité administrative qui attribue une subvention, doit
min. à QE n° 27126, JO AN 27 nov. 1995, p. 5046; Schmitt
lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret.
S., Le contrôle des collectivités locales sur les associations
subventionnées: l'exigence d'efficacité confrontée au quoti­
conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui
en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les coruiitions
dien, AlDA, 2 juin 2003, p. 1093).
D'un point de vue budgétaire, l'alinéa 2 de j'article D.
d'utilisation de la subvention attribuée» (Ricci J.-C., La loi
2311-5 du CGCT dispose que « pour les subventions, alloca­
du 12 avril 2001 relative aux droits des citoyens dans leurs re­
tions, primes et secours, l'article correspond au crédit voté par
lations avec les administrations, Revue générale des collecti­
bénéficiaire ». L'attribution d'une subvention par une collec­
vités territoriales mai - juin 2000, n° lI, p. 229, p. 220-238).
tivité publique doit donc en principe faire l'objet de deux dé­
L'article 1er du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 précise
ce seuil de la façon suivante: « L'obligation de conclure une
libérations distinctes (Ch. rég.Comptes Poitou-Charentes,
29 juill. 2004, n° 2004-1276, Ville de La Rochelle; Rocca P.,
convention, prévue par le 3ème alinéa de l'article 10 de la loi
Sitbon P., Rev. Trésor mai 2005, n° 5, p. 233-237). La pre­
du 12 avril 2000 susvisée, s'applique aux subventions dont le
mière a pour objet de prévoir et d'ouvrir les crédits néces­
montant annuel dépasse la somme de 23000 euroS)l. Les sub-
REVUE LAMY DES COLLECTIVITËS TERRITORIALES' SEPTEMBRE 2005 • N°S
17
présence d'un « lien direct» entre la subvention versée et les
prestations offertes par l'organisme subventionné (CE, 6 juill.
1990, n° 98.224, Comité pour le développement industriel et
agricole du choletais - CODIAC , Rec. CE 1990, p. 211 ; CE,
9mai 1990, n° 88.224, Comité économique agricole des pro­
ducteurs de plants de pommes de terre de la région Nord de
la France et du Bassin parisien, Rèc. CE 1990, p. 119 ; CE,
29 oct. 2003, n° 241524, Communauté urbaine de Lyon; TA
Nancy, n° 011596, 10 févr. 2004, Compagnie nationale des in­
génieurs et experts forestiers, Droit adm., n° 6, juin 2004,
p.23).
Le point 2.4.1 de la circulaire du 7 janvier 2004,
NOR: ECOZ0300024C portant manuel d'application du
Code des marchés publics précise que « les contrats que
l'administration signe fréquemment avec différents par­
tenaires, notamment des associations, ne sont pas obli­
gatoirement des marchés publics. C'est le fait de répondre
11- LA REQUALIFICATION DES SUBVENTIONS
à un besoin exprimé par l'administration qui permet de
différencier les marchés publics des
Les conventions aux termes des­
Le Conseil dUJ'tat a précisé
conventions qui accompagnent, par
quelles des associations reçoivent des
exemple, certaines décisions d'octroi
subventions emportent simple associa­
la
entre
de subventions. Le marché public se
tion au service public dès lors que les·
la subv$ition et
différencie de la subvention qui consti­
dites associations poursuivent pour leur
la rémrtnili:lit;ion : pour
tue une contribution financière de la
compte une activité privée préexistante
qu'il y. ait r,liiiunération,
personne publique à une opération
à l'intervention financière de la collecti­
le juge êX~~';rP- présence
justifiée par l'intérêt général, mais
vité. Dans certains cas, la subvention ver­
d'un« lierôiJ1i:ect » entre
qui est initiée et menée par un tiers.
sée à l'association constitue en réalité la
Il s'agira d'une subvention si l'ini­
contrepartie d'une fourniture de presta­
la subverY!i.4n versée et
tiative du projet vient de l'organisme
tions de servièes (Linditch F., Le nou­
lespresto,t:i.QfjJ;?:pffertes par
bénéficiaire et si aucune contrepartie
veau droit des marchés publics de la cul­
l'organisrrz:e~$tîbventionné
ture, AlDA mars 2002, p. 212, p. 210-217).
directe n'est attendue par la personne
Dans d'autres cas, l'association est
publique du versement de la contri­
chargée de la gestion d'un service pubution financière. Dans le cas
blic loçal (C. comptes, Rapp. 1999, n° 22, Les pratiques
contraire, il s'agira d'un marché public. La notion d'ini­
anticoncurrentielles de certaines collectivités locales, La
tiative implique non seulement l'impulsion du projet mais
aussi sa conception et sa définition» (Rep. Min, à QE n°
documentation française, janv. 2000, p.765, p. 743-815,
p.1031).
14233, JO Sénat, 19 mai 2005, p.1421).
La requalification en marchés publics (CAA Marseille,
La Cour administrative d'appel de Marseille a tracé la li­
12 juin 2001, n° 00MA02504, Syndicat mixte de l'Arbois;
mite au-delà de laquelle le versement d'une subvention par
CM Paris, 27 avr. 2004, n° 00PA00879, Piriou et Gueran­
une collectivité territoriale à une personne de droit privé est
ger; CAA Paris, 4 ème Ch., 20 avr. 2005, n° 02PA02193; Lin­
illégal (CAA MarseiIle, 20 juill. 1999, n° 98MA01735, Cne de
Toulon, AlDA 20 mars 2000, p. 222, p. 266·267). Le risque de
ditch F., Les contrats passés parles associations para-ad­
qualification subsiste néanmoins (Boiteau C., Conventions
ministratives peuvent être requalifiés en marchés publics,
avec les associations, l.-Cl. Contrats et marchés publics, Fasc.
CM Paris, 20avr. 2005, n° D2PA02193, Cne de Boulogne­
n° 624, 5,2003, p. 8-9, n° 40-43, p. 9).
Billancourt, lCP éd. ad., 6 juin 2005, n° 23, p. 902) est
d'autant plus décisive que le champ d'application de la for­
A. La requalification en marché public
mule allégée de l'article 30 applicable notamment aux as­
Conformément au principe de l'autonomie du droit fiscal
sociations culturelles s'est « restreint» (Concl. Casas D. sur
par rapport aux autres droits, les qualifications données par
CE, 23 févr. 2005, n° 264712, Association pour la transpa­
les services fiscaux valent uniquement pour ces services (ins­
rence et la moralité des marchés publics et autres, Bull. jur.
truction fiscale 16 févr. 1999, n° 33, BOl 4 H-I-99 ; instruc­
contrats publics, mai 2005, n° 40, p. 189-192, p. 187-201).
tion fiscale 15 sept. 1998, n° 170, BOl 14 H-5-98 ; instruction
B. La requalification en délégation de service
fiscale 17 déc. 2001, n° 228, BOl 4 H-6-01). L'administration
public
fiscale a toutefois synthétisé l'état du droit dans une instruc­
Dans ses conclusions sur Conseil d'Etat, 30 mars 1916,
tion du8 septembre 1994 (3CA94) relative au champ d'ap­
plication de la TVA (§ 18 et 30), en indiquant qu'« une sub­
Compagnie générale d'éclairage de la ville de Bordeaux, le
commissaire du gouvernement Chardenet a défini le contrat
vention constitue la contrepartie d'un seroice rendu lorsque
de concession comme le contrat qui «charge un particulier ou
les circonstances de fait ou de droit permettent d'établir l'exis­
tenœ d'un engagement de fournir un bien ou un service. A
une société d'exécuter un ouvrage public ou d'assurer un ser­
vice public, à ses frais, avec ou sans subvention, avec ou sans
contrario, les subventions versées à des organismes qui n'ont
souscrit aucune obligation en contrepartie de la subvention
garantie d'intérêts, et que l'on rémunère en lui confiant l'ex­
ne constituent pas la rémunération d'un service rendu ». Le
ploitation de l'ouvrage public ou l'exécution du service public,
Conseil d'Etat a précisé la différence entre la subvention et la
avec le droit de percevoir des redevances sur les usagers de l'ou­
muge public ou sur ceux qui bénéficient du service public» (cité, >
rémunération: pour qu'il y ait rémunération, le juge exige la
ventions aux personnes physiques ou à des personnes pu­
bliques, en revanche, ne sont pas concernées par cette obli­
gation. Les dispositions visées n'établissent pas de distinction
selon la nature ou l'objet des subventions attribuées. Elles s'ap­
pliquent donc à toutes les subventions. Le montant à prendre
en considération est celui figurant dans la décision attributive
de subvention. Ici comme ailleurs, « le caractère remarquable
de la contractualisation est qu'eUe dDnne à voir l'instrument,
le contrat, comme le point essentiel de l'action des personnes
publiI]ues. Son butprincipal, et quelquefois un.ique, est de mar­
quer la renonciation au procédé de l'acte unilatéral» (Gu­
glielmi G. J., Introduction au droit ses services publics, LGDJ
1994, p. 169, 177 p; AubinJ.L., Ribot c., L'exubérance de la
contractualisation, in, Droit administratif général, Litec, 2003,
2ème édition, p. 235-238, n° 404-409, p.378).
différkiite
C..)
N0S' SEPTEMBRE 2005 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITtS TERRITORIALES
18
in, Hauriou M., Notes d'arrêts sur décisions du Conseil d'Etat
public (T. confl., 15 nov. 2004, n° 3431, Préfet de la Moselle,
SA Loxxia Bail Slibail, Lycée régional Hélène Boucher, note
Rouault M.-C., JCP éd. ad., 24 janv. 2005, n° 4, p. 298-299).
Les contrats de concession passés entre l'État et les éta­
blissements privés de soins à but lucratif mentionnés à l'ar­
ticle L. 715-10 du Code de la santé publique constituent éga­
lement de siII1ples habilitations, données par l'État, à participer
rrwrale de droit public confie la gestion d'un service public dont
à l'exécution du service public hospitalier (ConcI. Célérier T.
sur TA Paris, 27 juin 2000, nO 9911581/6, Centre de cardiolo­
eUe a la responsabilité à un de7égataire public ou privé dont
gie du Nord, Bulletin juridique des contrats publics janvier
la rémunération est substantiellement liée aux résultats de
2003, n° 14, p. 43-47; CE, 1er oct. 1999, n° 204166, Sté d'ex­
l'exploitation du service» (Mescheriakoff A.-S., La nouvelle
ploitation du centre cardiologique du Nord, Bulletin juridique
délégation de service public, Revue générale des collectivités
des contrats publics, janvier 2000, n° 8, p. 70). Ces contrats
territoriales, n° 23, mai-juin 2002, pp. 225-233).
de service public « confient la gestion d'un service public à
'Irois critères ont été engagés par la jurisprudence: « l'exis­
telUe d'un seroiœ public {.. .J, la réalité d'une de1égation par
une personne privée» (Richer L., Les contras administratifs,
Dalloz 1991, p. 33 ).
la personne publique de la charge de la gestion du service pu­
Entre les marchés publics et les DSP, ces contrats appa­
blic, ce qui suppose que le de1égataire dispose d'une réelle au­
raissent comme une troisième voie contractuelle (CE Avis, 23
tonomie dans l'organisation et la mise en œuvre des tâches qui
oct. 2003, n' 369315, Fondation Jean
lui est confiée. Cette autoMmie dans.le
pouvoir de décisinns permet Mtamment
Moulin; Fatôme E., Richer L., La dé­
de distinguer le contrat qui délègue la
couverte par le Conseil d'Etat, du contrat
de « simple orgamsation » de service pu­
gestion du service public du contrat qui
blic, Contrats publics juin 2004, n° 34,
fait seulement participer au service pu­
p. 74-76 ; Ménéménis A., Lavis Fonda­
blic (.. .J, l'existence d'une responsabilité
tion Jean Moulin et la commande pu­
finandère du cocnntractant dans lages­
blique : poursuite de la réflexion,
tion de l'activité; ce troisième critère
Contrats publics sept. 2004, n° 36, p. 65­
constitue l'élément essentiel permettant
67).
de caractériser la de1égation de service
public. Il nyadélégation de service pu­
Le juge administratif a récemment
rappelé que la mission de la Cinéma­
blic que si le cocontractant sUpporte le
véritable risque financier de l'exploita­
thèque française est de conserver, res­
taurer, étudier et mettre à la disposition du public les col­
tion lié à l'organisation de sa gestion ou aux aléas écono­
miques; c'est le signe que la collectivité a entendu de7éguer
lections cinématographiques qu'elle a acquises ou qui lui
pleinement la gestion de l'activité» Rapp. CE 2002, jurispru­
sont confiées. Aucune disposition législative ou régle­
dence et avis de 2001 1: collectivités publiques et concurrence,
mentaire ne fait obligation à l'État d'assurer la conserva­
Etudes et documents, fi ° 53, La Documentation française 2002,
tion du patrimoine cinématographique dont la Cinéma­
p. 300-301, p. 215-388, p. 465),
thèque assume la charge. La mission remplie en ce domaine
Le juge administratif a ainsi considéré qu'en confiant le
par cette institution privée, sous sa responsabilité, ne pro­
serviee public de location de vélo à VéloEmploi, « personne
cède pas non plus d'un acte contractuel par lequel l'État
lui en aurait confié expressément l'accomplissement. « La
rrwrale de droit privé, laquelle assure 37 % de sa rémunéra­
tion par l'exploitation du service, en obligeant celle-d à utili­
missinn exercée par la Cinémathèque ne correspond donc
pas à une dévolution de la part de la puissance publique
ser le logo officiel et les prescriptions graphiques des enseignes
d'un service public. Elle s'analyse en la reconnaissance
et en se réservant un contrôle administrotif et comptable, la
Communauté urbaine de Strasbourg a procédé, par les liens
par l'État du caractère d'intérêt général de l'action menée
par l'association, assortie d'un droit de regard étendu sur
qu'elle TTUJ.intien.t avec cette association, à une délégation de
service public» (TA Strasbourg, 20 févr. 2004, n' 03-00784,
ses activités et d'une contribution financière importante
Hermann contre Communauté urbaine de Strasbourg ; Lin­
accordée annuellement par le canal du CNe. S'il en dé­
ditch E, Lévolution du droit de la délégation de service public
coule présentement l'exécution par la Cinémathèque d'une
ne menace-t-elle pas à terme les subventions, lCP éd. ad.,
mission de service public culturel, celle-ci n'implique pas,
14juin 2004, n' 25, p. 831-832, et p. 829-832). Les techniques
dans les conditions où elle est accomplie, que la conven­
d'association au service public restent multiples (Guglielmi G.­
tion d'objectifs définissant l'objet, le montant et les mo­
J., Des techniques d'association au service public, in, Intro­
dalités générales d'emploi de l'aide publique qui est consen­
duction au droit ses services publics, LGDJ 1994, p. 153-175).
tie à la Cinémathèque, conformément aux prescriptions de
L'habilitation peut ainsi prendre la forme d'une simple asso­
l'article 10 de la loi du 12 avril 2000, soit soumise à la ré­
ciation au service public (Chevallier J., Lassociation au ser­
glementation applicable aux délégations de service public
vice public, JCP éd. N 1974, l, 2667, n' 17, p. 6).
» (CE, Avis, 18 mai 2004, n0370.169, Rapport public 2005,
Etudes et documents du Conseil d'Etat, n° 56, La docu­
C. La troisième voie du « marché de service
mentation française 2005, p. 190 ; p. 54 ; pp. 185-190 ;
public»
Bulletin juridique des contrats publics mai 2005, n' 40,
p.213-215).
Un contrat, même en l' absence de clause exorbitante du
droit commun, qui « a pour objet l'exécution même du ser­
En conclusion, la subvention apparaît comme un concours
vice» ou lorsqu'il fait « participer le cocontractant à cette exé­
financier à caractère facultatif, précaire et conditionnel à un
cution )), ou enfin lorsqu'il « confie l'exécution même du ser·
projet d'intérêt local dont l'initiative vient de l'organisme «sub­
vice» ne constitue pas pour autant une délégation de service
ventionné ».
et du tribunal des conflits, publiées au recueil Sirey de 1892 à
1928, Tome troisième, Recueil Sirey, 1929, p. 581-601).
Plus près de nous, l'article 3 de la loin° 2001-1168 du 11 dé­
cembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à carac­
tère économique et financier (Mureef) définit la délégation de
service public comme « un contrat par lequel une personne
REVUE LAMY DES COLLECTIVITËS TERRITORIALES' SEPTEMBRE 2005 • N° 5
19
·
.
_
.
GESTION ET FINANCES
'0
•
Le critère de l'initiative du projet apparaît déterminant. Il
recouvre l'impulsion initiale du projet mais aussi la concep­
tion et la définition du projet subventionné (Concl. Louis J.­
J. sur CAA Marseille (Sème chambre), 3 mai 2004,
n° 00MA0l621, Ville de Nice, Bulletin juridique des collecti­
vités locales, n° 10/2004, p. 686). La relation est donc nor­
malement « étanche ». En application de l'article L. 2131-11
du Code des collectivités territoriales, sont donc illégales les
délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres
du conseil intéressé à l'affaire (CE, 9 juill. 2003, n° 248344,
caisse rurale de crédit agricole mutuel de Champagne, AlDA
8 déc. 2003, p. 2264-2266 ; CAA Marseille, 16 sept. 2003,
n° 99MA0l8S, Cne de Vauvert).
L'action en comblement de passif peut également concer­
ner les collectivités locales. Dans un arrêt CommWle de Thi­
•
'
berville cl M. BereI (Cass., 13 mai 2003, n° 01-17.505, Cne de
Thiberville c/.M. Berel) la Cour de cassation a précisé les
conditions dans lesquelles une commune peut être mise en
cause dans le cadre de la liquidation judiciaire d'une asso­
ciation (V. aussi Cass., 11 févr. 2003, n° 00-12857, Associa­
tion pour la gestion de la patinoire de Boulogne-Billancourt).
Au total, le contrôle des subventions s'avère d'autant plus dé­
licat que les montages contractuels sont toujours plus « exo­
tiques ». Le subterfuge de l'adhésion, dont les conditions et
les modalités ne sont définies par aucun texte (Rép. min. à
QE n° 10486, JO AN 5 mai 2003, p. 3535), est même parfois
utilisé pour contourner tout risque de « requalification ». Au­
delà, le problème est aujourd'hui de savoir si la jurisprudence
« audacieuse» de la « troisième voie» est généralisable aux
collectivités territoriales....
>
Subvention et commande publique
Subvention
Marché public
Délégation de service
public
Objet
Opération(s) d'intérêt
général
Article' er du CMP
Prestation(s)
CGer, art. L 14"-'
Délégation de service
public
Initiative
Organisme subventionné
Contrepartie pour la
collectivité- territoriale
Soutien d'une activité
d'intérêt général
Fourniture(s), service(s),
travaux
Gestion déléguée d'un
service public local
Contrepartie pour le
.-FOCO ntracta nt
Concours financier
Prix
Redevances des usagers
Subvention du délégant
Bénéficiaires directs
Organisme
subventionné/Usagers
Entreprise(s)
Collectivité territoriale
Délégataire/Délégant!
Usagers
Financement
Adhérents/Partenaires
publics ou privés
Budget de la collectivité
Usager
Budget de la collectivité
Attribution
Assemblée délibérante
Délibération
Commission d'appel
d'offres
Personne responsable du
marché
Assemblée délibérante
Choix
Discrétionnaire
Versement
Versement global ou
échelonnée
Après service fait
Avances possibles
Versement global ou
échelonné
Forme
Acte unilatéral oU
convention
Seuil: 23000
Contrat des cahiers des
charges
Convention
Notification/Exécution
Atout moment
Contrôles de l'exécution
Collectivité territoriale
Offre économiquement la plus avantageuse
lntuitu personnae
Préalable
Contrôles a posteriori
Livraison/Réception/Comptes rendus financiers
Contrôles permanents
Rapports annuels
N° 5 • SEPTEMBRE 2005 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
20
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:-,--------------_.,............,------------....
""
Le contrôle des collectivités locales
sur les 'associationssubventionnées:
l'exigence ~'effiçacjté confrontée ·au quptidien
'.
,
:
.
ATER UNIVERSITÉ DE TOULON,
a législation et la jUriSPnid.ence donnent aux collecti­
. vités locales de nombreux moyens pour contrôler les
'.. 'associations qu'elles subventionnent. Le texte de base,
dans ce domaine, est l' article L. 1611-4 du code général des
collectivités territoriales qui pose le principe du contrôle:
«toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une sub­
vention peut être soumise au contrôle des délégués de la col­
lectivité qui Fa accordée ».
En théorie, ilsemit possible aux collectivités locales de sUr­
veill~r étroiteme,r{t l'usage fait de leur aide. La logique poli­
tique et budgétaire devrait les inciter à une telle attitude. Les
élus locaux disposent à la fois des instruments et de la légiti­
mité pour agir dans le sens d'un contrôle strict des associa­
tions. La pratique révèle pourtant que les collectivités locales
exercent des contrôles limités, très souvent formels.
Il est vrai que les collectivités locales ne doivent pas confondre
contrôle et ingérence dans la vie de l'association. Elles sont
tenues, d'une part, de respecter la liberté d'association que le
Conseil constitutionnel a qualifiée, en 1971, de «principe fon­
damental reconnu par les lois de la République». A ce titre, la
liberté d'association est strictement protégée; toute ingérence
trop poussée dans l'organisation et le fonctionnement de l'as­
sociation est sanctionnée par le juge judiciaire (Cass. 1" civ.
24 octobre 1977, Bull. civ. I n° 386) et par le juge administra­
tif (CE 10 février 1978, Secrétaire d'Etat des Postes et Télé­
communications cl Conseil d'administration des restaurants du
personnel des postes et télécommunications de Dijon, Lebon
p. 638). D'autre part, une implication trop importante de la col­
lectivité locale peut conduire les juges financiers à la conclu­
sion que l'association est transparente (c'est-à-dire une asso­
ciation administrative)'. Les subventions versées étant alors
susceptibles d'être considérées comme des deniers publics, la
situation risque d'être constitutive d'une gestion de fait.
Néanmoins, la liberté d'association et la nécessité d'éviter les
risques de gestion de fait ne doivent pas servir de prétextes à
une absence de contrôle ou à un contrôle trop peu poussé. Or,
L
.
1088
..,;"
CDPC
J.-c.
,
PAR SYLVIE SCHMITT
ESCARRAS (UMR-CNRS pOSS)
même s'il arrive aux collectivités locales de pratiqller des
contrôles avec rigueur, elles sont loin ~'avoir adopté cecom­
portement dans tous les cas.
.
C'est le constat qui résulte d'une e~quête effectuée auprès des
élus et des fonctionnaires territoriaux. p apparaît en fait que
les contrôles sont très inégaux: Mais même si les collectivités
locales sont en partie responsables de cette carence elle~ ren­
contrent, aussi, de nombreux obstacles sur leur chemin.
1
1
!
l'inêg~pté des cQntrôles
Un contrôle étendu des collectivités locales se caractérise par
des vérifications ponctuelles, sur pièces et sur place, par un
examen attentif des documents comptables et du statut de l'as­
sociation ou, encore, par une analyse financière de l'associa­
tion sur plusieurs années.
Dans les faits, ce type de contrôle reste peu fréquent. Le renou­
vellement quasi systématique des subventions aux mêmes
associations et l'existence de procédures bien rodées condui­
sent plutôt les collectivités locales à des contrôles limités. Des
pressions externes tentent cependant de modifier cet état de
fait, en incitant les collectivités à adopter des procédures de
contrôle plus strictes à l'égard de certaines associations.
LA TENDANCE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
À SE SATISFAIRE D'UN CONTRÔLE LIMITÉ
Le contrôle habituellement exercé par les collectivités locales
est limité dans le temps, puisqu'il se produit lors de l'examen
de la demande, et il est limité dans la forme parce qu'il se
réduit à l'étude du dossier de demande de subvention, qui est
remis par les associations.
(l) Concernant les associations transparentes, v. C. Oescheemaeker, La gestion de fait et
les associations tramparentes, Le courrier juridique des finances. juillet 1997, p. 1;
G. Ferutla, les associations transparentes, Rev. Trésor juillet 1991, p. 442; P. Mouzet,
Finances locales, Gualino. 2000, p. 135.
2
juin 2003 ~
21
COLLECTIVITES TERRITORIALES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ­
Un cQntrôle a priori: pendant la procédure
d'att,ributJon des subventions
Les d~màndes d'attribution de slibventions sont généralement
rémises aux coIlectivités locales en automne afin de leur lais­
ser ie délai ~écessàire pour évaluer I~ montant global des sub­
ventions accordées aux assoCiations, qui devra être arrêté lors
du voteclubudget primitif. Celui"ci est souvent voté avant le
1" janvier, bien que son adoption puisse être reculée jusqu'au
31 mars (art. L. 1612-\ et L. 1612~2 du code.général des col.
lectivités territoriales). Les élüs disposent ensuite d'urie énve­
loppeglobale de subventions aux associations, dont le mon­ tant est réparti entre les services. Les décisions des élus (le
choix des associations subventionnéës comme le montant des
subventions accordé par association) font l'objet, éventuelle­
ment, d'un arbitrage du chef de l'exécutif.
C'est, en effet, l'ordonnateur de la collectivité locale qui décide
de Fattribution d'une subvention. Aux termes dei'article 5 du
déçret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, Turdonnatetirpres c
orit l.'exécution des dépenses et, à cette fin, il engage et liquid~
les dépenses. Il est leseûl responsable des certifications qu'il
délivre (art. 7 du décret du 29 décembre 1962), y compris dans
le cas' où les demandes de subvention serai~nt gérées par Un
autre service ou par, uri. autre agènt (CRC Alsace 7 avril et
13 octobre i995, DireCleur gimérb'l dèS services de la région
d~Alsace et société RMR, Rev. Trésor 1998;p" 104).De fait; la
den:ülIlde de subvention est instruite génér~leriient par tm des
s~ÇYiCes de la collectivité, désignéehfonetion'de sescompé­
tences (culture, sport, jeuriéssé... ). Diri~é par un 'élu, le service
instructeur,
est secondé ·dans
. .
. sa tâclfe par ie service fInancier
(qUi est, lui, dirigé pat un fonctibpnaite); ,
Bien que ie dossietpuisse être remis enprèmier au service
instructeur, il est ,souvent dans l'intérêt de la collectivité locale
de letransmettrMd'abord àu service financier, notamment
depuis l'entrée:en; viglièurde.la loi du l2avril 200.0 'qui rend
obligatoire une .convention pour d~ssubvéntions d:aumoins
23000 èuroS{llrt. lO·de la-loi nO 2000~321 du 12 avril 2000;
déëref.n° 2001-45 du 6 juin 2001).11 arrive én effet que les
assoCiations ayant des activités nioltiples envoient sirrniltané­
mèrifplusieursdemandes à, deS' ~n.!ices' instructe~s diffé­
rents, dans le but de multiplierfes oh~ncl!:s d'obte~ir unesùb~
vention. Ù rés~ltatpetit être Fattdbuti6n d~plusieùrs
subventions <;l'un montant total supérieur au seuil des
23 DaO' eUros sans toutefois que les assciCiationsconc~mées
soient soumises à une convention, en,.nÛson <;lu manque de
cObrciination entre les services. Là centralisation' des
deD1ahdes~upr~s d'llIi. intetlocuteuflinique, le service fmail­
1er,' peIllfet d'éviter de tels inconvénients, à charge pour ce
se~içe d~ transt;lettre ehsuiteles·dossiérs au service instIiic­
'
9
teJ.1r~9ttIP.étent
LesdéItlàndes,sont soumises à deux types d'examen, Le ser~
yiéfinsttucteur examine Iedossier sm.le fond: II possède le
potfvoir'discrétionnairèd' accordér' ou de refuser la' demande
de l'association, dans la mesu.reoù les subventions ~ux asso"
èiatiorts constituent des dépenses facultatives pour la colIecti~
vité lo:cale et non des dépenses obligatoires (art. L. 231-2 du
c?de:genéraJ des collectivités territoriales). Le service finan­
Cier prQcède, pour sa part; fi un contrôle Sur la forme. nvéri­
fie'gue ie projet de l'association est financièrement viable et
qUe son dossier est cumpiet
'
llI!In1
La marge d'appréciation des services financiers est limitée par
le fait que la décision d'attribution d'une subvel}tion est souvent
d'origine politique. D'une part, les choix d'attribuer ou non une
subvention peuvent être déterminés par les priorités de l'assem­
blée délibérante. D'autre part,
La marge d'appréciation
le monde associatif est inti­
des services financiers
mement lié au monde poli­
est /imitée par le fait
tique, dans la mesure où de
que la décision
nombreux élus locaux ont été
d'attribution d'une
d'abord présidents d'associa­
subvention est souvent
tions. Le juge administratif
d'origine politique.
demeure d'ailleurs attentif aux
éventuels dérapages que les
attaches de cette nature sont susceptibles de produire (CE 26 jan­
vier 1990, Elections municipales de Chantilly, Lebon p. 20).
Néanmoins, il faut rappeler que les fonctionnaires territoriaux
restent soumis à l'obligation pénàle de signaler au procureur
de là République toute infraction dont ils auraient eu connais­
sance tart: 40, al. 2, du code de procédure pénale; Casso crim.
16 décembre 2000, Bull. crim. nO 380).
Un contrâle {ormel ~ l'examen du dossier
de dèmande de subvention
L'examen cie lanaturé de ('association
La déclaration et les activités de ['ass()ciation
Les exigences formulées à l'égard des associations sont assez
précises. Elles doiveht, tout d'abord, fournir l'extrait du Joilr"
nal officiel attestant de leur déclaration (loi nO 87-571 du
23 juillet 1987), leurs statuts et les déclarations des modifi­
cations apportees à ces statuts. La collectivité locale utilise ces
documents pour déterminer si l'objet de l'association est licite
(CE 1er octobre 1993, Commune de Secondigny, Dr. adm~
1993, n° 499) et si ses activités présentent une utilité publique
locale justifIant l'aide dela personne publique (CE 28 octobre
2002,Commuliede Draguignan cl M. Lalanne, AIDA 2003,
p. 300; CE 16 juillet 1941, Sjmdicat de défense des contri­
buables de Goussainville, Lebon p. 1312); La collectivité doit
faire preuve, dans ce domaine, de la plus grande rigueur
puisque le juge administratif apprécie la réalité de l'utilité
publique, en appliquant l'article L: 111 1-2 du code général
des Collectivités territoriales (CE 21 juin 1995, Commune de
Saint~Germain-du-Puy (non publié); CE 26 octobre 1973,
Grassin, Lebon p. 598; CE Ass. plén. 25 octobre 1957, Com­
munede Bondy, Lebon p. 552; S. 1958, p. 66). De surcroît,
l'exigence de l'utilité publique a été réceinrtient renforcée par
l'article 40 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 qui
impose aux assemblées délibérantes des collectivités locales
de se prononcer sur le caractère d'utilité public des dépenses
effectuées par des associations, lorsque ces dépenses ont
donné lieu à une déclaration de gestion de fait.
QuantaUX Iriodificatiorisdu statut, elies doivent être déClarées
pour pouvoir être opposables à des tiers (art. 5 de la loi du
1er juillet 1901).
La composition de l'association
Dans le dossier de demande de subvention, J'association doit
également préciser la composition du conseil d'adininistration
et du bureau. Cette information est destinée à vérifier qu'au­
1089
22
--
cun élu n'exerce des fonctions de responsable dans l'associa­
tion (président, directeur, trésorier) afin d'éviter des poursuites
pour prise illégale d'intérêt (art. L. 432-12 du code pénal).
Celui-ci est entendu de manière très large par la Cour de cas­
sation comme un intérêt «matériel ou moral, direct ou indi­
rect» (Cass. crim. 5 novembre 1998, Czmal, Bull. crim.
n° 289; JCP 1999, II, 10182, note W Jeandidier; Casso crim.
3 mai 200 l, Panzo Lucienne, BuU. crim. n° 106). Il suffit, pour
constituer l'infraction, que l'élu vote une subvention à une
association dont il est membre (Cass. crim. 19 mai 1999, Bull.
crim. n° 101; Casso crim. 2 novembre 1961, Bull. crim.
n° 438). A fortiori, la présomption de prise illégale d'intérêt
sera plus forte si l'élu exerce des fonctions de responsable dans
l'association. De son côté, le juge administratif sanctionne les
délibérations auxquelles a participé l'élu intéressé (art.
L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales).
Le risque de prise illégale d'intérêt est accru dans l'hypothèse
d'une association transparente. Le juge administratif a en effet
décidé, dans une affaire dans laquelle une association transpa­
rente était présidée par un élu, que celui-ci gardait sa qualité
d'élu lorsqu'il s'exprimait ou prenait des décisions au nom de
l'association (CE Sect. 16 décembre 1994, Commune d'Oullins
cl Association Léa-Lagrange, Lebon p. 559; AIDA 1995, p. 72;
CE Il mai 1987, Divier cl Ville de Paris, Lebon p. 167).
Cette préoccupation est accrue par le fait que la collectivité
agit sous le contrôle tant du préfet que surtout des respon­
sables d'associations moins privilégiées par elle ou des oppo­
sants politiques. Il faut toutefois reconnaître que les textes et
les interprétations apportées par les réponses ministérielles ne
sont pas toujours claires (Rép. min., 23 février 1998, JO
Sénat, n° 6525; Rép. min., JO AN 25 août 1997, p. 2721;
Rép. min., JO A~ Il juillet 1994, p. 710) de sorte que les
élus locaux ne sàvent pas ce qui est véritablement interdit:
être président d'une association subventionnée, trésorier,
membre du conseil d'administration ou simple adhérent.
L'existence effective de J'association
Lassociation doit joindre à sa demande le procès-verbal des
assemblées générales ou des conseils d'administration, cela afin
de s'assurer de son existence réelle. Labsence d'existence
effective de l'association est en effet susceptible d'engager la
responsabilité de la collectivité locale (CE Sect. 17 avril 1964,
Commune d'Arcueil, Lebon p. 230). Lassociation ne demeure
responsable que dans le cas où elle aurait une existence effec­
tive, et cela même si elle s'avère
Loi de liberté, la loi
être une association transpa­
du 1 er juillet 1901 ne
rente (CE Sect. 21 mars 1980,
réglemente pas
Vanderiele, Lebon p. 161).
précisément le
La loi du 1'" juillet 1901 ne
fonctionnement de
comprend pas expressément de
l'association.
dispositions relatives au fonc­
tionnement de l'association,
notamment en ce qui concerne la tenue' des assemblées géné­
rales, l'élection des dirigeants et l'approbation des comptes et
des activités. Elle ne pose donc pas de critères permettant de
détenniner précisément si un organisme possède ou non une
vie associative effective. Ce silence s'explique par le fait que
l'association est définie par la loi de 1901 comme une conven­
tion, dont les parties déterminent librement le fonctionnement.
10 9 0
COLLECTIVITES TERRITORIALES
Comme l'affinne le ministre de l'Interieur dans une reponse
ministerielle de 1997, « la loi de 1901 ne comporte aucune dis,
position reglementant le fonctionnement interne des associa,
tions [parce qu'elle] est, à cet égard aussi, une loi de liberte»
(Rep. min. JOAN 7 avril 1997, n° 48005, p. 1804).
Néanmoins, la loi de 1901 (art. 9) prévoit l'existence d'une
assemblée génerale, à laquelle elle confie le soin de régler les
conditions de la devolution des biens de l'association en cas
de dissolution (dans l'hypothèse où ces conditions ne sont pas
prévues par les statuts). Le ministre de l'Intérieur en tire la
conclusion suivante, dans la reponse precitée de 1997: « dans
l'esprit du législateur de 190 l, il semble donc aller de soi que,
quelle que soit l'organisation de l'association, l'assemblée
générale en constitue l'instance de décision souveraine». La
réunion d'une assemblée générale va, par conséquent, servir
de critère principal pour apprécier l'effectivité d'une associa­
tion, comme il ressort des conclusions du commissaire du
gouvernement Labetoulle: <<1' association a une existence
[parce qu'elle] a un conseil d'administration, qui se reunit
périodiquement; elle a des comptes qui lui sont propres» (CE
Sect. 21 mars 1980, Vanderiele, préc.). C'est la même défini·
tion que la Cour des comptes a adoptée, dans le rapport de
1999, en se fondant, pour contester l'existence d'une associa­
tion sur la circonstance que les organes délibérants d'une
association subventionnée n'ont «quasiment jamais été réu­
nis» (Cour des comptes, Rapport au président de la Répu­
blique, 1999, p. 696; v. aussi CE 17 avril 1964, Lebon p. 230).
L'évaluation de la situation financière de l'association
La présentation des documents comptables
Les pièces demandées par les collectivités locales, conformé­
ment à l'article L. 1611-4 du code général des collectivités
territoriales, sont le budget et le compte d'exploitation de
l'exercice écoulé. Le budget est un acte prévisionnel qui décrit
les dépenses et les recettes projetées par l'association pour
l'année à venir. Le compte de l'exercice écoulé décrit, au
contraire, les dépenses et les recettes de l'association pendant
l'année qui vient de prendre fin.
Les communes de 3500 habitants et plus demandent en outre
un bilan certifié conforme aux associations subventionnées.
En vertu de l'article L. 2313-1 du code général des collecti­
vités territoriales, elles sont obligées d'annexer à leur compte
administratif les bilans certifiés conformes des organismes
dans lesquelles les communes détiennent une part de capital
ou au bénéfice desquelles les communes ont garanti un
emprunt ou versé une subvention supérieure à 75000 euros ou
représentant plus de 50 % du budget de l'organisme.
Le bilan comprend le passif et l'actif de l'association tels qu'ils
sont fixés à la fin de l'année écoulée. Contrairement au compte
de l'exercice écoulé, le bilan ne retrace pas l'évolution des
dépenses et des recettes au cours des douze derniers mois mais
la situation financière de l'association au moment où sont arrêtés
les comptes. Le bilan donne aussi une vision globale du patri­
moine de l'organisme ainsi que des infOlmations qui ne figurent
pas au budget ou au compte de l'exercice écoulé, par exemple
l'endettement ou les immobilisations (Rép. min., JO AN 14 dé­
cembre 1998, nO 14696; Rev. Trésor 1999, p. 215).
Lobligation de remettre un bilan certifié conforme se révèle
dans la pratique assez lourde pour les petites associations. Le
2 juin 2003 ~
1
1
23
COLLECTIVITES TERRITORIALES
-----------------1ll!I!Il1
budget de certaines d'entre elles est financé à plus de 50 %
par la même commune sans pour autant atteindre un montant
important. Néanmoins, il a été considéré que le fait pour une
association d'avoir un bilan certifié ne conduit pas forcément
à la tenue d'une comptabilité conforme au Plan comptable
général de 1982 2• Par ailleurs, la certification des comptes par
uncornmissaire aux comptes s'impose uniquement dans le cas
où la subvention serait d'au moins 152450 euros (art. 10, loi
nO 2000-321 du 12 avril 2000). Jusqu'à 15250 euros, c'est le
président de l'association qui certifie les comptes (art.
L. 2313-1 al. 5 du code général des collectivités territoriales).
L'inconvénient de ce système est de faire reposer la sincérité
de la comptabilité sur la bonne foi du président.
L'utilité des documents comptables
L'objectif poursuivi par le législateur dans l'article L. 2313-1
du code général des collectivités territoriales est de pemlettre
une plus grande transparence et une meilleure information de
l'assemblée délibérante. Pour cette raison, le bilan est joint au
compte administratif, la collectivité locale ne connaissant qu'à
la fin de l'exercice le montant exact des subventions versées
à chaque association. Il convient, plus précisément, de joindre
la présentation du bilan N-l avant le 31 décembre, afin de
donner à l'assemblée délibérante suffisamment de temps pour
mieux analyser les dépenses de la collectivité locale avant le
vote du compte administratif (Rép. min., JO AN 7 juin 1999,
p. 3502; Rev. Trésor 1999, p. 367). Le cas échéant, le juge
administratif pourra sanctionner le caractère insuffisant de la
communication des informations transmises par le maire (CE
20 novembre 1996, Commune de Chilly-Mazarin, Rev. Trésor
1997, p. 313; CE Ass. 9 novembre 1973, Commune de Pointe­
à-Pitre, Lebonp..6;31).
Plusieurs éléments" sont..retenus lors de l'examen des docu­
ments comptables. En premier lieu, les services locaux doi­
vent vérifier le montant des ressources de l'association. Bien
que l'effort d'autofinancement (cotisations, vente et autres)
doive être pris en compte pour l'attribution ou le renouvelle­
ment d'une subvention (circulaire du 15 janvier 1988, JO
7 avril 1988, p. 458), la collectivité locale est en effet sus­
ceptible de refuser la demande si l'association dispose de
revenus suffisants. Dans tous les cas, le financement de l'as­
sociation par la collectivité locale ne doit pas avoir une impor­
tance telle qu'il puisse
constituer un placement illé­
Le défaut de prudence
gal des fonds publics sur des
de la collectivité risque
comptes financiers autres
"de la conduire à devoir
que ceux du Trésorl .
combler le passif des
En second lieu, il est néces­
'associations reconnues
saire de procéder à un exa­
transparentes.
men de la solvabilité de l'as­
sociation et de son niveau d'endettement, car le juge
administratif sanctionne la personne publique pour faute
lourde si elle maintient ses subventions à une association en
situation financière précaire (CAA Lyon 19 avril 1994, Com­
rrzune de Porto-Vecchio et autres, Rev. Trésor 1996, n° l,
p~"60). Le défaut de prudence de la collectivité risque aussi de
l~,.conduire à devoir combler le passif des associations recon­
~~~s transparentes (art. L. 624-3 du code du commerce). Les
chambres régionales des comptes dénoncent régulièrement
U;.'~!"""'I'"
2 juin 2003
---- ------POUR EN SAVOIR PLUS
--'--1
• j.-M. Mail/ot, La notion d'élu intéressé dans le droit des collecti·
1
vités locales, JCP 2000, /, 242.
• E. Fatôme et j. Moreau, Prise illégale d'intérêts et conseil/er inté·
ressé, Col/. terr. intercom. juin 2000, chrono n° 6.
• A. Sevino, L'association loi de 1901, la subvention est-elle le pré­
lude à la sanction 1, Gaz. Pa/. 16 et 18 décembre 2001, p. 24.
,
• P.·H. Mondon et B. Diringer. Elections locales et gestion de fait: 1
q~elles inéligibilités pour quels comptables?, RF fin. pub/. 1995, 1
n 55, p. 155.
• D. Moreau, Les risques de requalification des subventions aux
associations en marchés ou en délégations de services publics,
AjDA 2002, p. 902.
• F. Linditch, Le nouveau droit des marchés publics de la culture,
A/DA 20a2, p. 210.
• j.-c. Chocque. Le régime de la NA appliqué aux subventions
consenties aux associations par les collectivités locales, Gaz. com­
munes 14 janvier 2002, p. 54.
• M. de Guillenchmidt, Principes essentiels de la fiscalité des asso­
ciations, Petites affiches 24 avri/1996, p. 56.
cette situation dans leurs lettres d'observation. La chambre du
Nord-Pas-de-Calais a ainsi relevé, en 2000, que les représen­
tants de la commune de Condé-sur-l'Escaut ont été poursui­
vis devant les tribunaux judiciaires en comblement de passif.
Considérés comme les dirigeants de fait de l'association, ils
ont été rendus responsables des fautes de gestion de l'asso­
ciation (CRC Nord-Pas-de-Calais, LO 8 décembre 2000):
Enfin, la collectivité locale doit vérifier, en consultant les docu­
ments comptables remis par l'association, que la subvention a
été utilisée conformément à son affectation et à l'objet de l'as­
sociation. Dans le cas contraire, il y aura abus de confiance de
la part de l'association, qui pourra faire l'objet de poursuites
pénales (art. 314·12 du code pénal), ainsi que violation du
décret-loi du 2 mai 1938 (art. 15) portant interdiction aux asso­
ciations de reverser une subvention à une autre. association'. De
fait, le reversement d'une subvention à· autrui méconnaît la
volonté des élus de l'affecter à une activité donnée.
LES INCITATIONS EXTERNES À UN CONTRÔLE
PLUS RIGOUREUX
Généralement, les collectivités locales se satisfont d'une ana­
lyse financière succincte (l'examen du compte d'exploitation)
et vérifient surtout que le dossier de demande de subvention
est complet. Plusieurs moyens ont été prévus afin de modifier
cette situation. Certains, préventifs, visent à développer les
conventions d'associations; d'autres, répressifs, sanctionnent
le défaut de contrôle.
(2) Rép. min. JO AN 14 décembre 1998. prée., n' 14696. Le, assodations doivent se
conformer au Plan comptable général. notamment. lorsqu'elle, bénéficient d'un finan·
ce'!'ent public annuel (toutes collectivité, publiques confondues) atteignant
150000 euro,: art. L. 612-4 du code de commerce; circulaire du 24 décembre 2002, JO
27 décembre 2002. p. 21697.
(3) Art. 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959; art. 26 de la loi organique n' 2001·692 du
1- août 2001. JO 2 août 2001, p. 12480; CE 9 janvier 1995, Préfet de la région Rhône·
Alpes, Lebon 1995, p. 17; Petites affiche, 1996, n' 41. p. 15; CRe Rhône;Alpe, LO
30 juillet 1999, Commune de Guilherand·Granges; Cour des comptes, Rapport au prési.
dent de la République. 1997. p. 27; circulaire du 15 janvier 1988. prée.
(4) Le décret·loi de 1938 a été adopté afin d'évrter le détournement de la règle posée
pa, l'article 1" du décret du 30 juin 1934. selon laquelle toute subvention qui n'a pa,
été utilisée pour l'action à laquelle elle était destinée doit être restituée au Trésor, Cf.
Cour des comptes. Rapport au -président de la République. 1997, p. 27.
24
ŒI!IID ,----------------------- COLLECTIVITES TERRITORIALES
Le système conventionnel, un moyen préventif
Confonnément à l'article 10 de la loi du 12 avril 2000, les
contrats entre les collectivités locales et les associations sont
obligatoires lorsque les associations perçoivent une subvention
d'au moins 23000 euros. Les conventions sont également
obligatoÎreslorsque l'association est délégataire d'un service
public (art. L. 1411-1 et s. du code général des collectivités
territoriales; CE 8 juin 1994, Delrez, Dr. adrn. novem­
bre 1994, p. 3) ou, dans le cas des associations sportives, lors­
qu'elles bénéficient de recettes atteignant un seuil fixé par
décret en Conseil d'Etat ou emploient des sportifs dont le
montant total des rémunérations excède un chiffre fixé par
décret en Conseil d'Etat (art. 1er et 5 de la loi n" 99-1 i24 du
28 décembre 1999 modifiant la loi nO 84-610 du 16juillet
1984, JO 29 décembre 1999, p. 19582). La. convention prévue
à l'article 10 est source d'obligations particulières pour l'as­
sociation :en plus des documents qu'elle fournit normalement
à la collectivité locale (le budget prévisionnel, le compte de
l'exercice écoulé et le bilan certifié), l'association doit pro­
duire un compte rendu financier qui atteste de la confonnité
des dépenses effectuées à l'objet de la subvention «lorsque la
subvention est affectée à une dépense déterminée » (ce qui
correspond à la majorité des cas). De son côté, la collectivité
locale s'engage à fournir à l'association une subvention de
fonctionnement ainsi que des aides en nature: des locaux, par­
fois du personnelS.
Dans les faits, les conventions sont rarement utilisées, sauf par
les collectivités importantes en particulier les départements et
les régions. Les raisons de ces différences sont doubles. D'une
part,.ces collectivités disposent de, ressources financières
importantes, de sorte que les subventions qu'elles accordent
atteignent pl~ souventle seuil des 23000 euros. D'autre part,
elles subventionnent un plus grand nombre d'associations. La
multitude des aides leur impose une grande vigilance.
Le faible développement du procédé conventionnel tient à sa
perception par les élus comme une contrainte. Certes, la
convention est censée permettre à la personne publique un
contrôle plus effectif, mais, en réalité, les destinataires (et
bénéficiaires) principaux de la loi du 12 avril 2000 sont les
administrés auxquels la loi garantit une meilleure information
et une plus grande transparence. Le texte applique, sur ce
point, les recommandations du Conseil d'Etat (Rapport public
de 2000 du Conseil d'Etat,EDCE 1999, n° 51, p. 299).
Pour parvenir à ses fins, la loi crée, à l'égarq des collectivités
locales, l'obligation de prévoir certaines dispositions dans la
convention: aux termes de l'article 10 de la loi du 12 avril
2000, la convention doit définir «l'objet, le montant et les
conditions d'utilisation de la subvention attribuée». Il faut
d'ailleurs noter que les collectivités risquent d'engager leur
responsabilité contractuelle dans le cas où elles ne verseraient
pas la s~bvention prévue par la convention (CE Sect. 18 jan­
vier 1985, Ville d'Aix-en-Provence, Petites affiches 10 mai
1985,p. 7).
.
Seules les obligations contractuelles de l'association auraient
pu rendre le procédé conventionnel attractif mais, pour les col­
lectivités locales, ces obligations ne sont pas suffisantes. D'une
part, la personne publique ne peut pas soumettre l'association
à des contraintes trop poussées, par exemple en déterminant
précisément l'objet de la subvention ou en s'accordant un droit
1°9 2
de regard sur le choix des dirigeants. Le risque serait de por"
ter atteinte à l'indépendance de l'association et d'aboutir, ainsi,
à une association transparente. D'autre part, la personne
publique a le droit d'obtenir de l'association toutes les infor­
mations qu'elle estime nécessaires sans recourir, pour autant,
à uneconvention (art. 1er du décret-loi du 26 juin 1934, modi­
fié par l'article 14 du décret du 2 mai 1938; CE 23 mars 1990,
Sté Multi-transports A. Jamon, Lebon p. 598).
La personne publique utilise
La collectivité locale
son droit d'information lors­
peut demander
qu'il existe un risque finan­
communication des
cier pour elle: soit le mon­
pièces comptables et
tant de la subvention s'avère
des factures nécessaires
important (sans cependant
à son contrôle; l'article
atteindre les 23000 euros),
L,102-8 du livre des
soit l'association demande
procédures fiscales
une augmentation de ses
oblige à les conserver
aides alors que ses recettes
pendant six ans.
demeureht incertaines, soit,
encore, une autre personne
publique s'est désengagée en retirant son aide à l'associatiort;
là laissant ainsi dans une. situation financière précaire.
Dans dé tels cas, il appartient aux services financiers de procé­
der à une analyse des résultats acèwnulés sur plusieurs années.
La collectivité locale peut demander communication des
pièces comptables et des factures nécessaires à ce. contrôle:
aux termes de l'article L. 102-B du livre des procédures fis­
cales, les documents « sur lesquels peuvent s'exercer les droits
de communication, d'enquête et de contrôle de l'administra­
tion doivent être conservés pendant un délai de six ans».
La mise en cause de la responsabilité des élus
locaux, un moyen répressIf
En principe, l'article L. 1611-4 du code général des collecti­
vités territoriales ne fait pas du contrôle des associations sub­
ventionnées par les collectivités locales une obligation (<<toute
association [ ]ayantreçu une subvention peut être soumise
au contrôle »). Le Conseil d'Etat a pourtant affirmé que le
défaut de contrôle de la personne publique peut être constitu­
tif d'une faute (CE 6 juillet 1973, Ministre des Finances et
ministre des Affaires étrangères cl sieur Gomel et autres,
Lebon p. 475). Cette interprétation restrictive de l'article
L. 1611-4 vise à mieux protéger les deniers publics (CRC
Rhônes-Alpes LO 30 juillet 1999, Commune de Guilherand­
Granges).
Depuis 1973, l'obligation des élus de procéder à un contrôle
a été précisée par la circulaire précitée du 15 janvier 1988
ainsi que par une réponse ministérielle de 2001 (Rép. min. JO
AN 19 novembre 2001; Rev. Trésor 2002, p. 146). DepuiS la
loi du 21 décembre 2001, l'élu ne risque plus, en cas de ges­
tion de fait, la démission d'office et l'inéligibilité, mais une
sanction financière peut toujours lui être infligée par le juge
financier.
(5) La Cour des comptes constate toutefois que les aides en nature' ne sont pas toujours
clairement prévues par des conventions, Rapport au président de la République, 1991,
p.268.
(6) C. comptes 4 août 1944. Lamirand, Rec. p. 34; C. comptes 15 janvier 1875. janvier de
la Morte et consorts. Les grands arrêts de la jurisprudence fiscale. Dalloz, n° 42; CE Sect.
6 janvier 1995. Oltra. Nucci et Gouazé (3 e,p.), AlDA 1995, p. 116, chrono L. Touvet et
J.-H. StahL
2
juin
2003 ~
25
COLLECTIVITES TERRITORIALES
_
~-------------1lEm
.,.,>l
,
~,
La manière dont les ordonnateurs procèdent au suivi des asso­
ciations subventionnées a été explicitée par la Cour des
comptes, dans son rapport de 1997: ils doivent «avoir une
connaissance précise de l'objectif général ou des actions dont
l'association s'assigne à la réalisation, l'ensemble des moyens
qu'elle mettra en œuvre à cet effet et notamment les person­
nels, l'indication de son budget total ou de celui de l'opéra­
tion subventionnée ainsi que la désignation de tous les autres
moyens publics» (Cour des comptes, Rapport au président de
la République, 1997, p. 27).
Mais, bien que la Cour des comptes indique de quelle manière
les collectivités locales pourront acquérir cette «connaissance
précise» de l'association, demeurent un certain nombre d'obs­
tacles à l'exercice d'un contrôle effectif.
Les difficultés rencontrées
dans l'exercice des contrôles
Deux séries de limites sont rencontrées par les collectivités
locales dans l'exercice de leur contrôle. La première tient à ce
que les relations qu'elles entretiennent avec l'association est
celle de deux partenaires, égaux et indépendants l'un de
l'autre, même si l'apport financier de la personne puplique
semble fausser le jeu.
La seconde est que la collectivité locale ne peut cependant pas
soumettre les associations· à des o!JJigations trop nombreuses,
au risque de transformer la relation d'aide financière en une
relation commerciale~ La frontière n'est pas aisée à détermi­
ner car la collectivité locale manque de critères précis pour
distinguer la subvention d'une rémunération de prestation.
:,1
LES DIFFICULTÉS- LIÉES À LA NATURE
DES ASSOCIATIONS
Non seulement la riature de la subvention rend inadaptés les
contrôles a posteriori mais, de surcroît, les collectivités
locales sont tenues de respecter l'autonomie de l'association.
A ces difficultés s'ajoute une troisième, l'obligation plus ou
moins morale de pérenniser les subventions aux associations.
Lespo§slblllt~silmlt'e$
a posteriori
.
dt!pmUquer un contrôl,
Lessübventions des collectivités locales sont généralement
versées avant le service fait, contrairement à ce qui se produit
pour les autres déperises publiques 7 • Le comptable public paie
la: subvention non pas sur présentation d'une facture mais
lorsque le mandat est accompagné d'une délibération du
:conseil de la collectivité localeS.
l~;contrôle de la collectivité locale sur la dépense ne peut être,
dès lors, qu'un contrôle a posteriori (après versement de la
Sübvention). Il prend la forme, notamment, d'un examen des
,d
:(~).'.:·Art.
~
•
€o'.
13 du decret n· 62-1587 du 29 decembre 1962, in code administratif. Cf.
contrôle de la regularité financière, RFDA 1992. p. 730; P. Amselek, Une
~~'t'y'~I_on financière en c1air'"Obscur: la règle du service fait, in Etudes de finances
'ihjë'itiues offertes'; p'-M, Gaudemet, Economica, 1984, p. 421.
. ·li J2 de l'annexe du decret n· 88-74 du 21 janvier 1988: CRC Provence-Alpes-Côte
~~ft' 7 avril 1998, M G.. comptable de la caISse de créd't munrClpal de NIce, Rev Tre­
rA
ovembre 1998, n· 1" P 671, CRC 8retagne 26 Jum 1996, Mme p.. comptable de la
~!T!J,:!une de Dmard, Rev Tresor decembre 1996, n· 12, p 748
'~?I'lI.'CruCiS.le
factures remises par l'association, les textes prévoyant que l'as­
sociation peut être invitée à présenter les pièces justificatives
des dépenses effectuées (art. 1" prée. du décret-loi du 25 juin
1934, modifié par l'article 14 du décret-loi du 2 mai 1938, in
code administratif; circulaire du 15 janvier 1988, prée.).
Le contrôle se produit généralement l'année suivante, au
moment d'examiner une nouvelle demande de subvention: si
l'association n'a pas rempli ses engagements l'année précé­
dente, la collectivité locale refusera de renouveler la subven­
tion. Ce refus représente le moyen le plus répandu, et le plus
simple, pour sanctionner une association. Certes, la collecti­
vité locale pourrait exiger le remboursement des sommes
versées. Le Conseil d'Etat l'autorise de façon générale (CE
6 juillet 1973, Ministre des Finances et Ministre des Affaires
étrangères cl Gomel, prée.), et le législateur l'a prévu
expressément dans le cas des associations sportives (art. 20 de
la loi n° 92-652 du 13 juillet 1992, JO 16 juillet 1992,
p. 9515). A défaut, le juge administratif a la possibilité de pro­
noncer une astreinte pour exiger de la collectivité qu'elle
obtienne le remboursement de la subvention (art. L. 9l\ -2 et
L. 911-3 du code de justice administrative). Mais une telle
solution supposerait un recours contre l'association devant le
juge judiciaire, et la modicité des sommes en jeu n'incite pas
toujours à se lancer dans des procédures juridictionnelles
long~es voire onéreuses.
Le contrôle a posteriori est
surtout efficace lorsque les
Il est possible de verser
sommes sont importantes. IL
les subventions par tiers
est en effet possible de verser
ou par moitié afin de
les subventions par tiers ou
veiller à leur bon usage.
par moitié afin de veiller à
leur bon usage (Rép. min. JO AN 27 novembre 1995,
nO 27126, p. 5046). L:assemblée délibérante peut alors voter
tine réduction de la subvention au moment de verser la
seconde ou la troisième partie, dans la limite du respect dû à
l'autonomie de l'association.
.. :J1
,
'j
- '~
'!J.:,'
L,m,peel de IJautonomle de IJassoclatlon
On constate souvent une relation forte (dite «de confiance}»)
entre le chef de l'exécutif de la collectivité locale et les pré­
sidents des associations bénéficiant de subventions impor­
tantes. Ce lien ne dépend pas de la couleur politique des inté­
ressés. Par souci de pluralisme, les collectivités locales
financent les associations amies comme celles qui affichent
des préférences pour l'opposition. La relation de confiance
repose sur des considérations plus subjectives, à savoir le fait
pour l'association de contribuer à l'action locale. Lorsque la
confiance n'existe plus, l'association se trouve face à une
alternative: soit elle renonce aux subventions de la collecti­
vité, soit elle change ses dirigeants. Il n'y a pas de liens de
subordination entre ceux-ci et les élus locaux ce qui serait
interdit (Cass. 1re civ. 24 octobre 1977, prée.) mais un rapport
naturel, et quasiment inévitable, de «reconnaissance» de l'as­
sociation envers la personne qui l'aide.
L:autonomie de l'association dépend en fait de la part que
représente la subvention dans le montant global de son bud­
get. Si le budget est couvert en grande partie par la subven­
tion,il n'y aura pas de véritable autonomie. L:intérêl des res­
ponsables, dans, ce cas, est de suÎvre les conseils de la
.
,
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\ ....:
2
juin
2003
1°93
26
I:ii!llm ------------------------­ COLLECTIVITES TERRITORIALES
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1
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1
1
1
collectivité locale, au risque, sinon de voir la demande de
renouvellement de la subvention rejetée l'année suivante.
Toutefois, même si la collectivité locale peut imposer cer­
taines conditions pour l'octroi de la subvention (CE 3 juillet
1963, Ministre de l'Intérieur cl Sieur Gabrielli, AJDA 1963,
p. 6857), ses intrusions doivent demeurer limitées. La collec­
tivité locale a toujours la possibilité d'informer l'association
que sa gestion est défectueuse, mais elle ne peut pas décider
à sa place. Elle n'a pas à juger de l'opportunité des dépenses
de l'organisme (c. comptes 4 août 1944, Lamirand, prée.;
C. comptes 24 février 1966, Demange, Rec. p. 53). La col­
lectivité locale a seulement le droit de s'assurer de la bonne
affectation de la subvention.
La présence de la collectivité locale peut se manifester sous
une autre forme, la mise à disposition de fonctionnaires dans
l'association. Là encore, les risques d'atteintes à l'indépen­
dance sont importants. Ils expliquent l'existence de nombreux
garde-fous. Les fonctionnaires ne doivent pas avoir entretenu
de contacts professionnels avec l'association avant leur mise
à disposition sous la forme d'une mission de surveillance, de
contrôle, ou lorsqu'ils ont été chargés de contracter avec elle
(art. 74 de la loi du 17 janvier 2002, modifiant l'article 87 de
la loi du 29 janvier 1993, v. ce texte au code de la fonction
publique Dalloz).
En dépit de conflits fréquents, il est rare que les collectivités
locales renoncent à leur partenariat avec les associations. Les
avantages de ce type de structure sont trop évidents: l'absence
de comptable public, ia souplesse apportée par des emplois de
droit privé mais, aussi, l'utilisation de bénévoles. Certaines
associations, qui remplissent une mission d'intérêt général
(par exemple le transport de personnes handicapées), fonc­
tionnent en grande partie grâce à l'action des bénévoles.
',1
La tendance à la pérennisation des subventions
Le refus de renouvellement de la subvention, bien que ce soit
la sanction la plus répandue, est impraticable dans certains
cas, en particulier lorsque la subvention de fonctionnement a
permis de pérenniser des emplois dans l'association. En théo­
rie, il n'y a aucun droit acquis au renouvellement d'une sub­
vention; c'est cet argument qui donne àla collectivité locale
un moyen de pression pour contraindre l'association à res­
pecter ses engagements et à faire preuve d'une rigueur suffi­
sante dans sa gestion. Pourtant, avec les années, il est de plus
en plus difficile de remettre en cause une subvention qui a été
attribuée régulièrement, à un tel point que la collectivité locale
et ses élus se voient placés dans une situation de compétence
quasiment liée.
Les élus n'ont pas plus de latitude réelle à l'égard des secteurs
subventionnés. Le sport est l'un des secteurs les plus favorisés
(bon gré mal gré pour les collectivités locales) du fait tant des
fonctions sociales qu'il remplit que de la notoriété de certains
clubs sur le plan local, voire national. Ils représentent parfois
une véritable institution que les collectivités locales ont le
devoir moral de préserver.
On observe une tendance nette des collectivités locales à
rationaliser leurs aides aux clubs sportifs. Elles s'appuient, à
cette fin, sur deux critères pour déterminer le montant des
subventions, la population concernée (nombre de licenciés,
quartiers difficiles, jeunesse des licenciés ... ) et les résultats
1°94
sportifs. Les aides ne sont toutefois pas uniquement pécu­
niaires. Elles sont aussi en nature. Les clubs de sport bénéfi­
cient des équipements, du matériel ou du personnel «prêté»
pour l'organisation d'une épreuve sportive. Ces aides non négli­
geables sont difficilement chiffrables parce que, étant occa­
sionnelles, elles ne sont pas considérées comme des subven­
tions en nature et ne sont donc
Il est devenu difficile
pas soumises au régime géné­
de distinguer une
rai des subventions (Rép. min.,
subvention d'une
JO AN 15 mars 1999; Rev.
rémunération de
Trésor 1999, p. 215).
prestation. Or, les
Ce problème délicat du poids
conséquences
financier des associations
de cette confusion ne
sportives a été soulevé par la
sont pas négligeables.
chambre
régionale
des
comptes de Rhône-Alpes, qui
préconise dans ce domaine la prudence: ({ la subvention com­
munale [doit] être accordée sur la base de dépenses et d'acti­
vités définies et assortiès du contrôle de l'emploi de ces fonds
publics» (CRC Rhône-Alpes LO 30 juillet 1999" prée.).
SUBVENTION OU RÉMUNÉRATION: LtABSENCE
DE CRITÈRES PRÉCIS POUR QUALIFIER LtAIDE
FINANCIÈRE DE LA COLLECTIVITÉ LOCALE
Il est devenu difficile de distinguer une subvention d'une
rémunération de prestation. Or, les conséquences de cette
confusion ne sont pas négligeables.
Un risque réel dterreur dtappréciation
de la part des collectivités locales
Le Conseil d'Etat a précisé la différence entre la subvention
et la rémunération: pour qu'il y ait ré~unération, le juge
administratif exige la présence d'un «lien direct» entre la sub­
vention versée par la personne publique et les prestations
offertes par l'organisme subventionné (CE 6 juillet 1990,
Comité pour le développement industriel et agricole du cho­
letais - CODIAC, Lebon p. 211 ; CE 9 mai 1990, Comité éco­
nomique agricole des producteurs de plants de pommes de
terre de la région Nord de la France et du Bassin parisien,
Lebon p. 119). Ce lien direct est démontré quand l'organisme
subventionné exécute des prestations individualisées. Inverse­
ment, l'intervention de la personne publique relève de la sub­
vention quand la mission de l'association est identifiée de
façon globalisée.
Au critère du lien direct s'ajoute depuis peu le critère de l'ini­
tiative des opérations. Dans le cas d'une subvention, seule
l'association définit ses activités, la personne publique inter­
venant a posteriori pour apporter son aide. En revanche, s'il
s'agit d'une rémunération c'est la personne publique qui fixe
préalablement la mission impartie à l'association (Rép. min.
18 février 2002, MTPB 5 avril 2002, p. 394).
Dans la pratique toutefois, les critères de distinction entre la
subvention et la rémunération s'avèrent imprécis, ce qui
oblige les collectivités locales à apprécier la situation au cas
par cas, avec des possibilités d'erreur certaines. En même
temps, elles sont contraintes à la plus grande vigilance, en rai­
son des risques importants de. dénonciations par les entre­
prises concurrentes ou d'autres associations, à l'adresse de la
2 juin 2003
E!E!J
27
COLLECTIVITES TERRITORIALES
direction générale de la concurrence, des services fiscaux ou
encore du préfet.
Les possibilités de confusion sont accrues parce que les obli­
gations contractuelles pesant sur les associations peuvent s'ap­
parenter à des prestations de fournisseurs. Il en va ainsi de
l'obligation de promouvoir l'image de la personne publique
dans les manifestations, les spectacles ou à d'autres occasions.
Cette prescription ne semble guère différente des services
fournis par une entreprise de communication en contrepartie
d'une rémunération. II faut pouvoir délimiter, ici, la différence
entre une promotion produite de manière accessoire ou une
action précise, organisée dans le but principal de promouvoir
la personne publique, Dans ce deuxième cas, la relation relè­
vera du marché public.
La cour administrative d'appel de Marseille a eu à traiter
d'une affaire de ce type en 1999. Une délibération de lacom­
mune de Toulon accordant des subventions au comité officiel
des fêtes ayant fait l'objet d'un déféré préfectoral, la cour
estima en l'espèce que la subvention était justifiée parce que
l'action de l'association «répond aux objectifs d'intérêt géné­
raI recherchés par la collectivité et [...] ne donne lieu à
aucune prestation de services réalisée au profit de ladite col­
lectivité» (CAA Marseille 20 juillet 1999, Commune de Tou­
lon, AlDA 2000, p. 266; Rev. Trésor 2000, p. 634). ,La com­
mune de Toulon échappa ainsi à une requalification de la
subvention, ce qui aurait pu avoir des conséquences négatives
aussi bien pour elle que pour l'association.
Des conséquences différentes
pour les associations et les collectivités locales
dans l'hypothèse d'une rémunération
:.1'
~'
;.
.
La fiscalisation 'des activités de l'association
La conséquence la plus certaine d'une requalification des sub­
ventions en rémunération est, pour l'association, celui d'une
fiscalisation de ses activités. Lorsque les services fiscaux esti­
ment qu'il s'agit de prestations de service et que la collecti­
vité locale a qualifié à tort la rémunération versée de subven­
tion; ils assujettissent les sommes versées aux impôts
commerciaux.
Les associations ayant un but non lucratif sont normalement
exonérées des impôts commerciaux (TVA, taxe profession­
'l1elle, impôt sudes sociétés), sous réserve de remplir cer­
taines conditions. La première de ces conditions est une ges­
tion désintéressée (CE 10 avril 1992, Institut international
d'études françaises; Lebon p. 163; CE 6 mars 1992, Aface,
ILebon p. 107). II n'est pas interdit aux membres du conseil
;d~administration de percevoir une rémunération, mais celle­
cii,he doit pas dépasser les trois quarts du SMIC (instruction
;fiscale nO 170 du 15 septembre 1998, BOl 14 H-5-98).
<Comme le rappelle une réponse ministérielle de 1988, «les
. fonctions des administrateurs d'association [d'intérêt géné­
:~~Il sont gratuites, seules des indemnités représentatives de
')~!~lÎs justifiés ou forfaitaires de déplacement ou de séjour
~euvent, être versées à ces administrateurs voués au bénévo­
"t, à qui tout esprit lucratif doit être étranger» (Rép. min.
a AN 22 août 1988, nO 468, p. 2369). Certes, des salariés
..e l'association peuvent appartenir au conseil d' administra­
on, à la condition toutefois de ne pas constituer plus d'un
2
juin
2003
~
quart de ses membres et de figurer en qualité de représen­
tants élus des salariés, dans le cadre d'un accord concernant
la représentation du personnel. Il est exclu que ces salariés
membres du conseil d'administration siègent au bureau de
l'association et exercent, donc, les fonctions de président,
trésorier ou secrétaire (instruction fiscale nO 33 du 16 février
1999, BOl 4 H-I-99; instruction fiscale n° 170 du 15 sep­
tembre 1998, préc.).
Même dans le cas d'une ges­
tion désintéressée, l'associa­
Même dans le cas d'une
. tion peut être imposable dès
gestion désintéressée,
lors qu'elle exerce une acti­
l'association peut être
vité concurrentielle, à moins
imposable dès lors
de répondre aux critères
qu'elle exerce une
posés par la «règle des quatre
"activité concurrentielle.
P»: l'activité de l'association
ne doit pas être similaire à ceBe d'une entreprise par le produit
qu'elle propose, le public visé (des personnes modestes), les
prix pratiqués et la publicité (instruction fiscale n° 170 du
15 septembre 1998, préc.).
D'une manière générale, les associations régies par la loi du
1" juillet 1901 jouissent d'une certaine liberté économique
(C. const. 25 juillet 1984, nO 84-176DC, Rec. p. 55). Il s'en­
suit que ces associations ont la possibilité de faire des actes de
commerce, dans la mesure où ces actes ne sont pas habituels et
où les bénéfices qui en proviennent ne sont pas distribués aux
sociétaires (Cass. soc. 27 septembre 1989, Bull. soc. n° 544;
Casso corn. 24 novembre 1958, Bull. com. n° 400),
Toute association qui fait des actes de commerce doit le men­
tionner dans ses statuts (art. L. 442-7 du code du commerce).
Cela ne signifie pas qu'elle payera les impôts commerciaux.
Des exonérations sont également prévues dans cette hypo­
thèse 9 car si les associations ne doivent pas concurrencer de
manière déloyale les entreprises, elles ne doivent pas non plus
être handicapées dans leur mission par des charges financières
trop lourdes.
La tendance actuelle est d'inciter les associations à accepter
l'imposition. Les services fiscaux ont mis en place, à cette fin,
des «correspondants associations» qu'elles consultent pour
déterminer leur statut fiscal. On leur fait valoir en particulier
l'intérêt à être imposables sur la TVA, dont elles peuvent obte­
nir le remboursement et qu'elles mettront à la charge de leurs
consommateurs. Les agents du fisc rappellent aussi aux asso­
ciations que l'assujettissement aux impôts commerciaux n'a
pas pour conséquence de modifier leur nature. Conformément
au principe de l'autonomie du droit fiscal par rapport aux
autres droits, les qualifications données par les services fis­
caux à telle ou telle activité valent uniquement pour ces ser­
vices (instruction fiscale nO 228 du 17 décembre 200 l, BOl
4 H-6-01). En d'autres termes, ce n'est pas parce que les asso­
ciations sont assujetties aux impôts commerciaux qu'elles
devront être considérées comme des sociétés commerciales
par les collectivités locales (Rép. min. JO AN 26 novembre
2001; Rev. Trésor 2001, p" 144).
(9) Aux terme' de l'artièle L. 261-7-1" du code général des imp6ts, les association, sont
exonérées de la TVA pour les ventes consenties·a leurs membres, dans la limite des 10 %
de leurs recettes totales, ainsi que pour les recettes de six manifestations de bienfaisance
ou de soutien organisées dans l'année à leur profit exclusif.
1°95
28
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ COLLECTIVITES TERRITORIALES
Cela dit, il faut savoir que la fiscalisation des associations est
perçue par les services de la concurrence comme un indice de
la nature c.ommerciale de leurs prestations et, partant, de leur
relation avec les personnes pupliques. Quant à la collectivité
locale, elle n'est pas davantage épargnée par la requalification
d'une subvention en rémunération puisque, dans un tel cas,
elle sera sanctionnée pour avoir méconnu les règles du mar­
ché public.
L'obligation de respecter les règles des f!larchés
publics pour la collectivité locale
:i
Les collectivités locaks ne peuvent s'affranchir des règles du
code des marchés publics lorsqu'elles réml,lnèrent une asso­
ciation pour le·s prestatiQns qu'elle leur a fournies, au risque
sinon de rompre l'égalité entre les candidats des marchés
publics et. de commettre, par conséquent, le
délit de favori­
.
tisme (art. 432-}4 du code pénal).
Certes, .la plupart des subventions versées aux associations
sont d;un montant .inférieur au se)lil à partir duquel une
procédure formalisée est exigée. L:application ~es règles du
code des marché~ publics aurait étépar~illement allegéesi cés
Sommes avaient· été 4es ~émunératioris de prestation à des
entreprises. Toutefois, le code des marchés publics (art. 1")
s'impose à toute prestation réniunérée par la collectivité
locale, ceci dès.le premier euro et q~el que soit le stat!;1t de
son partenaire..Cela signifie que les prestations et les rémuné­
rations correspondantes sont soumises au principe de mise en
concurrence. Du montant de la rémunération dépend uI1iqùe­
ment l'application d'un régime allégé ou lourd;
Aux termes de l'article 28 du code des marchés puplics, les
marchés publics peuvent être conclus sans formalités préa­
lables lorsqp.e le seuil de 90000 euros hors taxe n'est pas
dépassé 'o . Dans ce cas, les collectivités locales n'ont pas à
~béir aux règles lourdes de la mise en concurrence par
publicité (avec avis d'appel public). Les marchés peuvent se
présenter sous la forme d'achats su·r factures, sans contrat
écrit, ou, si contrat il y a, de forme libre. La mise en
concurrence se résume à la rencontre entre les. représentants
de la collectivité locale et plusieurs fournisseurs. Le
contrôle de son respect nécessite la présentfltion de cour­
riers et de devis gardés par la personne publique. Il n'y a
pas de contrôle de la légalité puisqu'il n'y a pas de trans­
mission obligatoire à la préfecture. Néanmoins, la prudence
est là aussi nécessaire puisque la chambre régionale des
comptes vérifie rég)llièrement le bon respect des règles de
mise en concurrence.
Par ailleurs; l'article 30 dl1 code des marchés publics permet
de déroger aux règles normales du code des marchés publics
(10) Entre 90000 euros HT et 200000 euros Hl; la collectivité locale utilise une procédure
de mise en concurrence simplifiée. Cest seulement au·delà du seuil de 200000 euros HT
que s'applique" la procédure ordinaire de mise en" concurrence: art. 57 du code des mar·
chés publics.
(11) l..3 liste de l'article 30 du code des marchés publics est complétée par le décret
n° 2001·606 du 7 septembre 2001. Bien que les secteurs visés par l'article 30 intéressent
particulièrement les associi!"tions, elles ne sont pas visées expressément. Tout autre orga:­
nisme qui intervient dans les mêmes sedeurs peut bénéficier du régime dérogatoire de
l'article 30.
,
lorsque le marché public porte sur certains secteurs tels que
les services sociaux et sanitaires; les services récréatifs, cul­
turels et sportifs, les services d'éduçation, soit tous les sec­
teurs· qui sont traditionnellem.ent oçcupés par des associa­
tions ll ; Si le marché relève de l'articl~ 30 du code des m[lrchés
. p)lblics mais dépasse les seuils communautaires (soit
130000 euros HT pour l'Etat et 200000 etiros"HT pour les
collectivites territoriales), il serlj. soumis à l'obligation d'en­
voi d'ùn avis d'attribution à l'Office' des publications offi­
cieiles·des Communautés europ~ennes,. confoonément au res­
pect du priJ)cipe de tr[lnsparence dans lesPfocedures
d'attribution des marchés pu\'Jlics (CJCE7 déçembre 2000,
Telaustria Verlags GnibH et TelefOliadress· GmbH, àff.
C-324/98, Rec. nO 12, l - 10773).·
.
Les collectivités locales se
Les collectivités locales
trouvent donc souvent .dans
se trouvent~ouveht
une position ambiguëà.l'é­
dans une position
gard.desassoçiations qu'elles
amblguif à l'égard des
subventiorÙ,1erü, dès l'instlWt
. assoôatlonsqu'elles .
o~ ellesd~çident de pratiqtjer
subventionnent, dès·
sérieuse'mentun contrôle:
{'instantoD eiles
elles doiv~ntj'e~ercer toutèn
déCictentdepratiquer '
évitant I~ gestion de fait, la
5érieus~riiènt un
créàtion d'Une association
contrôle.
.transparente ou, encore, la
.
violation des règles du mar­
ché public comme celles (qui n'ont pas, été traitées Ïcimais qui
sont tout aussi importantes) de la délégatio~ dé service Pllblic.
Par ailleurs, le rôle qu'on leur demande de remplir S'est co~­
pliquéces dernières années en raison de la multiplication des
conventions avec les associations, Pilfce que les obHgations
qu'elles prévoient s0!lt susceptibles de limiter l'autonomie de
l'association, ou alors elles .s'apparentent à des obligations
commerciales.
Toutefois, il convient de ne pas oublier quel!! majorité des
associations s)lbventionnées sont des petites stnictures et· que
les aides financières accordées ~ chacune d'elles restent d'un
montant minime. L:enquête réalisée montre qu.e le plus sou­
vent certaines commUnes n'ont souscrit qu'une seule conven­
tion d'association car, parmi les n'ombreusq subventions
versées par elles, une seule a atteint le montant de
23000 eu.ros fixé par la loi précitée dul2avri) 2000.
Cette dispersion des subventiop.s, combinée à la faiblesse des
services (je contrôle, fait que celui-ci est par principe réduit à
ce que la loi prescrit. Quant aux administrations d'Etat (la pré­
fecture, les services fiscaux comme les. services de la coneur­
rence), elles-mêmes dépourvues d'un nombre d'agents suffi­
sant, elles se mobilisent et saisissent les juridictions
compétentes uniquement dans le cas oùla ,situation leur paraî­
trait manifestement illégale et où les collectivités locales
concernées n'auraient pas répondu à leurs sollicitations préa­
lables, en· apportant les modifications çiemandées.
En d'autres termes, le contrôle des collectivités locales sur
les associations subventionnées est satisfaisant tant que les
administrations d'Etat et les juges n'ont pas démontré le
contraire.
•
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